BAB II TINJAUAN PUSTAKA. Akuntansi dan Sistem Pelaporan Terhadap Akuntabilitas Kinerja Instansi

Transkripsi

1 BAB II TINJAUAN PUSTAKA Penelitian tentang Pengaruh Kejelasan Sasaran Anggaran, Pengendalian Akuntansi dan Sistem Pelaporan Terhadap Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah Daerah (Studi pada DPPKAD dan BAPPEDA Kabupaten Purbalingga), membutuhkan beberapa teori yang mendasarinya, antara lain: 2.1 Anggaran Sektor Publik Menurut Mardiasmo (2000) anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan penganggaran adalah proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran. Penganggaran dalam organisasi sektor publik merupakan tahapan yang cukup rumit dan mengandung nuansa politik baik itu dipemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Aspek -aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik adalah : a. Aspek perencanaan b. Aspek pengendalian c. Aspek akuntabilitas publik Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap perencanaan, pelaksanaan dan pelaporan. Proses penganggaran ini akan lebih efektif 8

2 apabila diawasi oleh lembaga khusus yang bertugas mengontrol proses perencanaan dan pengendalian anggaran. Anggaran sektor publik sangat penting artinya karena dibuat untuk menentukan tingkat kebutuhan masyarakat seperti: listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan dan lain-lain agar masyarakat terjamin kesejahteraannya secara layak. Tingkat kesejahteraan masyarakat dipengaruhi oleh keputusan yang diambil oleh pemerintah melalui anggaran yang mereka buat. Anggaran sektor publik harus memenuhi kriteria sebagai berikut: a. Merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat b. Menentukan penerimaan dan pengeluaran pada departemendepartemen pemerintah, pemerintah propinsi dan daerah. Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan sebagai berikut: a. Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan nasional, menjamin kesinambungan dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat. b. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran diperlukan karena adanya keterbatasan, pilihan dan trade off. c. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggungjawab terhadap rakyat, anggaran dalam hal ini sebagai pelaksanaan akuntabilitas publik.

3 2.1.1 Fungsi anggaran Menurut Mardiasmo (2000), anggaran daerah mempunyai beberapa fungsi utama yaitu: a. Anggaran sebagai alat perencanaan (Planning tool) Anggaran sebagai alat perencanaan bagi manajemen untuk mencapai tujuan organisasi. Dari aspek perencanaan, anggaran dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang dilakukan oleh pemerintah daerah, berupa biaya yang dibutuhkan dan berupa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. Dengan demikian, anggaran sebagai alat perencanaan dapat digunakan untuk: 1. Merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang ditetapkan. 2. Merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta merencanakan alternatif sumber pembiayaannya. 3. Mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun 4. Menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi. b. Anggaran sebagai alat pengendalian (Control Tool) Sebagai alat pengendalian, dimana anggaran memberikan secara detail atas pendapatan dan pengeluaran sehingga dengan itu pemerintah dapat mengetahui pemborosan-pemborosan publik.

4 Cara untuk mengendalikan anggaran sektor publik dilakukan dengan 4 cara yaitu: 1. Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan 2. Menghitung selisih anggaran 3. Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan dan tidak dapat dikendalikan 4. Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya c. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal (Fiscal Tool) Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. d. Anggaran sebagai alat politik (Political Tool) Anggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. Pembuatan anggaran diperlukan political skill, keahlian bernegosiasi dan pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer publik. e. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi (Coordination and Communication Tool) Setiap unit kerja pemerintahan terlibat dalam proses penyusunan anggaran. Anggaran dalam hal ini sebagai alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. f. Anggaran sebagai alat penilaian kinerja (Performance Measurement Tool)

5 Anggaran kinerja manajer publik dinilai berdasarkan seberapa besar keberhasilan yang dicapai dikaitkan dengan yang telah ditetapkannya. g. Anggaran sebagai alat untuk memotivasi (Motivation Tool) Anggaran dapat memotivasi manajer dan stafnya agar bekerja secara ekonomis, efektif dan efisien dalam mencapai target dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan. h. Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang publik (Public Sphere) Maksudnya dalam pembuatannya tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrasi dan DPR/DPRD, masyarakat, LSM, PT dan berbagai organisasi lembaga masyarakat harus dilibatkan dalam pembuatannya. Jenis anggaran sektor publik, meliputi: 1. Anggaran operasional, yaitu anggaran yang digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan pemerintahan, misalnya anggaran belanja rutin. 2. Anggaran modal, menunjukan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dll Prinsip anggaran Mengingat ruang lingkupnya yang luas dan memiliki sasaran pada kepentingan dasar publik, maka prinsip-prinsip anggaran daerah meliputi:

6 a. Otorisasi oleh Legislatif. Anggaran harus mendapatkan otorisasi dari legislatif terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat menjalankan anggaran tersebut. b. Komprehensif. Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. c. Keutuhan anggaran. Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum (general fund). d. Nondiscretionary apropiation. Jumlah yang disetujui legislatif harus dimanfaatkan secara ekonomis, efisien dan efektif sehingga sesuai prinsip anggaran kinerja. e. Periodik. Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun multi tahunan Kejelasan Sasaran Anggaran Menurut Kenis (1979) dalam Suhartono dan Solichin (2006) kejelasan sasaran anggaran merupakan sejauh mana tujuan anggaran ditetapkan secara jelas dan spesifik dengan tujuan agar anggaran tersebut dapat dimengerti oleh orang yang bertanggung-jawab atas pencapaian sasaran anggaran tersebut. Oleh sebab itu, sasaran anggaran daerah harus

7 dinyatakan secara jelas, spesifik dan dapat dimengerti oleh mereka yang bertanggung-jawab untuk menyusun dan melaksanakannya. Kejelasan sasaran anggaran akan mempermudah aparat pemerintah daerah dalam menyusun anggaran untuk mencapai target-target anggaran yang telah ditetapkan. Komitmen yang tinggi dari aparat pemerintah daerah akan berimplikasi pada komitmen untuk bertanggung-jawab terhadap penyusunan anggaran tersebut. Dengan demikian, semakin jelas sasaran anggaran aparat pemerintah daerah dan dengan didorong oleh komitmen yang tinggi, akan mengurangi senjangan anggaran pemerintah daerah (Suhartono dan Solichin, 2006). Direktorat Jendral Otonomi Daerah (2001) menyatakan, arah dan kebijakan umum APBD pada dasarnya memuat informasi mengenai tujuan (goals) dan sasaran (objectives) yang akan dicapai oleh daerah yang bersangkutan dalam tahun anggaran tertentu. Kedua komponen arah dan kebijakan umum APBD ini merupakan jawaban atas where do we want to be dalam proses perencanaan strategis. Tujuan merupakan arah (direction) yang akan menunjukkan tujuan (destination) daerah dimasa yang akan datang, sedangkan sasaran menunjukkan batas-batas (milestone) sejauh mana tujuan yang telah ditetapkan dapat dicapai. Tujuan dan sasaran APBD tersebut harus disesuaikan dengan lima kriteria berikut:

8 a. Spesifik. Sasaran yang dicapai harus dirumuskan secara spesifik dan jelas, tidak menimbulkan interpretasi yang bermacam-macam. Sasaran tersebut harus dapat memberikan inspirasi kepada unit kerja dalam merumuskan strategi atau tindakan terbaiknya. b. Terukur. Sasaran harus dinyatakaan dalam satuan ukuran tertentu sehingga memudahkan penilaian tingkat pencapaiannya. c. Menantang tapi realistis Sasaran harus menantang untuk dicapai, namun tetap realistis dan masih memungkinkan untuk dicapai. d. Berorientasi pada hasil akhir Sasaran harus di fokuskan pada hasil atau pengaruh akhir yang akan dicapai, bukan pada proses atau cara mencapainya, dan e. Memiliki batas waktu Sasaran sebaiknya menentukan secara jelas kapan hasil atau pengaruh akhir yang ditetapkan tersebut akan dicapai Sistem Pengendalian Akuntansi Hansen dan Mowen (2006) menyatakan bahwa pengendalian adalah proses penetapan standar, dengan menerima umpan balik berupa kinerja sesungguhnya, dan mengambil tindakan yang diperlukan jika kinerja sesungguhnya berbeda secara signifikan dengan apa yang telah direncanakan sebelumnya. Sedangkan menurut Maddox (2000) dalam

9 Abdullah (2005) pengendalian adalah sebuah proses yang dilakukan dalam manajemen organisasi untuk menjamin bahwa sumber daya digunakan secara efisien dan efektif. Pengendalian akuntansi adalah pengendalian yang menggunakan ukuran-ukuran keuangan yang salah satunya yaitu anggaran. Anggaran digunakan sebagai pedoman kerja, sebagai alat pengkoordinasian kerja, dan sebagai alat pengawasan kerja. Dengan demikian, anggaran merupakan alat bagi manajemen untuk membantu menjalankan fungsifungsinya (Munandar, 2001). Menurut Mardiasmo (2000) peningkatan perencanaan dan pengendalian terhadap aktivitas dengan cara perbaikan sistem akuntansi sektor publik diharapkan dapat membantu meningkatkan transparansi efisiensi serta efektivitas pemerintah daerah, terutama dalam memberikan informasi dan pengungkapan atas aktivitas dan kinerja finansial pemerintah daerah. Dengan adanya sistem pengendalian akuntansi memungkinkan para manajer dalam membuat keputusan-keputusan yang lebih baik, mengontrol operasi-operasi dengan lebih efektif, dan dapat mengurangi risiko kemungkinan terjadinya penyelewengan atau penyimpangan terhadap kebijakan yang telah ditetapkan, sehingga akan semakin besar kemungkinan tujuan organisasi dapat tercapai. Pengendalian akuntansi merupakan suatu perencanaan, sistem pelaporan dan prosedur monitoring yang didasarkan pada sistem informasi. Sehingga pengendalian akuntansi dalam menggunakan

10 anggarannya akan mempengaruhi kinerja di dalam organisasi itu sendiri (Muslimin, 2007) Sistem Pelaporan Sistem pelaporan yang baik diperlukan agar dapat memantau dan mengendalikan kinerja manajer dalam mengimplementasikan anggaran yang telah ditetapkan. Pemerintah berkewajiban untuk memberikan informasi keuangan dan informasi lainnya yang akan digunakan untuk pengambilan keputusan ekonomi, sosial, dan politik oleh pihak-pihak yang berkepentingan (Kusumaningrum, 2010). Lembaga Administrasi Negara (LAN) dan Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) mengemukakan, laporan yang baik adalah laporan harus disusun secara jujur, objektif, dan transparan. Selain itu dikatakan pula masih diperlukan prinsip-prinsip lain agar laporan berkualitas, yaitu: a. Prinsip Pertanggungjawaban. Lingkupnya jelas dan dimengerti oleh pembaca laporan. b. Prinsip Pengecualian. Melaporkan hal-hal yang penting dan relevan bagi pengambilan keputusan dan pertanggungjawaban. Misalnya perbedaan-perbedaan antara realisasi dengan target, penyimpangan dari rencana karena alas an tertentu.

11 c. Prinsip Akuntabilitas. Prinsip ini mensyaratkan yang utama dilaporkan adalah hal-hal yang dominan yang membuat sukses dan gagal. d. Prinsip Perbandingan. Laporan dapat memberikan gambaran keadaan masa yang dilaporkan dibandingkan dengan periode-periode lain atau dengan unit lain. e. Prinsip Manfaat Prinsip ini dikehendaki bahwa suatu laporan mempertimbangkan manfaat biayanya. Pemerintah daerah selaku pengelola dana publik harus mampu menyediakan informasi keuangan yang diperlukan secara akurat, relevan dan tepat waktu, konsisten dan dapat dipecaya. Laporan keuangan tersebut meliputi laporan realisasi APBD (Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah), neraca, Laporan arus kas, dan catatan atas laporan keuangan yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan daerah ( UU 17/ 2003 tentang Keuangan Negara) Akuntabilitas kinerja Instansi Pemerintah Akuntabilitas adalah suatu wujud pertanggungjawaban dari suatu instansi pemerintah atas kegiatan yang telah dilaksanakan dalam waktu satu tahun yang disusun melalui media pelaporan (Kusumaningrum, 2010). Tim Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP) dalam Abdullah (2005) mendefinisikan akuntabilitas sebagai suatu perwujudan kewajiban suatu

12 intansi pemerintah untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan melalui suatu media pertanggungjawaban yang dilaksanakan secara periodik. Konsep tentang akuntabilitas secara harfiah dalam bahasa inggris biasa disebut dengan accountability yang diartikan sebagai yang dapat dipertanggungjawabkan. Berkaitan dengan istilah akuntabilitas, Saleh dan Iqbal (2008) berpendapat bahwa akuntabilitas merupakan sisi-sisi sikap dan watak kehidupan manusia yang meliputi akuntabilitas internal dan eksternal seseorang. Dari sisi internal seseorang akuntabilitas merupakan pertanggungjawaban orang tersebut kepada Tuhan-nya. Sedangkan akuntabilitas eksternal seseorang adalah akuntabilitas orang tersebut kepada lingkungannya baik lingkungan formal (atasan-bawahan) maupun lingkungan masyarakat. Akuntabilitas juga dapat diartikan sebagai kewajiban-kewajiban dari individu-individu atau penguasa yang dipercayakan untuk mengelola sumber-sumber daya publik dan yang bersangkutan dengannya untuk dapat menjawab hal-hal yang menyangkut pertanggungjawabannya. Akuntabilitas terkait erat dengan instrumen untuk kegiatan kontrol terutama dalam hal pencapaian hasil pada pelayanan publik dan menyampaikannya secara transparan kepada masyarakat. Perwujudan konsep akuntabilitas tercantum dalam Inpres No.7/1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP) yang menyatakan bahwa akuntabilitas kinerja merupakan perwujudan suatu

13 instansi pemerintah untuk mewujudkan suatu instansi pemerintah untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan dan atau kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang telah ditetapkan melalui alat pertanggungjawaban secara periodik. Sedangkan misi diartikan sebagai suatu yang harus dilaksanakan oleh instansi pemerintah agar tujuan organisasi dapat terlaksana dengan baik. Tim AKIP dalam Abdullah (2005) mengatakan ada lima prinsip akuntabilitas di lingkungan instansi pemerintah dalam hal ini pemerintah daerah yang perlu diperhatikan yaitu: a. Harus ada komitmen dari pimpinan dan seluruh staf instansi untuk melakukan pengelolaan pelaksanaan misi agar akuntabel. b. Harus merupakan suatu sistem yang dapat menjamin penggunaan sumber daya secara tersistem dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. c. Harus dapat menunjukkan tingkat pencapaian tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. d. Harus berorientasi pada pencapaian visi dan misi serta hasil dan manfaat yang diperoleh. e. Harus jujur, obyektif, transparan dan inovatif sebagai indikator perubahan manajemen instansi pemerintah dalam bentuk pemutakhiran metode dan teknik pengukuran kinerja dan penyusunan laporan akuntabilitas.

14 Penilaian kinerja menurut Mulyadi dan Setyawan (2001) sesungguhnya merupakan penilaian atas perilaku manusia dalam melaksanakan peran yang mereka mainkan didalam organjsasi sehinggadidalam organisasi perlu adanya pengendalian perilaku yang berguna untuk peningkatan sumber daya manusia selain itu tujuan utama penilaian kinerja adalah untuk memotivasi personal dalam mencapai sasaran organisasi dan dalam mematuhi standard perilaku yang ditetapkan sebelumnya, agar membuahkan tindakan dan hasil yang diinginkan organisasi dalam sisi ini kinerja dapat mendorong kemampuan personal untuk mengembangkan diri, tetapi oragnisasi juga harus mengontrol personal masingmasing karyawan. 2.5 Kerangka Pemikiran Pemerintah dalam rangka memenuhi akuntabilitas harus memperhatikan beberapa hal, antara lain : anggaran, pengendalian akuntansi dan sistem pelaporan. Anggaran yang jelas dapat membantu para manajer (kepala SKPD) dalam melaksanakan fungsi anggaran dan pengendalian sehingga tujuan organisasi tercapai dengan baik. Kejelasan sasaran anggaran akan mempermudah aparat pemerintah daerah dalam menyusun anggaran untuk mencapai target-target anggaran yang telah ditetapkan. Komitmen yang tinggi dari aparat pemerintah daerah akan berimplikasi pada komitmen untuk bertanggung-jawab terhadap penyusunan anggaran tersebut. Dengan demikian, semakin jelas sasaran anggaran aparat pemerintah daerah dan

15 dengan didorong oleh komitmen yang tinggi, akan mengurangi senjangan anggaran pemerintah daerah (Suhartono dan Solichin, 2006). Pengendalian merupakan hal yang penting dalam manajemen yang baik, yang menunjang dalam mewujudkan akuntabilitas. Penggunaan pengendalian akuntansi yang baik akan memudahkan dalam pengambilan keputusan sehingga dapat meningkatkan akuntabilitas pemerintah. Semakin baik pengendalian akuntansi yang diterapkan maka akan semakin baik pula akuntabilitas kinerja yang dapat diwujudkan (Abdullah, 2005). Begitu pula sistem pelaporan yang baik, diperlukan untuk dapat memantau dan mengendalikan kinerja manajer dalam melaksanakan rencana dan anggaran yang telah ditetapkan. Lembaga Administrasi Negara (LAN) dan Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) mengemukakan, laporan yang baik adalah laporan harus disusun secara jujur, objektif dan transparan (Abdullah, 2005). Akuntabilitas adalah suatu wujud pertanggungjawaban dari suatu instansi pemerintah atas kegiatan yang telah dilaksanakan dalam waktu satu tahun yang disusun melalui media pelaporan (Kusumaningrum, 2010). Penelitian Abdullah (2005) tentang pengaruh kejelasan sasaran anggaran, pengendalian akuntansi, dan sistem pelaporan terhadap akuntabilitas kinerja instansi Pemerintah Daerah (studi empiris pada Kabupaten dan Kota di Daerah Istimewa Yogyakarta). Menyimpulkan bahwa antara kejelasan sasaran anggaran, pengendalian akuntansi, dan sistem pelaporan baik secara bersama-sama maupun secara parsial memiliki

16 pengaruh yang signifikan terhadap akuntabilitas kinerja instansi pemerintah daerah. Berdasarkan uraian tersebut maka kerangka pemikiran dalam penelitian ini dapat digambarkan sebagai berikut: Kejelasan Sasaran Anggaran (X1) Pengendalian Akuntansi (X2) Sistem Pelaporan (X3) Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah Daerah Gambar 2.1. Kerangka Pemikiran 2.6 Hipotesis Penelitian Berdasarkan uraian diatas, maka hipotesis penelitian yang diajukan adalah : H 1 : Kejelasan sasaran anggaran, pengendalian akuntansi dan sistem pelaporan secara simultan berpengaruh signifikan terhadap akuntabilitas kinerja instansi pemerintah daerah di Kabupaten Purbalingga. H 2 : Kejelasan sasaran anggaran secara parsial berpengaruh signifikan terhadap akuntabilitas kinerja instansi pemerintah daerah di Kabupaten Purbalingga.

17 H 3 : Pengendalian akuntansi secara parsial berpengaruh signifikan terhadap akuntabilitas kinerja instansi pemerintah daerah di Kabupaten Purbalingga. H 4 : Sistem pelaporan secara parsial berpengaruh signifikan terhadap akuntabilitas kinerja instansi pemerintah daerah di Kabupaten Purbalingga.