PEMBAHARUAN SUBSTANSI HUKUM PENGADAAN TANAH YANG BERKEADILAN THE REFORM OF LEGAL SUBSTANCES OF FAIR LAND PROVISION. Oleh: Ade Arif Firmansyah *)

Transkripsi

1 Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Kanun Jurnal Ilmu Hukum Ade Arif Firmansyah No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014), pp PEMBAHARUAN SUBSTANSI HUKUM PENGADAAN TANAH YANG BERKEADILAN THE REFORM OF LEGAL SUBSTANCES OF FAIR LAND PROVISION Oleh: Ade Arif Firmansyah *) ABSTRACT Land is one of the important natural resources for humanbeing sustainability. Relation both of them is not only a place for life, but also it is providing resources for life. Thus, the government policy on land for development must be managed wisely today and for future. The policy includes also life provision for development. One of the government actions, the provision of it must be fair. It based on the principle that it must be protected by law, right to property or right of having it guaranteed by the constitution. Both for the owner and people in real cultivate the land without having certain rights given by the constitution will be protected. Keywords: Legal Substances,Land Provision, Fair. PENDAHULUAN Pembangunan yang dilaksanakan oleh negara pada dasarnya dilakukan untuk kepentingan bangsa dan negara, dengan manfaat sebesar-besarnya pada kesejahteraan rakyat. Pembangunan mempunyai bentuk dan jenis beragam, salah satunya adalah pembangunan untuk memenuhi public good atau untuk kepentingan umum (public purpose), 1 dalam konteks ini pembangunan dilakukan dengan membangun infrastruktur tertentu yang ditujukan untuk kepentingan umum. Pembangunan infrastruktur bagi kepentingan umum tersebut membutuhkan tanah sebagai lokasi yang akan digunakan untuk pembangunan. Tanah merupakan salah satu sumber daya alam yang penting untuk kelangsungan hidup umat manusia, hubungan manusia dengan tanah bukan hanya sekedar tempat hidup, tetapi lebih dari itu tanah memberikan sumber daya bagi kelangsungan hidup umat manusia. Oleh karena itu, kebijakan pemerintah mengenai tanah untuk kepentingan pembangunan harus dikelola secara cermat pada masa sekarang maupun untuk masa yang akan datang. Kebijakan mengenai tanah termasuk juga *) Ade Arif Firmansyah, S.H.,M.H adalah Legal drafter Pusat Kajian Kebijakan Publik dan Hak Asasi Manusia (PKKP-HAM) Fakultas Hukum Universitas Lampung. 1 Naskah Akademik Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum, DPR-RI, Jakarta, 2010, hlm 1. ISSN:

2 Kanun Jurnal Ilmu Hukum No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Ade Arif Firmansyah dalam hal pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan/umum. Pada dasarnya Pengadaan tanah untuk kepentingan umum dapat dilakukan dengan tiga cara. Pertama, pengadaan tanah untuk kepentingan umum dapat dilakukan dengan cara mengajukan permohonan pencabutan hak atas tanah kepada presiden. Ketentuan pencabutan hak atas tanah diatur dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda Benda Yang Ada Di Atasnya, Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 1973 tentang Acara Penetapan Ganti Kerugian Oleh Pengadilan Tinggi Sehubungan Dengan Pencabutan Hak Atas Tanah Dan Benda-Benda Yang Ada Di Atasnya, dan Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1973 tentang Pedoman Pelaksanaan Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda-Benda Yang Ada Di Atasnya. Kedua, pengadaan tanah untuk kepentingan umum dapat juga dilakukan dengan cara pelepasan hak atas tanah. Pelepasan hak atas tanah diatur dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum yang pelaksanaannya masih merujuk pada Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum dan Peraturan Presiden 65 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum, serta Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional 3 Tahun 2007 tentang Ketentuan Pelaksanaan Perpres Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum Sebagaimana Telah Diubah Dengan Perpres Nomor 65 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Ketiga, pengadaan tanah untuk kepentingan umum dapat juga dilakukan dengan cara jual beli, tukar menukar atau cara lain yang disepakati oleh kedua belah pihak, dengan ketentuan tanah yang diperlukan luasnya tidak lebih dari satu hektar. 2 Tahun Pasal 20 Perpres No. 36 Tahun 2005 juncto Pasal Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 3

3 Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Kanun Jurnal Ilmu Hukum Ade Arif Firmansyah No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Terdapat perbedaan yang mendasar dari ketiga cara pengadaan tanah untuk pembangunan kepentingan umum yang dilakukan oleh pemerintah tersebut. Pada pengadaan tanah dengan pencabutan hak atas tanah atau pelepasan hak atas tanah, pemerintah bertindak dalam konteks hukum publik. Pada proses ini terdapat kedudukan hukum yang tidak setara antara pemerintah dengan masyarakat pemilik hak atas tanah. Pemerintah tentu saja memiliki posisi tawar yang lebih kuat berdasarkan peraturan perundang-undangan dalam konteks pencabutan hak atas tanah dan pelepasan hak atas tanah jika dibandingkan dengan posisi tawar masyarakat pemilik tanah. Pada proses pengadaan tanah dengan jual beli/tukar menukar, Pemerintah bertindak dalam konteks hukum privat, dimana kedudukan hukum dan posisi tawar antara pemerintah dan pemerintah dengan masyarakat pemilik hak atas tanah cenderung lebih setara dan seimbang. Pengadaan tanah yang merupakan proses pilihan oleh pemerintah dan pemerintah daerah, apakah akan menggunakan pencabutan, pelepasan atau jual beli perlu dilakukan pembaharuan dari sisi substansi hukumnya. Pembaharuan perlu dilakukan terkait pada pilihan pengadaan tanah oleh pemerintah dan pemerintah daerah dalam konteks hukum publik dengan cara pencabutan dan pelepasan, sedangkan dari sisi privat dengan cara jual beli tidak menjadi persoalan karena posisi yang lebih koordinatif antara pemerintah dan masyarakat pemilik tanah. Berdasarkan uraian yang telah dikemukakan di atas, maka penulis tertarik untuk menguraikan lebih lanjut tentang pembaharuan substansi hukum pengadaan tanah dalam bingkai humanisme yang berkeadilan dalam konteks hukum administrasi, agar proses pengadaan tanah yang dilakukan oleh pemerintah dan pemerintah daerah menjadi lebih humanis dan berkeadilan dengan mengedepankan aspek perlindungan hukum bagi masyarakat. Berdasarkan apa yang telah penulis petakan di atas, maka permasalahan yang akan dipecahkan dalam tulisan ini adalah: (1) Bagaimanakah aspek kewenangan dan prosedural dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum? (2) Bagaimanakah pembaharuan substansi hukum pengadaan tanah dalam bingkai humanisme yang berkeadilan? 331

4 Kanun Jurnal Ilmu Hukum No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Ade Arif Firmansyah PEMBAHASAN 1) Kerangka Teori Hukum dalam Kewenangan Beberapa teori hukum 3 yang penulis gunakan sebagai pisau analisis dalam tulisan ini adalah: teori kewenangan, teori asas umum prosedur, teori perlindungan hukum, dan teori economics analysis of law. Konsep teori kewenangan, menurut Philipus M. Hadjon mengemukakan bahwa kewenangan diperoleh melalui tiga sumber, yaitu: atribusi, delegasi, dan mandat. Kewenangan atribusi lazimnya digariskan melalui pembagian kekuasaan negara oleh undang-undang dasar, kewenangan delegasi dan mandat adalah kewenangan yang berasal dari pelimpahan. 4 Kewenangan akan melahirkan perbuatan pemerintahan. Untuk itu perlu juga memaparkan mengenai perbuatan pemerintahan (bestuurhandeling). Perbuatan pemerintah merupakan perbuatan materiil dan perbuatan hukum yang dilakukan oleh penguasa dalam menjalankan fungsi pemerintahan. Demi menjamin dan memberikan landasan hukum bahwa perbuatan pemerintahan (bestuurhendeling) 5 yang dilakukan oleh pemerintah sebagai suatu perbuatan yang sah (legitimate and justified), dapat dipertanggungjawabkan (accountable and responsible) dan bertanggung jawab (liable), maka setiap perbuatan pemerintahan itu harus berdasarkan atas hukum yang adil, bermartabat dan demokratis. 6 Terkait denganm teori asas umum prosedur, bertumpu atas tiga landasan utama hukum administrasi, yaitu: asas negara hukum, asas demokrasi dan asas instrumental. Asas negara hukum dalam prosedur utamanya berkaitan dengan perlindungan hak-hak dasar, misalnya hak untuk tidak menyerahkan dokumen yang sifatnya privacy, hak untuk tidak menyebutkan namanya atau identitas 3 Menurut Kelsen, teori hukum (legal theory) adalah teori umum tentang hukum positif yang menggunakan metode pemahaman yuristik yang khas secara murni. Metode yuristik adalah suatu cara memandang hukum sebagai penentuan normatif dari pertanggungjawaban yang dapat digambarkan dengan sebuah skema umum tentang perkaitan normatif antara kondisi-kondisi dan konsekuensi-konsekuensi antara perilaku benar dan salah. Bernard Arief Sidharta, Teori Murni Tentang Hukum, dalam Lili Rasjidi dan Arief Sidharta, Filsafat Hukum: Mazhab dan Refleksinya, Bandung, Remaja Rosdakarya Philipus M. Hadjon, Disampaikan pada Pidato pengukuhan Guru besar di UNAIR 10 Oktober 1994, hlm 4. 5 Terdapat perbedaan pendapat dari para ahli hukum tata negara dan administrasi negara tentang pengertian istilah bestuurhandelingen. Ada yang mengartikannya sebagai tindakan pemerintahan (Kuntjoro Purbopranoto, Djenal Hoesen Koesoemahatmadja dan Hadjon) dan ada yang mengartikannya sebagai perbuatan pemerintahan (E. Utrecht). 6 Winahyu, Peranan Hukum Dalam Pertanggungjawaban Perbuatan Pemerintahan (Bestuurhandeling) Suatu Kajian Dalam Kebijakan Pembangunan Hukum, Jurisprudence, Vol. 1, No. 2, September 2004, hlm

5 Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Kanun Jurnal Ilmu Hukum Ade Arif Firmansyah No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). lainnya sehubungan dengan keberatan yang diajukan terhadap suatu permohonan pihak lain atau atas suatu rancangan keputusan tata usaha negara. 7 Asas demokrasi dalam prosedur berkenaan dengan asas keterbukaan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Asas keterbukaan mewajibkan pemerintah untuk secara aktif memberikan informasi kepada masyarakat tentang suatu permohonan atau suatu tindak pemerintahan dan mewajibkan untuk memberikan penjelasan kepada masyarakat atas hal yang diminta. Keterbukaan pemerintahan memungkinkan peranserta masyarakat dalam pengambilan keputusan. 8 Asas instrumental meliputi asas efisiensi (doelmatigheid:daya guna) dan asas efektivitas (doeltreffeinheid: hasil guna). Dewasa ini mungkin masih banyak prosedur dibidang pemerintahan yang masih belum berdaya guna dan berhasil guna. Dalam hubungan itu deregulasi dibidang pemerintahan khususnya menyangkut prosedur pemerintahan masih sangat dibutuhkan. 9 Sementara teori perlindungan hukum, menurut Philipus M. Hadjon, dengan tindak pemerintahan sebagai titik sentral, (dikaitkan dengan perlindungan hukum bagi rakyat), dibedakan dua macam perlindungan hukum yaitu: perlindungan hukum yang preventif dan perlindungan hukum yang represif. Pada perlindungan hukum yang preventif, kepada rakyat diberikan kesempatan untuk mengajukan keberatan (inspraak) atau pendapatnya sebelum suatu keputusan pemerintah mendapat bentuk yang definitif. Dengan demikian perlindungan hukum yang preventif bertujuan untuk mencegah terjadinya sengketa sedangkan sebaliknya perlindungan hukum yang represif bertujuan untuk menyelesaikan sengketa. 10 Sedangkan teori economics analysis of law, dikemukakan oleh Richard Posner akan digunakan untuk memetakan social cost dan transactional cost yang terjadi dalam pengadaan tanah. Analisis ekonomi adalah menentukan pilihan dalam kondisi kelangkaan (scarcity). Dalam hubungannya dengan positive analysis dari hukum, analis akan bertanya bila kebijaksanaan (hukum) tersebut dilaksanakan, prediksi apa yang dapat kita buat yang mempunyai akibat ekonomi. 7 Op cit, Philipus M. Hadjon, Pidato Pengukuhan Guru Besar, hlm 6. 8 Ibid, hlm 6. 9 Ibid, hlm Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, PT Bina Ilmu, Surabaya, 1987, hlm

6 Kanun Jurnal Ilmu Hukum No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Ade Arif Firmansyah Orang akan memberikan reaksi terhadap insentif atau disinsentif dari kebijaksanaan (hukum) tersebut. 11 2) Kewenangan dan Prosedur dalam Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum Pengadaan tanah yang dilakukan oleh pemerintah dan pemerintah daerah merupakan salah satu bentuk perbuatan pemerintahan. Di dalam negara hukum, perbuatan pemerintahan harus berdasarkan atas hukum (asas legalitas). Asas legalitas menurut Sjachran Basah, 12 berarti upaya mewujudkan duet integral secara harmonis antara paham kedaulatan hukum dan paham kedaulatan rakyat berdasarkan prinsip monodualistis selaku pilar-pilar, yang sifat hakikatnya konstitutif. Secara umum, dalam melakukan aktifitasnya pemerintah melakukan dua macam perbuatan yaitu perbuatan biasa (feitelijkehandelingen) dan perbuatan hukum (rechtshandelingen). Dalam kajian hukum, yang terpenting untuk dikemukakan adalah perbuatan dalam kategori kedua, rechtshandelingen. Perbuatan hukum pemerintahan adalah perbuatan yang dilakukan oleh badan atau pejabat tata usaha negara dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan. Perbuatan hukum publik dalam pengadaan tanah dilakukan dengan cara pelepasan hak atas tanah dan pencabutan hak atas tanah. Dengan pelepasan hak dan pencabutan hak tersebut, pemerintah maupun pemerintah daerah menggunakan wewenang yang dimilikinya dalam konteks perbuatan hukum publik. Perbuatan hukum privat dalam pengadaan tanah dilakukan dengan cara jual beli/tukar menukar atau cara lain yang disepakati oleh kedua belah pihak (pemerintah atau pemerintah daerah dengan masyarakat pemilik hak atas tanah). Cara privat tersebut hanya dilaksanakan dengan kualifikasi tertentu, yaitu untuk pengadaan tanah dalam skala kecil dengan luas tanah yang dibutuhkan tidak lebih dari satu hektar. Untuk lebih jelasnya, pengadaan tanah oleh 11 Economics analysis of law adalah penerapan prinsip-prinsip ekonomi sebagai pilihan-pilihan rasional untuk menganalisa persoalan hukum. Richard Posner, Economics analysis of law, Boston, Toronto, London Litle, Brown and Company. Dalam Erman Rajagukguk, Butir-Butir Hukum Ekonomi, Lembaga Studi Hukum dan Ekonomi, Jakarta, 2011, hlm Iskatrinah, Pelaksanaan Fungsi Hukum Administrasi Negara Dalam Mewujudkan Pemerintahan Yang Baik, Litbang Pertahanan Indonesia, Balitbang DepHan

7 Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Kanun Jurnal Ilmu Hukum Ade Arif Firmansyah No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). pemerintah untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam konteks perbuatan hukum publik maupun hukum privat dapat dilihat pada ragaan satu. Kewenangan yang merupakan basis bagi pemerintah dan pemerintah daerah dalam melakukan perbuatan pemerintahan akan menentukan keabsahan dari tindakan pemerintahan tersebut. Dalam konteks pengadaan tanah untuk kepentingan umum, kewenangan pemerintah didasarkan pada Pasal 6 UU No 2 Tahun sedangkan kewenangan pemerintah daerah diperoleh berdasarkan Pasal 21 dan 22 UU No. 32 Tahun 2004, baik pemerintahan daerah provinsi maupun pemerintahan daerah kabupaten/kota diberikan hak dan kewajiban dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerahnya. Berdasarkan PP No. 38 Tahun 2007, Pengadaan tanah untuk kepentingan umum merupakan salah satu sub bidang urusan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi dan kabupaten/kota. Dengan begitu jelaslah bahwa pemerintahan daerah provinsi dan kabupaten/kota dapat melakukan pengadaan tanah untuk kepentingan umum. Untuk lebih jelasnya, penjabaran dari sub bidang urusan pengadaan tanah untuk kepentingan umum tersebut dapat dilihat pada tabel satu. Tabel 1. Sub Bidang Urusan Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum No Pemerintahan Daerah Provinsi (Lintas Kabupaten/Kota) Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota 1. Penetapan lokasi. Penetapan lokasi. 2. Pembentukan panitia pengadaan tanah sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Pembentukan panitia pengadaan tanah sesuai dengan peraturan perundang-undangan. 3. Pelaksanaan penyuluhan. Pelaksanaan penyuluhan. 4. Pelaksanaan inventarisasi. Pelaksanaan inventarisasi. 5. Pembentukan Tim Penilai Tanah (khusus DKI). Pembentukan Tim Penilai Tanah. 6. Penerimaan hasil penaksiran nilai tanah dari Lembaga/Tim Penilai Tanah. Penerimaan hasil penaksiran nilai tanah dari Lembaga/Tim Penilai Tanah. 7. Pelaksanaan musyawarah. Penetapan bentuk dan besarnya ganti kerugian. Pelaksanaan musyawarah. Penetapan bentuk dan besarnya ganti kerugian. 8. Pelaksanaan pemberian ganti kerugian. Pelaksanaan pemberian ganti kerugian. 9. Penyelesaian sengketa bentuk dan besarnya ganti kerugian. Penyelesaian sengketa bentuk dan besarnya ganti kerugian. 10. Pelaksanaan pelepasan hak dan penyerahan tanah di hadapan kepala kantor pertanahan kabupaten/kota. Pelaksanaan pelepasan hak dan penyerahan tanah di hadapan kepala kantor pertanahan kabupaten/kota. Sumber: Lampiran PP No. 38 Tahun 2007, (data diolah). 13 Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum diselenggarakan oleh Pemerintah. 335

8 Kanun Jurnal Ilmu Hukum No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Ade Arif Firmansyah Berdasarkan tabel satu, pengadaan tanah untuk kepentingan umum juga merupakan kewenangan pemerintahan daerah provinsi dan kabupaten/kota sesuai dengan lingkup pemerintahannya masing-masing, mulai dari proses penetapan lokasi hingga proses pelaksanaan pelepasan hak dan penyerahan tanah di hadapan kepala kantor pertanahan kabupaten/kota. Meskipun demikian, pada dasarnya kewenangan tersebut diperoleh dari negara berdasarkan hukum serta peraturan perundang-undangan. Kewenangan daerah dalam penyelenggaraan berbagai urusan pemerintahan daerah termasuk kewenangan pengadaan tanah untuk kepentingan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No. 38 Tahun 2007 merupakan kewenangan yang sifatnya delegasi dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dalam rezim hukum pemerintahan daerah. Begitu juga wewenang pemerintah daerah dalam pengadaan tanah yang diatur dalam UU No. 20 Tahun 1961 untuk pencabutan hak atas tanah dan UU No. 2 Tahun 2012 untuk pelepasan hak atas tanah merupakan wewenang yang sifatnya delegasi dari pemerintah pusat (presiden) sebagai penyelenggara pengadaan tanah untuk kepentingan umum kepada pemerintah daerah dalam konteks rezim hukum sektoral dibidang pertanahan. Kewenangan pemerintah daerah dalam pengadaan tanah dalam rezim hukum pemerintahan daerah merupakan kewenangan yang berkaitan dengan wewenang sebagai daerah otonom, sedangkan kewenangan pengadaan tanah dalam rezim hukum sektoral di bidang pertanahan berkaitan dengan prinsip-prinsip prosedural pengadaan tanahnya. Prosedur pengadaan tanah untuk kepentingan umum melalui pencabutan hak atas tanah dapat dilakukan dengan acara biasa maupun acara untuk keadaan yang sangat mendesak, jika dikaitkan dengan aspek kesepakatan terhadap masyarakat yang haknya dicabut dapat diketahui bahwa tidak ada proses musyawarah untuk mencapai kesepakatan antara kedua belah pihak dalam pengadaan tanah tersebut, yang ada hanya tindakan sepihak dari pemerintah daerah yang mencabut hak atas tanah dan/atau benda-benda yang ada di atasnya Pasal 2-3 UU No. 20 Tahun 1961.

9 Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Kanun Jurnal Ilmu Hukum Ade Arif Firmansyah No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Dari aspek ganti kerugian, jika yang berhak atas tanah dan/atau benda-benda yang haknya dicabut itu tidak bersedia menerima ganti kerugian yang telah ditetapkan dalam surat keputusan Presiden karena dianggapnya jumlahnya kurang layak, maka yang bersangkutan dapat mengajukan banding kepada pengadilan tinggi yang daerah kekuasaannya meliputi tempat letak tanah dan/ benda tersebut, agar pengadilan itulah yang menetapkan jumlah ganti-kerugiannya. 15 Prosedur pengadaan tanah untuk kepentingan umum dengan cara pelepasan hak atas tanah jika dikaitkan dengan aspek kesepakatan dan ganti kerugian terhadap masyarakat yang berhak berdasarkan ketentuan UU No. 2 Tahun 2012, diatur dengan ketentuan sebagai berikut: 16 a) Lembaga pertanahan melakukan musyawarah dengan pihak yang berhak dalam waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari kerja sejak hasil penilaian dari penilai disampaikan kepada lembaga pertanahan untuk menetapkan bentuk dan/atau besarnya ganti kerugian berdasarkan hasil penilaian ganti kerugian. Sebagaimana telah penulis jelaskan sebelumnya ketika membahas kewenangan pemerintah daerah dalam pengadaan tanah. Pada fase musyawarah penetapan ganti kerugian ini seharusnya juga diatur mengenai sarana hak advokasi masyarakat dengan pendampingan dari mereka yang lebih mengerti tentang pengadaan tanah, 17 agar kedudukan lembaga pertanahan sebagai lembaga publik sedapat mungkin berimbang dengan kedudukan masyarakat dengan adanya hak advokasi tersebut, meskipun pada dasarnya kedudukan lembaga pertanahan sebagai lembaga publik tentu tidak akan sama dengan kedudukan masyarakat. b) Hasil kesepakatan dalam musyawarah menjadi dasar pemberian ganti kerugian kepada pihak yang berhak yang dimuat dalam berita acara kesepakatan. 15 Ibid, Pasal Pasal UU No. 2 Tahun Dapat berupa advokasi dari lembaga swadaya masyarakat atau akademisi. 337

10 Kanun Jurnal Ilmu Hukum No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Ade Arif Firmansyah c) Jika tidak terjadi kesepakatan mengenai bentuk dan/atau besarnya ganti kerugian, pihak yang berhak dapat mengajukan keberatan kepada pengadilan negeri setempat dalam waktu paling lama 14 (empat belas) hari kerja setelah musyawarah penetapan ganti kerugian. d) Pengadilan negeri memutus bentuk dan/atau besarnya ganti kerugian dalam waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari kerja sejak diterimanya pengajuan keberatan. e) Pihak yang keberatan terhadap putusan pengadilan negeri dalam waktu paling lama 14 (empat belas) hari kerja dapat mengajukan kasasi kepada Mahkamah Agung Republik Indonesia. Mahkamah Agung wajib memberikan putusan dalam waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari kerja sejak permohonan kasasi diterima. Jika masyarakat yang berhak, menerima putusan pengadilan negeri tentang bentuk dan/atau besarnya ganti kerugian maka tidak perlu mengajukan kasasi kepada Mahkamah Agung. f) Putusan pengadilan negeri/mahkamah Agung yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap menjadi dasar pembayaran ganti kerugian. g) Jika pihak yang berhak menolak bentuk dan/atau besarnya ganti kerugian, tetapi tidak mengajukan keberatan dalam waktu yang telah ditentukan, karena hukum pihak yang berhak dianggap menerima bentuk dan besarnya ganti kerugian. Prosedur pengadaan tanah untuk kepentingan umum dengan cara pelepasan hak atas tanah yang telah dipetakan di atas jika dikaitkan dengan aspek kesepakatan terhadap masyarakat yang hak atas tanahnya akan dilepaskan, sudah mengakomodir proses musyawarah untuk mencapai kesepakatan antara kedua belah pihak dalam pengadaan tanah tersebut, cara ini lebih baik jika dibandingkan dengan pencabutan hak atas tanah. Dari aspek ganti kerugian, hal ini ditetapkan setelah musyawarah dilakukan oleh kedua belah pihak. Jika terjadi keberatan setelah dilakukan musyawarah penetapan ganti kerugian, terbuka jalur bagi masyarakat untuk menyalurkannya hingga tahap kasasi pada Mahkamah Agung, namun setelah tahapan tersebut dilewati masyarakat harus menerima keputusan Mahkamah Agung sebagai dasar penetapan ganti rugi. Dari mekanisme tersebut dapat dikatakan prosedur pelepasan hak atas tanah 338

11 Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Kanun Jurnal Ilmu Hukum Ade Arif Firmansyah No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). menafikan asas instrumental berkaitan dengan efisiensi dan efektivitas dalam pengadaan tanah, namun sangat mengakomodir asas negara hukum dan asas keterbukaan karena menghormati hakhak dasar masyarakat yang berhak atas tanah dengan mengakui proses musyawarah dalam pelepasan hak atas tanah tersebut dan memberikan jalur hukum pengajuan keberatan. 3) Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah dalam Bingkai Humanisme yang Berkeadilan Hak untuk dilindungi oleh hukum, hak memiliki harta benda ataupun mempunyai hak milik merupakan hak asasi yang diakui dan diatur dalam UUD Baik bagi pemilik hak atas tanah maupun bagi masyarakat yang secara nyata menggarap tanah tanpa memiliki alas hak tertentu dijamin oleh konstitusi akan mendapatkan perlindungan hukum. Hak untuk dilindungi oleh hukum, memiliki harta benda ataupun mempunyai hak milik tersebut diatur dalam: a) Pasal 28D ayat (1): Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum. b) Pasal 28G ayat (1): Setiap orang berhak atas perlindungan diri pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda yang di bawah kekuasaannya, serta berhak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi. c) Pasal 28H ayat (4): Setiap orang berhak mempunyai hak milik pribadi dan hak milik tersebut tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang oleh siapapun. d) Pasal 28I ayat (4): Perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggung jawab negara, terutama pemerintah. Melandaskan pemikiran pada ketentuan-ketentuan perlindungan hak asasi manusia yang diatur dalam UUD 1945 tersebut di atas, maka proses pengadaan tanah haruslah mampu untuk melindungi masyarakat yang tanahnya akan digunakan untuk pembangunan bagi kepentingan umum. 339

12 Kanun Jurnal Ilmu Hukum No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Ade Arif Firmansyah Setelah penulis menganalisis ketentuan-ketentuan pasal peraturan perundang-undangan yang mengatur substansi pengadaan tanah untuk kepentingan umum dengan teori kewenangan, asas umum prosedur, perlindungan hukum dan economic analysis of law yang telah dipersiapkan sebelumnya, 18 maka penulis dapat menggambarkan karakter substansi hukum pengadaan tanah sebagaimana disajikan pada ragaan dua. Pada arena pencabutan hak atas tanah, karakter kewenangan pemerintah daerah adalah delegasi. Dari aspek prosedur pengadaan tanahnya, karakter negara hukum yang berbentuk pengakuan hak-hak masyarakat dan karakter demokrasi yang berbentuk keterbukaan, mendapat porsi yang lebih kecil jika dibandingkan dengan karakter instrumental yang berbentuk efisiensi dan efektivitas yang mendapatkan porsi lebih besar. Pada pencabutan hak atas tanah, transactional cost yang berbentuk pembayaran ganti kerugian dapat ditekan sekecil mungkin sehingga social cost yang berbentuk perlawanan-perlawanan masyarakat dan kondisi keterpurukan sosial ekonomi masyarakat pemilik tanah pasca pengadaan tanah berpotensi membesar. Titik tolak pencabutan hak atas tanah lebih cenderung pada aspek kepastian hukum untuk melegitimasi reduksi terhadap hakhak masyarakat yang berhak, dengan hanya memberikan bentuk perlindungan hukum yang represif, sehingga derajat perlindungan hukumnya cenderung tidak humanis dan tidak berkeadilan. Pada pelepasan hak atas tanah, karakter kewenangan pemerintah daerah adalah delegasi. Dari aspek prosedur pengadaan tanahnya, karakter instrumental yang berbentuk efisiensi dan efektivitas mendapat porsi yang lebih kecil jika dibandingkan dengan karakter negara hukum yang berbentuk pengakuan hak-hak masyarakat, dan karakter demokrasi yang berbentuk keterbukaan, yang mendapat porsi lebih besar. Pada pelepasan hak atas tanah, social cost yang berbentuk perlawananperlawanan masyarakat dan kondisi keterpurukan sosial ekonomi masyarakat pasca pengadaan tanah dapat ditekan sekecil mungkin, namun transactional cost yang berbentuk pembayaran ganti kerugian cenderung akan membesar. Titik tolak pelepasan hak atas tanah lebih cenderung pada aspek keadilan hukum untuk penghormatan dan pemenuhan hak-hak masyarakat yang berhak, Analisis terutama dilakukan terhadap UU No. 20 Tahun 1961 dan UU No. 2 Tahun 2012.

13 Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Kanun Jurnal Ilmu Hukum Ade Arif Firmansyah No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). dengan memberikan bentuk perlindungan hukum yang preventif dan represif sehingga derajat perlindungan hukumnya mulai mengarah pada sisi yang lebih humanis dan berkeadilan. Menelaah lebih lanjut sisi perlindungan hukum sebagai bentuk humanisasi substansi hukum pengadaan tanah dalam mekanisme pengadaan tanah dengan pencabutan hak sebagaimana diatur dalam UU No. 20 Tahun 1961, PP No. 39 Tahun 1973 Inpres No. 9 Tahun 1973, sama sekali tidak memberikan perlindungan hukum yang sifatnya preventif, karena dalam pengaturannya sama sekali tidak menyediakan akses bagi masyarakat untuk menyatakan pendapat atau keberatannya dalam proses pengadaan tanah. Namun, cara pencabutan hak atas tanah memberikan perlindungan hukum yang sifatnya represif untuk mengajukan banding kepada pengadilan tinggi yang daerah kekuasaannya meliputi tempat letak tanah dan/benda tersebut jika tidak bersedia menerima ganti kerugian yang telah ditetapkan dalam surat keputusan Presiden karena dianggap jumlahnya kurang layak. Oleh karena itu, menurut penulis UU No. 20 Tahun 1961 beserta peraturan turunannya lebih baik dicabut dan dinyatakan tidak berlaku lagi karena cenderung tidak humanis dan berkeadilan. Mekanisme pengadaan tanah dengan pelepasan hak sebagaimana diatur dalam UU No. 2 Tahun 2012, Perpres No. 36 Tahun 2005, Per Ka. BPN No. 3 Tahun 2007, telah mengakomodir perlindungan hukum yang bentuknya preventif yaitu: terdapatnya mekanisme konsultasi publik serta upaya keberatan mengenai rencana lokasi pembangunan dan upaya keberatan kepada lembaga pertanahan atas hasil inventarisasi dan identifikasi penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah. Selain perlindungan hukum preventif yang telah di jelaskan di atas, terdapat juga perlindungan hukum yang bentuknya represif yaitu: masyarakat yang berhak dapat mengajukan gugatan ke pengadilan tata usaha negara terhadap penetapan lokasi pembangunan, mengajukan kasasi ke Mahkamah Agung terhadap putusan pengadilan tata usaha negara, mengajukan keberatan kepada pengadilan negeri mengenai bentuk dan besarnya ganti rugi dan mengajukan kasasi ke Mahkamah Agung terhadap putusan pengadilan negeri mengenai ganti rugi. Pengadaan tanah dengan pelepasan hak atas tanah yang diatur dalam UU No. 2 Tahun 2012 cenderung lebih melindungi hak-hak masyarakat dengan mengintegrasikan bentuk perlindungan 341

14 Kanun Jurnal Ilmu Hukum No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Ade Arif Firmansyah hukum yang preventif dan represif jika dibandingkan dengan cara pengadaan tanah dengan pencabutan hak atas tanah yang diatur dalam UU No. 20 Tahun 1961 yang hanya memberikan perlindungan hukum represif. Meskipun demikian, perlindungan hukum represif yang diatur dalam UU No. 2 Tahun 2012 berkenaan dengan penetapan ganti kerugian belum sepenuhnya memberikan jaminan perlindungan hukum terhadap masyarakat yang berhak karena kerancuan penggunaan istilah keberatan. Istilah yang digunakan ketika tidak terjadi kesepakatan dalam musyawarah mengenai ganti kerugian adalah keberatan yang diajukan kepada pengadilan negeri, sedangkan pada sarana perlindungan hukum represif terhadap penetapan lokasi pembangunan, istilah yang digunakan adalah gugatan bukan keberatan. Keberatan dalam hukum administrasi merupakan salah satu bentuk upaya administratif yang dapat ditempuh terhadap suatu keputusan tata usaha negara. Ada dua macam upaya administratif, yaitu banding administratif dan prosedur keberatan. Dalam hal penyelesaiannya dilakukan oleh instansi yang sama, yaitu badan atau pejabat tata usaha negara yang mengeluarkan keputusan tata usaha negara, maka prosedur yang ditempuh disebut keberatan. Dalam hal penyelesaiannya dilakukan oleh instansi atasan atau instansi lain, maka prosedur itu disebut banding administratif. 19 Keberatan yang diajukan kepada pengadilan negeri jelaslah tidak termasuk upaya administratif karena penyelesaiannya tidak dilakukan oleh instansi yang sama. Selain itu, keberatan sendiri tidak dikenal dalam pengajuan perkara di pengadilan negeri, yang ada adalah permohonan atau gugatan. Istilah keberatan yang digunakan dalam konteks penetapan ganti kerugian akan menimbulkan kerancuan yang berakibat melemahkan perlindungan hukum bagi masyarakat dalam pengadaan tanah. Penggunaan istilah keberatan dapat menjadikan ditolaknya pengajuan sengketa tersebut oleh pengadilan negeri dengan alasan tidak memiliki kompetensi untuk menyelesaikan prosedur keberatan, sehingga masyarakat akan sangat dirugikan dengan penolakan sengketa tersebut. Kalaupun keberatan dipersamakan dengan permohonan tentulah tidak tepat, karena keberatan dilandasi adanya sengketa sedangkan permohonan tidak. Berdasarkan kondisi tersebut, perlu Philipus M Hadjon, et all. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Gajah Mada University Press hlm

15 Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Kanun Jurnal Ilmu Hukum Ade Arif Firmansyah No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). dilakukan perubahan pada substansi UU No. 2 Tahun 2012 agar menjadi lebih humanis dan berkeadilan. Dari pemetaan karakter substansi hukum pengadaan tanah yang telah dilakukan, dapat diketahui bahwa substansi hukum pengadaan tanah masih harus diperbaharui agar menjadi lebih humanis dan berkeadilan sebagai bagian dari pembaharuan sistem hukum nasional. Menurut Barda Nawawi Arief, 20 ruang lingkup pembangunan sistem hukum nasional dapat mencakup pembangunan substansial (substansi hukum/legal substance), pembangunan struktural (struktur hukum/legal structure), dan pembangunan kultural (budaya hukum/legal culture). Dengan begitu, pembaharuan substansi hukum pengadaan tanah juga merupakan salah satu bentuk pembaharuan sistem hukum nasional. Terlepas dari sisi substansi pengaturan pengadaan tanah dalam peraturan perundangundangan, seharusnya pemerintah dan pemerintah daerah dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum harus sedapat mungkin mengakomodir kepentingan masyarakat pemilik hak atas tanah dan penggarap tanah sebagai bentuk pengakuan dan penghormatan terhadap hak asasi mereka. Diharapkan dengan jalan musyawarah untuk mencapai mufakat antara pemerintah atau pemerintah daerah dengan masyarakat dalam pengadaan tanah, baik pembangunan maupun penghormatan hak asasi manusia dapat berjalan harmonis dan seiringan. KESIMPULAN Dari uraian dan pembahasan di atas, dapat ditarik simpulan bahwa aspek kewenangan dan prosedural melandasi perbuatan pemerintahan dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum. Kewenangan pemerintah dalam pengadaan tanah dilandaskan pada UU No. 20 Tahun 1961 dan UU No. 2 Tahun 2012, sedangkan kewenangan pemerintah daerah dalam pengadaan tanah merupakan kewenangan delegasi dari pemerintah yang didasarkan pada dua rezim hukum, yaitu: rezim hukum pemerintahan daerah (UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No Barda Nawawi Arief, Pembangunan Sistem Hukum Nasional (Indonesia), Pustaka Magister, Semarang, 2012, hlm

16 Kanun Jurnal Ilmu Hukum No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Ade Arif Firmansyah Tahun 2007) dan rezim hukum sektoral bidang pertanahan (UU No. 2 Tahun 2012). Dari sisi prosedural, pencabutan hak atas tanah tidak mengatur adanya proses musyawarah untuk mencapai kesepakatan antara kedua belah pihak dalam pengadaan tanah. Ganti kerugian ditetapkan secara sepihak oleh pemerintah. Sedangkan dengan cara pelepasan hak atas tanah sudah mengatur adanya proses musyawarah untuk mencapai kesepakatan antara kedua belah pihak dalam pengadaan tanah. Ganti kerugian ditetapkan setelah musyawarah dilakukan oleh kedua belah pihak (pemerintah dan masyarakat). Substansi hukum pengadaan tanah harus diperbaharui untuk mewujudkan proses pengadaan tanah yang lebih humanis dan berkeadilan. Pembaharuan dapat dilakukan dengan mencabut dan menyatakan tidak berlaku lagi ketentuan UU No. 20 Tahun 1961 beserta peraturan turunannya yang berkarakter represif karena tidak mengakomodir dengan baik aspek perlindungan hukum, humanisme dan keadilan. Pembaharuan juga perlu dilakukan terhadap UU No. 2 Tahun 2012 terkait penggunaan istilah keberatan dalam proses penetapan ganti kerugian agar tidak menimbulkan multi tafsir, sehingga karakternya menjadi lebih responsif (humanis dan berkeadilan) serta dapat lebih melindungi hak masyarakat yang terkait dengan proses pengadaan tanah. DAFTAR PUSTAKA Barda Nawawi Arief, 2012, Pembangunan Sistem Hukum Nasional (Indonesia), Pustaka Magister, Semarang. Bernard Arief Sidharta, 1994, Teori Murni Tentang Hukum. Dalam Lili Rasjidi dan Arief Sidharta. Filsafat Hukum: Mazhab dan Refleksinya. Bandung. Remaja Rosdakarya. DPR-RI. Naskah Akademik Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Jakarta Erman Rajagukguk, 2011, Butir-Butir Hukum Ekonomi, Lembaga Studi Hukum dan Ekonomi. Jakarta. 344

17 Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Kanun Jurnal Ilmu Hukum Ade Arif Firmansyah No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Iskatrinah, 2004, Pelaksanaan Fungsi Hukum Administrasi Negara Dalam Mewujudkan Pemerintahan Yang Baik. Litbang Pertahanan Indonesia. Balitbang DepHan. Philipus M. Hadjon, et all., 1994, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Gajah Mada University Press. Philipus M. Hadjon, 1987, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia. PT Bina Ilmu. Surabaya., 1994, Fungsi Normatif Hukum Administrasi Dalam Mewujudkan Pemerintahan Yang Bersih. disampaikan pada pidato pengukuhan Guru besar di UNAIR 10 Oktober. Richard Posner. Economics analysis of law, Boston Toronto. London Litle, Brown and Company. Winahyu. Peranan Hukum Dalam Pertanggungjawaban Perbuatan Pemerintahan (Bestuurhandeling) Suatu Kajian Dalam Kebijakan Pembangunan Hukum. Jurnal Jurisprudence. Vol. 1 No Peraturan Perundang-Undangan: Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda Benda Yang Ada Di Atasnya. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1961 Nomor 288, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor Undang-Undang Nomor 2 tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2012 Nomor 22, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 1973 tentang Acara Penetapan Ganti Kerugian Oleh Pengadilan Tinggi Sehubungan Dengan Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda-Benda Yang 345

18 Kanun Jurnal Ilmu Hukum No. 63, Th. XVI (Agustus, 2014). Pembaharuan Substansi Hukum Pengadaan Tanah yang Berkeadilan Ade Arif Firmansyah Ada Di Atasnya. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1973 Nomor 49, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1973 tentang Pedoman Pelaksanaan Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda-Benda Yang Ada Di Atasnya. Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional 3 Tahun 2007 tentang Ketentuan Pelaksanaan Perpres Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum Sebagaimana Telah Diubah Dengan Perpres Nomor 65 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. 346