PEMBATALAN KEPUTUSAN DEWAN ARBITRASE BANK DUNIA MENGENAI PENCABUTAN PENANAMAN MODAL DIINDONESIA (Perkara Hotel Kartika Plaza)

Transkripsi

1 244 PEMBATALAN KEPUTUSAN DEWAN ARBITRASE BANK DUNIA MENGENAI PENCABUTAN PENANAMAN MODAL DIINDONESIA (Perkara Hotel Kartika Plaza) L-- Oleh: Prof. Mr. Dr. S. Gautama '. Pad a tanggal 16 Mei 1986 Panitia Arbitrase Ad Hoc dari ICSID (International Centre for the Settlement of Investment Dispu tes) yang berkedudukan di Washington Lembaga Arbitrase yang diciptakan oleh Bank Dunia telah mengambil suatu keputusan yang penting. Keputusan ini menggembirakan bagi kit a karena telah membatalkan keputusan Dewan Arbitrase ICSID tertanggal 20 November 1984 mengenai sengketa Hotel Kartika Plaza Jakarta yang mejugikan pihak kitao Proses Panjang Dengan adanya kepu tu san pembatalan dari Panitia Ad Hoc ini telah berakhir suatu proses yang telah memakan waktu hampir 6 tahun. Pemeriksaan perkara ini telah difilkukan dengan seksama dan mendalam. Dari pihak kita dalam rangka pemb~laan telah mengajukan tidak kurang dari halaman kesimpulan-kesimpulan berikut lampiran-iampiran dan pendapatpendapat dari Expert-Expert para ahli hukum terkenal dan GUJUbesar-Gurubesar kenamaan dari berbagai negara. Keputusan-keputusan dalam perkara ini menurut hemat kami akan disitir sana-sini oleh para sarjana hukum dikelak kemudian hari apabila mempersalahkan soal perlindungan penanaman modal asing karena merupakan landmark decisions. Pemeriksaan telah dilakukan oleh Dewan Arbitrase ICSID di berbagai tempat an tara lain di Washington Paris dan Kopenhagen sedangkan Panitia Arbitrase ad hoc ICSID yang memeriksa permohonan pembatalan (an nulment) yang telah diajukan oleh pihak RI telah melakukan sidangnya di Frankfurt dan Wina (yang terakhir dalam bulan Februari 1986). Kemudian para arbitrator sendiri dalam rangka mempersiapkan keputusan arbitrase ini telah mengadakan pertemuan-pertemuan pula di Roma dan di Paris. Hasilnya ialah sebuah keputusan terdiri dari 47 halaman yang isinya secara man tap dan padat mengemukakan banyak teori-teori sekitar masalah penyelesaian sengketa ten tang penanaman modal asing. Kepu tusan ini bukan saja penting bagi negara kita tetapi juga untuk negara-negara berkembang lainnya yang hendak memupuk suatu iklim yang favourable untuk penanaman modal. Seperti diketa hui negara kita telah menjadi anggota peserta Konvensi ICSID tentang Penyelesaian sengketa ten tang penanaman modal an tara negara dan warga negara dari negara lain yang juga merupakan anggota Konven si ICSID mengenai Penanaman Modal ini. Undang-undang No. 5 Tahun 1968 yang dibuat dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat telah membuka kemungkinan bagi Pi-

2 Dewan Arbitrase Bank Dunia hak Penanaman Modal Asing swasta yang menanam modalnya di Indonesia untuk apabila menganggap telah diperlaku kan kurang wajar oleh pihak pemerintah RI mengajukan sengketa tentang Penanaman Modal yang merupakan dispu te hukum ini (legal dispute) kepada Dewan Arbitrase Bank Dunia yang berkedudukan di Washington (International Centre for the Settlement of Investment Disputes disingkat umumnya dengan "ICSID" tersebut di atas). negara Republik Indonesia di hadapan Dewan ICSID dan hasilnya ialah keputusan pada tanggal 20 November Setelah pemeriksaan lebih dari 4 tahun lamanya telah dianggap pencabu t an Izin Penanaman Modal bersangkutan bertentangan dengan Hukum. Karenanya pihak Indonesia dianggap telah melakukan perbuatan melanggar hukum (tort onrechtmatige daad) yang membawa tanggungjawab secara internasional (international liability ). Pihak RI telah dihukum untuk membayar Dalam Putusan Semula Investor Asing ganti kerugian yang waktu itu ditentukan US$ Dibenarkan Bagi pihak negara RI keputusan ini penting adanya. Karena untuk pertama kali pemerintah kita sejak berlakunya Undang-undangPenanaman Modal 1967 No. I telah dihadapkan ke muka forum arbitrase internasional. Berhubung negara kita terikat pada konvensi ini maka sesuai dengan kewajiban yang timbul sebagai akibat keikutsertaan pada konvensi Bank Dunia ini maka telah dilayani permintaan pihak investor asing yang merasakan dirugikan karena pencabu tan lisensi Penanaman Modal mereka oleh pihak pejabat BKPM waktu itu dan mengajukan persoalannya kepada Dewan Arbitrase Bank Dunia. Seperti diketahui dalam tingkat pertama negara kita telah dinyatakan melakukan pelanggaran baik (berikut bunga) pembayaran mana harus dilakukan di luar Indortesia. Dalam jumlah tersebu t termasuk modal yang dianggap telah ditanam oleh pihak investor serta penggantian kerugian menurut perkiraan keuntungan dari manajemen hotel yang akan mereka peroleh bilamana dap at melanju tkan manajemen sampai tahun 1999 sesuai dengan Management Contract yang mereka telah buat dengan PT. Wisma Kartika. Karena adanya pencabu tan izin Penanaman Modal ini maka usaha mereka di Indonesia tidak dapat dilanju tkan dan Management Contract itupun tidak dapat direalisasikan lebih lanju t. Hingga mereka menuntut kerugian ± US$ Yang dikabulkan hanya sekitar US$ 34 juta ditambah bunga menjadi ± US$ 42 juta. terhadap ketentuan Hukum Internasional maupun Hukum Indonesia sendiri dengan melakukan pencabu tan lisensi Penanaman Modal para investor asing bersangkutan yaitu Amco Asia Corporation Pan Americ.an Development Limited dan PT. Amco Indonesia. Ketiga badan hukum ini telah mengajukan pennintaan arbitrase terhadap Perbuatan Pencabutan Lisensi Penanaman Modal Hukum? Walaupun jumlah yang telah ditentukan harus dibayar pihak RI adalah jauh lebih rendah daripada tuntutan semula sejumlah US$ 12 ju ta dipandang perlu untuk mengajukan keberatan dan mahan pembatalan (annul- Juni 1987

3 246 Huhum dan Pembangunan met) daripada keputusan tesebut karena mengandung unsur-unsur yang merugikan pihak kita dan kiranya sukar untuk diterima. Bukankah dalam kepu tusan arbitrase ICSID tertanggal 20 November 1984 ini telah dinyatakan perbuatan pihak kita untuk melakukan pencabu tan daripada lisensi Penanam1in Modal adalah melanggar hukum adalah sudah nyata bahwa pihak investor sendiri tidak memenuhi kewajibannya. Hal ini menuru t perhitungan daripada pihak Dewan Arbirase ICSID bersangkutan itu (yang terdiri dari Prof. Berthold Goldman Sarjana Perancis kenamaan Prof. lsi Foighel Sarjana Hukum Internasional terkenal dan Menteri Keuangan Denmark yang telah dipilih oleh pihak kita serta Edward Rubin Pengacara Kanada berpraktek di Hong Kong yang telah dipilih oleh pihak investor). Kekeliruan Menerapkan Hukum Pihak kita menganggap bahwa D.ewan Arbitrase tingkat pertama yang memenangkan pihak investor telah tidak memakai hukum yang sebenarnya hams mereka pergunakan sesuai dengan ketentuan Konvensi ICSID. Mereka tidak memakai hukum Indonesia tetapi langsung telah menitikberatkan kepada ketentuan-ketentuan Hukum Internasional. Padahal mereka harus memakai hukum Indonesia dan baru apabila hukum Indonesia ini memperlihatkan "kekosongan" mengenai suatu masalah tertentu dapat dibenarkan bahwa diperhatikan ketentuan-ketentuan Hukum Internasional berkenaan dengan persoalan ini. Pihak kita beranggapan bahwa dalam menjatuhkan keputusan ini Dewan Arbitrase pada taraf pertama telah terlampau banyak dipengaruhi oleh pengertian-pengertian ten tang apa yang mereka sendiri anggap sebagai adil dan tepat yaitu memberikan suatu keputusan ex aequo et bono dan bukan berdasarkan ketentuan hukum. Padahal mereka harus memakai hukum Indonesia. Oleh karena itu dianggap penting untuk mengusahakan pembatalan dari keputusan arbitrase ICSID bersangkutan itu. Pandangan RI Dibenarkan: Hukum Indonesia yang Harus Dipakai Dalam kepu tusan Panitia Ad Hoc yang membatalkan keputusan pertama Dewan Arbitrase ICSID ini suatu hal yang fundamental adalah ketentuan bahwa menurut Konvensi ICSID dalam pandangan Panitia Ad Hoc Dewan Arbitrase memang diharuskan memakai hukum Indonesia yaitu sebagai hukum daripada negara di mana Penanaman Modal telah dilakukan (law of the host state). Dewan Arbitrase. ini telah tidak memakai hukum Indonesia untuk menyelesaikan sengketa antara para pihak. Sesuai dengan pendapat yang telah kita ajukan Panitia Ad Hoc sekarang ini telah mengemukakan bahwa Dewan Arbitrase seharusnya memakai "Kaidah-kaidah Hukum Internasional" hanya untuk dapat memenuhi kekosongan (lacunae) dalam Hukum Domestik dan untuk menjamin adanya pengutamaan daripada hukum internasional di mana kaidah-kaidah domestik yang harus dipakai ini adalah bertentangan dengan kaidahkaidah internasional itu. (Paragraph 20 daripada keputusan Panitia Ad Hoc). Jika harus diperhatikan hukum Indonesia maka penanaman modal hanya diakui apabila telah didaftarkan kepada Bank Indonesia sebagai Modal

4 Dewan Arbitrase Bank Dunia 247 Asing yang telah dimasukan dalam wan Arbitrase ICSID ini. Dengan mem rangka Undang-undang Penanaman Mo perbolehkan cara perhitungan yang dalluar negeri. menyimpang daripada ketentuan Hukum Indonesia yang sebagai instansi Perhitungan Bank Indonesia Menentu satu-satunya menunjuk pada laporan kan untuk Jumlah Investment yang telah diterima secara pasti oleh Jadi persetujuan dan Bank Indonesia tentang pendaftaran oleh Bank Central ini adalah mekanisme yang terpenting untuk implementasi dari Pasal 1 Un dang-un dang Penanaman Modal Luar Negeri ini. Kepada pihak Pena- nam Modal diberikan fasilitas-fasilitas tertentu. Dan syarat untuk modal yang ditanam ini mendapat insentif yang disediakan sesuai dengan Un dang-un dang Penanaman Modal asing 1967 No. 1 itu adalah jika dilakukan investasi secara langsung daripada Modal Asing ini sesuai dengan ketentuan Undangundang Penanaman Modal itu yang menyatakannya dalam Pasal 1. Bank Indonesialah yang dapat memegang peranan menentlikan dalam menyatakan jumlah yang telah dianggap telah dimasukan untuk investasi ini. Di dalam sengketa sekarang maka ternyata PT. AMCO telah banyak kekurangan dalam kewajibannya untuk melakukan investasi. Mereka diharuskan menginvestasi US$ 3 juta secara langsung. Tetapi menurut apa yang telah didaftarkan pada Bank Indonesia secara tetap hanya memasukkan US$ Apa yang telah dilakukan oleh Dewan Arbitrase untuk mengadakan perhitungan sendiri bagi penggugat Bank Indonesia maka Dewan Arbitrase ICSID menurut Panitia Ad Hoc telah tidak mempergunakan hukum In-. donesia. Padahal mempergunakan hukum Indonesia inilah yang harus mereka lakukan sesuai dengan ketentuan Konvensi ICSID. (Paragraph 95 keputusan Panitia Ad Hoc). Penting adalah bahwa panitia Ad Hoc telah mengakui bahwa Republik Indonesia mempunyai kepentingan yang sangat besar dalam melakukan pengawasan dan monitoring atas modal asing yang ditanamkan di dalam negeri. Pihak penanam modal Iuar negeri harus memenuhi apa yang telah diharuskan oleh Bank Indonesia mengenai pendaftaran dan persetujuan penanaman modal ini. Karena tidak mempergunakan hukum Indonesia dan tidak memperhatikan ketentuan mengenai Pendaftaran Penanaman Modal pada Bank Indonesia ini pihak Panitia Ad Hoc menganggap Dewan Arbitrase ICSID dalam tingkat pertama ini telah secara jelas melampaui batas wewenangnya (manifestly exceeded its powers). Yaitu mereka dalam mengambil keputusan bersangkutan ternyata telah tidak memakai hukum Indonesia dalam menentukan modal asing yang telah diinvestasi itu. dengan memakai cara accounting khusus dan lain-lain cara menghitung in Kekurangan yang "Materiil" vestasi mereka di dalam hotel hingga Menurut pandangan Dewan Arbitra menganggap telah dilakukan investasi se dalam keputusan taraf semula ke sejumlah US$ dianggap sua kurangan Penanaman Modal sejumlah tu penyimpangan daripada apa yang ± US$ (menurut kalkulasi sebenarnya hams dilakukan oleh De- dari Dewan Arbitrase ICSID sendiri) JWli 1987

5 248 Hukum dan Pembanll unan tidak merupakan kriteria yang materiil untuk dapat melakukan pencabutan izin Penanaman Modal. Akan tetapi menurut Panitia Ad Hoc Dewan Arbitrase tidak lagi dibenarkan untuk menganggap kekurangan itu " tidak materiil" apabila telah dilakukan kalkulasi sesuai dengan ketentuan Hu-. kum Indonesia yaitu bahwa hanya jumlah yang didaftarkan pada Bank Indonesia yakni US$ adalah yang harus diperhatikan sedangkan keharusan investasi adalah untuk US$ 3 juta. Oleh karena itu maka bagian daripada keputusan Dewan Arbitrase semula mengenai ketentuan bahwa BKPM tidak dibenarkan untuk mencabut lisensi PT. Amco harus dibatalkan (paragraph 105). Apabila BKPM dapat dibenarkan untuk melakukan pencabu tan izin Penanaman Modal ini maka sudah jelas tidak perlu diberikan kompensasi. Juga bilamana tidak diperhatikan adanya ketentuan prosedur dari BKPM sendiri untuk sekurang-kurangnya memberikan 3 kali pemberitahuan (warnings) sebelum melakukan pencabutan lisensl Pemberian ganti kerugian kepada pihak Amco dalam hal ini telah dibatalkan pula oleh Panitia Ad Hoc (Paragraph 106). Tetap Dianggap "Menjadi Hakim Sendiri" Akan tetapi ada satu hal yang ternyata tidak dibatalkan oleh Panitia Ad Hoc yaitu mengenai kenyataan bahwa tindakan Tentara dan Polisi pada tanggal 31 Maret dan 1 April 1980 waktu hadir dan membantu PT. Wisma Kartika dalam mengambil oper manajemen hotel PT. Amco Indone- sia dipandang tetap suatu illegal selfhelp. Menuru t ketentuan Hukum Indonesia sendiri yang harus dipergunakan maka suatu pihak yang hendak mengambil-alih manajemen ini harus terlebih dahulu minta bantuan dari Pengadilan. J adi dengan lain perkataan tidak dibenarkan untuk menjadi hakim sendiri. Walaupun benar kemudian telah diajukan persoalannyit kepada Penga<iilan Negeri untuk diperoleh penguatan daripada pengambilan oper manajemen ini tetapi mengambil ope ran manajemen itu sendiri secara tanpa bantuan pengadilan dipandang tidi\k legal. Maka mengenai hal inilah dipertahankan keputusan semula daripada Dewan Arbitrase. Dan untuk hal ini kepada PT. Amco dapat diberikan penggantian kerugian yang telah dideritanyi sejak diambil opernya hotel itu yaitu 31 Maret - 1 April 1980 hingga sampai 9 Juli 1980 yaitu tanggal daripada pencabutan Iisensi mereka.' Jadi karen a pencabutan lisensi ini dianggap adalah sah maka pengambilan oper manajemen oleh pihak PT. Wisma Kartika dianggap sejak pencabu tan lisensi ini juga tidak menyalahi hukum. Dengan demikian maka hanya sedikit saja jumlah ganti rugi yang dapat diminta oleh pihak PT. Amco berdasarkan keputusan inl Menurut perhitungan hanya sekitar US$ Padahal mereka ini telah ditentukan untuk turut membayar pula ongkos daripada prosedur pembatalan (annulment) yang menurut perkiraan untuk mereka ini sudah merupakan US$ Mereka harus membayar separuh daripada biaya acara pembatalan inl

6 Dewan Arbitrase Bank Dunia 249 Kesimpulan Yang penting dari keputusan arbitrase inilah bahwa pihak Repubtik Indonesia dianggap tidak melakukan sua: tu International Wrong dan tidak menyalahi as as perjanjian-perjanjian mengikat (pacta sunt servanda) dengan mencabut lisensi dari pihak Penanam Modal dalam hotel Kartike Plaza. Kemudian perlu diperhatikan bahwa tindakan-tindakan sepihak dalam menghadapi sengketa berkenaan dengan Penanam Modal Asing sebaiknya dihindarkan di kemudian hari untuk tidak dicap sebagai main hakim sendiri (illegal selfhelp) yang membawa kewajiban untuk memberikan ganti kerugian. Mengenai masalah apakah kepada pihak Penanam Modal harus diberikan perlindungan yang lebih daripada warga negara biasa untuk melindungi Penanaman Modal mereka pihak Panitia Ad Hoc ICSID tidak memberikan kepu tusan karena dianggap tidak perlu lagi. Berhubung menurut hukum Indo- nesia sendiri dapat ditentukan bahwa "main hakim sendiri" adalah tidak dibenarkan sesuai dengan ketentuan Pasal 1266 BW di mana untuk pembatalan kontrak harus diminta bantuan dari Pengadilan. Keputusan dari ICSID ini baik dalam taraf pertama maupun dalam acara pembatalan akan sangat diperhatikan dan menarik bagi para sarjana dalam bidang hukum internasional khususnya berkenaan dengan arbitrase di bidang Penanaman Modal. Seperti juga keputusan dalam perkara Tembakau Indonesia di Bremen yang memberikan kaidah penting berkenaan dengan pencabutan hak milik dalam rangka dekolonisasi dan keputusan Pengadilan Los Angeles mengenai perkara-perkara lawan negara-negara anggota OPEC (termasuk Indonesia) keputusan-keputusan arbitrase ICSID mengenai Hotel Kartike Plaza ini akan merupakan landmark decisions! Juni 1987