BAB II KAJIAN TEORI DAN HIPOTESIS. membuat rencana kegiatan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut. Dampak

Transkripsi

1 8 BAB II KAJIAN TEORI DAN HIPOTESIS 2.1 Kajian Teori Pengertian Anggaran Pengelolaan perusahaan, baik perusahaan swasta maupun pemerintah daerah terlebih dahulu manajemen menetapkan tujuan dan sasaran, dan kemudian membuat rencana kegiatan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut. Dampak keuangan yang diperkirakan akan terjadi sebagai akibat dari rencana kerja tersebut, kemudian disusun dan dievaluasi melalui proses penyusunan anggaran. Anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi. Sebagai instrumen kebijakan ekonomi anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Menurut Arif dkk (2002) menyatakan bahwa anggaran adalah rencana kegiatan keuangan yang berisi perkiraan belanja yang diusulkan dalam satu periode dan sumber pendapatan yang diusulkan untuk membiayai belanja tersebut. Sedangkan menurut Munandar (2001: 1) anggaran adalah suatu rencana yang disusun secara sistematis yang meliputi seluruh kegiatan perusahaan, yang dinyatakan dalam unit (kesatuan) moneter dan berlaku untuk jangka waktu (periode) tertentu yang akan datang. Pada sektor publik, anggaran negara seperti yang dikemukakan oleh Mardiasmo (2009: 62) bahwa anggaran publik berisi rencana kegiatan yang

2 9 direpresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Anggaran merupakan alat penting untuk perencanaan dan pengendalian jangka pendek yang efektif dalam organisasi. Suatu anggaran operasi biasanya meliputi waktu satu tahun dan menyatakan pendapatan dan beban yang direncanakan untuk satu tahun itu. Bastian (2006: 163) mengatakan anggaran dapat diinterprestasikan sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode yang mendatang. Dalam organisasi sektor publik anggaran merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik. Sedang menurut Muslich (2003: 89) berpendapat bahwa anggaran merupakan suatu perencanaan aktivitas yang digunakan sebagai dasar untuk koordinasi pelaksanaan aktivitas tersebut. Jadi inti yang terkandung dalam anggaran adalah rencana kegiatan yang diwujudkan dalam bentuk uang baik mengenai rencana penerimaan maupun pengeluaran. Definisi-definisi para ahli diatas dapat diambil kesimpulan bahwa suatu anggran memiliki aspek-aspek antara lain: a. Anggaran merupakan rencana keuangan untuk jangka waktu tertentu, biasanya jangka waktu satu tahun. b. Anggaran menggambarkan suatu formulasi rencana kegiatan yang dinyatakan dalam bentuk angka-angka dengan satuan mata uang yang berlaku, yang menyangkut pembelanjaan yang diusulkan dan penerimaan yang diharapkan untuk masa yang akan datang yang disusun dengan menggunakan data

3 10 pembelanjaan dan penerimaan nyata dalam tahun yang sedang berjalan dan tahun sebelumnya. c. Anggaran merupakan gambaran alokasi sumber-sumber yang dipersiapkan terlebih dahulu, sehubungan dengan masa depan, penyusunannya berdasarkan perkiraan-perkiraan atau ramalan terhadap berbagai variabel, dan diciptakan untuk mencapai sasaran tertentu, yang ada hubungannya dengan pembelanjaan dan penerimaan. d. Anggaran merupakan gambaran kebijaksanaan suatu organisasi yang tercermin dalam bentuk angka-angka. Dari beberapa pengertian tersebut diatas, dapat disimpulkan bahwa anggaran adalah pernyataan mengenai rencana/estimasi kinerja yang hendak dicapai, meliputi seluruh program kegiatan dan berlaku selama periode waktu tertentu pada masa yang akan datang, yang dinyatakan secara kuantitatif/dalam ukuran moneter. Anggaran mempunyai karakteristik-karakteristik sebagai berikut (Nurcahyani, 2010): 1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan selain keuangan. 2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa tahun. 3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajeman untuk mencapai sasaran yang ditetapkan. 4. Usulan angggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih tinggi dari penyusunan anggaran. 5. Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu.

4 11 Adapun prinsip-prinsip dalam anggaran sektor publik Mardiasmo (2009: 67-68) meliputi: a. Otorisasi oleh legislatif Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari legislatif terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut. b. Komprehensif Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu, adanya dana non-budgeter pada dasarnya menyalahi prinsip anggaran yang bersifat konprehensif. c. Keutuhan anggaran Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum (general fund). d. Nondiscretionary Appropriation Jumlah yang disetujui oleh oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien dan efektif. e. Periodik Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun multi-tahunan. f. Akurat Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi (hidden reserve) yang dapat dijadikan sebagai kantong-kantong pemborosan dan inefisiensi anggaran serta dapat mengakibatkan munculnya underestimate pendapatan dan overestimate pengeluaran.

5 12 g. Jelas Anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat dan tidak membingungkan. h. Diketahui publik Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas. Govindajaran (1986) dalam Sinambela (2008) menjelaskan bahwa penyusunan anggaran sebaiknya memiliki empat sasaran dasar yaitu: 1. Penyesuaian dengan rencana strategis 2. Membantu koordinasi aktivitas pada beberapa bagian organisasi 3. Menugaskan pertanggungjawaban manajer 4. Memperoleh komitmen sebagai dasar evaluasi kinerja Fungsi Anggaran Menurut Mardiasmo (2009: 63) menyatakan bahwa fungsi anggaran yaitu: 1. Alat Perencanaan Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemeritah tersebut. 2. Alat Pengendalian Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran agar pembelanjaan yang dilakukan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik.

6 13 3. Alat Kebijakan fiskal Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. 4. Alat Politik Anggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. 5. Alat Koordinasi dan Komunikasi Anggaran yang yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi untuk dilaksanakan. 6. Alat Penilaian Kinerja Kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan. Anggaran merupakan alat efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja. 7. Alat Motivasi Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan stafnya agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisen dalam mencapai target dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan. 8. Alat Penciptaan ruang publik Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan

7 14 DPR/DPRD. Masyarakat, LSM, Perguruan tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Sedangkan menurut Suhartono dan Mochammad Solichin (2006) fungsi utama penyusunan anggaran meliputi: 1. Menentukan penerimaan dan pengeluaran 2. Membantu dalam membuat kebijakan dan perencanaan 3. Mengesahkan pengeluaran yang akan datang 4. Menjadikan dasar pengendalian pendapatan dan pengeluaran 5. Sebagai standar dalam evaluasi kerja 6. Sebagai motivasi manajer dan karyawan 7. Mengkoordinasi kegiatan dari berbagai macam tujuan Proses Penyusunan Anggaran Prinsip-prinsip pokok dalam siklus anggaran Mardiasmo (2009: 70-71) yaitu: 1. Tahap Persiapan Anggaran Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang bersedia. Terkait dengan masalah tersebut, yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran pengeluaran, hendaknya terlebih dahulu dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat. Selain itu, harus disadari adanya masalah yang mencakup berbahaya jika anggaran pendapatan diesimasi pada saat bersamaan dengan pembuatan keputusan tentang anggaran pengeluaran.

8 15 2. Tahap Ratifikasi Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki managerial skill namun juga harus mempunyai political skill, salesman ship, dan coalition building yang memadai. Integritas dan kesiapan mental yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini. Hal tersebut penting karena dalam tahap ini pimpinan eksekutif harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional atas segala pertanyaan-pertanyaan dan bantahan-bantahan dari pihak legislatif. 3. Tahap Implementasi/Pelaksanaan Anggaran Dalam tahap ini yang terpenting adalah yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan publik adalah dimilikinya sistem informasi akuntansi dan sistem pengendalian manajemen. 4. Tahap Pelaporan dan Evaluasi Tahap ini adalah tahap akhir dari siklus penganggaran. Pada tahap ini anggaran dipertanggungjawabkan dalam bentuk laporan dan evaluasi pelaksanaannya. Penyusunan dan pelaksanaan anggaran tahunan merupakan rangkaian proses anggaran. Proses penyusunan anggaran mempunyai empat tujuan (Mardiasmo, 2009: 68), yaitu: 1. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antar bagian dalam lingkungan pemerintah.

9 16 2. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa publik melalui proses pemrioritas. 3. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja. 4. Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas. Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah: 1. Tujuan dan target yang hendak dicapai 2. Ketersediaan sumber daya 3. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target. 4. Faktor-faktor lain yang mempengaruhi anggaran, seperti: munculnya peraturan pemerintah yang baru, perubahan sosial dan politik, bencana alam dan sebagainya Partisipasi Dalam Penyusunan Anggaran Partisipasi anggaran merupakan suatu proses yang melibatkan individuindividu secara langsung di dalamnya dan mempunyai pengaruh terhadap penyusunan tujuan anggaran yang prestasinya akan dinilai dan kemungkinan akan dihargai atas dasar pencapaian tujuan anggaran mereka (Brownell (1982) dalam Nurcahyani 2010: 35). Melalui partisipasi anggaran,bawahan/pelaksana anggaran dilibatkan dalam penyusunan anggaran yang menyangkut sub bagiannya sehingga tercapai kesepakatan antara atasan/pemegang kuasa anggaran dan bawahan/pelaksana anggaran mengenai anggaran tersebut. Menurut Brownell (1982) dalam Nursidin 2008, partisipasi anggaran adalah tingkat keterlibatan dan

10 17 pengaruh individu dalam penyusunan anggaran. Kesempatan yang dibeikan diyakini meningkatkan pengendalian dan rasa keterlibatan dikalangan bawahan/pelaksana anggaran. Partisipasi manajer dalam proses penganggaran mengarah kepada seberapa besar tingkat keterlibatan manajer dalam menyusun anggaran serta pelaksanaannya untuk mencapai target anggaran Kenis, 1979 dalam Bangun Partisipasi secara luas pada dasarnya merupakan proses organisasional, para anggota organisasi terlibat dan mempunyai pengaruh dalam suatu pembuatan keputusan yang berkepentingan. Partisipasi dalam konteks penyusunan anggaran merupakan proses para individu, yang kinerjanya dieveluasi dan memperoleh penghargaan, terlibat dan mempunyai pengaruh dalam penyusunan target anggaran Brownell, 1982 dalam Bangun (2009). Sebagaimana yang dikemukakan Milani dalam Karo Karo (2009), bahwa tingkat keterlibatan dan pengaruh bawahan terhadap pembuatan keputusan dalam proses penyusunan anggaran merupakan faktor utama yang membedakan antara anggaran partisipatif dengan anggaran non partisipatif. Aspirasi bawahan lebih diperhatikan dalam proses penyusunan anggaran, sehingga lebih memungkinkan bagi bawahan melakukan negosiasi dengan atasan mengenai target anggaran yang dapat dicapai. Banyak penelitian bidang akuntansi manajemen yang menaruh perhatian terhadap masalah partisipasi dalam proses penyusunan anggaran, karena kejelasan sasaran anggaran dinilai mempunyai konsekuensi terhadap sikap dan perilaku anggota organisasi.

11 18 Partisipasi aparat dalam proses penyusunan anggaran dapat mengakibatkan motivasi untuk mencapai target yang ditetapkan dalam anggaran, selain itu kejelasan sasaran anggaran juga menyebabkan sikap respek bawahan terhadap pekerjaan dan perusahaan Milani dalam Karo Karo (2009). Kenis,1979 dalam Bangun (2009) menyatakan bahwa kunci dari kinerja yang efektif adalah apabila tujuan dari anggaran tercapai dan partisipasi dari bawahan atau para staf memegang peranan penting dalam pencapaian tujuan. Keterlibatan para aparat pemerintah dalam hal ini SKPD dalam sistem perencanaan berarti menghargai kebutuhan untuk sebuah lingkungan kerja, mendukung terlaksananya komunikasi yang baik, karena gagasan bawahan akan dihargai dan diterapkan merupakan kepuasan tersendiri. Demikian juga dalam penyusunan anggaran, apabila SKPD ikut berpartisipasi untuk merumuskannya, maka besar kemungkinan hasil yang diperoleh dari realisasi anggaran jauh lebih baik karena adanya tanggung jawab moril. Anggaran yang efektif jika mendapat dukungan dari semua pihak, dan agar anggaran ini mendapat dukungan dari bawahan maka dilakukan melalui cara penyusunan demokratis atau buttom up. Penggunaan cara demokrasi inilah yang dimaksud dengan kejelasan sasaran anggaran, karena disusun berdasarkan hasil keputusan bawahan (Bangun, 2009). Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa hal penting dalam partisipasi yaitu, keterlibatan, keikutsertaan aparat pemerintah daerah dalam hal ini aparat SKPD dalam menyusun dan menentukan anggaran. Partisipasi pemerintah daerah dalam proses penyusunan anggaran pemerintah daerah adalah menunjukkan seberapa besar tingkat keterlibatan aparat pemerintah daerah yang terlibat dalam proses

12 19 penganggaran daerah, diberi kesempatan untuk mengambil bagian dalam pengambilan keputusan terhadap anggaran. Hal ini sangat penting karena aparat pemerintah daerah akan merasa produktif dan puas terhadap pekerjaannya sehingga memungkinkan munculnya perasaan berprestasi yang akan meningkatkan kinerjanya. Partisipasi penyusunan anggaran menunjukkan pada luasnya partisipasi aparat pemerintah daerah dalam memahami anggaran yang diusulkan oleh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) dan pengaruhnya terhadap tujuan anggaran mereka, partisipasi dalam penyusunan anggaran di SKPD merupakan fakor kritis yang dapat mempengaruhi keefektifan pencapaian tujuan pembangunan secara lebih efektif. Proses penganggaran daerah dengan pendekatan kinerja dalam Kepmendagri nomor 1 tahun 2006 membuat pedoman penyusunan rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang dilaksanakan oleh tim anggaran eksekutif bersama-sama unit organisasi perangkat daerah atau unit kerja. Participatory budgeting is a democratic process in which community members directly decide how to spend part of a public budget (Josh Lerner, 2011). Menurut Lerner, Penganggaran partisipatif merupakan proses demokratis di mana bawahan terlibat langsung memutuskan bagaimana membelanjakan bagian dari anggaran publik. Sedangkan Chong 2002 dalam Marpung 2010 menyatakan partisipasi dalam penyusunan anggaran diberikan kesempatan untuk terlibat dalam dan mempunyai pengaruh dalam proses penyusunan anggaran.

13 20 Menurut Kepmendagri No. 13 Tahun 2006, pasal 10, kepala SKPD selaku pejabat pengguna anggaran/pengguna barang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 ayat (3) huruf c mempunyai tugas, yaitu: a. Menyusun RKA-SKPD b. Menyusun DPA-SKPD c. Melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran atas beban anggaran belanja d. Melaksanakan anggaran SKPD yang dipimpinnya e. Melakukan pengujian atas tagihan dan memerintahkan pembayaran f. Melaksanakan pemungutan penerimaan bukan pajak g. Mengadakan ikatan/perjanjian kerjasama dengan pihak lain dalam batas anggaran yang telah ditetapkan h. Menandatangani SPM i. Mengelola utang dan piutang yang menjadi tanggung jawab SKPD yang dipimpinnya j. Mengelola barang milik daerah/kekayaan daerah yang menjadi tanggung jawab SKPD yang dipimpinnya k. Menyusun dan menyampaikan laporan keuangan SKPD yang dipimpinnya l. Mengawasi pelaksanaan anggaran SKPD yang dipimpinnya m. Melaksanakan tugas-tugas pengguna anggaran/pengguna barang lainnya berdasarkan kuasa yang dilimpahkan oleh kepala daerah n. Bertanggung jawab atas pelaksanaan tugasnya kepada kepala daerah melalui sekretaris daerah.

14 21 Selanjutnya, pejabat pengguna anggaran/pengguna barang dalam melaksanakan tugas-tugas sebagaimana yang dimaksud dalam pasal 10 dapat melimpahkan sebagian/seluruh kewenangannya kepada unit kerja pada SKPD selaku kuasa pengguna anggaran/kuasa pengguna barang. Pelimpahan sebagai kewenangan sebagaimana sebelumnya berdasarkan pertimbangan tingkatan daerah, besaran SKPD, besaran jumlah uang yang dikelola, beban kerja, lokasi, kompetensi dan rentang kendali dan pertimbangan objektif lainnya. Brownell, (1982) dalam Sinambela (2008) mengemukakan partisipasi dalam konteks penyusunan anggaran merupakan proses dimana para individu, yang kinerjanya diealuasi dan memperoleh penghargaan berdasarkan pencapaian anggaran, ikut serta dan mempunyai pengaruh dalam penyusunan anggaran. Partisipasi dalam penyusunan anggaran diyakini mampu membangun suatu interaksi yang lebih baik antara pemimpin dengan bawahan. Dengan demikian, akan tercipta komitmen yang kuat untuk merealisasikannya kearah yang leih baik. SKPD mengikuti pedoman penyusunan rencana kerja dan anggaran dalam menyiapkan dokumen Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD). Isi dari pedoman penyusunan RKA-SKPD ini yaitu: 1. Prioritas dan plafon anggaran (PPA) yang dialokasikan untuk setiap program SKPD berikut rencana pendapatan dan pembiayaan, 2. Sinkronisasi program dan kegiatan antara SKPD dengan kinerja SKPD berkenaan sesuai dengan standar pelayanan yang ditetapkan, 3. Batas waktu penyampaian RKA-SKPD kepada PPKD,

15 22 4. Hal-hal lainnya yang perlu mendapatkan perhatian dari SKPD terkait dengan prinsip-prinsip peningkatan efisiensi, efektivitas, transparansi, dan akuntabilitas penyusunan anggaran dalam rangka pencapaian prestasi kerja, 5. Dokumen sbagai lampiran meliputi KUA, PPA, kode rekening APBD, format RKA-SKPD, analisis standar belanja dan standar satuan harga. Dokumen pelaksanaan anggaran SKPD yang selanjutnya disingkat DPA- SKPD adalah dokumen yang memuat pendapatan, belanja dan pembiayaan yang digunakan sebagai dasar pelaksanaan anggaran oleh pengguna anggaran. PPA adalah program prioritas dan patokan batas maksimal anggaran yang diberikan kepada SKPD untuk setiap program sebagai acuan dalam penyusunan RKA- SKPD setelah disepakati dengan DPRD. Rencana kerja dan anggaran SKPD yang selanjutnya disingkat RKA-SKPD adalah dokumen perencanaan dan penganggaran yang berisi rencana pendapatan, rencana belanja program dan kegiatan SKPD serta rencana pembiayaan sebagai dasar penyusunan APBD. Pengguna anggaran adalah pejabat pemegang kewenangan pengguna anggaran untuk melaksanakan tugas pokok dan fungsi SKPD yang dipimpinnya Kinerja Pemerintah daerah Kinerja merupakan faktor terpenting yang digunakan untuk mengukur efektivitas dan efisiensi organisasi. Kinerja merupakan suatu prestasi atau tingkat keberhasilan yang dicapai oleh individu atau suatu organisasi. SKPD merupakan pusat pertanggungjawaban yang dipimpin oleh seorang kepala satuan kerja dan bertanggung jawab atas entitasnya, misalnya dinas kesehatan, dinas kependudukan dan catatan sipil, dinas pendidikan, dinas pemuda dan olahraga.

16 23 Mahsun, dkk (2006), menungkapkan bahwa pengukuran kinerja pemerintah daerah diarahkan pada masing-masing satuan kerja yang telah diberi wewenang mengelola sumber daya sebagaimana bidangnya. Setiap satuan kerja adalah pusat pertanggungjawaban yang memiliki keunikan sendiri-sendiri. Dengan demikian perumusan indikator kinerja tidak bisa seragam untuk diterapkan pada semua satuan kinerja yang ada. Namun demikian, dalam pengukuran kinerja setiap satuan kerja ini harus tetap dimulai dari pengidentifikasian visi, misi, falsafah, tujuan, sasaran, program, anggaran serta tugas dan fungsi yang telah ditetapkan. Kinerja aparatur memiliki keterkaitan yang sangat erat, demi tercapainya tujuan organisasi. Kinerja aparatur tidak dapat dilepaskan dari sumber daya yang dimiliki oleh organisasi, sumber daya yang digerakkan atau yang dijalankan aparatur yang berperan aktif sebagai pelaku dalam upaya mencapai tujuan organisasi tersebut dapat terlaksana dengan baik apabila memperhatikan kinerja aparaturnya. Bastian (2006: 267), indikator kinerja adalah ukuran kuantitatif dan kualitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan, dengan memperhitungkan indikator masukan (inputs), keluaran (outputs), hasil (outcome), manfaat (benefits), dan dampak (impact). Adapun syarat-syarat indikator kinerja adalah sebagai berikut: a. Spesifik, jelas, dan tidak ada kemungkinan kesalahan interpretasi b. Dapat diukur secara objektif baik yang bersifat kuantitatif maupun kualitatif dan relevan

17 24 c. Dapat dicapai, penting dan harus berguna untuk menunjukkan keberhasilan masukan, proses keluaran, hasil, manfaat serta dampak d. Harus cukup fleksibel dan sensitif terhadap perubahan/penyesuaian pelaksanaan dan hasil pelaksanaan kegiatan efektif. Whittaker (1993) dalam Bastian (2006: 274), mengungkapkan pengukuran/penilaian kinerja adalah suatu alat manajemen untuk meningkatkan kualitas pengambilan keputusan dan akuntabilitas. Kinerja aparat pemerintah dilihat berdasarkan kemampuan aparat dalam melaksanakan tugas-tugas manajerial yang meliputi mulai dari proses perencanaan dan penganggaran, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban dan pengawasan (Bangun 2009). Berdasarkan pengertian di atas dapat disimpulkan bahwa kinerja manajerial merupakan kegiatan yang penting dalam organisasi yang dipengaruhi oleh beberapa faktor untuk mencapai tingkat efektif dan efisien untuk mendapatkan hasil yang maksimal dalam pencapaian tujuan organisasi. Perencanaan adalah pemilihan sekumpulan kegiatan, menentukan tujuan, dan pemutusan selanjutnya apa yang dilakukan. Perencanaan bertujuan untuk menentukan tujuan, kebijakan-kebijakan dan memberikan pedoman cara-cara pelaksanaan yang efektif dalam mencapai tujuan. Penganggaran adalah penciptaan suatu rencana kegiatan yang dinyatakan dalam ukuran keuangan. Penganggaran memainkan peran penting di dalam perencanaan, pengendalian, dan pembuatan keputusan. Anggaran juga untuk meningkatkan koordinasi dan komunikasi. Pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran, bendahara penerimaan, bendahara pengeluaran dan orang atau badan yang menerima atau menguasai

18 25 uang/barang/kekayaan daerah wajib menyelenggarakan penatausahaan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Apa yang telah direncanakan harus dipertanggungjawabkan dan perlu pengawasan terhadap bawahan dalam hal memimpin, mengarahkan bawahan. Pengaturan staff juga diperlukan dalam mempertahankan, menempatkan bawahan sesuai bidangnya. Kinerja aparat pemerintah daerah dinilai dari bagaimana anggota-anggota dalam sektor pemerintahan berupaya untuk memberikan pelayanan terbaik dengan mendayagunakan sumber daya yang ada diorganisasinya untuk memberikan kepuasan kepada masyarakat sebagai pihak yang dilayani Pengaruh Partisipasi Anggaran Terhadap Kinerja Pemerintah Daerah Partisipasi anggaran memiliki dampak positif karena dua alasan (Anthony dan Govindarajan, 2005 dalam Hafis, 2007) yaitu: a. Kemungkinan ada penerimaan yang lebih besar atas cita-cita anggaran jika anggaran dipandang berada dalam kendala pribadi pegawai dibandingkan bila secara eksternal. b. Hasil penyusunan anggaran partisipatif adalah pertukaran informasi yang efektif. Partisipasi dianggap sebagai saran aktualisasi yang terbaik untuk para pekerja dalam rangka meningkatkan diri mereka kepada masing-masing tanggung jawab atau tugas yang diemban. Sinambela (2003), partisipasi penyusunan anggaran mempunyai pengaruh positif signifikan terhadap kinerja pegawai perguruan tinggi swasta di kota Medan. Penelitian serupa juga dari Sardjito

19 26 (2007) yang mengungkapkan bahwa, terdapat pengaruh yang signifikan antara partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja aparat pemerintah daerah. Dari penelitian ini, partisipasi telah menunjukkan dampak positif terhadap kinerja manajemen, aparat pemerintah daerah dan perusahaan. 2.2 Kajian Penelitian Yang Relevan Penelitian yang berkaitan dengan partisipasi dalam penyusunan anggaran telah banyak dilakukan. Penelitian ini mendapat ide dan pengetahuan dari penelitian terdahulu antara lain Bangun (2009) dengn judul pengaruh partisipasi dalam penyusunan anggaran, kejelasan sasaran anggaran, dan struktur desentralisasi terhadap kinerja manajerial SKPD debgan pengawasan internal sebagai variabel pemoderasi (studi kasus pada pemerintah kabupaten deli serdang) dengan hasil penelitian yakni secara simultan partisipasi dalam penyusunan anggaran, kejelasan sasaran anggaran dan struktur desentralisasi mempunyai pengaruh terhadap kinerja manajerial SKPD, namun secara parsial partisipasi dalam penyusunan anggaran, struktur desentralisasi berpengaruh cukup signifikan sedangkan sasaran anggaran tidak berpengaruh terhadap kinerja manajerial SKPD. Marpung (2010) yang berjudul pengaruh partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja manajerial di pemerintah Kabupaten Toba Samosir, hasil penelitiannya tersebut menunjukkan bahwa secara parsial partisipasi penyusunan anggaran berpengaruh terhadap kineraja manajerial pemerintah Kabupaten Toba Samosir. Nurcahyani (2010) melakukan penelitian dengan judul pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja manajerial pada organisasi sektor publik,

20 27 hasil penelitian menunjukkan bahwa adanya pengaruh langsung partisipasi anggaran terhadap kinerja manajerial. Persamaan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya adalah untuk menguji Pengaruh partisipasi dalam penyusunan anggaran terhadap kinerja pemerintah daerah. Penelitian ini berbeda dengan penelitian sebelumnya, perbedaannya yaitu tempat, waktu, populasi dan sampel penelitian. Penelitian terdahulu dapat dilihat dari tabel 1 di bawah ini: Tabel 1: Mapping Penelitian Terdahulu No Nama Peneliti Judul Hasil Penelitian 1 Bambang Sardjito (2007) 2 Lodewik Marpung (2010) 3 Elizar Sinambela (2008) 4 Andrias Bangun (2009) Pengaruh partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja aparat Pemerintah daerah: budaya organisasi dan komitmen organisasi sebagai variabel moderating Pengaruh partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja manajerial di pemerintah Kabupten Toba Samosir Pengaruh partisipasi dalam penyusunan anggaran terhadap kinerja manajerial Pengaruh partisiasi dalam penyusunan anggaran, kejelasan sasaran anggaran, dan struktur desentralisasi terhadap kinerja manajerial SKPD dengan pengawasan internal Menunjukkan bahwa terdapat pengaruh yang signifikan antara partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja aparat pemerintah daerah. Partisipasi Penyusunan anggaran secara parsial berpengaruh terhadap kinerja manajerial. partisipasi penyusunan anggaran mempunyai pengaruh signifikan terhadap kinerja pegawai. Secara simultan partisipasi penyusunan anggaran, kejelasan sasaran anggaran, struktur desentralisasi berpengaruh tehadap kinerja manajerial SKPD, namun secara

21 28 5 Kunwaviyah Nurcahyani (2010) Sumber: Olahan data, 2012 sebagai variabel pemoderasi (studi kasus pada pemerintah kabupaten Deli Serdang) pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja manajerial melalui komitmen organisasi dan persepsi inovasi sebagai variabel intervening parsial partisipasi dalam penyusunan anggaran, struktur desentralisasi berpengaruh cukup signifikan sedangkan kejelasan sasara anggaran tidak berpengaruh terhadap kinerja manajerial SKPD. Menunjukkan bahwa adanya pengaruh langsung partisipasi anggaran terhadap kinerja manajerial. 2.3 Kerangka Berpikir Penyelenggaraan pemerintah daerah akan berhasil apabila tepat sasaran dan dapat memenuhi kebutuhan publik, hal ini dapat dilaksanakan melalui proses penyusunan anggaran yang tepat. Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada pemberi wewenang (legislatif), kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan, anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja (Mardiasmo, 2002: 65). Proses penyusunan anggaran yang tepat ini akan berdampak pada penggunaan anggaran yang sesuai sasaran. Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja. Sejak diberlakukannya anggaran daerah yang berorientasi pada kinerja maka partisipasi dan pertanggungjawaban pemerintah pada masyarakat sebagai stakeholders daerah menjadi sangat penting. Kunci dari kinerja yang efektif

22 29 adalah apabila tujuan dari anggaran tercapai dan partisipasi bawahan memegang peranan penting dalam pencapaian tujuan tersebut. Dalam meningkatkan kinerja pemerintah daerah perlu mempertimbangkan partisipasi aparat dalam hal penyusunan anggaran karena dengan begitu anggaran yang disusun sesai dengan kebutuhan masing-masing SKPD, dan para pegawai tersebut akan merasa dihargai dalam hal melakukan tugas pokok dan fungsi yang dilimpahkan kepadanya. Beberapa penelitian mengenai partisipasi anggaran yang menyatakan partisipasi anggaran berpengaruh terhadap kinerja pemerintah daerah. Sardjito (2007) terdapat pengaruh yang signifikan antara partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja aparat pemerintah daerah. Penelitian lainnya yang dilakukan Kunwaviyah Nurcahyani (2010) yang menunjukkan bahwa adanya pengaruh langsung partisipasi anggaran terhadap kinerja manajerial. Berdasarkan teori dan penelitian terdahulu, kerangka berpikir dapat dilihat pada gambar 1 berikut:

23 30 Gambar 1: Kerangka pikir Permasalahan Penelitian: Berdasarkan fenomena, dan kajian teoritis, serta studi empiris, secara ringkas, permasalahan penelitian adalah sebagai berikut: Apakah partisipasi penyusunan anggaran berpengaruh terhadap kinerja pemerintah Kabupaten Bone Bolango? Dasar Teori: 1. Pengertian anggaran (Mardiasmo, 2009) 2. Partisipasi Penyusunan Anggaran (Nurcahyani, 2010) 3. Kinerja Pemerintah daerah (Sardjito, 2007) Penelitian Terdahulu: 1. Bambang Sardjito (2007) 2. Lodewik Marpung (2010) 3. Elizar Sinambela (2008) 4. Andrias Bangun (2009) 5. Kunwaviyah Nurcahyani (2010) terdapat pengaruh partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja pemerintah daerah kabupaten Bone Bolango. Partisipasi Penyusunan Anggaran (X) Kinerja Pemerintah Daerah (Y)

24 Hipotesis Hipotesis dalam penelitian merupakan jawaban sementara terhadap rumusan masalah pada suatu penelitian. Berdasarkan teori dan kerangka pemikiran yang telah dikemukakan sebelumnya, maka hipotesis dalam penelitian ini adalah terdapat pengaruh partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja pemerintah daerah kabupaten Bone Bolango.