BAB I PENDAHULUAN. Indonesia merupakan Negara agraris yang mayoritas penduduknya

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Indonesia merupakan Negara agraris yang mayoritas penduduknya bermata pencaharian di sektor pertanian. Indonesia memiliki kondisi alam yang mendukung, lahan yang luas, tanah yang subur, serta iklim tropis yang sesuai untuk bercocok tanam. Realitas yang demikian seharusnya Indonesia dapat memenuhi kebutuhan pangan seluruh masyarakatnya sehingga dapat menjadi Negara yang makmur. Walaupun demikian sektor pertanian Indoneia memiliki peranan yang sangat penting, karena sebagai penghasil pangan utama bagi masyarakat. Persoalan pangan bagi bangsa indonesia, dan juga bangsa-bangsa lainnya di dunia ini adalah merupakan persoalan yang sangat mendasar, dan sangat menentukan nasib dari suatu bangsa. Ketergantungan pangan dapat berarti terbelenggunya kemerdekaan bangsa dan rakyat terhadap suatu kelompok, baik negara lain maupun kekuatan kekuatan ekonomi lainnya. 1 Pangan merupakan kebutuhan dasar manusia yang paling hakiki. Menurut UU RI nomor 18 tahun 2012 tentang pangan menyebutkan bahwa pangan merupakan hak asasi bagi setiap individu di Indonesia. Oleh karena itu terpenuhinya kebutuhan pangan di dalam suatu negara merupakan hal yang mutlak harus dipenuhi. Selain itu pangan 1 Serikat Petani Indonesia. Diakses pada tanggal 2 Februari Pukul Wib 12

2 juga memegang kebijakan penting dan strategis di Indonesia berdasar pada pengaruh yang dimilikinya secara sosial, ekonomi, dan politik. Hubungan pangan dan politik berangkat dari asumsi bahwa seluruh kehidupan manusia dapat secara dramatis direduksi hanya pada perburuan makanan. Lepas dari berbagai cara, gaya, kebiasaan, dan selera masing-masing kelompok masyarakat, kebutuhan pangan merupakan cara paling esensial untuk mempertahankan hidup. Pangan menjadi kebutuhan permanen yang tidak pernah hilang. Karena itu, kecukupan pangan menjadi hal yang tidak bisa ditawar. Pangan harus tersedia setiap saat dalam jumlah cukup, saat panen atau paceklik, dan dengan harga yang terjangkau siapa pun. Fungsi pangan sebagai komoditas hajat hidup orang banyak inilah yang melahirkan unsur politik. Seseorang atau lembaga yang menguasai sumber-sumber pangan akan mempunyai posisi tawar dan posisi politik tertentu. Kekuatan tawar dan politik kian mekar manakala mereka juga menguasai organisasi pengolahan pangan, distribusi, sekaligus fasilitas-fasilitas publik dalam proses produksinya. Selanjutnya permasalahan pangan di Indonesia masih terus terjadi. Baik dari aspek produksi pangan serta ketersedian pangan menjadi hal yang perlu mendapat perhatian penting. Permasalahan aspek produksi diawali dengan ketidakcukupan produksi bahan pangan untuk memenuhi kebutuhan penduduk. Hal ini disebabkan oleh laju pertumbuhan produksi pangan yang relatif lebih lambat dari pertumbuhan permintaannya Permasalahan ini akan berpengaruh pada ketersediaan bahan pangan. 13

3 Defenisi ketersediaan pangan telah dirmuskan dalam Undang Undang. No. 18 Tahun 2012 tentang Ketahanan Pangan. Rumusan tersebut berbunyi sebagai berikut; Ketersediaan Pangan adalah kondisi tersedianya Pangan dari hasil produksi dalam negeri dan Cadangan Pangan Nasional serta impor apabila kedua sumber utama tidak dapat memenuhi kebutuhan. 2 Aspek yang tidak kalah penting lain nya yaitu persoalan ketersediaan lahan pangan. Lahan pangan menjadi penting karena luas lahan akan berpengaruh kepada jumlah produksi pangan. Menurut data BPS 2008, luas lahan pangan Indonesia mencapai 70,20 juta ha. Sampai tahun 2015 luas lahan perkapita masyarakat Indonesia hanya 0,25 hektar perkapita pertahun. Luas ini kalah jauh dibandingkan dengan Negara Negara ASEAN seperti Thailand, Malaysia, dan Vietnam yang rata rata 3,5 hektar perkapita. 3 Permasalahan pada aspek lahan ini juga akan berpengaruh pada ketersediaan bahan pangan. Hingga tahun 2015 luas lahan pertanian di Indonesia baru mencapai 8,1 juta hektar dimana tingkat alih fungsi lahan mencapai 100 hektar pertahunnya.jumlah penduduk Indonesia yang mencapai 250 juta jiwa dengan tingkat pertumbuhan 1,6 persen pertahun, maka dibutuhkan lahan minimal seluas 10 juta hektar untuk mencukupi kebutuhan pangan masyarakat. 4 2 Undang Undang. No. 18 Tahun 2012 tentang pangan pasal 1 ayat 7 3 Anny Mulyani, S. Ritung, dan Irsal Las Potensi dan Ketersediaan Sumber Daya Lahan Untuk Mendukung Ketahanan Pangan. Jurnal Litbang Pertanian. 4 Petani MaxiGrow. diakses pada tanggal 2 Februari 2017 pukul WIB 14

4 Persoalan pangan tidak hanya menjadi tanggung jawab dari pemerintah pusat, pemerintah daerah juga diberi amanat oleh Undang Undang untuk menghadapi persoalan pangan nasional. Sistem ketahanan pangan sudah didesentralisasikan keseluruh daerah otonom yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi. Peranan pusat hanya membuat kebijakan-kebijakan strategis dan bersifat normatif, sedangkan implikasi teknis dilapangan diserahkan ke pemerintah daerah. Pada era otonomi daerah, peranan daerah otonom sangat penting untuk meningkatkan stok pangan lokal. Daerah otonom harus mampu untuk menyediakan stok pangan yang cukup bagi seluruh rakyatnya. Hal ini sangat diperlukan untuk menunjang ketersediaan pangan sampai ketingkat rumah tangga masyarakat. Kota Padang Panjang merupakan salah satu daerah otonom yang mengandalkan sektor pertanian. Secara topografi kota ini berada pada dataran tinggi yang bergelombang, di mana sekitar 20,17 % dari keseluruhan wilayahnya merupakan kawasan relatif landai (kemiringan di bawah 15 %), sedangkan selebihnya merupakan kawasan miring, curam dan perbukitan. Namun pada kawasan yang landai di kota ini merupakan tanah jenis andosol yang subur dan sangat baik untuk pertanian. 5 Secara umum daerah ini memiliki potensi yang besar dan variatif serta didukung oleh kondisi lahan yang cocok untuk pengembangan komuditas pangan pokok. 5 Kota Padang Panjang Wikipedia Bahasa Indonesia. diakses pada tanggal 8 Februari 2017 pukul WIB 15

5 Padang Panjang merupakan kota terkecil dalam wilayah provinsi Sumatera Barat dengan luas 2300 Ha atau sekitar 0,05 persen dari luas wilayah Sumatera Barat. Jika luas padang panjang dilihat dari jenis lahan, sebesar 630 Ha lahan sawah (27,4%), 798 Ha lahan bukan sawah (34,7%), dan 872 Ha lahan bukan pertanan (39,7%). Lahan terluas di Padang Panjang berada di kecamatan Padang Panjang Timur yaitu sebesar 90%, dan sisanya di Kecamatan Padang Panjang Barat, seperti yang tertera dalam tabel berirkut : Tabel 1. Luas lahan Kota Padang Panjang menurut Kecamatan 2015 (Ha) No 1 2 Kecamatan Padang Panjang Barat Padang Panjang Timur Jumlah Lahan Pertanian Lahan Sawah Bukan Bukan Total Sawah Pertanian Sumber: Badan Pusat Statistik Kota Padang Panjang Berdasarkan tabel tersebut dapat dilihat bahwa dari keseluruhan luas lahan di Kota Padang Panjang hanya terdapat 630 Ha atau sekitar 27,4% lahan sawah yang akan menghasilkan produksi pangan. Dan jumlah tersebut terus menurun 16

6 setiap tahunnya diakibatkan oleh alih fungsi lahan serta pembangunan infrastruktur daerah. Dengan luas lahan pangan Kota Padang Panjang cukup terbatas, hasil produksi yang dihasilkan setiap tahunnya cenderung mengalami penurunan jumlah produksi. Dilihat dari tahun 2012 sampai tahun 2014 jumlah produksi pangan dalam hal ini padi mengalami penurunan jumlah produksi sebanyak ton. Pada tahun 2012 jumlah produksi padi berjumlah ton, tahun 2013 jumlah produksi padi mengalami penurunan 8,61% yaitu berjumlah ton, tahun 2014 kembali mengalami penurunan jumlah produksi sekitar 6,44% yaitu berjumlah ton. Kondisi pangan seperti ini akan mengancaman apabila pemerintah lebih mengutamakan pembangunan infrastruktur ketimbang pengembangan pertanian, karena berangkat dari semangat otonomi daerah dimana daerah otonom memiliki hak otonom untuk melakukan pembangunan di daerahnya sendiri. Masalah ini akan menimbulkan semakin menyempitnya lahan-lahan tanaman pangan yang diharapkan secara berkelanjutan memenuhi kebutuhan pangan masyarakat lokal dan seiring dengan bertambahnya penduduk maka kebutuhan akan pangan akan semakin meningkat akan tetapi pangan tentunya akan mengalami ancaman apabila terus terjadi alih fungsi lahan pertanian ke ke non-pertanian. Oleh karena itu pemerintah seharusnya dapat mengatasi masalah tersebut. Namun demikian, pada tahun 2015 Kota Padang Panjang mampu meningkatkan jumlah produksi padi sekitar 17,76% yaitu sebanyak ton. 17

7 Jumlah produksi padi tahun 2015 ini bahkan melebihi jumlah produksi padi pada tahun 2012 yang lalu. Jumlah produksi padi Kota Padang Panjang tahun 2015 merupakan jumlah produksi tertinggi dari 4 tahun terakhir. Kelurahan Ekor Lubuk Kecamatan Padang Panjang Timur menjadi penymbang produksi padi terbesar di tahun 2015 yaitu sekitar 2.433,50 ton. Table 2. Tingkat Jumlah Produksi Padi Kota Padang Panjang Tahun Sumber: BPS Kota Padang Panjang Berdasarkan data diatas dapat dilihat bahwa dengan jumlah lahan yang terbatas Kota Padang Panjang dapat menghasilkan produksi padi dengan rata rata 8000 ton pertahunnya. Sementara tingkat kebutuhan pangan masyarakat kota Pandang Panjang yang berjumlah jiwa hanya sekitar 6000 ton/ lebih. Artinya Kota Padang Panjang setiap tahunnya mengalami surplus pangan walaupun terjadi penurunan jumlah produksi beberapa tahun belakangan. Berbicara ketersediaan pangan, artinya pangan harus tersedia dan harus dapat diakses oleh seluruh lapisan masyarakat. Namun, pada tahun 2015 masih 18

8 terdapat Kepala Keluarga miskin yang tidak dapat mengakses pangan. Hal ini disebabkan oleh ketidakmampuan ekonomi masyarakat untuk mengakses pangan. Hal ini dikarenakan, fungsi padi bagi masyarakat kota Padang Panjang tidak sekedar memenuhi kebutuhan makan. Padi bagi masyarakat kota Padang Panjang menjadi alat komuditas ekonomi. Artinya padi juga menjadi alat pemenuhan kebutuhan lain seperti sandang dan papan. Dalam hal ini, jumlah produksi padi yang telah di paparkan hanya dapat memenuhi kebutuhan makan masyarakat, tapi belum tentu dengan jumlah tersebut dapat memenuhi kebutuhan lainnya. Dampak dari kondisi itu berpengaruh kepada minat kerja petani. Minat generasi muda untuk berusaha di bidang pertanian, makin lama makin turun. Kalaupun ada yang berminat,maka mereka terkendala dengan kepemilikan lahan yang sangat terbatas, sehingga kurang menguntungkan untuk dijadikan sebagai sumber pendapatan. Sedangkan jika mereka menjadi petani pekerja, upah yang diterima belum sebanding dengan hasil panen yang akan diperoleh. Ditambah dengan tingkat SDM petani yang masih rendah yang masih mengandalkan alat tradisional untuk melakukan kegiatan pertanian. Melihat dari kondisi itu Pemerintah Kota Padang Panjang telah merumuskan isu isu prioritas pengembangan pertanian dalam RPJMD yaitu : 6 6 RPJMD Kota Padang Panjang Tahun

9 1. Perubahan Fungsi Lahan 2. Peningkatan Pengetahuan Petani 3. Peningkatan Sarana Produksi Pertanian 4. Peningkatan Keanekaragaman Pangan Berdasarkan fenomana yang telah dipaparkan, untuk mengkaji lebih jauh dan melihat dinamika yang terjadi dilapangan, maka peneliti tertarik untuk melakukan penelitian terhadap Kebijakan Pemerintah Kota Padang Panjang dalam Menjaga Stabilitas Ketersediaan Pangan tahun Rumusan Masalah Mengacu pada judul penelitian dan permasalahan yag telah dipaparkan pada bagian terdahulu, maka permasalahan penelitian ini dapat dirumuskan sebagai berikut: Bagaimana Implementasi Kebijakan Pemerintah Kota Padang Panjang Dalam Menjaga Stabilitas Ketersediaan Pangan Tahun 2015? 1.3. Pembatasan Masalah Pembatasan masalah ini dibuat agar lebih memfokuskan dalam permasalahan penelitian ini agar tidak memperlebar pembahasan serta pengkajian dalam penelitian. Adapun pembatasan masalah dalam penelitian ini adalah : 1. Mengkaji Peran Pemerintah Kota Padang Panjang dalam Menjaga Stabilitas Ketersediaan Pangan pada Tahun

10 2. Menganalisis Implementasi Kebijakan Pemerintah Kota Padang Panjang dalam Menjaga Stabilitas Ketersediaan Pangan pada Tahun Hanya mengkaji persoalan pangan beras Tujuan Penelitian Adapun yang menjadi tujuan dalam penelitian yang dilakukan oleh peneliti tentang Kebijakan Pemerintah Kota Padang Panjang Dalam Menjaga Stabilitas Ketersediaan Pangan Tahun 2015 adalah : 1. Mengetahui Peran Pemerintah Kota Padang Panjang dalam menjaga stabilitas ketersediaan pangan tahun Menganalisis Implementasi Kebijakan yang diambil Pemerintah Kota Padang Panjang dalam menjaga stabilitas ketersediaan pangan tahun Manfaat penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat antara lain: 1. Bagi akademis, penelitian ini diharapkan mampu menambah khasanah pengetahuan di Departemen Ilmu Politik tentang Kebijakan Pemerintah Kota Padang Panjang Dalam Menjaga Stabilitas Ketersediaan Pangan Tahun Bagi institusi, hasil penelitian ini dapat memberikan kontribusi atau sumbangan bagi pengembangan ilmu pengetahuan khususnya dalam hal 21

11 yang berkaitan dengan Kebijakan Pemerintah Kota Padang Panjang Dalam Menjaga Stabilitas Ketersediaan Pangan Tahun Bagi masyarakat, penelitian ini merupakan kajian ilmu politik yang diharapkan mampu memberikan kontribusi serta menjadi solusi atas permasalahan ini Kerangka Teori Kerangka teori membantu peneliti dalam menentukan tujuan, arah penelitian dan dasar penelitian, agar langkah yang ditempuh selanjutnya jelas dan konsisten. Menurut Kerlinger, Teori adalah serangkaian asumsi, konsep, definisi dan proporsi untuk menerangkan suatu fenomena sosial secara sistematis dengan cara merumuskan hubungan antara konsep. 7 Teori dan konsep dalam penelitian ini digunakan sebagai pisau analisis mengingat bahwa teori dan konsep sangat penting dijadikan sebagai landasan berpikir dan menganalisis fenomena yang terjadi di Padang Panjang yaitu dalam hal Stabilitas Keterdiaan Pangan. Adapun teori yang digunakan, diantaranya adalah sebagai berikut: Teori Negara Lahirnya ide Negara sudah dapat ditemukan sejak manusia itu merupakan makhluk social yang disebut sebagai politicon zoon. Sebagai makhluk social 7 Koentjaraningrat Metode-metode Panelitian Masyarakat. Jakarta : Gramedia. hal

12 maka pada diri manusia itu sudah tertanam niat dan hasrat berorganisasi. Hidup berorganisasi merupakan ide dasar daripada Negara. 8 Asal usul Negara dapat dijelaskan dalam beberapa teori. Teori tentang asal usul Negara disebut dengan teori Kontrak Sosial. Teori kontrak social menganggap perjanjian sebagai dasar Negara dan masyarakat. Penganut teori Kontrak Sosial meliputi penulis penulis dari penganut paham kenegaraan yang absolutis sampai kepada paham kenegaraan yang terbatas. Maka untuk menjelaskan teori Kontrak social, dapat dilihat dari beberapa pakar yaitu: Thomas Hobbes ( ) Hobbes memandang sebelum adanya Negara manusia hidup pada zaman yang dinamakan keadaan alamiah/ (state of nature). Keadaan alamiah sama sekali bukan keadaan yang aman, adil, dan makmur. Akan tetapi sebaliknya, keadaan alamiah tersebut merupakan suatu keadaan social yang kacau, suatu inferno di dunia ini tanpa hokum yang dibuat manusia secara sukarela dan tanpa pemerintah, tanpa ikatan social antara individu masing masing. Dengan keadaan yang demikian, hokum yang dibuat oleh mereka yang mempunyai kekuatan fisik yang kuat sebagaimana hokum rimba. Manusia seakan akan binatang yang senantiasa berada dalam keadaan bermusuhan, terancam dan menjadi mangsa bagi manusia yang kuat fisiknya. Keadaan ini digambarkan dalam pribahasa Latin: homo homini lupus, manusia merupakan binatang buas bagi sesamanya. Dengan kondisi 8 Sitepu,P.Anthonius Teori Teori Politik. Yogyakarta : Graha Ilmu.hal

13 manusia yang buas menimbulkan suatu keaadan yang disebut bellum omnium contra omnes (perang antara semua melawan semua). Keadaan alamiah yang seperti itu tidak dapat berlangsung lama. Maka manusia menyadari demi keberlangsungan hidupnya keadaan alamiah harus diakhiri. Dalam hal ini manusia melakukan perjanjian bersama, dan menyerahkan hak hak kodrat masing masing individu pada sebuah lembaga. Lembaga ini harus diberikan kekuasaan penuh seperti halnya Leviathan yang dapat menaklukan segenap binatang buas lainnya. Negara harus diberikan kekuasaan mutlak sehingga tidak ada kekuaan lain yang dapat menandingi kekuasaan Negara. 9 John Locke ( ) Dalam konsep keadaan alamiah Locke dan Hobbes memiliki perbedaan. Locke melihat keadaan alamiah adalah suatu keaadan of peace, goodwill, mutual assistance and preserve. Sekalipun keadaan tersebut ideal, namun Locke merasakan bahwa keadaan itu potensial dapat menimbulkan anarkis, karena manusia hidup tanpa organisasi dan pemimpin yang dapat megatur kehidupan mereka. Setiap individu merupakan hakim dari perbuatan dan tindakannya. Setiap individu memiliki hak dan kedudukan yang setara. Dalam keadaan alamiah itu terdapat potensi untuk menimbulkan kekacauan. Oleh karna itu manusia membentuk Negara melalui perjanjian bersama. 9 Ibid, hal

14 Prinsip dasar kontraktual dari Negara yang dikemukakan oleh John Locke, merupakan peringatan bahwa kekuasaan penguasa tidaklah mutlak dan terbatas. Karena dalam mengadakan perjanjian bersama, individu individu tidak menyerakan hak alamiah merka. Ada hak alamiah merupakan hak azasi yang tidak dapat dilepaskan, dan Negara yang diserahi tugas mengatur kehidupan masyarakat harus menghormati hak azasi itu. 10 JJ. Rousseau JJ. Rousseau hanya mengakui perjanjian pactum unionis, perjanjian masyarakat yang sebenarnya. JJ. Rousseau memandang pemerintah tidak mempunyai dasar kontraktual. Hanya organisasi politiklah yang dibentuk secara kontrak. Pemerintah sebagai pemimpin organisasi, dibentuk dan ditentukan oleh yang berdaulat yaitu rakyat. Maka dengan konstruksi perjanjian masyarakat yang seperti itu, JJ. Rousseau menghasilkan bentuk Negara yang kedaulatan nya berada ditangan rakyat. Maka dengan demikian JJ. Rousseaulah yang telah meletakkan dasar dasar Negara demokratis. Dimana rakyat yang berdaulat dan penguasa Negara hanyalah sebagai wakil rakyat Tujuan Negara Tujuan merupakan titik terakhir yang ingin dan harus dicapai oleh setiap individu, masyarakat dan organisasi. Negara sebagai organisasi tertinggi dengan kekuasaan yang sangat besar harus memiliki tujuan jelas. karena tanpa tujuan 10 Ibid,Hal Ibid, hal.46 25

15 negara akan kehilangan arah, terombang-ambing bahkan dapat digunakan sebagai alat untuk menindas masyarakat. Menurut Roger H. Soltau tujuan dari negara adalah memungkinkan rakyatnya berkembangan serta menyelenggarakan daya ciptanya sebebas mungkin. Sedangkan menurut Harold J. Laski, negara bertujuan mencitpakan keadaan dimana rakyat dapat mencapai keinginankeinginan mereka secara maksimal. 12 Dapat dikatakan negara pada dasarnya memiliki tujuan untuk menciptakan kebahagian masyarakat. Kebahagian masyarakat hanya bisa diperoleh ketika kebutuhan dan keinginan merekat terpenuhi, seperti masyarakat yang kelaparan mendapat makanan, pengangguran mendapat pekerjaan, yang sakit dapat berobat dengan murah, pelajar mendapat pendidikan yang baik dan lain sebagainya. Lebih jauh, negara bertujuan menyelesaikan seluruh persoalan di masyarakat dan masyarakat mendapat kesejahteraan dan kemakuran. Tujuan sebuah negara terkadang tidak terlepas dari ideologi yang dianut oleh negara tersebut. Negara yang berideologi Marxisme-Leninisme misalnya, bertujuan membangun masyarakat komunis. Sedangkan, tujuan negara Indonesia terdapat dalam Undang-Undang Dasar 1945 dan sesuai dengan butir-butir pancasila, yaitu membentuk pemerintah yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. 12 Budiarjo,Miriam Dasar- Dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, hal

16 Fungsi Negara Secara umum setiap negara setidak-tidaknya memiliki fungsi mutlak yang harus dipenuhi, yaitu: Melaksanakan penertiban (law and order). Untuk mencapai tujuan bersama dan mencegah bentrokan-bentrokan dalam masyarakat, negara harus melaksanakan penertiban. Dapat dikatakan bahwa negara bertindak sebagai stabilisator. 2. Mengusahakan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat. 3. Pertahanan. Hal ini dilakukan untuk menjaga kemungkinan serangan dari luar. 4. Menegakkan keadilan. Selain itu, Charles E. Merriam menyebutkan ada lima fungsi negara, yaitu: Keamanan ekstern 2. Ketertiban intern 3. Keadilan 4. Kesejahteraan umum; dan 5. Kebebasan Teori Negara ini digunakan peneliti untuk menganalisis peran Negara dalam hal ini Pemerintah Kota Padang Panjang dalam menjaga Stabilitas 13 Ibid hal Ibid hal 56 27

17 Ketersediaan Pangan Tahun 2015, dan juga menganalisis peran pemerintah Kota Padang Panjang dalam penyelesaian permasalahan pada aspek ketersediaan pangan seperti aspek lahan dan aspek produksi pangan Teori Kebijakan Publik Defenisi kebijakan publik menurut Harold Laswell dan Abraham Kaplan adalah sebagai suatu program yang diproyeksikan dengan tujuan tujuan, niali nilai, da praktik praktik tertentu (aprojected of goals, values, and practices). Pakar inggris, W.I Jenkins merumuskan kebijakan public sebagai berikut: Serangkaian keputusan yang saling berkaitan yang diambil oleh seorang actor politik atau sekelompok actor, berkenaan dengan tujuan yang telah dipilih beserta cara cara untuk mencapainya dalam suatu situasi. Keputusan itu pada prinsipnya masih berada dalam batas kewenangan kekuasaan dari actor tersebut 15 Selanjutnya Thomas R. Dye menyatakan bahwa kebijakan public merupakan segala sesuatu yang dikerjakan dan tidak dikerjakan oleh pemerintah. 16 Dalam hal ini kebijakan public juga berarti pemerintah tidak mengerjakan / tidak memutuskan suatu isu. Menurut Lowi kebijakan umum dibagi atas empat tipe, yaitu: 1. Kebijakan regulatif: kebijakan ini terjadi apabila mengandung paksaan dan akan diterapkan secara langsung terhadap individu. Artinya adalah bahwa kebijakan ini dibuat agar individu tidak melakukan suatu tindakan yang tidak Wahab, Prof. Dr. H. Solihin Abdul Analisis Kebijakan dari Formulasi ke Penyusunan, Jakarta: Bumi Aksara. hal H.A.R Tilaar dan Riant Nugroho Kebijakan Pendidikan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. hal Surbakti, Ramlan Memahami ilmu politik. Jakarta: PT. Grasindo. hal

18 diperbolehkan. Seperti undang-undang hukum pidana, undang-undang antimonopoli dan kompetisi yang tidak sehat dan berbagai ketentuan yang menyangkut keselamatan umum. 2. Kebijakan redistributif: kebijakan yang bersifat paksaan secara langsung kepada warga negara, tetapi penerapannya melalui lingkungan. Seperti pengenaan pajak secara progresif kepada sejumlah orang yang termasuk kategori wajib pajak untuk memberikan manfaat bagi orang lain melalui berbagai program pemerintah. 3. Kebijakan distributif: kebijakan yang pengenaannya dilakukan secara tidak langsung (jauh dari pengenaan paksaan secara fisik), tetapi kebijakan tersebut diterapkan secara langsung terhadap individu. Dalam kebijakan ini penggunaan anggaran belanja negara atau daerah untuk memberikan manfaat secara langsung kepada individu, seperti pendidikan dasar bebas biaya, subsidi energi BBM dan sebagainya. 4. Kebijakan konstituen: kemungkinan paksaan secara fisik sangat jauh dari kebijakan tersebut. Kebijakan ini dapat dikatakan sebagai kebijakan sisa dari ketiga kebijakan diatas. Kebijakan ini mencakup dua lingkup bidang yaitu urusan keamanan nasional dan keamanan dan luar negeri. Teori kebijakan ini digunakan peneliti untuk menganalisis kebijakan penerintah Kota Padang Panjang yang menyangkut persoalan ketersediaan pangan, dengan mengacu kepada beberapa teori kebijakan yang telah dipaparkan peneliti ingin melihat efektivitas kebijakan serta melihat bagaimana alternatif dan model kebijakan yang dilakukan untuk mencapai tujuan dalam situasi tertentu. 29

19 Teori Elite Politik Perspektif pokok dalam pendekatan elit diringkas dalam pernyataan bahwa semua sistem politik dibagi dalam dua lapisan-lapisan yang memerintah dan diperintah. Penguasa dinamakan elite politik, dan merupakan aspek terpenting dalam suatu sistem politik. Elit politik adalah yang memiliki sebagian terbesar kekuasaan politik dan yang membuat sebagian terbesar keputusan-keputusan politik politik penting dalam masyarakat. Elit politik terdiri dari minoritas individu-individu yang paling aktif dalam masalah-masalah politik Konsep elit pertama kali digunakan untuk menyatakan bagian yang menjadi pilihan atau bunga dari barang-barang yang ditawarkan untuk dijual sebagai tanda obyek-obyek yang dijual tersebut mempunyai nilai pilihan. Kata elit sendiri berasal dari kata latin eligere yang berarti memilih yang kemudian digunakan dalam arti yang paling umum yaitu sekelompok orang yang memegang posisi terkemuka dalam suatu masyarakat. Elit menurut Keller pada mulanya dipakai untuk membedakan minoritasminoritas personal yang diangkat untuk melayani suatu kolektivitas dengan cara yang bernilai sosial yang pada gilirannya bertanggung jawab terhadap realisasi tujuan-tujuan sosial yang utama dan untuk kelanjutan tata sosial dengan mencakup penyertaan pada suatu proses sosial yang berlangsung dan sementara 30

20 yang artinya tidak sama dengan mempertahankan hidup sehingga terdapat kemungkinan untuk tergantikan. 18 Sebagai orang-orang pilihan atau terpilih, elit mempunyai posisi tertentu yang memberikan kekuasaan menentukan dalam sutau proses pengambilan keputusan. Pareto menjelaskan elit dalam masyarakat berada pada lapisan atas yang terbagi menjadi elit yang memerintah (governing elit) dan elit yang tidak memerintah (non governing elit), sedangkan dalam masyarakat juga terdapat lapisan yang lebih rendah (non elit). 19 Sejalan dengan Pareto, Mosca menyebutkan dalam masyarakat selalu terbentuk kelas yang terbagi menjadi kelas yang memerintah dengan jumlah yang kecil dan memegang semua fungsi politik, monopoli kekuasaan dan mampu mencapai tujuan-tujuan keuntungannya dengan kekuasaan yang dimiliki, dan kelas yang diperintah dengan jumlah yang lebih besar dan diatur serta dikontrol oleh kelas yang memerintah. 20 Mosca menolak semua klasifikasi bentuk pemerintahan yang pernah ada semisal aristokrasi, demokrasi, atau lain sebagainya, dalam kondisi masyarakat apapun baik pada masyarakat yang sudah maju maupun masyarakat yang kehidupan bernegaranya sedang berkembang. Menurutnya hanya ada satu macam bentuk pemerintahan yaitu oligarki yang dipimpin oleh sekelompok elit. Pemaparan Pareto dan Mosca memiliki celah lemah yang cukup mengaburkan pemahaman elit karena tidak memperhatikan 18 Miriam Budiardjo, 1986, Aneka Pemikiran Tentang Kuasa dan Wibawa, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan 19 P. Anthonius Sitepu, 2012, Teori Teori Politik, Yogyakarta: Graha Ilmu 20 Ibid Hal 82 31

21 bidang interaksi lain dalam masyarakat. Hal ini dikarenakan pada masanya kedua pemikir ini melihat dominasi negara yang begitu kuat atas rakyat. Pemikir lain yang ikut mengklasifikasikan dan mendefenisikan elit adalah Robert Michels yang mengemukakan tentang hukum besi oligarki, yakni kecenderungan dominasi (penguasaan) oleh sekelompok kecil orang (minoritas). Oligarki ini muncul dalam empat dimensi politik, yaitu, oligarki dari segi organisasi, oligarki dalam kepemimpinan, oligarki dalam konteks hubungan organisasi dengan rakyat, dan oligarki dalam kekuasaan pemerintahan. Michels mengkonsepkan elit dengan melihat elit dalam tubuh birokrasi partai politik dan semakin memperkuat penjelasan mengenai elit di mana elit memiliki jumlah yang relatif kecil namun mempunyai kekuasaan yang sangat besar dalam menentukan arah kehidupan bersama. Konsep elit dari Pareto, Mosca, dan Michels di atas pernah ditelusuri dan kemudian dikonsepkan lagi oleh Schumpeter seorang ekonom, Lasswell seorang ilmuwan politik, dan Mills seorang sosiolog, namun sama halnya dengan Pareto, Mosca dan Michels, pemikir-pemikir ini tidak membuka ruang lebih luas dalam menjelaskan konsep elit. Laswell sangat kabur mengidentifikasi elit, apakah elit politik atau semua tipe elit. Sedangkan Schumpeter dan Mills terjebak dalam pandangan posisi kelembagaan tanpa memperhitungkan kemungkinan kekuasaan lain di balik posisi-posisi kelembagaan tersebut. Meskipun demikian, pemikiran-pemikiran di atas pada gilirannya memberikan penjelasan mengenai elit dengan kecenderungan yang ada di 32

22 dalamnya. Pertama, kekuasaan dalam masyarakat terdistribusikan dengan tidak merata dan hanya dimiliki oleh orang atau sekelompok orang yang disebut elit. Kedua, secara internal, elit bersifat homogen, bersatu, dan memiliki kesadaran kelompok serta mengatur sendiri kelangsungannya dan oleh karena itu elit menjadi otonom.. Menurut Laswell, elit politik mencakup semua pemegang kekuasaan dalam suatu bangunan politik. Elit ini terdiri dari mereka yang berhasil mencapai posisi dominan dalam sistem politik dan kehidupan masyarakat. Mereka memiliki kekuasaan, kekayaan dan kehormatan. 21 Karl W.Deutch membagi elite politik dalam dua tingkatan yaitu Elit politik tingkat tinggi dan Elit politik tingkat menengah : Elit politik tingkat tinggi dalam suatu sistem politik atau negara meliputi presiden(perdana menteri) dan para menteri 2. Elit politik tingkat menengah yaitu para penguasa dibawah menteri dan para pemimpin daerah yang bertugas untuk mengimplementasikan program dan kebijakan yang dibuat oleh elit politik tingkat. Sesuai dengan beberapa teori diatas maka dapat disimpulkan bahwa Elit politik dapat dikatakan sebagai elite dari segala elite karena elite politik merupakan elite yang paling berkuasa dan memiliki pengaruh dalam mencapai suatu tujuan. 21 Miriam Budiarjo, Dasar- Dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama 22 Teori Elite Politik, diakses pada 8 Juli 2017 Pukul

23 Teori elite ini digunakan peneliti untuk menganalisis bagaimana peran Elite (perseorangan / lembaga) kota Padang Panjang dalam pelaksaan kebijakan ketersediaan pangan tahun Konsep Ketahanan Pangan Definisi dan paradigma ketahanan pangan terus mengalami perkembangan sejak adanya Conference of Food and Agriculture tahun 1943 yang mencanangkan konsep secure, adequate and suitable supply of food for everyone. Definisi ketahanan pangan sangat bervariasi, namun umumnya mengacu definisi dari Bank Dunia (1986) dan Maxwell dan Frankenberger (1992) yakni akses semua orang setiap saat pada pangan yang cukup untuk hidup sehat (secure access at all times to sufficient food for a healthy life). Studi pustaka yang dilakukan oleh IFPRI (1999) diperkirakan terdapat 200 definisi dan 450 indikator tentang ketahanan pangan. 23 Menurut USAID (United States Agency for International Development) (1992) ketahanan pangan meliputi suatu kondisi ketika semua orang pada setiap saat mempunyai akses secara fisik dan ekonomi untuk memperoleh kebutuhan konsumsinya untuk hidup sehat dan produktif. Sedangkan FAO (1997) mendefinisikan situasi dimana semua rumah tangga mempunyai akses baik fisik maupun ekonomi untuk memperoleh pangan bagi seluruh anggota keluarganya, 23 Fransiscus Welirang Revitalisasi Republik Perspektif Pangan dan Kebudayaan. Jakarta: PT. Graffindo 34

24 dimana rumah tangga tidak beresiko mengalami kehilangan kedua akses tersebut. 24 Ketahanan pangan merupakan suatu kondisi ketika semua orang pada segala waktu secara fisik, sosial dan ekonomi memiliki akses pada pangan yang cukup, aman dan bergizi untuk pemenuhan kebutuhan konsumsi dan sesuai dengan seleranya (food preferences) demi kehidupan yang aktif dan sehat. Berdasarkan definisi tersebut dapat ditarik kesimpulan bahwa ketahanan pangan memiliki 5 unsur yang harus dipenuhi : 1. Berorientasi pada rumah tangga dan individu 2. Dimensi watu setiap saat pangan tersedia dan dapat diakses 3. Menekankan pada akses pangan rumah tangga dan individu, baik fisik, ekonomi dan sosial 4. Berorientasi pada pemenuhan gizi 5. Ditujukan untuk hidup sehat dan produktif Saat ini Undang-undang pangan telah mengalami revisi atau pergantian karena dianggap Undang-undang lama sudah tidak sesuai lagi, undang-undang yang baru No. 18 tahun 2012 menyatakan ketahanan Pangan adalah kondisi terpenuhinya Pangan bagi negara sampai dengan perseorangan, yang tercermin dari tersedianya Pangan yang cukup, baik jumlah maupun mutunya, aman, beragam, bergizi, merata, dan terjangkau serta tidak bertentangan dengan agama, 24 Achmad Suryana Kapita Selekta Evolusi Pemikiran Kebijakan Ketahanan Pangan.Yogyakarta: BPFE 35

25 keyakinan, dan budaya masyarakat, untuk dapat hidup sehat, aktif, dan produktif secara berkelanjutan Ruang Lingkup Pangan Ruang Lingkup pangan mencakup jejaring sub-sistem yang terkait satu sama lain dan saling tergantung. Di dalamnya mencakup empat sub-sistem pagan : (1) ketersediaan pangan, (2) keamanan pangan, (3) ketahanan pangan, dan (4) keberlangsungan pangan. Keempat bagian tersebut bekerja sebagai sistem. Adanya masalah atau gangguan fungsi pada satu sub-sistem akan mengganggu ruang lingkup pangan keseluruhan. Pertama, Ketersediaan Pangan. Ruang lingkup ketersediaan pangan merupakan kerangka kerja sektor pangan untuk menyediakan cakupan dan kecukupan sumberdaya pangan sesuai kebutuhan. Sub-sistem ini mencakup usaha menggerakkan sektor-sektor sumberdaya pangan seperti pertanian, perkebunan, peternakan, dan perikanan untuk menghasilkan bahan baku atau produk pangan. Kunci ketersediaan pangan adalah menjamin kecukupan stok bahan baku pangan dan produk (industri) pangan. Kedua, keamanan pangan. Ruang lingkup keamanan pangan merupakan kerangka kerja sektor pangan untuk menjamin tingkat keamanan bahan baku pangan atau produk pangan untuk layak dikonsumsi secara sehat. Tingkat keamanan pangan yang dimaksud adalah sejauh mana bahan makanan yang dikonsumsi aman bagi kesehatan dan sehat bagi tubuh, misalnya tidak 25 Undang-Undang RI No.18 tahun 2012 tentang pangan 36

26 mengandung racun atau bahan kimia yang berbahaya. Ketiga, ketahanan pangan. Ruang lingkup ketahanan pangan merupakan kerangka kerja sektor pangan untuk menjamin tingkat ketersediaan dan kecukupan stok pangan. Ketahanan pangan berkaitan dengan daya tahan ketersediaan pangan menghadapi ancaman kelangkaan pangan. Faktor kelimpahan dan keanekaragaman sumber daya pangan menjadi kunci membangun ketahanan pangan yang tangguh. Keempat, keberlangsungan pangan. Ruang lingkup keberlangsungan pangan untuk menciptakan kondisi kontinuitas yang menjamin ketersediaan pangan secara aman berkelanjutan. Keberlangsungan yang dimaksud terkait dengan konsep pembangunan berkelanjutan, upaya menjaga lingkungan dan kepedulian pada generasi yang akan datang. Terciptanya kondisi keberlangsungan pangan mengandaikan bahwa ketiga subsistem pangan yang lain mencapai kinerja yang optimal Penyediaan Pangan Penyediaan pangan tentunya dapat ditempuh melalui : a. Produksi sendiri, dengan cara mengalokasikan sumber daya alam (SDA), manajemen dan pengembangan sumber daya manusia (SDM), serta aplikasi dan penguasaan teknologi yang optimal. b. Impor dari negara lain, dengan menjaga perolehan devisa yang memadai disektor perekonomian untuk menjaga neraca keseimbangan luar negeri Fransiscus Welirang Revitalisasi Republik Perspektif Pangan dan Kebudayaan. Jakarta: PT. Graffindo.hal Bustanul Aripin & didik j Rachbini Ekonomi politik dan kebijakan public. Jakarta: Widiasarana Indonesia. hal

27 Ketahanan pangan atau aksesibilitas setiap individu terhadap bahan pangan dapat dijaga dan ditingkatkan melalui pemberdayaan sistem pasar serta mekanisme pemasaran yang efektif dan efisien, yang juga dapat disempurnakan dan kebijakan tata niaga, atau distribusi pangan dari sentral produksi sampai ketangan konsumen. Akses individu dapat juga ditopang dengan oleh intervensi kebijakan harga yang memadai, menguntungkan dan memuaskan berbagai pihak yang terlibat. Intervensi pemerintah dalam hal distribusi pangan pokok masih nampak relevan, terutama untuk melindungi produsen terhadap anjloknya harga produk pada musim panen, dan untuk melindungi konsumen dari melambungnya harga kebutuhan pokok pada musim tanam atau musim paceklik. Maxwell dan Frankenberger (1992) menyatakan bahwa pencapaian ketahanan pangan dapat diukur dari berbagai indikator. Indikator tersebut dibedakan menjadi dua kelompok, yaitu indikator proses dan indikator dampak. Indikator proses menggambarkan situasi pangan yang ditujukan oleh ketersediaan dan akses pangan, sedangkan indikator dampak meliputi indikator langsung maupun tak langsung. Indikator ketersediaan pangan berkaitan dengan produksi pertanian, iklim, akses terhadap sumber daya alam, praktek pengelolaan lahan, pengembangan institusi, pasar, konflik regional, dan kerusuhan sosial. Indikator akses pangan meliputi antara lain sumber pendapatan, akses terhadap kredit modal. Indikator akses pangan juga meliputi strategi rumah tangga untuk memenuhi kekurangan pangan. Strategi tersebut dikenal sebagai koping ability indikator. Indikator dampak secara langsung adalah konsumsi dan frekuensi 38

28 pangan. Indikator dampak tak langsung meliputi penyimpanan pangan dan status gizi Studi Terdahulu Penelitian ini pada dasarnya tidak bisa dilepaskan dari penelitianpenelitian terdahulu yang pernah dilakukan. Penelitian terdahulu menjadi rujukan dan pembanding dalam penelitian ini. Ada beberapa penelitian terdahulu yang menjadi acuan dalam penelitian ini. Penelitian tersebut diantaranya yaitu : penelitian yang dilakukan oleh Marlan Infanteri Lase S.IP yang berjudul Peran Pemerintah Daerah Kabupaten Nias Dalam Stabilisasi Harga Pangan (Studi Kasus: Harga Beras Di Kabupaten Nias Tahun 2014). Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui bagaimana upaya Pemerintah Kabupaten Nias dalam menjaga stabilisasi harga beras. Kabupaten Nias setiap tahunnya mengalami peningkatan harga beras bahkan berada diatas rata-rata harga beras nasional. Tingginya harga beras sangat berdampak terhadap kondisi ekonomi masyarakat karena komoditi beras merupakan kebutuhan pokok masyarakat Kabupaten Nias, sehingga dibutuhkan peran pemerintah Kabupaten Nias dalam stabilasasi harga. Terdapat 4 faktor utama penyebab peningkatan harga beras di Kabupaten Nias, yaitu lemahnya produksi beras lokal, masuknya beras luar yang tidak terkontrol oleh pemerintah, jalur distirbusi beras yang panjang dan tingginya pola konsumsi terhadap beras. Keempat faktor tersebut 39

29 merupakan permasalahan yang kompleks dan mendasar di Kabupaten Nias. Sedangkan upaya-upaya dari pemerintah Kabupaten Nias dalam stabilisasi harga pada tahun 2014 adalah melakukan pengawasan harga pasar melalui PIHPS, penyuluhan pertanian padi sawah, pembentukan kelompok lumbung pangan di setiap kelompok tani, dan melakukan operasi pasar dan penyaluran Raskin. Akan tetapi, peranan pemerintah tersebut hingga saat ini belum berhasil memberikan kestabilan harga beras di Kabupaten Nias Metodologi Penelitian Metode Penelitian adalah cara yang akan ditempuh oleh peneliti untuk menjawab permasalahan penelitian atau rumusan masalah. Metode dan langkahlangkah dalam penelitian ini menyangkut jenis penelitian, sumber data, teknik penelitian dan teknik analisis data.pendekatan kualitatif ini diharapkan mampu menghasilkan uraian yang mendalam tentang ucapan, tulisan, dan atau perilaku yang diamati dari suatu individu, kelompok masyarakat dan atau organisasi tertentu dalam suatu konteks tertentu yang dikaji dari sudut pandang yang utuh, komprehensif dan holistic. 28 Metode penelitian yang digunakan dalam menganalisis dan menkaji data dan bahan penelitian dalam skripsi ini adalah metode penelitian kualitatif. Tujuan peneliti menggunakan metode kualitatif adalah untuk menganalisis dan menafsirkan suatu fakta, gejala dan peristiwa politik yang terjadi di lapangan sebagaimana adanya dalam konteks ruang dan waktu serta situasi secara alami. 28 Soewadji Jusuf. Pengantar Metodologi Penelitian Jakarta: Mitra Wacana Media. Hal 52 40

30 Jenis Penelitian Penelitian ini berjenis kualitatif yang diartikan sebagai bentuk penelitian yang mengeksplorasi dan memahami makna dari masalah sosial atau kemanusiaan. 29 Penelitian kualitatif ini akan mengeksplorasi masalah dengan caramengumpulkan data dari tema yang bersifat khusus menuju kepada tema yang bersifat umum dengan tujuan akhir menafsirkan makna data. Data tersebut diharapkan mampu untuk memberikan gambaran mengenai penelitian ini serta didukung oleh data-data tertulis maupun data-data wawancara Teknik Pengumpulan Data Ada dua Macam data yang diperlukan dalam penelitian ini, yaitu data Primer dan data Sekunder. a. Data Primer Merupakan data yang langsung peneliti peroleh dari orang yang mengetahui dan memahami masalah penelitian ini. Cara untuk mendapatkan data primer ini adalah dengan mencari orang-orang yang memiliki kompetensi menjelaskan masalah yang diteliti. Mereka dijadikan sebagai key informan (Informan kunci) untuk diwawancarai secara langsung. Orang-orang yang dijadikan key informan untuk diwawancarai adalah sebagai berikut: 1. Wakil Walikota Padang Panjang 2. Dinas Pertanian Kota Padang Panjang 29 John W. Creswell Research Design Pendekatan Kualitatif, Kuantitatif dan Mixed Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Hal. 4 41

31 3. Kelompok Tani ( Lembuti II) 4. Tokoh Masyarakat (ir. Edwin, S.P) b. Data sekunder Merupakan data yang diperoleh dari hasil catatan, tulisan-tulisan buku, dokumen, jurnal, majalah, surat kabar dan internet yang masih relevan dengan penelitian yang dilakukan Teknik Analisa Data Tekhnik Analisa Data yang digunakan dalam penelitian ini adalah analisa Deskriptif kualitatif. Penelitian ini menggunakan data-data primer dan data data sekunder. Analisa data kualitatif memberikan hasil penelitian untuk memperoleh gambaran terhadap proses yang diteliti dan juga menganalisis makna yang ada dibalik informasi data dan proses tersebut. Analisis data dilakukan secara deskriptif berdasarkan data-data primer maupun sekunder yang selanjutnya akan ditarik kesimpulan sesuai dengan permasalahan yang telah dirumuskan Sistematika Penulisan Sistematika penulisan merupakan penjabaran rencana penulisan untuk lebih mempermudah dan terarah dalam penulisan karya ilmiah. Agar 42

32 mendapatkan gambaran yang jelas dan terperinci, maka penulis membagi kedalam 4 ( empat) bab. Adapun sistematika penulisan skripsi adalah sebagai berikut : BAB I PENDAHULUAN Pada Bab I terdiri dari Latar Belakang Masalah, Rumusan Masalah, Tujuan Penelitian, Kerangka Teori, Metodologi Penelitian dan Sistematika Penulisan. BAB II DESKRIPSI LOKASI PENELITIAN Dalam Bab II akan mendeskripsikan lokasi penelitian yaitu Kota Padang Panjang. BAB III ANALISIS KEBIJAKAN PEMERINTAH KOTA PADANG PANJANG DALAM MENJAGA STABILITAS KETERSEDIAAN PANGAN TAHUN 2015 Pada Bab III ini peneliti akan menyajikan hasil penelitian mengenai analisis kebijakan pemerintah kota padang panjang dalam menjaga stabilitas ketersediaan pangan tahun 2015 BAB IV PENUTUP Pada bab IV ini berisi kesimpulan yang diperoleh dari hasil pembahasan pada bab-bab sebelumnya. Pada bab ini juga akan terjawab pertanyaan apa yang dilihat dalam penelitian yang dilakuakan serta berisi saran-saran, baik yang bermanfaat bagi penulis secara pribadi maupun lembaga-lembaga yang terkait. 43