Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana:

Transkripsi

1 Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana: Catatan Panduan bagi Lembaga-Lembaga yang Bergerak dalam Bidang Pembangunan Charlotte Benson dan John Twigg dengan Tiziana Rossetto S E P TE M B E R 2007

2 Edisi Bahasa Inggris Tools for Mainstreaming Disaster Risk Reduction: Guidance Notes for Development Organisations Diterbitkan oleh: ProVention Consortium Secretariat PO Box 372 CH 1211 Geneva 19 Switzerland Website: Copyright 2007 by the International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies / the ProVention Consortium. Segala bagian dari buku ini dapat dikutip, digandakan, diterjemahkan ke dalam bahasa lain atau diadaptasi untuk kebutuhan setempat tanpa izin sebelumnya dari Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention, asalkan buku ini disebutkan sebagai sumbernya. Meskipun kami mendorong penggandaan dan penerjemahan buku ini, baik Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional maupun Konsorsium ProVention tidak bertanggung jawab terhadap segala ketidaktepatan atau kesalahan dalam penerjemahan. Temuan-temuan, penafsiran dan kesimpulan yang terkandung di dalam laporan ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab para pengarang dan tidak dengan sendirinya mewakili pandangan-pandangan Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional atau Konsorsium ProVention. Edisi Bahasa Indonesia Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana: Catatan Panduan bagi Lembaga-Lembaga yang Bergerak dalam Bidang Pembangunan Tim Penerjemah CIRCLE Indonesia Koordinator Proyek dan Editor Kepala: Theresia Wuryantari Penerjemah: Laurentia Sumarni, Valentinus Irawan Editor Ahli: Banu Subagyo, Eko Teguh Paripurno, Retno Winahyu Satyarini Editor Bahasa: Zaki Habibi Hak Cipta 2007 Edisi Bahasa Indonesia dipegang oleh Hivos Kantor Regional Asia Tenggara dan CIRCLE Indonesia. Dicetak oleh Jaran Productions, Jl. Jembatan Merah No. 84 B, Prayan Kulon, Yogyakarta, 55283, Indonesia

3 Pendahuluan Proses pembangunan tidak dengan sendirinya mengurangi kerentanan terhadap bahaya alam. Sebaliknya, tanpa disadari pembangunan dapat menciptakan bentuk-bentuk kerentanan baru atau memperburuk kerentanan yang telah ada, menghambat upaya untuk memerangi kemiskinan dan mendorong pertumbuhan, seringkali dengan akibat-akibat yang tragis. Oleh karena itu, kita perlu aktif dan sungguh-sungguh mencari pemecahan yang samasama menguntungkan, yakni melaksanakan pembangunan berkelanjutan, mengurangi kemiskinan dan pada saat yang sama meningkatkan ketangguhan terhadap bahaya, terutama karena perubahan iklim cenderung meningkatkan kejadian kekeringan dan banjir serta intensitas badai. Pemecahan terbaik biasanya dapat ditemukan dengan memadukan strategi dan langkah-langkah pengurangan risiko bencana ke dalam keseluruhan kerangka pembangunan, dengan memandang pengurangan risiko bencana sebagai bagian terpadu dari proses pembangunan dan bukan sebagai tujuan itu sendiri. Sejak akhir tahun 1990-an, dunia kian mengakui perlunya mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan yakni, dengan mempertimbangkan dan memperhatikan risiko-risiko bahaya alam dalam menyusun kerangka strategis dan struktur kelembagaan jangka menengah, strategi dan kebijakan negara dan sektoral serta dalam perancangan proyek di negara-negara yang rawan bahaya. Sejumlah lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan telah memulai upaya untuk mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam kerja mereka dengan melakukan berbagai perubahan kelembagaan, kebijakan dan prosedur terkait serta menyesuaikan praktik-praktik operasional mereka. Proyek penyusunan Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana ProVention mendukung proses ini, dengan menyajikan rangkaian 14 catatan panduan bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk mengadaptasi instrumen-instrumen penyusunan program, penilaian proyek dan evaluasi yang ada untuk mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam kegiatan-kegiatan pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Panduan-panduan ini sengaja dibuat dalam bentuk catatan-catatan pendek dan praktis untuk melengkapi panduan-panduan penyusunan program, penilaian proyek dan evaluasi yang lebih umum yang telah ada. Buku ini menguraikan subyek-subyek berikut: (1) Pengantar buku panduan; (2) Mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang bahaya alam; (3) Strategi-strategi penanggulangan kemiskinan; (4) Penyusunan program di tingkat negara; (5) Manajemen siklus proyek; (6) Kerangka logis dan kerangka berbasis hasil; (7) Pengkajian lingkungan; (8) Analisis ekonomi; (9) Analisis kerentanan dan kapasitas; (10) Pendekatan penghidupan berkelanjutan; (11) Pengkajian dampak sosial; (12) Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi; (13) Evaluasi program-program pengurangan risiko bencana; dan (14) Dukungan anggaran. Buku ini berisi seluruh rangkaian catatan panduan. Versi on-line dari buku ini dalam bahasa Inggris dapat diunduh dari Proyek ProVention juga tengah mengembangkan Disaster Risk Reduction Monitoring and Evaluation Sourcebook berbasis web. Buku sumber ini akan selesai dan tersedia tahun 2007 ini juga di org/m&e_sourcebook. P e n d a h u l u a n

4 Ucapan Terima Kasih Para pengarang menyampaikan terima kasih kepada Tim Penasihat proyek atas nasihat dan dukungan mereka yang amat berharga dalam penyusunan rangkaian catatan panduan ini: Margaret Arnold (Bank Dunia), Steve Bender (Independen), Yuri Chakalall (CIDA), Olivia Coghlan (DFID), Seth Doe Vordzorgbe (Independen), Fenella Frost dari Program Pembangunan PBB (United Nations Development Programme/UNDP), Niels Holm-Nielsen (Bank Dunia), Kari Keipi dari Bank Pembangunan antar Amerika (Inter-American Development Bank/IDB), Sarah La Trobe (Tearfund), Praveen Pardeshi dari Strategi Internasional PBB untuk Pengurangan Bencana (United Nations International Strategy for Disaster Reduction/UN-ISDR), Cassandra Rogers (IDB), Michael Siebert (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit - GTZ, Jerman), Clairvair Squires (Carribean Development Bank), Jennifer Worrell (UNDP) dan Roger Yates (ActionAid). Ucapan terima kasih secara khusus juga kami haturkan kepada para anggota maupun mantan anggota Sekretariat Konsorsium ProVention atas dukungan dan dorongan mereka: David Peppiatt (mantan Pimpinan, sekarang bekerja pada Palang Merah Inggris), Bruno Haghebaert, Ian O Donnell, Maya Schaerer dan Marianne Gemin. Keahlian dan nasihat dari sejumlah penilai eksternal dalam mendukung penulisan masing-masing catatan panduan juga merupakan sesuatu yang sangat berharga dan untuk itu kami mengucapkan terima kasih yang sebesarbesarnya. Para penilai disebutkan secara orang perorangan di akhir catatan(-catatan) panduan terkait. Tiziana Rossetto (Dosen dalam Bidang Teknik Kegempaan, University College London) telah menyumbang tulisan untuk Catatan Panduan 12 (Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi). Sue Pfiffner telah mengedit catatan-catatan panduan dan Pascal Vittoz merancang tata letak, keduanya dengan perhatian sempurna pada hal-hal terinci. Divisi Konflik, Kemanusiaan dan Keamanan (Conflict, Humanitarian and Security Department/CHASE) dari Departemen Pembangunan Internasional Inggris (United Kingdom s Department for International Development/DFID), Badan Pembangunan Internasional Kanada (Canadian International Development Agency/CIDA), Kementerian Luar Negeri Kerajaan Norwegia dan Badan Kerjasama Pembangunan Internasional Swedia (Swedish International Development Cooperatioan Agency/SIDA) telah memberikan dukungan pendanaan untuk mengembangkan rangkaian catatan panduan ini. Para pengarang bertanggung jawab sepenuhnya atas semua pandangan yang disajikan di dalam buku ini dan pandangan-pandangan tersebut tidak dengan sendirinya mencerminkan pandangan Sekretariat ProVention, Tim Penasihat proyek, para penilai buku atau badan-badan yang mendanai proyek. Semua kesalahan dan kekurangan juga menjadi tanggung jawab sepenuhnya para pengarang. Charlotte Benson dan John Twigg Januari 2007 cbenson321@aol.com j.twigg@ucl.ac.uk K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

5 Kata Pengantar Hivos Hivos adalah sebuah lembaga nonpemerintah Belanda yang terinspirasi oleh nilai-nilai kemanusian. Bersama dengan organisasi lokal di negara berkembang, Hivos berkontribusi pada terwujudnya dunia yang bebas, adil dan berkelanjutan. Dunia tempat perempuan dan laki-laki memiliki akses yang setara pada berbagai peluang dan sumber daya yang akan menentukan masa depan mereka. Hivos tidak memiliki mandat khusus dalam pengurangan risiko dan penanggulangan bencana. Akan tetapi, dari pengalaman penanganan bencana di Amerika Tenggah, Asia Selatan maupun di Indonesia Hivos menyadari akan pentingnya kapasitas tanggap bencana yang memadai sebagai prasyarat kesuksesan Hivos dalam melaksanakan program mitranya dengan berkelanjutan, akuntabel dan bermutu serta dapat benar-benar menjangkau para penerima manfaat. Mengingat banyak mitra Hivos di Indonesia bekerja di wilayah-wilayah yang rawan bencana, Hivos semakin merasa perlu untuk ikut ambil bagian dalam upaya-upaya pengurangan risiko dan penanggulangan bencana di Indonesia. Sebagai bagian dari upaya untuk meningkatkan kapasitas organisasi pembangunan dan masyarakat Indonesia dalam mengarusutamakan pengurangan risiko bencana, maka Hivos berinisiatif menerjemahkan dokumen berjudul Tools for Mainstreaming Disaster Risk Reduction: Guidance Notes for Development Organisations ke dalam bahasa Indonesia. Penerjemahan dokumen tersebut dilandasi tujuan agar masyarakat Indonesia dan khususnya organisasi pembangunan dapat secara utuh memahami langkah-langkah praktis untuk mengurangi risiko bencana. Lebih jauh lagi, Hivos berharap terbitan ini dapat mendorong upaya untuk membangun ketahanan masyarakat dalam menghadapi risiko bencana melalui pelatihan, perencanaan dan pengorganisasian. Hivos mengucapkan terima kasih kepada International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies dan ProVention Consortium yang telah mengijinkan kami untuk menerjemahkan dokumen sumber milik mereka yang sangat praktis ini dan juga kepada CIRCLE Indonesia yang telah membuat publikasi ini menjadi kenyataan. Ben Witjes Direktur Hivos Kantor Regional Asia Tenggara K a t a P e n g a n t a r H i v o s

6 Kata Pengantar CIRCLE Indonesia Langkah Kecil untuk Turut Mewujudkan Gagasan Besar: Membangun Masyarakat yang Tangguh terhadap Bencana Tsunami di Aceh dan Sumatera Utara, gempa bumi di Nias, Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) dan Jawa Tengah, serta banjir di Jakarta maupun di beberapa kawasan di pulau Sumatera, Sulawesi dan Kalimantan serta letusan gunung berapi dan kekeringan di kawasan yang sama merupakan daftar panjang yang menyadarkan kita bahwa tanah air Indonesia merupakan wilayah yang rawan terhadap risiko bencana. Akan tetapi, pengalaman kerja koperasi CIRCLE Indonesia selama setahun ini di wilayah-wilayah yang terkena dampak bencana seperti Aceh, Nias dan Sumatera Utara pascatsunami serta DIY dan Jawa Tengah pascagempa menunjukkan bahwa upaya-upaya yang dilakukan untuk mengurangi risiko bencana masih relatif terbatas. Namun demikian, perlu dicatat bahwa berbagai bencana yang terjadi selama beberapa tahun terakhir ini telah membuat Indonesia menjadi negara yang cukup progresif di dalam penanggulangan bencana ke depan. Hal ini ditandai dengan terbitnya Rencana Aksi Nasional Pengurangan Risiko Bencana pada bulan Januari 2007 dan Undang-Undang No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana pada bulan April Terbitnya UU No. 24/2007 tersebut menandai babak baru dalam perubahan cara pandang dan pengelolaan penanggulangan bencana, yakni dari reaktif jika terjadi bencana menjadi aktif, siaga dan tanggap terhadap risiko bencana, sehingga sebagai konsekuensinya upaya penanggulangan bencana merupakan bagian dari kerja-kerja pembangunan. Oleh karena itu, sama halnya dengan pembangunan, upaya-upaya untuk penanggulangan bencana, termasuk di dalamnya upaya pengurangan risiko bencana harus dilakukan secara komprehensif dan sistematis. Meski begitu, karena hal ini masih relatif baru, kapasitas untuk penanggulangan bencana yang sistematis masih sangat minim. Pun harus diakui bahwa saat ini pustaka penanggulangan bencana masih terbatas, khususnya dalam bahasa Indonesia. Oleh karena itu, koperasi CIRCLE Indonesia memberanikan diri menerima kesempatan dan dukungan yang diberikan oleh HIVOS untuk menerjemahkan buku yang berjudul Tools for Mainstreaming Disaster Risk Reduction: Guidance Notes for Development Organisations ke dalam bahasa Indonesia. Upaya ini sekaligus juga menandai pelaksanaan mandat dari koperasi CIRCLE Indonesia guna turut berkontribusi di dalam pemberdayaan masyarakat sipil, khususnya bagi mereka yang bekerja untuk pembangunan dan upaya-upaya penanggulangan bencana. Peran kecil di dalam penerjemahan dan penerbitan buku panduan ini diharapkan bisa memperluas akses organisasi lokal yang bergerak di bidang pembangunan, dan sekaligus menjadi dorongan bagi berbagai pihak dalam upayaupaya mengembangkan kesadaran agar penanggulangan bencana tidak hanya berkembang pada tataran pola pikir dan kebijakan saja, tetapi akan diikuti dengan praktik-praktik nyata di lapangan oleh semua pihak. Kami dari CIRCLE Indonesia sungguh berharap bahwa penerjemahan buku ini memberikan manfaat bagi berkurangnya risiko bencana yang dihadapi oleh masyarakat Indonesia yang selama ini hidup berdampingan bersama risiko itu. Buku ini dapat terbit dalam edisi bahasa Indonesia karena komitmen dan kerjasama yang baik dari banyak pihak. Untuk itu perkenankan dalam kesempatan ini kami sampaikan ungkapan terimakasih kami kepada komunitaskomunitas yang hidup di wilayah rawan bencana dan telah mengalami bencana, seperti di Aceh, Nias, Kebumen, Bantul, Sleman, Klaten, dan Nusa Tenggara Timur yang daya juangnya telah memberikan inspirasi dan dorongan untuk pemajuan penanggulangan bencana. Selanjutnya, terima kasih juga kami nyatakan kepada ProVention yang mengizinkan untuk menerjemahkan buku edisi bahasa Inggris ke dalam bahasa Indonesia, dan HIVOS yang telah memberikan dukungan pendanaan bagi seluruh proses penerjemahan dan penerbitannya. K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

7 Secara khusus terima kasih kami ucapkan kepada Jonathan Lassa, Coordinator - Hivos Aceh Programme yang telah mendorong CIRCLE Indonesia untuk menerjemahkan buku ini; kepada Theresia Wuryantari untuk mengkoordinasikan seluruh proses penerjemahan dan penerbitan buku ini, juga kepada Kang ET Eko Teguh Paripurno, Mas Banu Subagyo, Mbak Laurentia Sumarni, Pak Lik Valentinus Irawan serta Zaki Habibi yang menerjemahkan, mengedit dan menggarap penyuntingan akhir, serta kawan-kawan Jaran Productions yang menata letak dan mencetak buku ini hingga siap dibaca. Tanpa kesediaan kerjasama Anda semua, buku ini tentu tidak akan dapat terbit dan disebarluaskan. Bila ada kekurangan dalam penerbitan ini, dengan kerendahan hati kami akui sepenuhnya karena kelemahan kami. Yogyakarta, September 2007 Retno Winahyu Satyarini Ketua Pengurus Koperasi CIRCLE Indonesia K a t a P e n g a n t a r C I R C L E I n d o n e s i a

8 Daftar Isi Pendahuluan 1 Ucapan Terima Kasih Pengarang 2 Kata Pengantar Hivos 3 Kata Pengantar CIRCLE Indonesia 4 Catatan Panduan 1: Pengantar buku panduan 1 Catatan Panduan 2: Mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang bahaya alam 23 Catatan Panduan 3: Strategi penanggulangan kemiskinan 39 Catatan Panduan 4: Penyusunan program di tingkat negara 55 Catatan Panduan 5: Manajemen siklus proyek 71 Catatan Panduan 6: Kerangka logis dan kerangka berbasis hasil 83 Catatan Panduan 7: Pengkajian lingkungan 97 Catatan Panduan 8: Analisis ekonomi 109 Catatan Panduan 9: Analisis kerentanan dan kapasitas 123 Catatan Panduan 10: Pendekatan penghidupan yang berkelanjutan 139 Catatan Panduan 11: Pengkajian dampak sosial 151 Catatan Panduan 12: Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi 165 Catatan Panduan 13: Mengevaluasi program pengurangan risiko bencana 181 Catatan Panduan 14: Dukungan anggaran 199 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

9 PERANGKAT UNTUK MENGARUSUTAMAKAN PENGURANGAN RISIKO BENCANA Pengantar Buku Panduan C a t a t a n P a n d u a n 1 Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang disusun bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyempurnakan alat-alat penyusunan program, penilaian dan evaluasi proyek mereka dalam rangka mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Perangkat ini juga berguna bagi para pemangku kepentingan yang bekerja dalam program-program penyesuaian terhadap perubahan iklim. Catatan pendahuluan berikut ini menguraikan dengan singkat landasan pemikiran yang mendasari penyusunan perangkat ini, memperkenalkan panduan dan menjabarkan faktor-faktor penting yang menentukan keberhasilan upaya pengarusutamaan pengurangan risiko bencana ke dalam kebijakan dan program pembangunan. 1. Pentingnya pengarusutamaan risiko bencana Sejak akhir dekade 1990-an banyak kalangan kian menyadari perlunya mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan yakni memasukkan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana alam ke dalam kerangka strategis jangka menengah dan struktur-struktur kelembagaan, ke dalam kebijakan dan strategi negara dan sektoral serta ke dalam perancangan proyek di negara-negara rawan bahaya.upaya pengarusutamaan risiko bencana harus mencakup analisis bagaimana potensi bahaya dapat mempengaruhi kinerja kebijakan, program dan proyek, dan analisis bagaimana kebijakan, program dan proyek tersebut berdampak pada kerentanan terhadap bahaya alam. Analisis ini harus ditindaklanjuti dengan mengambil tindakan yang perlu untuk mengurangi kerentanan, dengan menempatkan pengurangan risiko sebagai bagian tak terpisahkan dari proses pembangunan dan bukan sebagai tujuan itu sendiri. Perubahan dari cara pandang lama yang telah mengakar bahwa bencana adalah sesuatu yang tidak dapat diprediksi sebelumnya, tak terhindarkan dan harus ditangani oleh para ahli tanggap darurat, sedikit banyak mencerminkan meningkatnya pemahaman akan bencana sebagai masalah pembangunan yang masih harus diatasi. Program pembangunan tidak dengan sendirinya mengurangi kerentanan terhadap bahaya alam. Sebaliknya, program pembangunan tanpa disadari dapat melahirkan bentuk-bentuk kerentanan baru atau memperburuk kerentanan yang telah ada, terkadang dengan konsekuensi yang tragis (Kotak 1). Peningkatan pemahaman ini berjalan seiring dengan meningkatnya kesadaran akan pentingnya penanggulangan kemiskinan. Telah lama diakui umum bahwa salah satu dimensi kemiskinan yang mendasar adalah keterpaparan terhadap risiko dan kemungkinan hilangnya pendapatan, termasuk yang diakibatkan oleh bahaya alam. Pemahaman akan hal ini telah mendorong adanya perhatian yang lebih besar pada analisis bentuk-bentuk dan penyebab mendasar kerentanan dan kegiatan-kegiatan terkait yang dapat memperkuat ketangguhan dalam menghadapi bahaya. Kotak 1 Mengabaikan bahaya dapat sangat merugikan Di kota Hue, Vietnam, perluasan pembangunan infrastruktur termasuk jembatan, jalan kereta api dan jalan-jalan raya, telah menciptakan penghalang di tengah lembah di tempat kota tersebut berdiri. Akibatnya, air hujan yang berlebih tidak dapat mengalir dengan cepat dan menimbulkan banjir yang kian lama kian parah. 1 Permasalahan yang sama juga dialami beberapa desa di Gujarat, India, setelah selesainya pembangunan sebuah jalan raya yang dibiayai donor. Pada tahun 1989, setelah kehancuran hebat yang diakibatkan oleh Badai Hugo, dengan dana bantuan dibangun sebuah rumah sakit di kaki gunung berapi di Pulau Montserrat yang termasuk gugusan kepulauan 1 IFRC, World Disasters Report: Focus on recovery. Geneva: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, C a t a t a n P a n d u a n 1

10 Karibia. Pada pertengahan tahun 1995 rumah sakit tersebut hancur diterjang aliran lava setelah gunung berapi tersebut aktif kembali 2. Setelah kehancuran yang ditimbulkan oleh tsunami Samudera Hindia pada tahun 2004, beberapa perumahan di Aceh, Indonesia, dibangun di daerah rawan banjir, sehingga banyak keluarga yang menjadi rentan terhadap bahaya banjir di masa mendatang. Kian besarnya perhatian pada upaya pengarusutamaan risiko juga dipengaruhi oleh terus meningkatnya kerugian yang ditimbulkan oleh bencana, yang terutama diakibatkan oleh meningkatnya kerentanan aset ekonomi dan sosial serta kesejahteraan dan penghidupan masyarakat terhadap bahaya alam. Antara tahun 1950 dan 1990-an, kerugian nyata yang diakibatkan oleh bencana secara global dilaporkan telah meningkat 15 kali lipat, sementara jumlah orang yang terkena dampak bencana naik drastis dari 1,6 milyar dalam kurun waktu antara menjadi hampir 2,6 milyar orang dalam dasawarsa berikutnya. 3 Selama tahun-tahun belakangan ini bencana-bencana besar terjadi susul-menyusul dan menimbulkan korban jiwa manusia dan kerugian ekonomi yang amat besar, termasuk tsunami Samudera Hindia pada tahun 2004 dan Badai Katrina serta Badai Rita di Amerika Serikat dan gempa bumi Asia Selatan yang berpusat di Kashmir pada tahun Walaupun kerugian ekonomi absolut yang terbesar terjadi di negara-negara maju, kerugian yang menimpa negara-negara berkembang relatif jauh lebih besar. Menurut Bank Dunia, kerugian akibat bencana yang diderita negara-negara berkembang, jika dihitung sebagai persentase dari produk domestik bruto, dapat mencapai 20 kali lebih besar daripada kerugian yang dialami oleh negara-negara industri, sementara lebih dari 95 persen kematian yang diakibatkan oleh bencana terjadi di negara berkembang. 4 Kian lama kian disadari bahwa bencana memang merupakan ancaman yang serius bagi pembangunan berkelanjutan, upaya penanggulangan kemiskinan dan pencapaian sejumlah tujuan dari Tujuan-tujuan Pembangunan Milenium (Millenium Development Goals/MDGs). Oleh karenanya, perlu ditemukan penyelesaian yang sama-sama menguntungkan (win-win) untuk mempertahankan pembangunan berkelanjutan, menanggulangi kemiskinan dan memperkuat ketangguhan terhadap bahaya, terutama karena perubahan iklim tampaknya akan semakin meningkatkan kejadian kemarau panjang, banjir dan badai yang besar. 5 Cara terbaik untuk mendapatkan penyelesaian semacam ini adalah dengan memadukan strategi dan program-program pengurangan risiko bencana ke dalam keseluruhan kerangka pembangunan, dengan melihat pengurangan risiko bencana sebagai bagian terpadu dari proses pembangunan dan bukan tujuan itu sendiri. Seperti dikatakan dalam laporan yang baru saja diluncurkan Bank Dunia, patut diingat bahwa tidak ada saat di mana kita dapat mengabaikan atau mengesampingkan risiko bencana, terutama bagi kelompok negara-negara yang sangat rawan terhadap bencana. 6 Sebaliknya, isu-isu yang berhubungan dengan bahaya harus menjadi bahan pertimbangan dalam perencanaan pembangunan nasional dan sektoral, penyusunan program di tingkat negara dan dalam perancangan semua proyek pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Hal itu perlu dilakukan demi melindungi investasi pembangunan itu sendiri dari bahaya alam dan demi memperkuat ketangguhan masyarakat dalam menghadapi bahaya. Biaya untuk membuat struktur-struktur bangunan yang tahan bahaya belum tentu mahal. 7 Walau angka yang tercatat berbeda-beda, Badan Manajemen Tanggap Darurat Federal Amerika Serikat (the United States Federal Emergency Management Agency/FEMA), 8 misalnya, memperkirakan bahwa langkah-langkah untuk mengurangi risiko bahaya hanya meningkatkan biaya pembangunan fasilitas baru sebanyak satu hingga lima persen, sementara keuntungan potensial yang akan diperoleh akan sangat jauh lebih tinggi (Kotak 2). Dengan demikian, perhatian yang besar pada risiko bencana mencerminkan salah satu aspek penting dari upaya internasional untuk meningkatkan efektivitas bantuan. 2 Clay, E.J. et al. An Evaluation of HMG s Response to the Montserrat Volcanic Emergency. 2 Vols. Evaluation Report EV635. London: Department for International Development (UK), World Bank (2006) Kajian Stern tahu 2006 yang berkaitan dengan perubahan iklim juga berpandangan bahwa penyesuaian terhadap perubahan iklim, termasuk upaya untuk meningkatkan ketangguhan terhadap bahaya, harus diarusutamakan ke dalam pembangunan dan kajian ini secara spesifik menekankan bahwa kunci keberhasilan pengurangan risiko bencana adalah menjamin agar PRB (Pengurangan Risiko Bencana) dipadukan ke dalam kebijakan dan perencanaan pembangunan dan kegiatan kemanusiaan (HM Treasury and Cabinet Office (2006) hal. 566). 6 World Bank (2006) hal Lihat, misalnya, FEMA. Protecting Business Operations: Second Report on Costs and Benefits of Natural Hazard Mitigation. Washington, DC: Federal Emergency Management Agency, 1998; IACNDR. Inter-American Strategic Plan for Policy on Vulnerability Reduction, Risk Management and Disaster Response. OEA/Ser G. Permanent Council Document 3737/03. Inter-American Committee for Natural Disaster Reduction, Lihat catatan kaki 7 (FEMA, 1998). K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

11 Kotak 2 Pengurangan risiko bencana mendatangkan manfaat yang besar Sebuah program penanaman bakau yang dilaksanakan Palang Merah Vietnam di delapan provinsi di Vietnam untuk melindungi penduduk yang tinggal di daerah pantai dari topan dan badai menghabiskan biaya rata-rata 0,13 milyar dolar AS per tahun selama kurun waktu antara tahun 1994 sampai 2001, tetapi mengurangi biaya tahunan untuk pemeliharaan tanggul sebesar 7,1 juta dolar AS. Program ini juga membantu menyelamatkan jiwa warga, melindungi penghidupan dan menciptakan peluang-peluang penghidupan baru. 9 Di Karibia, menurut para ahli teknik sipil di wilayah tersebut, tambahan biaya sebesar satu persen dari seluruh nilai bangunan untuk melaksanakan tindakan-tindakan yang dapat mengurangi kerentanan bangunan dapat mengurangi kerugian maksimum yang mungkin timbul bila terkena badai sampai sekitar sepertiganya. 10 Menurut sebuah studi tentang dana-dana hibah yang disalurkan oleh FEMA, setiap satu dolar AS yang dikeluarkan FEMA untuk kegiatan-kegiatan peredaman bahaya (termasuk untuk peremajaan, proyekproyek mitigasi struktural, peningkatan kesadaran dan pendidikan publik serta penyusunan aturan-aturan baku untuk mendirikan bangunan) dapat memberi kemanfaatan di masa yang akan datang rata-rata sebesar 4 dolar AS. 11 Setelah dilanda Badai Ivan pada bulan September 2004, hanya ada dua sekolah yang masih berdiri di Grenada. Kedua bangunan ini telah diperkuat konstruksinya melalui sebuah program Bank Dunia. Setelah badai, salah satu sekolah ini dimanfaatkan untuk menampung para warga yang kehilangan tempat tinggal. 12 Antara tanggal 27 Agustus dan 18 September 1995, Badai Luis dan Badai Marilyn menghancurkan 876 unit perumahan di Dominika, menimbulkan kerugian total sejumlah 4,2 juta dolar AS. Rumah-rumah kayu kecil yang hancur dulunya dibangun tanpa berpedoman pada aturan-aturan pembangunan setempat yang baku. Namun, semua bangunan yang konstruksinya telah diperkuat dengan modifikasi-modifikasi sederhana pada teknik-teknik konstruksi setempat melalui Program Konstruksi yang Lebih Aman dari Proyek Mitigasi Bencana Karibia yang didukung oleh Badan Amerika Serikat untuk Pembangunan Internasional (United States Agency for International Development/USAID) tetap berdiri walau diterjang badai. 13 Meningkatnya kesadaran akan perlunya mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan diformalisasikan pada bulan Januari tahun 2005 ketika Kerangka Aksi Hyogo diadopsi oleh Konferensi Dunia untuk Pengurangan Bencana, dengan ditandatangani oleh 168 negara dan badan-badan multilateral. Kerangka Aksi Hyogo menitikberatkan tiga sasaran strategis utama, yang pertama adalah pengintegrasian pertimbanganpertimbangan risiko bencana secara lebih efektif ke dalam kebijakan-kebijakan pembangunan berkelanjutan, perencanaan dan penyusunan program di semua tingkat, dengan penekanan khusus pada pencegahan bencana, mitigasi, kesiapsiagaan dan pengurangan kerentanan. 14 Kemajuan sampai saat ini: Perubahan kebijakan dan kelembagaan Dengan latar belakang ini, sejumlah lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan telah memulai upaya untuk mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam kerja mereka, dengan mengadakan berbagai perubahan kelembagaan, kebijakan dan prosedur-prosedur yang berkaitan. Dalam hal perubahan kelembagaan, misalnya, pasca proses pembaruan PBB tahun , tanggung jawab atas mitigasi, kesiapsiagaan dan pencegahan bencana alam dalam sistem PBB dialihkan dari Kantor Koordinasi Urusan Kemanusiaan (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs/OCHA), yang tugas pokoknya mencakup tanggap darurat pascabencana, ke Program Pembangunan PBB (United Nations Development Programme/UNDP), badan PBB yang mengurusi pembangunan. Pada tahun 1998 Bank Dunia membentuk Fasilitas Manajemen Bencana (Disaster Management 9 IFRC, World Disasters Report: Focus on reducing risk. Geneva: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Bank, Managing Catastrophic Risks Using Alternative Risk Financing and Insurance Pooling Mechanisms. Discussion draft. Washington, DC: World Bank, Finance, Private Sector and Infrastructure Department, Caribbean Country Management Unit, Latin America and Caribbean Region, MMC/NIBS, Natural Hazard Mitigation Saves: An Independent Study to Assess the Future Savings from Mitigation Activities. Washington, DC: Multi-hazard Mitigation Council of the National Institute of Building Sciences, World Bank, Grenada, Hurricane Ivan: Preliminary Assessment of Damages, September 17, Washington, DC: World Bank, Dapat diakses di: INTDISMGMT/Resources/grenada_assessment.pdf 13 CDMP, Toolkit: A Manual for Implementation of the Hurricane-resistant Home Improvement Program in the Caribbean. Caribbean Disaster Mitigation Project publication series. Washington, DC: Organization of American States, Dapat diakses di: 14 UN-ISDR (2005) hal. 3. C a t a t a n P a n d u a n 1

12 Facility), sekarang telah berganti nama menjadi tim Manajemen Risiko Bahaya (Hazard Risk Management), untuk meningkatkan kerja-kerjanya dalam bidang pencegahan dan peredaman bencana serta tanggap darurat. Tim Manajemen Risiko Bahaya ini memiliki mandat untuk melakukan tanggap bencana yang lebih strategis dan cepat dan mendorong pengintegrasian upaya-upaya pencegahan dan peredaman bencana ke dalam kegiatan-kegiatan pembangunan yang dilaksanakan oleh Bank Dunia. Baik Bank Pembangunan antar-amerika (Inter-American Development Bank/IDB) maupun Bank Pembangunan Asia (Asian Development Bank/ADB) telah menunjuk stafstaf penanggung jawab manajemen bencana yang baru untuk mendukung pengarusutamaan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan lembaga mereka masing-masing. Berkaitan dengan perubahan kebijakan, ADB dan DFID telah menyetujui perubahan mendasar dalam kebijakankebijakan bencana selama beberapa tahun terakhir ini, sementara itu IDB pada bulan-bulan awal tahun 2007 juga akan mengeluarkan suatu Kebijakan Manajemen Risiko Bencana yang baru. Kebijakan ADB yang baru, yang disetujui tahun 2004, menggeser penekanan dari hanya memberikan respons pascabencana menjadi dukungan terhadap kegiatan-kegiatan untuk mengantisipasi dan meredam dampak yang mungkin timbul dari bencana yang dapat terjadi. 15 Prinsip-prinsip dasarnya antara lain adalah pengarusutamaan manajemen risiko bencana sebagai bagian terpadu dari proses pembangunan. 16 Kebijakan pengurangan risiko bencana DFID yang baru, yang dikeluarkan pada bulan Maret tahun 2006, mempunyai tiga tujuan dasar, yang pertama adalah untuk mengintegrasikan dengan lebih baik pengurangan risiko ke dalam kebijakan dan perencanaan pembangunan dan kegiatan kemanusiaan [termasuk] integrasi yang lebih baik ke dalam program-program DFID sebagai bagian rutin dari pendekatan pembangunan berkelanjutan yang dilaksanakan kantor perwakilan DFID di wilayah-wilayah yang paling rawan risiko bencana. 17 Rancangan Kebijakan Manajemen Risiko Bencana (Disaster Risk Management Policy) IDB yang baru memiliki dua tujuan yang saling berkaitan, yang pertama adalah untuk meningkatkan efektivitas Bank dalam mendukung para peminjam untuk dapat mengelola dengan sistematis risiko-risiko yang berhubungan dengan bahaya alam melalui pengidentifikasian risiko-risiko ini, pengurangan kerentanan dan dengan mencegah dan meredam bencana terkait sebelum bencana benar-benar terjadi. 18 Bank Dunia juga sedang merevisi kebijakan operasionalnya dalam bidang bantuan pemulihan kedaruratan (yang juga mencakup pencegahan dan mitigasi), antara lain untuk mendukung pengintegrasian prinsip-prinsip pengurangan risiko bencana ke dalam kerja-kerja pembangunannya. Sebuah evaluasi terbaru dari Bank Dunia juga telah merekomendasikan dikembangkannya suatu strategi atau rencana aksi untuk bantuan yang berkaitan dengan bencana, yang selain mendukung perbaikan operasi tanggap darurat juga harus memuat ketentuan-ketentuan yang memberi perhatian lebih pada bahaya alam dalam menilai proyek-proyek investasi pada umumnya, dan khususnya dalam mempersiapkan Kertas Strategi Penanggulangan Kemiskinan (Poverty Reduction Strategy Papers/PRSPs), Strategi Bantuan di tingkat Negara (Country Assistance Strategies/CASs), dan dokumen-dokumen strategis lainnya. 19 Tim Manajemen Risiko Bahaya sedang melaksanakan rekomendasi ini dengan menjadikan CAS negara-negara yang sangat rawan sebagai sasaran dan memberikan bantuan dalam mengarusutamakan manajemen risiko bencana ke dalam dokumen-dokumen tersebut. Donor-donor bilateral lainnya yang juga memasukkan pertimbangan-pertimbangan pengurangan risiko bencana ke dalam kebijakan dan program-program pembangunan mereka antara lain adalah Badan Pembangunan Internasional Kanada (CIDA), Badan Pembangunan Internasional Denmark (Danish International Development Agency/DANIDA), Komisi Eropa (European Commission/EC), GTZ Jerman, Kementerian Luar Negeri Kerajaan Norwegia, Badan Kerjasama Pembangunan Internasional Swedia (SIDA) dan Badan Swiss untuk Pembangunan dan Kerjasama (Swiss Agency for Development and Cooperation/SDC). Beberapa lembaga non-pemerintah (Lembaga Swadaya Masyarakat/LSM) juga mengambil langkah-langkah serupa, misalnya, ActionAid, CARE, Christian Aid, Plan International, Practical Action dan Tearfund. Pemerintah-pemerintah juga telah menyatakan komitmen mereka terhadap berbagai mandat untuk mengintegrasikan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan. Sebagai contoh, Komite antar-amerika untuk Pengurangan Bencana Alam (Inter-American Committee for Natural Disaster Reduction/IACNDR) 20 melaporkan bahwa, sampai dengan tahun 2003, negara-negara anggota Organisasi Negara-negara Amerika (Organization of American States/OAS) secara kolektif telah membuat lebih dari 30 komitmen, baik secara bersama-sama sebagai anggota kelompok regional atau secara sendiri-sendiri, yang banyak di antaranya memuat pendekatan ini. Banyak 15 ADB (2004) hal Ibid. hal DFID (2006) hal IDB (2006) hal World Bank (2006) hal Lihat catatan kaki 7 (IACNDR, 2003). 10 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

13 negara juga telah menandatangani Kerangka Aksi Hyogo tahun Lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan telah mendukung pemerintah-pemerintah dalam proses pengarusutamaan ini. Misalnya, Uni Afrika (African Union /AU)/Kemitraan Baru untuk Pembangunan Afrika (New Partnership for Africa s Development/NEPAD), Bank Pembangunan Afrika (African Development Bank/AfDB) dan Strategi Internasional PBB untuk Pengurangan Bencana (United Nations International Strategy for Disaster Reduction/UN-ISDR) untuk Afrika telah bekerja bersama sejak awal tahun 2003 untuk mencari cara-cara guna memberikan panduan dan arah strategis bagi para pengambil keputusan di wilayah itu dalam mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan. 21 Mewujudkan kebijakan ke dalam praktik Dari semua kemajuan yang telah dicapai dalam pengarusutamaan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan sampai saat ini, banyak yang berkaitan dengan perubahan kebijakan dan kelembagaan. Langkah penting berikutnya adalah mengubah praktik-praktik pembangunan di negara-negara rawan bahaya. Sudah ada beberapa prakarsa yang mendukung proses ini, termasuk: Pengembangan dan penerapan panduan-panduan operasional. Telah ada beberapa upaya awal untuk mengembangkan panduan-panduan operasional dan perangkat-perangkat terkait untuk mendukung pengarusutamaan risiko ke dalam penyusunan program dan perancangan proyek di tingkat negara: Bank Pembangunan Karibia dan Komunitas Karibia (Caribbean Community/ CARICOM) telah mengembangkan sebuah buku sumber untuk pemaduan bahaya-bahaya alam ke dalam pengkajian dampak lingkungan (lihat Catatan Panduan 7). IDB telah mengembangkan sebuah daftar periksa tinjauan manajemen risiko untuk mendukung analisis dan pengkajian tentang bahaya-bahaya alam dan risiko-risiko terkait dalam program-program pinjamannya (lihat Catatan Panduan 5, Kotak 2). Sebagai bagian dari Prakarsa Pengarusutamaan Pengurangan Bencana Global (Global Disaster Reduction Mainstreaming Innitiative) (lihat bawah), dalam kerjasama dengan UN-ISDR, UNDP telah menghasilkan sebuah panduan tentang pemaduan pengurangan risiko bencana ke dalam perangkat penyusunan program PBB di tingkat negara, Pengkajian Bersama Lembaga-lembaga PBB tentang Situasi Negara (Common Country Assessment/CCA) dan Kerangka Kerja Bantuan Pembangunan Perserikatan Bangsa-bangsa (United Nations Development Assistance Framework/UNDAF) (lihat Catatan Panduan 4, Kotak 4). Penyusunan dan penerapan indikator-indikator risiko bencana. Meningkatnya pengakuan akan pentingnya pengarusutamaan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan yang lebih luas telah mendorong beberapa lembaga internasional untuk mengembangkan indikator risiko di tingkat nasional dan sub-nasional, termasuk Bank Dunia/ProVention, UNDP, IDB dan EC (lihat Catatan Panduan 4, Kotak 2). Indikator-indikator semacam ini disusun dengan tujuan untuk membantu para praktisi pembangunan guna menilai pentingnya risiko bencana dalam keputusan-keputusan yang menyangkut penyusunan program dan perancangan proyek di tingkat negara dan mengambil langkah-langkah yang perlu untuk meresponsnya. Sebagai contoh, dengan didasarkan pada studi Bank Dunia/ProVention tentang Wilayah-wilayah Rawan (Hotspots), situs web Bank Dunia sekarang dilengkapi dengan sebuah instrumen interaktif berbasis peta yang mengidentifikasi wilayah-wilayah geografis yang memiliki potensi risiko bencana yang relatif tinggi, untuk membantu para staf Bank Dunia dan pihak-pihak berkepentingan lainnya dalam menetapkan wilayah mana yang harus mereka prioritaskan dalam investasi pengurangan risiko bencana dan untuk bisa memberi masukan yang lebih baik pada upaya-upaya pembangunan. 22 Indikator-indikator pengurangan risiko bencana juga menjadi alat kuantifikasi risiko yang dapat digunakan dalam memantau dan mengevaluasi kinerja program. Pengembangan dan penyediaan bahan-bahan pelatihan. Berbagai lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan, termasuk DFID, IDB dan Bank Dunia, saat ini tengah mengembangkan bahan-bahan pelatihan untuk mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan. Dukungan untuk Pemerintah. Lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan juga aktif mendukung pemerintah-pemerintah dalam mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam kebijakan, strategi dan kerja mereka. Misalnya, pada bulan September tahun 2006 Bank Dunia dan UN-ISDR meluncurkan sebuah program baru, Fasilitas Global untuk Pengurangan Bencana dan Pemulihan (Global Facility for Disaster Reduction and Recovery /GFDRR), yang memberikan hibah bantuan teknis bagi negara-negara rentan untuk mendukung upaya peningkatan kapasitas dalam mengurangi dampak bencana serta bagi kemitraan di tingkat global maupun 21 African Union (2004). 22 Lihat C a t a t a n P a n d u a n 1 11

14 regional yang mendukung program-program di tingkat nasional. UNDP juga tengah menjalankan program Prakarsa Pengarusutamaan Pengurangan Bencana Global yang bertujuan untuk memadukan pengurangan risiko bencana ke dalam rencana dan proses-proses kerja UNDP dan para mitra pembangunannya, dengan fokus khusus pada tingkat negara. Proyek ProVention dalam pengembangan Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana (Tools for Mainstreaming Disaster Risk Reduction) turut berperan dalam proses ini, yaitu dengan memperluas kerja yang tengah dilaksanakan dalam pengembangan dan penerapan panduan-panduan operasional agar bisa menyusun serangkaian catatan panduan yang dapat digunakan oleh lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk memadukan analisis risiko bencana ke dalam alat-alat penyusunan program, penilaian proyek dan evaluasi di tingkat negara. Catatan panduan ini merupakan bagian dari perangkat ProVention ini. Proyek Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana ProVention Rangkaian catatan panduan ProVention didasarkan pada sejumlah prinsip dasar yang berkaitan dengan hakikat kerentanan terhadap bahaya alam dan pada temuan-temuan dari kajian-kajian terinci sebelumnya, yang dilaksanakan sebagai bagian dari proyek ProVention untuk menyusun perangkat standar bagi lembaga-lembaga pembangunan dalam merancang dan mengevaluasi proyek: 23 Kerentanan terhadap bahaya alam adalah sesuatu yang kompleks dan memiliki berbagai aspek, yang membutuhkan analisis serta solusi yang berperspektif lingkungan hidup, ekonomi, sosial, kelembagaan dan teknis dan oleh karenanya dibutuhkan alat-alat yang sesuai untuk mencapai ini. Perangkat alat dan panduan-panduan penyusunan, penilaian dan evaluasi program yang ada saat ini pada umumnya hanya menilai risiko secara umum (risiko operasional, risiko finansial, risiko politik, dsb.), tetapi biasanya hanya sedikit sekali mengulas isu-isu khusus yang berkaitan dengan bahaya. Sebagai akibatnya, bahaya-bahaya alam dan kerentanan yang berkaitan dengan bahaya tersebut jarang menjadi bahan pertimbangan dalam merancang dan menilai proyek-proyek pembangunan bahkan di daerah-daerah yang berisiko tinggi, kecuali dalam proyek-proyek yang memang dirancang khusus untuk mengurangi risiko. Banyak dari alat-alat penyusunan, penilaian dan evaluasi program yang ada dapat dengan mudah disempurnakan untuk menilai risiko bahaya alam yang dihadapi proyek-proyek di tingkat negara, sektor dan proyek potensial yang berdiri sendiri, menurunkan informasi terinci tentang sifat dan tingkat risiko serta membantu menjamin agar diambil langkah-langkah pengurangan risiko yang perlu. Secara kolektif perangkat-perangkat ini akan membantu para perencana proyek dan program dalam mengeksplorasi isu-isu bencana dari sudut pandang dan bidang keahlian yang luas, sesuai dengan sifat kerentanan yang multiaspek. Pada dasarnya menilai risiko bencana ataupun merancang dan mengevaluasi langkah-langkah untuk mengurangi risiko sama sekali tidak sulit jika tugas ini didekati dengan seksama, dengan memanfaatkan pengetahuan dan sumber daya yang memadai. Oleh karenanya, serangkaian 14 catatan panduan (termasuk catatan panduan ini) dikembangkan bagi lembagalembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyesuaikan alat dan panduan-panduan penyusunan program, penilaian proyek dan evaluasi mereka untuk mendukung pengarusutamaan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan. Panduan-panduan ini sengaja disusun dalam bentuk catatan-catatan pendek dan praktis yang akan melengkapi perangkat-perangkat panduan penyusunan, penilaian dan evaluasi program yang telah ada, dan bukannya untuk menjadi panduan lengkap dan menyeluruh atas semua aspek yang dibahas dalam setiap perangkat. Panduan-panduan ini secara khusus akan difokuskan pada di mana dan bagaimana memasukkan pertimbangan-pertimbangan unsur bahaya ke dalam perangkat-perangkat yang akan dilengkapi, untuk menjamin agar risiko bencana dan peluang-peluang untuk mengurangi kerentanan yang ada dipertimbangkan secara memadai dan sistematis di negara-negara yang rawan bahaya. Seperti telah diuraikan di muka, catatan-catatan panduan ini terutama diperuntukkan bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan. Lingkup, tingkat rincian dan penekanan dari praktik-praktik penyusunan program, penilaian proyek dan evaluasi tentunya berbeda antara satu lembaga dengan lainnya, tergantung bidang spesialisasi, pendekatan pembangunan yang dianut dan besarnya bantuan yang mereka berikan. Catatan-catatan panduan ProVention tidak dibuat secara khusus untuk lembaga pembangunan tertentu dan mungkin tidak akan 23 Benson and Twigg (2004). 12 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

15 dapat disesuaikan secara tepat dengan prosedur-prosedur khusus tertentu. Walaupun demikian, catatan-catatan panduan ini dapat disesuaikan berdasarkan kebutuhan. Rangkaian catatan panduan ini juga dapat digunakan oleh pihak-pihak yang ikut ambil bagian dalam upaya mengarusutamakan penyesuaian terhadap perubahan iklim ke dalam pembangunan. Seperti dinyatakan oleh Organisasi Kerjasama Ekonomi dan Pembangunan (Organisation for Economic Co-operation and Development/OECD), Penyesuaian terhadap perubahan iklim perlu dipadukan ke dalam arus utama kebijakan ekonomi, proyek-proyek pembangunan dan upaya-upaya bantuan internasional. 24 Catatan-catatan panduan ProVention mengidentifikasi titik-titik masuk dalam perencanaan dan penyediaan bantuan pembangunan untuk mempertimbangkan dampak bahaya-bahaya potensial pada pembangunan dan, sebaliknya pula, dampak kegiatan-kegiatan pembangunan pada kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam. Titik-titik masuk ini juga relevan dengan upaya menjamin agar pembangunan bersifat ramah lingkungan, turut membantu mengurangi emisi rumah kaca, dan agar pembangunan menjadi lebih tangguh dalam menghadapi dampak-dampak perubahan iklim. 2. Rangkaian catatan panduan ProVention Bagian berikut ini menguraikan maksud dan lingkup dari setiap catatan panduan dalam rangkaian Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana (yang dikemukakan oleh ProVention). Gambar 1 menyajikan sebuah skema besar yang menunjukkan bagaimana catatan-catatan panduan saling melengkapi dan secara kolektif mendukung pengarusutamaan pertimbangan-pertimbangan pengurangan risiko bencana ke dalam proyek-proyek pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya (lihat juga Catatan Panduan 5, Tabel 1). 25 Gambar ini juga memperlihatkan pengaruh-pengaruh penting lain yang turut menentukan kualitas praktik manajemen risiko bencana karena faktanya proyek-proyek pembangunan tidak dirancang dan dilaksanakan dalam sebuah ruang hampa. Faktor-faktor ini mungkin perlu diperkuat untuk membantu meningkatkan manajemen risiko bencana (lihat Bagian 3). Catatan Panduan 1: Pengantar buku panduan. Catatan awal ini menjabarkan pemikiran-pemikiran dasar yang menjadi landasan rangkaian panduan, memperkenalkan catatan-catatan panduan dan menguraikan faktor-faktor yang turut menentukan keberhasilan pengarusutamaan pengurangan risiko bencana ke dalam kebijakan dan praktik pembangunan. Catatan Panduan 2: Mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang bahaya alam. Catatan panduan kedua difokuskan pada proses-proses dasar untuk mendapatkan dan menggunakan informasi tentang bahaya. Catatan ini menjadi pilar utama rangkaian catatan panduan, yang membantu lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk mengidentifikasi tingkat keterpaparan terhadap bahaya di suatu negara atau wilayah tertentu dan untuk menentukan apakah pengarusutamaan risiko bencana diperlukan atau tidak. Catatan panduan kedua mencakup unsur-unsur dasar informasi tentang bahaya alam, letaknya dalam siklus perencanaan/manajemen proyek, alat untuk mengumpulkan informasi, para penyedia informasi dan isu-isu yang harus dipertimbangkan dalam mengumpulkan dan menganalisis data. Karena bahaya alam yang ada sangat beragam dan metode pengumpulan informasi dan data juga bermacam-macam, catatan ini semata-mata dimaksudkan hanya sebagai sebuah pengantar ke dalam topik ini. Catatan Panduan 3: Strategi Penanggulangan kemiskinan. Lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan kian menyesuaikan program-program mereka dengan kebijakan-kebijakan dan tujuan-tujuan pemerintah negara yang mereka dukung. Sejalan dengan itu, upaya pengarusutamaan perlu dimulai dengan kebijakan dan strategi-strategi pemerintah. Oleh karena itu, catatan panduan ini memuat pengintegrasian isuisu yang berkaitan dengan bahaya ke dalam penyusunan strategi penanggulangan kemiskinan (poverty reduction strategies/prss)) yang di banyak negara berpendapatan rendah menjadi alat perencanaan pembangunan yang utama dan program-program penanggulangan kemiskinan lainnya di negara-negara yang rawan bahaya. Catatan panduan ini diperuntukkan bagi pemerintah dalam menyusun PRSs dan bagi lembaga-lembaga internasional yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk membantu pemerintah dalam proses ini. 24 OECD (2006) hal. 1. Lihat juga HM Treasury and Cabinet Office (2006). 25 Catatan Panduan 14 (Dukungan anggaran) tidak disertakan di dalam Gambar 1 karena diagram ini difokuskan pada pengarusutamaan pengurangan risiko bencana ke dalam proyek-proyek yang berdiri sendiri. C a t a t a n P a n d u a n 1 13

16 Catatan Panduan 4: Penyusunan program di tingkat negara. Semua lembaga internasional yang bergerak dalam bidang pembangunan menerapkan sebuah kerangka program di tingkat negara atau wilayah yang digunakan untuk menganalisis masalah, kebutuhan dan kepentingan-kepentingan, mengidentifikasi fokus sektoral dan bidang kerja, serta menetapkan tingkat dan komposisi bantuan secara umum. Proses ini merupakan satu kesempatan penting untuk mempertimbangkan risiko bencana secara strategis dan terkoordinasi, dengan mengeksplorasi hakikat kerentanan yang kompleks, lintas bidang dan multiaspek serta mengidentifikasi solusi manajemen risiko yang sesuai dan proaktif. Catatan panduan keempat dalam rangkaian ini mengulas topik ini dengan memberikan panduan bagaimana menilai dan mempertimbangkan risiko bencana dalam penyusunan program tingkat negara di negara-negara yang rawan bahaya. Panduan ini dimaksudkan sebagai petunjuk dasar yang umum bagi segala jenis lembaga internasional yang bergerak dalam bidang pembangunan, untuk melengkapi panduan-panduan penyusunan program tingkat negara yang sudah ada. Catatan Panduan 5: Manajemen siklus proyek. Catatan panduan ini menempatkan fokus perhatian pada tingkat proyek-proyek yang berdiri sendiri dan dimulai dengan membahas beberapa pertanyaan umum tentang pemaduan isu-isu manajemen risiko bencana ke dalam siklus proyek secara keseluruhan, khususnya pada tahaptahap perencanaan. Catatan akan menjelaskan pendekatan siklus proyek, memberikan panduan keseluruhan untuk pengarusutamaan dan melihat beberapa perangkat terkait yang ada. Perangkat-perangkat semacam ini melengkapi upaya untuk menyesuaikan perangkat penilaian tertentu yang umumnya digunakan dalam siklus proyek untuk memasukkan pertimbangan-pertimbangan yang berkaitan dengan bahaya. Catatan panduan ini terutama diperuntukkan bagi mereka yang bekerja di lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan terutama dalam hal perancangan dan manajemen proyek, tetapi juga relevan bagi staf kantor-kantor pemerintah dan lembaga-lembaga swasta. Catatan Panduan 6: Kerangka logis dan kerangka berbasis hasil. Kerangka logis dan perangkat-perangkat manajemen berbasis hasil digunakan secara luas untuk keperluan perancangan dan manajemen proyek secara keseluruhan. Catatan ini memberikan panduan untuk mempertimbangkan secara sistematis isu-isu yang berkaitan dengan bahaya dalam menerapkan perangkat-perangkat ini pada proyek-proyek di daerah-daerah rawan bahaya. Catatan ini disusun bagi tim-tim yang bertugas untuk mempersiapkan proyek dan para pelaksana proyek dari lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan. Catatan Panduan 7: Pengkajian lingkungan. 26 Catatan panduan ini berfokus pada pengkajian lingkungan, salah satu titik penting dalam perancangan proyek untuk menjajaki bahaya-bahaya alam dan risiko-risiko yang berkaitan. Bahaya alam sendiri adalah gejala lingkungan yang potensial merusak dan menganggu proyek, sementara itu, kondisi lingkungan merupakan suatu faktor kunci yang menentukan kerentanan terhadap bahaya alam. Oleh karena itu, catatan menyediakan panduan dalam menganalisis konsekuensi kerentanan yang dapat ditimbulkan proyek melalui dampaknya pada lingkungan dan ancaman potensial terhadap proyek yang ditimbulkan bahaya alam. Temuan-temuan dari analisis ini akan dimasukkan ke dalam bentuk-bentuk penilaian dan rancangan perekayasaan yang relevan. Catatan panduan ini pertama-tama diperuntukkan bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan, tetapi juga relevan bagi staf-staf pemerintah dan lembaga-lembaga swasta yang terlibat dalam perancangan proyek. Catatan Panduan 8: Analisis ekonomi. Lembaga-lembaga peminjaman multilateral rutin mengadakan beberapa bentuk analisis ekonomi sebagai bagian dari proses penilaian proyek mereka. Catatan panduan ini menguraikan bagaimana menganalisis risiko bencana dan pilihan-pilihan yang ada untuk mengurangi kerentanan di negaranegara yang rawan bahaya dengan menggunakan perspektif ini, dan untuk menjamin agar risiko bencana dan pilihan-pilihan ini dipertimbangkan dengan memadai dan sistematis sesuai kebutuhan. Catatan panduan ini diperuntukkan bagi para ahli ekonomi di lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan, untuk melengkapi panduan-panduan analisis ekonomi yang mereka miliki. Catatan ini juga semakin luas digunakan untuk membantu mendukung pengembangan sekumpulan bukti yang meyakinkan tentang manfaat ekonomis nyata dari pengurangan risiko bencana. Miskinnya bukti-bukti semacam itu sekarang ini telah menjadi penghambat besar dalam menggalang ketertarikan dan komitmen terhadap pengurangan risiko bencana karena tidak banyak yang menyadari keuntungan ekonomis dari investasi semacam ini. Catatan Panduan 9: Analisis kerentanan dan kapasitas. Catatan panduan ini merupakan yang pertama dari tiga perangkat yang merupakan bagian berbagai macam perangkat untuk menilai proyek dari sudut pandang sosial yang 26 Catatan panduan ini disusun bersama oleh Konsorsium ProVention dan Bank Pembangunan Karibia (CDB). Bagian 2 disusun berdasarkan Sekretariat CDB dan CARICOM (2004). 14 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

17 Gambar 1 Pengarusutamaan Pengurangan Risiko Bencana (PRB) ke dalam proyek-proyek pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya Strategi penanggulangan kemiskinan (CP 3) dan perangkat-perangkat perencanaan pembangunan lainnya Perencanaan Pembangunan Nasional Analisis risiko bencana dipadukan ke dalam kerja-kerja negara dan sektor Informasi tentang Bahaya (CP 2) Analisis pemangku kepentingan yang mencakup isu-isu PRB Kebijakan-kebijakan PRB lembagalembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan Pelajaran-pelajaran yang dapat dipetik dari PRB sebelumnya Informasi tentang Bahaya (CP 2) Pemaduan pertimbangan-pertimbangan PRB ke dalam siklus proyek secara keseluruhan (CP 5) kerangka logis/analisis manajemen berbasis hasil yang mengandung pertimbangan-pertimbangan PRB (CP 6) Analisis lingkungan yang mengandung pertimbanganpertimbangan PRB (CP 7) Perangkat hukum terkait PRB dan kapasitas implementasi negara penerima (misalnya standar bangunan, zonasi penggunaan lahan) Anggaran Proyek Pemantauan risiko bencana Pengkajian dan penyesuaian kegiatan-kegiatan dan tujuan-tujuan proyek jika terjadi bencana Analisis dampak kejadian bencana pada kinerja proyek maupun lingkungan tempat proyek dilaksanakan Analisis keberlanjutan jangka panjang proyek dihadapkan pada risiko bencana Strategi di tingkat negara (CP 4) Identifikasi, perancangan dan penilaian proyek Pelaksanaan Evaluasi (CP 13) Kebijakan, strategi dan program-program PRB pemerintah Strategi dan program-program PRB lembaga-lembaga pembangunan lain Analisis ekonomi yang mengandung pertimbangan-pertimbangan PRB (CP 8) Analisis sosial yang mengandung pertimbangan-pertimbangan PRB (CP 9, 10 dan 11) Perancangan konstruksi dan pemilihan lokasi yang mengandung pertimbanganpertimbangan PRB (CP 12) Program-program PRB lembaga-lembaga pembangunan lain dan pemerintah Pelajaran-pelajaran yang dapat dipetik dari PRB sebelumnya Penegakan aturan standar bangunan dan pemantauan standar-standar konstruksi Melanjutkan konsultasi-konsultasi antar para pemangku kepentingan dalam PRB Analisis pemangku kepentingan atas aspek PRB dari proyek Analisis manfaat dan pencapaianpencapaian dari komponen PRB Dampak dari proyek pada kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam Evaluasi Pelaksanaan Penilaian Proyek Penyusunan program di tingkat negara C a t a t a n P a n d u a n 1 15

18 biasa digunakan oleh lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan. Perangkat pertama ini memuat penilaian dan analisis kerentantan dan kapasitas (vulnerability and capacity analysis/vca), yang memperkenalkan pendekatan-pendekatan dasar, menjelaskan bagaimana VCA dapat diintegrasikan ke dalam proses perencanaan proyek dan, sebaliknya pula, memperlihatkan bagaimana bahaya dan bencana alam dapat diperhitungkan dalam VCA. Isu kerentanan dan kapasitas warga dalam konteks bahaya alam merupakan suatu hal yang sangat penting dalam memahami dampak potensial kerentanan dan kapasitas serta dalam membuat pilihan-pilihan intervensi pembangunan. Catatan panduan ini menekankan penggunaan VCA dalam proyek-proyek pembangunan, tetapi pendekatan ini dapat juga digunakan dalam pengurangan risiko bencana dan pemulihan pascabencana. Catatan ini diperuntukkan bagi staf dari berbagai disiplin. Catatan Panduan 10: Pendekatan penghidupan yang berkelanjutan. Pemikiran dan metode-metode penghidupan yang berkelanjutan (Sustainable Livelihoods/SL) menawarkan perangkat analisis sosial kedua untuk mendukung pemaduan bahaya alam dan risiko bencana yang berkaitan ke dalam perencanaan proyek pembangunan. Dengan memberi penekanan pada kerentanan dan guncangan dari luar sebagai hal penting yang turut mempengaruhi penghidupan, pendekatan SL memberi peluang yang baik untuk memasukkan kesadaran akan bahaya dan bencana ke dalam perencanaan proyek. Catatan panduan ini akan secara ringkas memperkenalkan pemikiran SL dan menjelaskan penerapannya pada proyek-proyek dan program, dengan penekanan khusus pada keterkaitannya dengan bahaya dan bencana. Catatan akan meninjau metode-metode yang digunakan dalam pendekatan SL untuk menilai bahaya, kerentanan dan risiko, dan membahas faktor-faktor lain dalam menerapkan SL ke dalam manajemen siklus proyek. Catatan Panduan 11: Pengkajian dampak sosial. Catatan panduan ketiga yang berkaitan dengan perangkat penilaian sosial mengulas pengkajian dampak sosial (social impact assessment/sia). SIA membantu mengidentifikasi akibat-akibat sosial langsung maupun tak langsung dari risiko bencana dan memfasilitasi pengembangan mekanisme mitigasi yang sesuai dan efektif yang memanfaatkan sumber-sumber daya komunitas dan menghargai reaksi mereka terhadap kejadian-kejadian yang menimpa, dengan memberi pemahaman akan komunitas dan proses-proses sosial mereka. Catatan panduan ini menguraikan pendekatan-pendekatan dan metode-metode utama yang digunakan dalam SIA dan mengidentifikasi titik-titik masuk untuk memperkenalkan bahaya-bahaya alam dan risiko-risiko yang berkaitan. Catatan ini diperuntukkan bagi para perencana dan manajer proyek di lembaga-lembaga pembangunan multilateral dan bilateral, departemen pemerintah di tingkat nasional maupun daerah, LSM dan lembaga-lembaga swasta. Para pengguna termasuk juga mereka yang mengelola atau melaksanakan SIA, yang akan terbantu dalam memasukkan risiko bencana ke dalam penilaian sosial mereka. Catatan panduan ini juga dapat dimanfaatkan oleh mereka yang melakukan pengkajian-pengkajian risiko bencana untuk memahami bagaimana teknik SIA dapat membantu pengkajian dan mitigasi risiko bencana. Catatan Panduan 12: Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi. Hilangnya nyawa dan kerugian ekonomi langsung yang ditimbulkan bencana alam sebagian besar diakibatkan secara langsung oleh hancurnya bangunan; dan ini mencerminkan perancangan bangunan yang buruk dan seringkali juga penggunaan lahan yang tidak semestinya. Catatan panduan ini berfokus pada perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi, dan peran hal-hal ini dalam mengurangi risiko. Catatan memberi panduan umum untuk para perancang bangunan profesional dan lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan dalam hal konstruksi infrastruktur baru, penguatan infrastruktur yang sudah ada dan rekonstruksi pascabencana di negaranegara rawan bahaya. Catatan Panduan 13: Mengevaluasi program pengurangan risiko bencana. Berbeda dengan catatan-catatan panduan sebelumnya yang lebih bersifat sebagai perangkat penilaian proyek, catatan panduan ini merupakan perangkat untuk mengevaluasi kegiatan-kegiatan pengurangan risiko bencana. Tugas evaluasi merupakan sesuatu yang menantang karena keberhasilan upaya pengurangan risiko bencana pada akhirnya diukur berdasarkan sesuatu terjadinya sebuah bencana atau tingkat kerugian yang ditimbulkan oleh sebuah bencana yang sebenarnya tidak terjadi. Catatan panduan ini menguraikan langkah-langkah utama dalam merencanakan evaluasi semacam itu, mengumpulkan dan menganalisis data serta menggunakan hasilnya, dan membahas isu-isu pokok berkaitan dengan kegiatan-kegiatan ini. Catatan panduan ini diperuntukkan bagi para manajer program dan pengambil keputusan di lembaga-lembaga yang terlibat dalam segala bentuk kegiatan pengurangan risiko bencana, baik yang berdiri sendiri maupun dalam konteks program-program pembangunan atau pemulihan pascabencana. (Lihat juga Kotak 3) 16 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

19 Kotak 3 Buku Sumber ProVention untuk Pemantauan dan Evaluasi Pengurangan Risiko Proyek penyusunan Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana juga telah mengembangkan sebuah buku sumber berjudul Disaster Risk Reduction Monitoring and Evaluation Sourcebok berbasis web. Buku Sumber ini melengkapi dan merinci lebih lanjut Catatan Panduan 13 tentang pemantauan dan evaluasi, dengan memberi banyak contoh praktis pemantauan dan evaluasi serta rujukan ke bahan-bahan acuan on-line yang berguna dan sebuah daftar pustaka publikasi-publikasi cetak yang berkaitan dengan topik ini. Buku Sumber menguraikan latar belakang dari tujuan dan pendekatan-pendekatan umum pemantauan dan evaluasi. Buku ini secara khusus juga memaparkan bagaimana pemantauan dan evaluasi program pengurangan risiko bencana berbeda dari pemantauan dan evaluasi normal, termasuk sering diabaikannya pemantauan dan evaluasi dalam banyak proyek pengurangan risiko bencana dan logika terbalik dalam mengukur dampak dan manfaat pengurangan risiko bencana. Topik-topik khusus yang diulas dalam buku sumber meliputi: Definisi dan peristilahan Tipologi program dan proyek-proyek pengurangan risiko bencana Ketersediaan sumber daya dan lingkup pemantauan dan evaluasi Pendekatan-pendekatan dan metode-metode spesifik dalam pengurangan risiko bencana, termasuk pendekatan alternatif untuk mengukur pengurangan risiko bencana Pemilihan pendekatan dan indikator-indikator pengukuran Metode-metode pengumpulan data kualitatif dan kuantitatif Pemrosesan dan analisis data Penulisan laporan dan presentasi hasil Ringkasan studi-studi kasus pemantauan dan evaluasi pengurangan risiko bencana Buku Sumber dapat diakses di Catatan Panduan 14: Dukungan Anggaran. Catatan panduan terakhir membahas topik dukungan anggaran. Saat ini tengah berlangsung pergeseran dari dukungan anggaran berbasis proyek ke arah dukungan anggaran yang umum dan berbasis sektor. Pergeseran ini menawarkan peluang besar untuk mendukung pemerintah-pemerintah dalam memperkuat ketangguhan negara mereka terhadap bahaya alam. Catatan ini memberi panduan tentang bagaimana menjamin agar risiko bencana dikaji dengan memadai dan sistematis dalam pengembangan programprogram dukungan anggaran di negara-negara rawan bahaya dan agar pemerintah-pemerintah didorong dan didukung dalam mengelola risiko bencana dengan sebaik mungkin dan dalam mengurangi kerentanan. Catatan ini ditujukan bagi para staf lembaga-lembaga pembangunan yang terlibat dalam perancangan, pelaksanaan dan evaluasi dukungan anggaran. 3. Faktor-faktor yang menentukan keberhasilan Pengembangan panduan-panduan praktis untuk memadukan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana ke dalam program-program di tingkat negara, perancangan dan evaluasi proyek dari lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan hanyalah merupakan salah satu langkah dari rangkaian langkah yang dibutuhkan untuk menjamin pengarusutamaan di negara-negara yang rawan bahaya. Seperti telah disebutkan di muka, beberapa kegiatan tertentu lainnya juga tengah dipersiapkan. Kegiatan-kegiatan ini dan beberapa langkah penting lebih lanjut akan diuraikan berikut ini dan ringkasannya disajikan pada Gambar 2. Pada Gambar 2 kegiatan-kegiatan tersebut disajikan sebagai langkah-langkah berurutan, walau pada praktiknya antara satu tahap dengan tahap lainnya seringkali saling tumpang tindih. Langkah 1. Peningkatan kesadaran Penghargaan dan pemahaman akan keterkaitan antara pengurangan risiko bencana dan pembangunan berkelanjutan. Peningkatan kesadaran akan pentingnya mengkaji dan bila perlu memusatkan perhatian pada risiko bencana adalah sesuatu yang penting, baik bagi pemerintah maupun lembaga-lembaga yang bergerak C a t a t a n P a n d u a n 1 17

20 dalam bidang pembangunan, dalam memperjuangkan pembangunan berkelanjutan dan penanggulangan kemiskinan. Akuntabilitas. Di atas segalanya, yang terpenting adalah bahwa lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan dan pemerintah-pemerintah perlu lebih bertanggung gugat atas hilangnya jiwa manusia serta kerugian-kerugian fisik dan ekonomi yang ditimbulkan oleh bencana. Kerugian-kerugian semacam ini lebih menjadi tanggung jawab negara dan pemerintah daripada lembaga-lembaga pembangunan. Walaupun begitu, lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan bertanggung gugat untuk menjaga agar sumbersumber daya mereka dimanfaatkan dengan efektif dan bertanggung jawab. Sementara itu, pemerintah perlu lebih bertanggung jawab atas kerentanan negara dan warga mereka dan perlu aktif mengupayakan pengurangan risiko. Gambar 2 Langkah-langkah menuju pengarusutamaan yang berhasil 1 Peningkatan kesadaran 2 Lingkungan yang mendukung 3 Pengembangan alat-alat 4 Pelatihan dan dukungan teknis 5 Perubahan dalam praktik operasional 6 Pengukuran kemajuan 7 Pembelajaran dan berbagi pengalaman Pelajaran-pelajaran yang dapat dipetik Langkah 2. Lingkungan yang mendukung Kebijakan-kebijakan, strategi dan kapasitas kelembagaan yang memadai dari lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan. Kebijakan-kebijakan dan strategi besar dari lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan perlu sungguh-sungguh memperhatikan pengurangan risiko bencana, memperlakukannya sebagai sebuah isu pembangunan dan bukan semata memandang hal tersebut sebagai tanggung jawab departemen urusan kemanusiaan saja. Kebijakan-kebijakan dan strategi-strategi yang telah diperbaiki perlu dicerminkan lebih lanjut dalam pengaturan kelembagaan yang sesuai. Pemrioritasan pengurangan risiko bencana oleh pemerintah. Sejalan dengan kian disesuaikannya maksud dan tujuan-tujuan lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan dengan strategi-strategi pembangunan nasional dan penanggulangan kemiskinan, pemerintah sendiri harus memprioritaskan pengurangan risiko sebagai suatu tantangan pembangunan utama di negara-negara yang rawan bahaya dan mengembangkan kebijakan-kebijakan, kemampuan serta pengaturan hukum dan kelembagaan yang relevan. Lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan perlu menjajaki insentif-insentif untuk mendorong pemerintahpemerintah ke arah ini. Langkah 3. Pengembangan perangkat-perangkat Perangkat penyusunan, penilaian dan evaluasi program dibutuhkan untuk mengkaji proyek-proyek di tingkat negara, sektor dan proyek individual yang menghadapi risiko bahaya alam, untuk menyajikan informasi terinci tentang sifat dan tingkat risiko serta untuk menjamin agar diambil langkah-langkah pengurangan risiko yang sesuai. 18 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

21 Langkah 4. Pelatihan dan dukungan teknis Lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan perlu menyediakan pelatihan dan dukungan teknis internal untuk membantu pemaduan pertimbangan-pertimbangan risiko ke dalam pembangunan. Langkah 5. Perubahan dalam praktik operasional Penilaian awal. Isu-isu yang berkaitan dengan bahaya perlu dipertimbangkan mulai dari tahap-tahap sangat awal dari penyusunan program dan perancangan proyek di tingkat negara sehingga dapat diperhitungkan dengan menyeluruh dan sistematis serta dapat diatasi sesuai kebutuhan. Strategi-strategi di tingkat negara dan analisisanalisis lingkungan yang terkait (lihat Catatan Panduan 4) harus menunjukkan negara-negara mana saja yang membutuhkan pengarusutamaan. Informasi pendukung yang memadai. Untuk dapat memperoleh gambaran risiko bencana yang lengkap dan akurat serta solusinya yang sesuai, dibutuhkan informasi yang cukup. Negara-negara sasaran program perlu didukung dalam memperkuat basis informasi mereka misalnya saja, dalam meningkatkan pengumpulan dan analisis data yang berkaitan dengan bahaya (lihat Catatan Panduan 2). Minimalisasi biaya. Analisis risiko bencana harus diintegrasikan ke dalam penyusunan program dan perancangan proyek di tingkat negara dengan biaya seekonomis mungkin. Dalam hal ini, pemusatan informasi yang relevan dan analisis terkait di dalam komunitas-komunitas yang bergerak dalam bidang pembangunan dan di dalam pemerintah sendiri dapat membantu. Perlakuan atas risiko-risiko yang kemungkinan terjadinya rendah, tetapi dapat berdampak tinggi. Bahaya-bahaya yang berkaitan dengan iklim kemungkinan besar akan diidentifikasi sebagai risiko yang potensial karena bahayabahaya semacam ini dapat terjadi berulang-ulang dalam kurun waktu yang singkat. Bahaya-bahaya seperti ini memiliki peluang terjadi yang lebih tinggi selama pelaksanaan proyek atau strategi di tingkat negara. Sebaliknya, risiko-risiko yang berasal dari bahaya gempa bumi dan kegiatan gunung berapi, yang kurun waktu berulangnya lebih panjang, mungkin menjadi kurang begitu dipertimbangkan. Namun demikian, bahkan bila perhitungan ekonomi diabaikan, sangat penting untuk menjaga agar risiko-risiko gempa bumi dan gunung berapi tetap diperhitungkan dengan memadai dari segi keamanan, mengingat semua manusia memiliki hak asasi atas keamanan dan perlindungan. Konsultasi yang transparan, melibatkan semua pihak terkait dan bertanggung gugat. Proses konsultasi harus memberdayakan kaum miskin dan kelompok-kelompok marjinal, yang seringkali merupakan juga kelompok yang paling rentan terhadap bahaya alam, dan harus menjamin agar kepentingan mereka dipertimbangkan dengan memadai dan hak-hak mereka dilindungi. Melindungi dan memelihara investasi pembangunan dengan memadai. Agar tingkat ketahanan terhadap bahaya dari investasi-investasi pembangunan tetap dapat dipertahankan sesuai rancangan awal, perlu ada mekanisme untuk menjamin agar investasi pembangunan dilindungi dengan memadai dan selalu berada dalam kondisi yang baik. Langkah 6. Pengukuran kemajuan Sasaran-sasaran pengurangan bencana yang telah disepakati secara internasional atau pertimbanganpertimbangan pengurangan risiko bencana harus secara eksplisit dimasukkan ke dalam Tujuan-tujuan Pembangunan Milenium (MDGs), untuk memberikan arah dasar yang sama bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan dan pemerintah-pemerintah untuk mengukur kemajuan upaya-upaya pengarusutamaan pengurangan risiko bencana. Langkah 7. Pembelajaran dan berbagi pengalaman Mereka yang bergerak dalam bidang pembangunan beserta para pemangku kepentingan lainnya harus mengusahakan adanya upaya terpadu untuk memantau, saling berbagi dan belajar dari pengalaman mereka dalam mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan. Kotak 5 Peristilahan dalam bidang bahaya dan kebencanaan Mereka yang telah lama bergerak dalam bidang kebencanaan umumnya mengakui bahwa penggunaan istilah dalam bidang bahaya dan kebencanaan seringkali tidak konsisten, sesuatu yang mencerminkan bahwa bidang ini melibatkan para praktisi dan peneliti yang berasal dari berbagai disiplin ilmu. Rangkaian Catatan Panduan ini menggunakan istilah-istilah kunci di bawah ini: C a t a t a n P a n d u a n 1 19

22 Bahaya alam adalah suatu kejadian geofisik, atmosferik (berkaitan dengan atmosfer) atau hidrologis (misalnya, gempa bumi, tanah longsor, tsunami, angin ribut, ombak atau gelombang pasang, banjir atau kekeringan) yang berpotensi menimbulkan kerusakan atau kerugian. Kerentanan adalah potensi untuk tertimpa kerusakan atau kerugian, yang berkaitan dengan kapasitas untuk mengantisipasi suatu bahaya, mengatasi bahaya, mencegah bahaya dan memulihkan diri dari dampak bahaya. Baik kerentanan maupun lawannya, ketangguhan, ditentukan oleh faktor-faktor fisik, lingkungan sosial, politik, budaya dan kelembagaan. Bencana adalah berlangsungnya suatu kejadian bahaya yang luar biasa yang menimbulkan dampak pada komunitas-komunitas rentan dan mengakibatkan kerusakan, gangguan dan korban yang besar, serta membuat kehidupan komunitas yang terkena dampak tidak dapat berjalan dengan normal tanpa bantuan dari pihak luar. Risiko bencana adalah gabungan dari karakteristik dan frekuensi bahaya yang dialami di suatu tempat tertentu, sifat dari unsur-unsur yang menghadapi risiko, dan tingkat kerentanan atau ketangguhan yang dimiliki unsurunsur tersebut. 27 Mitigasi adalah segala bentuk langkah struktural (fisik) atau nonstruktural (misalnya, perencanaan penggunaan lahan, pendidikan publik) yang dilaksanakan untuk meminimalkan dampak merugikan dari kejadian-kejadian bahaya alam yang potensial timbul. Kesiapsiagaan adalah kegiatan-kegiatan dan langkah-langkah yang dilakukan sebelum terjadinya bahayabahaya alam untuk meramalkan dan mengingatkan orang akan kemungkinan adanya kejadian bahaya tersebut, mengevakuasi orang dan harta benda jika mereka terancam dan untuk memastikan respons yang efektif (misalnya dengan menumpuk bahan pangan). Bantuan kemanusiaan, rehabilitasi dan rekonstruksi adalah segala bentuk kegiatan yang dilaksanakan setelah terjadinya bencana untuk, secara berurut, menyelamatkan nyawa manusia dan memenuhi kebutuhan kemanusiaan yang mendesak, memulihkan kegiatan normal dan memulihkan infrastruktur fisik serta pelayanan masyarakat. Perubahan iklim adalah suatu perubahan statistik yang signifikan pada pengukuran keadaan rata-rata atau ketidakkonsistenan iklim di suatu tempat atau daerah selama periode waktu yang panjang, yang diakibatkan baik secara langsung maupun tidak langsung oleh dampak kegiatan manusia pada komposisi atmosfer global atau oleh ketidakkonsistenan alam. Bacaan lebih lanjut ADB. Disaster and Emergency Assistance Policy. R-paper. Manila: Asian Development Bank, Dapat diakses di: adb.org/documents/policies/disaster_ Emergency/default.asp#contents African Union. Programme of Action for the Implementation of the Africa Regional Strategy for Disaster Risk Reduction. Addis Ababa: African Union, Dapat diakses di Action.doc Benson, C. and Twigg, J. Measuring Mitigation: Methodologies for assessing natural hazard risks and the net benefits of mitigation. Geneva: ProVention Consortium, Dapat diakses di: CDB and CARICOM Secretariat. Sourcebook on the Integration of Natural Hazards into Environmental Impact Assessment (EIA): NHIA-EIA Sourcebook. Bridgetown, Barbados: Caribbean Development Bank and Caribbean Community Secretariat, Dapat diakses di DFID. Reducing the Risk of Disasters Helping to Achieve Sustainable Poverty Reduction in a Vulnerable World: A Policy Paper. London: Department for International Development (UK), Dapat diakses di: 27 Rangkaian catatan panduan ini menggunakan istilah risiko bencana sebagai pengganti istilah risiko bahaya yang sebenarnya lebih tepat karena istilah risiko bencana adalah istilah yang lebih umum digunakan oleh pihak-pihak yang berkecimpung dalam bidang pengurangan risiko. 20 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

23 HM Treasury and Cabinet Office. Stern Review on the Economics of Climate. London: Her Majesty s Treasury and Cabinet Office (UK), Dapat diakses di: Holloway, A. and Pelling, M. Legislation for mainstreaming disaster risk reduction. Teddington, UK: Tearfund, Dapat diakses di: IDB. Draft Disaster Risk Management Policy. Washington, DC: Inter-American Development Bank, Dapat diakses di: La Trobe, S. and Davis, I. Mainstreaming disaster risk reduction: a tool for development organisations. Teddington, UK: Tearfund, Dapat diakses di: Kratt, P. Reducing the risk of disasters: Sida s effort to reduce poor people s vulnerability to hazards. Report number SIDA22204en. Stockholm: Swedish International Development Cooperation Agency (Sida), Dapat diakses di: jsp/download.jsp?f=sida22204en_web.pdf&a=17204 OECD. Putting Climate Change Adaptation in the Development Mainstream. Policy Brief. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development, Dapat diakses di: UNDP and UN/ISDR. Integrating Disaster Risk Reduction into CCA and UNDAF: Guidelines for Integrating Disaster Risk Reduction into CCA/UNDAF. Geneva: United Nations Development Programme and United Nations International Strategy for Disaster Reduction Secretariat, Dapat diakses di: cca-undaf.htm#2-3 UN/ISDR. Hyogo Framework for Action : Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters. World Conference on Disaster Reduction, January 2005, Kobe, Hyogo, Japan. Geneva: United Nations International Strategy for Disaster Reduction, Dapat diakses di: World Bank. Hazards of Nature, Risks to Development An IEG Evaluation of World Bank: Assistance for Natural Disasters. Washington, DC: World Bank, Independent Evaluation Group, Dapat diakses di: html World Bank and UN/ISDR. Global Facility for Disaster Reduction and Recovery: A partnership for mainstreaming disaster mitigation in poverty reduction strategies. Washington, DC and Geneva: World Bank and United Nations International Strategy for Disaster Reduction, Dapat diakses di: 0,,contentMDK: ~menuPK: ~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:341015,00.html Catatan Panduan ini disusun oleh Charlotte Benson. Rangkaian catatan panduan Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana dikembangkan oleh Charlotte Benson (Independen) dan John Twigg (Benfield Hazard Research Centre). Para pengarang menyampaikan terima kasih kepada Tim Penasihat Proyek atas nasihat dan dukungan mereka yang amat berharga dalam penyusunan rangkaian ini: Margaret Arnold (Bank Dunia), Steve Bender (Independen), Yuri Chakalall (CIDA), Olivia Coghlan (DFID), Seth Doe Vordzorgbe (Independen), Fenella Frost (UNDP), Niels Holm-Nielsen (Bank Dunia), Kari Keipi (IDB), Sarah La Trobe (Tearfund), Praveen Pardeshi (UN-ISDR), Cassandra Rogers (IDB), Michael Siebert (GTZ), Clairvair Squires (Carribean Development Bank), Jennifer Worrell (UNDP) dan Roger Yates (ActionAid). Terima kasih secara khusus disampaikan kepada para anggota dan mantan anggota Sekretariat Konsorsium ProVention: David Peppiatt (mantan Kepala, sekarang bekerja di Palang Merah Inggris), Bruno Haghebaert, Ian O Donnell, Maya Schaerer dan Marianne Gemin. Terima kasih juga dihaturkan atas dukungan pendanaan dari Badan Pembangunan Internasional Kanada (CIDA), Departemen Pembangunan Internasional Inggris (DFID), Kementerian Luar Negeri Kerajaan Norwegia dan Badan Kerjasama Pembangunan Internasional Swedia (SIDA). Para pengarang bertanggung jawab sepenuhnya atas semua pandangan yang disajikan di dalam buku ini dan pandangan-pandangan tersebut tidak dengan sendirinya mencerminkan pandangan Sekretariat ProVention, Tim Penasihat proyek, para penilai buku atau badan-badan yang mendanai proyek. Versi lengkap rangkaian catatan panduan ini berikut studi pencakupan yang dilaksanakan oleh Charlotte Benson dan John Twigg, Measuring Mitigation: Methodologies for assessing natural hazard risks and the net benefits of mitigation, dapat diakses di proventionconsortium.org/mainstreaming_tools ProVention Consortium Secretariat PO Box 372, 1211 Geneva 19, Switzerland provention@ifrc.org Website: Hak Cipta 2007 pada Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention. Pandangan-pandangan yang terkandung di dalam catatan panduan ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab para pengarang dan tidak dengan sendirinya mewakili pandangan-pandangan Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention.

24

25 PERANGKAT UNTUK MENGARUSUTAMAKAN PENGURANGAN RISIKO BENCANA Mengumpulkan dan Menggunakan Informasi tentang Bahaya-Bahaya Alam C a t a t a n P a n d u a n 2 Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang disusun bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyempurnakan alat-alat penyusunan program, penilaian dan evaluasi proyek mereka dalam rangka mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Perangkat ini juga berguna bagi para pemangku kepentingan yang bekerja dalam program-program penyesuaian terhadap perubahan iklim. Pengumpulan dan pemanfaatan informasi tentang bahaya merupakan bagian dari banyak alat perencanaan proyek dan program. Catatan panduan ini menguraikan proses-proses dasar untuk memperoleh dan menggunakan informasi semacam itu. Catatan ini mencakup unsur-unsur penting dari informasi tentang bahaya-bahaya alam, letaknya dalam perencanaan/siklus manajemen proyek, alat-alat untuk mengumpulkan informasi, pihak-pihak yang menyediakan informasi dan isu-isu yang perlu dipertimbangkan dalam mengumpulkan dan menganalisis data. Catatan ini hanya akan menjadi semacam pengantar karena beragamnya bencana alam dan jenis-jenis metode pengumpulan data dan informasi yang berkaitan dengan masing-masing bencana alam ini, (lihat Bacaan lebih lanjut). 1. Pengantar Berbagai bahaya alam mengancam kehidupan dan pembangunan (lihat Tabel 1). Dengan memahami dan mengantisipasi kejadian-kejadian bahaya di masa mendatang, masyarakat, pemerintah dan lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan dapat mengurangi risiko bencana. Kegagalan dalam memahami dan mengantisipasi bahaya dapat menimbulkan akibat yang sangat merugikan bagi program-program dan proyekproyek pembangunan (lihat Kotak 1). Namun, para perencana pembangunan seringkali tidak mempertimbangkan bahaya alam dengan memadai, dan manajemen risiko bencana seringkali dilaksanakan secara terpisah dari kegiatan pembangunan. Bahkan jika pun aspek bahaya menjadi sesuatu yang diperhitungkan, pengkajian tentang bahaya yang sungguh-sungguh sering dianggap terlalu memakan biaya dan menghabiskan waktu. Para perencana dan pengelola program dan proyek harus memahami sifat, lokasi, frekuensi dan besarnya bahaya serta dampak potensial bahaya pada harta benda dan jiwa manusia. Mereka harus memahami bahaya mana saja yang dapat menimbulkan risiko di wilayah kerja mereka dan sifat utama dari bahaya-bahaya tersebut. Para perencana dan penngelola program tidak perlu menjadi ahli dalam bidang bahaya, walau mungkin suatu ketika akan perlu bekerja sama dengan para ahli dalam bidang ini dan, oleh karenanya, harus mengetahui bagaimana mengidentifikasi dan berhubungan dengan para ahli dalam bidang ini. Tabel 1 Jenis-jenis bahaya alam Jenis Uraian Contoh Hidro-meteorologis Proses-proses alam atau gejala-gejala yang berkaitan dengan atmosfer, air, laut atau cuaca Banjir, aliran debu dan lumpur Topan tropis, badai, angin, hujan dan bentuk-bentuk badai yang besar, badai salju, petir Kekeringan, meluasnya gurun, kebakaran hutan, suhu udara yang ekstrem, badai pasir atau debu Guguran salju C a t a t a n P a n d u a n 2 23

26 Geologis Proses-proses atau gejala-gejala bumi yang alamiah Gempa bumi, tsunami Kegiatan dan letusan gunungapi Pergerakan tanah, tanah longsor, batuan longsor, liquefaksi, pergeseran bawah laut Runtuhnya permukaan tanah, kegiatan patahan geologis Biologis Proses-proses yang dipicu oleh organisme atau yang dibawa oleh vektor-vektor biologis, termasuk keterpaparan pada kuman yang membawa penyakit, racun dan bahan-bahan bioaktif Merebaknya wabah penyakit, penularan atau hama meluas yang disebabkan oleh tumbuhan atau hewan Sumber: Dimodifikasi dari UN-ISDR (2004), hal. 39. Kotak 1 Beberapa dampak penggunaan dan pengabaian informasi tentang bahaya dalam perencanaan pembangunan Sebuah penelitian pada tahun 2003 mengamati faktor-faktor yang mempengaruhi erosi pantai sepanjang 60 kilometer garis pantai La Union di Filipina. Data yang ekstensif dikumpulkan tentang pengaruh gelombang dan angin (termasuk topan), kemiringan lereng, gempa bumi dan penurunan permukaan tanah terkait, lapisan bawah pantai, ada dan tidak adanya penyangga alam seperti hutan bakau dan terumbu karang, pergeseran posisi muara sungai, penambangan dan penggunaan lahan untuk keperluan lain, serta struktur perlindungan pantai. Sebagai tindak lanjut dari temuan-temuan penelitian ini, pemerintah memutuskan untuk merelokasi permukiman dan sekolah-sekolah, merancang ulang struktur pantai dan merehabilitasi hutan bakau. Pada tahun 1987 sebuah laporan yang disusun untuk pemerintah Montserrat di pulau Karibia mengingatkan akan risiko-risiko yang ditimbulkan gunungapi Soufrière Hills terhadap ibukota, Plymouth, dan banyak fasilitas lain yang terletak di bagian selatan pulau. Laporan tersebut diabaikan dan pembangunan dilanjutkan, walaupun luasnya kehancuran bangunan-bangunan akibat Badai Hugo pada tahun 1989 memberikan kesempatan untuk mengadakan perubahan. Serangkaian letusan yang dimulai pada tahun 1995 menimpa wilayah-wilayah di bagian selatan pulau. Sebagian besar wilayah ibukota hancur dan banyak fasilitas lain, termasuk bandar udara, tidak dapat digunakan lagi. Tiga perempat dari penduduk yang tersisa, dan sebagian besar fasilitas penting, harus direlokasi secara permanen. Lebih dari 60 persen wilayah daratan dari pulau tersebut sekarang secara resmi ditetapkan sebagai daerah yang tidak aman untuk tempat tinggal atau kegiatan manusia. Sumber: Berdin, R. et al. Coastal erosion vulnerability mapping along the Southern coast of La Union, Philippines. Dalam Konsorsium ProVention, Applied Research Grants for Disaster Risk Reduction: Global Symposium for Hazard Risk Reduction, July Geneva: ProVention Consortium, 2004, hal Dapat diakses di: pdfs/ag/berdin.pdf; Siringan, F.P. et al. A challenge for coastal management: large and rapid shoreline movements in the Philippines. Dalam UN-ISDR, Know Risk. Jenewa: United Nations International Strategy for Disaster Reduction, 2005, hal ; Clay, E. et al. An Evaluation of HMG s Response to the Montserrat Volcanic Emergency. 2 vols. London: Department of International Development (UK), K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

27 2. Informasi tentang bahaya alam: unsur-unsur penting Informasi tentang bahaya alam membantu para perencana proyek untuk: mengenali dan memahami bahaya-bahaya alam di daerah sasaran proyek; mengidentifikasi kesenjangan dalam hal pengetahuan; mengidentifikasi risiko-risiko bahaya-bahaya alam yang dihadapi proyek saat ini dan di masa yang akan datang; dan mengambil keputusan-keputusan dalam hal bagaimana menangani risiko-risiko tersebut. Informasi berikut ini tentang ciri-ciri utama bahaya-bahaya alam diperlukan untuk mengidentifikasi bahaya di masa lampau dan sekarang, dan potensi bahaya di masa mendatang serta dampak-dampak yang dapat ditimbulkan: Tempat dan tingkat cakupan bahaya. Apakah daerah sasaran program atau proyek terkena dampak satu bahaya alam atau lebih, apa jenis bahaya alam tersebut, dan di mana? Frekuensi dan tingkat kemungkinan terjadinya bahaya. Seberapa sering bahaya dapat terjadi (baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang)? Kekuatan/tingkat keparahan. Seberapa besar kejadian bahaya dapat muncul (misalnya tingkat banjir; kecepatan angin dan volume/curah hujan selama badai; tingkat besarnya dan kekuatan gempa bumi)? Lama waktu. Berapa lama kejadian bahaya akan berlangsung (dari hanya beberapa detik atau menit dalam hal gempa bumi sampai beberapa bulan atau bahkan tahun dalam hal kekeringan)? Kemungkinan untuk dapat diramalkan sebelumnya. Seberapa dapat diandalkan perkiraan kita akan kapan dan di mana kejadian bahaya akan berlangsung? Informasi tentang kecepatan mulainya sebuah kejadian bahaya sangat penting untuk kesiapsiagaan terhadap bencana dan sistem peringatan dini, dan juga dapat bermanfaat untuk keperluan perencanaan (misalnya saja dalam merencanakan rute-rute evakuasi yang aman). Para perencana proyek juga harus sadar akan: bahaya-bahaya sekunder yang dapat ditimbulkan oleh sebuah kejadian bahaya (misalnya, tanah longsor yang dipicu oleh gempa bumi atau hujan deras; kebakaran gedung-gedung yang diakibatkan oleh gempa bumi; bobolnya waduk karena banjir); bahaya di luar daerah sasaran proyek yang dapat berpengaruh pada proyek (contohnya bahaya yang menyebabkan matinya listrik atau macetnya pasokan bahan baku, masyarakat yang terpaksa mengungsi); dan bagaimana kejadian bahaya terjadi, termasuk tidak hanya proses-proses fisik alam, tetapi juga dampak kegiatankegiatan manusia yang menimbulkan atau memperburuk bahaya (penggundulan hutan, misalnya, menimbulkan ketidakstabilan lereng dan selanjutnya dapat menyebabkan tanah longsor). Dampak potensial proyek sendiri pada bahaya yang ada atau bahaya yang mungkin timbul biasanya ditangani melalui pengkajian dampak lingkungan dan dampak sosial (lihat Catatan Panduan 7 dan 11), tetapi hal ini merupakan suatu isu penting yang harus dikaji dalam perencanaan proyek, dengan memasukkan langkah-langkah mitigasi yang sesuai ke dalam rancangan proyek. Bahaya adalah gejala yang tidak statis dan keterpaparan terhadap risiko bahaya akan berubah seiring dengan waktu. Oleh karena itu, kita harus memahami perubahan-perubahan risiko bahaya di masa yang akan datang dalam kurun waktu tertentu, sehingga pengkajian tentang bahaya lebih bersifat kemungkinan daripada pengkajian tentang bahaya normatif yang didasarkan pada kondisi-kondisi saat ini. Hal ini terutama berlaku pada perubahan iklim, yang dapat menimbulkan akibat yang besar pada pola-pola dan kecenderungan bahaya dan bencana-bencana alam. Patut diperhatikan juga bahwa bahaya dapat membawa akibat yang positif maupun negatif (banjir, misalkan saja, dapat meninggalkan endapan lumpur yang subur). Informasi tentang bahaya harus dimanfaatkan untuk mendukung pengambilan keputusan tentang bagaimana proyek akan mengelola bahaya yang telah teridentifikasi. Jika ancaman dianggap tidak berarti, rancangan proyek tidak perlu diubah. Bila ancaman tersebut tergolong parah, para perencana dapat saja memutuskan untuk tidak melanjutkan di tempat itu. Di antara kedua keputusan ini, para perencana dapat mempersiapkan berbagai jenis langkah mitigasi fisik maupun nonfisik untuk melindungi proyek atau program dan kelompok-kelompok sasarannya. C a t a t a n P a n d u a n 2 25

28 Proses penilaian (atau persiapan) proyek mencakup pengkajian atas sejumlah faktor (lingkungan, sosial, ekonomi, dsb.) dan bahaya. Proyek dapat saja memiliki beberapa tujuan yang saling bersaing yang harus diseimbangkan. Oleh karenanya, untuk setiap kasus para perencana harus menyepakati dengan jelas dan terbuka seberapa besar bobot yang akan diberikan pada bahaya tertentu dalam rancangan yang ditetapkan. 3. Penggunaan informasi tentang bahaya dalam siklus proyek Pengumpulan dan analisis data tentang bahaya harus dimulai sedini mungkin dalam tahapan siklus proyek dan dilanjutkan pada proses perencanaan, sehingga dapat menghasilkan informasi yang lambat laun akan semakin terinci (untuk informasi lebih lanjut tentang siklus proyek, lihat Catatan Panduan 5). Bahaya yang signifikan 1 harus dikenali seawal mungkin dalam siklus, selama tahap identifikasi proyek. Jika ada bahaya bermakna yang dapat teridentifikasi, kita membutuhkan pengumpulan dan analisis informasi lebih lanjut. Dalam tahap-tahap identifikasi dan penilaian proyek, pengumpulan dan interpretasi informasi tentang bahaya biasanya menjadi bagian dari (atau dimasukkan ke dalam) kegiatan-kegiatan penilaian proyek mendasar lainnya, terutama analisis risiko, pengkajian kerentanan dan pengkajian lingkungan (lihat Catatan Panduan 6, 7 dan 9). Pengumpulan dan interpretasi informasi tentang bahaya dapat juga dipadukan ke dalam berbagai metode pengkajian sosial dan ekonomi (lihat Catatan Panduan 8, 10 dan 11) dan ke dalam keputusan-keputusan tentang rancangan konstruksi serta pemilihan lokasi (lihat Catatan Panduan 12). Penting untuk dijaga agar informasi dan pengkajian tentang bahaya tidak berdiri sendiri, tetapi dipadukan sepenuhnya ke dalam perangkat perencanaan lainnya ini. Jumlah informasi yang dibutuhkan dan bentuknya (termasuk tingkat ketepatan, kecepatan pengumpulan data dan lingkupnya) akan berbeda sesuai sifat bahaya dan jenis proyek, serta sesuai dengan tahap perencanaan dan jenis instrumen pengkajian yang digunakan (lihat Bagian 4). Tabel 2 menyajikan sebuah model untuk memadukan pertanyaan-pertanyaan dan keputusan-keputusan berkaitan dengan bahaya ke dalam siklus proyek (patut diperhatikan bahwa pemantauan bahaya dan pemutakhiran informasi terus dilanjutkan setelah pelaksanaan proyek dimulai). 1 Sehubungan dengan proyek-proyek yang berdiri sendiri, tidak hanya kejadian bahaya berskala besar (misalnya gempa bumi besar) yang dapat mempengaruhi proyek secara bermakna. Bahaya berskala kecil dan terjadi di lokasi yang terbatas (seperti banjir dan tanah longsor) dapat juga menjadi penting untuk diperhatikan apabila terjadi berulang-ulang dan meluas di daerah sasaran proyek. 26 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

29 Tabel 2 Pemaduan informasi tentang bahaya ke dalam siklus proyek Tahap siklus proyek Penyusunan Program Menyusun panduan dan prinsipprinsip umum; menyetujui fokus sektoral dan tematik; menyusun garis besar gagasangagasan umum Panduan dan prinsip-prinsip untuk mengidentifikasi kebutuhan informasi tentang bahaya alam dan merancang pendekatan untuk mendapatkan serta menggunakannya Panduan bagi tim perencana dalam hal pendekatan untuk mendapatkan serta menggunakan informasi tentang bahaya-bahaya alam Identifikasi Melakukan analisis pemangku kepentingan Mengidentifikasi dan menyaring gagasan-gagasan untuk proyek Memutuskan pilihan mana yang akan dikembangkan lebih lanjut Mengidentifikasi daerah-daerah sasaran dan karakteristik lingkungan daerah-daerah tersebut Mengumpulkan informasi dasar termasuk data-data bahaya alam Menentukan tingkat bahaya alam di daerah dan yang mempengaruhi daerah-daerah sasaran proyek Kesadaran akan bahaya-bahaya alam yang signifikan di daerah sasaran proyek Pemahaman akan kesenjangan dan kebutuhan informasi Ketentuan dibuat untuk mendapatkan informasi semacam itu Penilaian/ persiapan/ penyusunan Mempelajari seluruh aspek signifikan dari gagasan Mengembangkan kerangka logis atau kerangka perencanaan berbasis hasil Menyusun kegiatan dan jadwal pelaksanaan Menghitung masukan yang dibutuhkan Memutuskan untuk melanjutkan proyek atau tidak Informasi terinci tentang bahaya, kerentanan dan risiko Persiapan penilaian bahaya, kerentanan dan risiko Produksi peta-peta bahaya dan penggunaan lahan Pengkajian tingkat kemungkinan proyek berjalan secara teknis, sosial dan ekonomi Pengetahuan akan lokasi, tingkat keganasan, tingkat kemungkinan terjadi dan sifat-sifat pokok lain dari bahaya-bahaya alam dalam satu periode waktu tertentu di daerah sasaran proyek Identifikasi lokasi-lokasi yang rawan: permukiman, fasilitas produksi, fasilitas-fasilitas penting Identifikasi isu-isu dan hambatan yang berkaitan dengan bahayabahaya utama yang dapat mempengaruhi proyek Penentuan kerusakan yang dapat timbul pada manusia, harta milik/sarana, kegiatan-kegiatan ekonomi dan gangguan pada rencana-rencana implementasi Pemilihan pilihan-pilihan yang terbaik bagi proyek Pengembangan strategi-strategi mitigasi Pelaksanaan Pelaksanaan kegiatankegiatan proyek pembangunan yang direncanakan Pemantauan rutin atas dampak bahaya-bahaya alam pada proyek dan penerima manfaat proyek Pengadopsian langkah-langkah mitigasi risiko dan pengurangan kerentanan (termasuk kesiapsiagaan dan rencana tanggap darurat) Modifikasi rancangan dan rencana-rencana pelaksanaan proyek jika dibutuhkan Evaluasi Penilaian pencapaianpencapaian dan dampak aluasi Mengkaji asumsi-asumsi perencanaan yang berkaitan dengan dampak bahaya-bahaya alam yang mungkin menimpa proyek Keputusan untuk melanjutkan, mengubah atau menghentikan proyek Kesimpulan-kesimpulan turut dipertimbangkan dalam Diadaptasi dan dikembangkan dari: OAS (1991), hal. 1/17 1/22. C a t a t a n P a n d u a n 2 27

30 4. Informasi tentang bahaya: kebutuhan, jenis dan sumber Kebutuhan dan jenis informasi Para perencana biasanya menggunakan berbagai jenis data tentang bahaya, tergantung sifat proyek dan bahayabahaya yang terkait, dan kemudahan mengakses serta ketersediaan data. 2 Banyak dari informasi ini merupakan informasi ilmiah yang berisi data-data keruangan (spasial) dan angka (numerik) yang berkaitan dengan bahaya, terutama dalam bentuk peta-peta (lihat Kotak 2), pemantauan rutin, laporan-laporan penelitian ilmiah dan survei lapangan. Teknologi-teknologi baru seperti penginderaan jarak jauh dan sistem informasi geografis (GIS) telah mengubah secara mendasar kemampuan dalam melakukan analisis bahaya. Data-data semacam itu dapat juga dipergunakan untuk menyusun model-model kejadian bahaya yang potensial. Kotak 2 Peta bahaya Pemetaan adalah sebuah perangkat yang penting dalam identifikasi dan pengkajian tentang bahaya. Peta dapat dengan akurat merekam lokasi, dampak yang mungkin timbul dan tingkat kemungkinan terjadinya bahaya, serta menyajikan informasi ini dengan jelas dan mudah dipahami. Skala atau tingkat keterincian peta dapat dibuat sesuai kebutuhan, sehingga peta dapat berguna untuk perencanaan di tingkat nasional maupun di tingkat daerah. 3 Jenis informasi yang direkam bervariasi sesuai dengan bahaya yang sedang dikaji. Dalam hal gempa bumi, misalnya, informasi yang digunakan dapat berupa jalur-jalur patahan geologis, daerah-daerah dengan catatan tentang aktivitas seismik, dan jenis tanah dan batuan; untuk banjir, topografi, geomorfologi dan daerahdaerah yang sebelumnya pernah tergenang banjir. Pemetaan dapat dilaksanakan berdasarkan serangkaian sumber data (misalkan saja peta-peta yang sudah ada, penginderaan jarak jauh, survei-survei). Informasi tambahan dari foto, survei-survei lapangan dan sumbersumber lain dapat ditumpuk di atas peta dasar sistem informasi geografis telah membuat hal ini menjadi jauh lebih mudah. Kegiatan-kegiatan pemetaan bahaya dapat juga dilaksanakan di tingkat masyarakat. Masyarakat seringkali mengetahui dengan baik lokasi dan sifat-sifat bahaya setempat serta faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya bahaya. Informasi semacam itu terutama sangat berharga dalam mengidentifikasi dan mengkaji bahaya-bahaya lokal, dan keluaran-keluaran dari tingkat masyarakat ini dapat juga dimasukkan ke dalam pemetaan dan perencanaan di tingkat yang lebih tinggi. Peta merupakan media yang baik untuk mengkomunikasikan informasi tentang bahaya kepada para pengambil keputusan, tetapi seringkali peta harus diinterpretasikan terlebih dahulu baik untuk keperluan mereka yang nonspesialis yang tidak terbiasa melihat informasi dalam bentuk ini, maupun untuk para pengguna terpelajar yang mungkin tidak terbiasa dengan format-format tertentu dan simbol-simbol yang digunakan. Secara umum arti dari data-data yang disajikan harus dibahas dan dipahami dengan menyeluruh. Tabel 3, yang difokuskan pada bahaya-bahaya geologi dan hidrometeorologi utama di dunia, menguraikan informasi-informasi yang dibutuhkan oleh para perencana pembangunan dan jenis-jenis data pokok, atau metode untuk memperoleh data, dalam tiap kasus. Metode-metode yang dipilih akan tergantung pada ketersediaan sumber daya dan tujuan penggunaan data-data yang dikumpulkan. 2 Penelitian erosi pantai di Filipina (Kotak 1), misalnya, memanfaatkan dokumentasi (khususnya peta-peta) dari wilayah pantai dan perubahan-perubahan bathimetrik (kedalaman air), surveisurvei bathimetrik dan GPS terbaru, wawancara-wawancara dengan para penduduk setempat dan foto-foto udara. 3 Pemetaan dapat dibuat tiga dimensi, dengan menggunakan perangkat lunak untuk modeling elevasi digital; dan dapat juga dibuat pemetaan empat dimensi, dengan animasi komputer yang mengikutsertakan unsur waktu. 28 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

31 Tabel 3 Informasi tentang bahaya: Jenis, sumber, metode-metode penilaian Jenis bahaya Hidro-meteorologi Banjir (sungai dan pantai) Angin kencang (termasuk badai/ badai tropis dan angin puting beliung) Informasi yang dibutuhkan oleh para perencana pembangunan Lokasi dan luasnya daerah yang mengalami banjir atau daerah yang rawan banjir Kedalaman air dan lama waktu terjadinya banjir Tingkat kecepatan aliran air Tingkat naiknya permukaan air dan pelepasan banjir Jumlah lumpur yang tertinggal atau yang terjebak Frekuensi dan waktu terjadinya banjir (termasuk musim-musimnya) Volume dan intensitas curah hujan (dan salju yang mencair) di daerah-daerah rawan banjir dan sekitarnya Hambatan-hambatan alam atau buatan manusia yang menghalangi aliran air dan struktur-struktur pengendali banjir Jangka waktu pemberian peringatan Di daerah pantai: pasang-surutnya air dan pola-pola angin pantai; tinggi gelombang yang diakibatkan oleh badai Lokasi-lokasi dan luasnya daerah yang dapat terkena Frekuensi terjadinya bahaya ini (termasuk musim-musimnya) dan pola-pola arahnya Kecepatan dan arah angin; skala keganasan angin dan badai (misalnya skala Beaufort); skala badai/topan setempat Kondisi-kondisi tekanan udara yang berkaitan, curah hujan dan gelombang laut/badai Jangka waktu pemberian peringatan Jenis/sumber data/metode penilaian data Catatan-catatan historis tentang frekuensi, lokasi, karakteristik dan dampak dari kejadian-kejadian di masa lampau Data meteorologis: catatan-catatan curah hujan (dan salju yang mencair) dan pemantauan (misalnya dengan alat pengukur curah hujan) Pemetaan topografis dan ketinggian kontur tanah di sekitar garis pantai, sistem sungai dan daerah-daerah tangkapan air; pemetaan geomorfologis; pemetaan tahap-tahap pengendapan dari waktu ke waktu Pemetaan sumber-sumber daya alam dan penggunaan lahan Perkiraan kemampuan sistem hidrologi dan daerah tangkapan air Data-data hidrologis tentang aliran air, besarnya (termasuk pelepasan puncak banjir) dan frekuensi banjir, bentuk sungai, sifat penyerapan tanah Perkiraan hidrologis akan pelepasan banjir di masa yang akan datang, karakteristik aliran air dan hal-hal terkait lainnya; analisis frekuensi banjir Di daerah pantai: catatan-catatan pasang-surut dan tingkat ketinggian permukaan air laut, data-data meteorologis tentang kecepatan dan arah angin Peramalan cuaca jangka panjang dan berdasarkan musim; model-model perubahan Catatan-catatan historis dan klimatologis tentang frekuensi, lokasi, karakteristik (termasuk jalur topan dan angin puting beliung) dan dampak kejadian-kejadian bahaya lampau di daerah sasaran proyek dan daerah-daerah di sekitarnya (atau negaranegara) yang menghadapi kondisi serupa Catatan-catatan meteorologis tentang kecepatan dan arah angin di pusat-pusat pemantauan cuaca Peramalan cuaca jangka panjang dan berdasar musim; model-model perubahan iklim Topografi dan geomorfologi daerah-daerah daratan yang terpengaruh (di mana ada risiko banjir yang ditimbulkan oleh hujan deras atau naiknya permukaan air laut; lihat juga datadata tentang banjir) C a t a t a n P a n d u a n 2 29

32 NON-PRINTING-ITEM 4 Jenis bahaya Kekeringan 4 Geologi Gempa bumi Gunungapi Informasi yang dibutuhkan oleh para perencana pembangunan Tingkat curah hujan, kurangnya curah hujan Frekuensi dan waktu dari kejadian curah hujan dan kekeringan (termasuk musim-musimnya); panjangnya periode kekeringan Tingkat air (air tanah, sungai, danau, dll.) Kualitas tanah dalam menyimpan air Jangka waktu pemberian peringatan Ciri-ciri biologis yang berkaitan (misalnya gangguan hama, tanaman-tanaman yang bertahan hidup) Lokasi dan luas zona-zona bahaya gempa, pusat-pusat gempa, patahan-patahan, sistem-sistem patahan yang diketahui, dll. Besarnya gempa (energi yang dilepaskan di pusat gempa) dan intensitas gempa (tingkat parahnya getaran tanah) di daerah tersebut Ciri-ciri geologis, geomorfologis atau hidrologis lain yang mempengaruhi getaran dan deformasi tanah Efek sekunder yang dapat timbul: tanah longsor, longsor lumpur, guguran; banjir yang diakibatkan oleh bobolnya waduk atau tsunami; kebakaran; polusi yang ditimbulkan oleh hancurnya instalasi industri Frekuensi kejadian Lokasi gunungapi dan status kegiatan gunungapi pada saat ini (aktif, tidur, mati) Sejarah, frekuensi dan karakter dari letusan-letusan setiap gunungapi dan proses-proses yang menyebabkan terjadinya letusan tersebut Daerah-daerah yang berisiko terkena letusan; radius yang dapat terkena letusan atau arah aliran material letusan Volume dan jenis material yang dikeluarkan (misalkan saja guguran abu, aliran piroklastik, aliran lava, lahar, letupan gas) Tingkat ledakan dan lama waktu letusan/ erupsi Jangka waktu pemberian peringatan Jenis/sumber data/metode penilaian data Pemantauan (misalnya dengan alat pengukur curah hujan) dan pemetaan curah hujan dan salju yang mencair Survei/analisis jenis tanah dan kandungan embun Survei dan pemantauan sumber air Survei vegetasi (termasuk pemetaan, foto udara) dan pemantauan produksi tanaman pangan Catatan-catatan historis tentang frekuensi, lokasi, karakteristik dan dampak kejadiankejadian di masa lampau (termasuk catatancatatan jangka panjang akan fluktuasi curah hujan) Peramalan cuaca jangka panjang dan berdasar musim; model-model perubahan iklim Zonasi dan mikro-zonasi (pemetaan/perekaman semua parameter seismologis, geologis, hidro-geologis yang dibutuhkan untuk perencanaan proyek dalam suatu daerah, berdasarkan sumber-sumber di bawah) Peta sumber-sumber gempa (patahan, sistemsistem patahan) Peta-peta dan survei-survei geologis, geomorfologis (lihat juga tanah longsor) Data tentang kejadian-kejadian gempa bumi di masa lampau, lokasi kejadian, karakteristik (besarnya, intensitasnya, dll.) dan pengaruhnya Perhitungan pergeseran maksimum tanah Penelitian-penelitian dan peta-peta geologis, berdasarkan pada bukti survei geologis frekuensi, tingkat dan sifat dari letusanletusan terdahulu Peta-peta bahaya/zonasi (berdasarkan datadata geologis) Catatan-catatan historis tentang frekuensi, lokasi, karakteristik dan dampak dari kejadian-kejadian di masa lalu Pemantauan dan pengamatan/ perekaman dari gejala-gejala yang mendahului (termasuk tingkat kegempaan, deformasi tanah, gejalagejala hidrotermal, letupan gas) 4 Hal yang menjadi fokus di sini adalah kekeringan yang diakibatkan oleh faktor meteorologis (yakni jika tingkat curah hujan jatuh sampai di bawah tingkat tertentu) dan kekeringan yang diakibatkan oleh sebab hidrologis (menyusutnya sumber-sumber daya air), atau dengan kata lain pada bahayanya sendiri dan bukan pada kekeringan/paceklik dalam pengertian pertanian (yang merupakan dampak dari kedua jenis kekeringan pada hasil panen). 30 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

33 Jenis bahaya Tanah longsor Informasi yang dibutuhkan oleh para perencana pembangunan Volume dan jenis material yang longsor, daerah yang terkubur atau terkena, kecepatan Kondisi-kondisi alam yang mempengaruhi stabilitas lereng (komposisi dan struktur batuan dan tanah, tingkat kemiringan lereng, tingkat air tanah) Pemicu-pemicu eksternal lainnya: gempa, curah hujan Vegetasi dan penggunaan lahan lainnya (termasuk kegiatan-kegiatan membangun, pengurukan, bukit-bukit buatan manusia, lubang tempat pembuangan sampah, tumpukan limbah, dsb.) Jenis/sumber data/metode penilaian data Identifikasi lokasi dan tingkat longsor atau kerusakan tanah terdahulu melalui survei, pemetaan, foto udara Pemetaan/survei-survei pembentukan dan karakteristik batuan, geologi permukaan (jenis tanah), geomorfologi (tingkat kemiringan dan aspek lereng), hidrologi (terutama air tanah dan saluran limbah) Catatan-catatan historis tentang frekuensi, lokasi, karakteristik dan dampak dari kejadian-kejadian di masa lalu Identifikasi kejadian-kejadian yang mungkin menjadi pemicu seperti gempa bumi, siklon, erupsi gunungapi Pemetaan dan survei-survei vegetasi dan penggunaan lahan Peta-peta zonasi, berdasarkan hal-hal di atas Sumber: Diadaptasi dari: Borton, J. and Nicholds, N. Drought and Famine. New York: United Nations Development Programme, Department of Humanitarian Affairs (UNDP/DHA), Disaster Mitigation Training Programme module, Dapat diakses di: droughtandfamine_guide/drought_guide.pdf; Coburn, A.W., Spence, R.J.S. and Pomonis, A. Disaster Mitigation. New York: UNDP/DHA Disaster Mitigation Training Programme module, Dapat diakses di: UNDRO. Mitigating Natural Disasters: Phenomena, Effects and Options. A Manual for Policy Makers and Planners. New York: Office of the United Nations Disaster Relief Co-ordinator, Para penyedia informasi Daftar berikut ini menyajikan jenis-jenis penyedia informasi tentang bahaya yang utama: Komunitas-komunitas yang rentan dan para pemangku kepentingan setempat lainnya, yang pengetahuannya akan lingkungan dapat digali melalui survei-survei dan penilaian partisipatif. Lembaga-lembaga negara yang bertanggung jawab dalam penanggulangan bencana, badan-badan perencanaan, kementerian dan departemen-departemen lain, 5 serta kantor layanan fasilitas publik (yang mengeluarkan datadata dan peta-peta bahaya, risiko dan dampak bencana). Militer biasanya memiliki data-data bahaya yang baik, walaupun untuk memperolehnya mungkin tidak mudah (lihat Akses terhadap informasi di bagian 5). Lembaga-lembaga nasional dan internasional yang bergerak dalam bidang penelitian ilmiah dan pemantauan seperti kantor meteorologi, kantor pengamatan gunungapi, lembaga survei geologi (yang menerbitkan peta-peta bahaya dan daerah rawan bahaya, memasang dan mengoperasikan sistem-sistem pemantauan dan mengelola kelompok data yang berhasil dikumpulkan, serta melaksanakan survei, penelitian dan perekaan model-model) dan lembaga penyelidikan angkasa (yang mengumpulkan data pengamatan/observasi jarak jauh). Lembaga-lembaga pembangunan dan penanggulangan bencana internasional, khususnya lembaga-lembaga penanggulangan bencana dan pusat-pusat dokumentasi regional, serta badan-badan PBB yang operasional (yang menyusun berbagai macam bahan informasi termasuk peta, data dampak bencana, kajian-kajian penelitian dan laporan-laporan lapangan). Organisasi-organisasi nonnegara lainnya, seperti perpustakaan, pusat arsip, media, perguruan tinggi, lembagalembaga penelitian, perusahaan asuransi dan lembaga-lembaga swadaya masyarakat (juga dengan produk informasi yang beraneka ragam). Prakarsa-prakarsa untuk mengumpulkan dan menyebarkan informasi kian lama kian berkembang di segala tataran, terutama di kalangan donor internasional (seringkali didukung oleh PBB dan badan-badan internasional lainnya) atau donor bilateral. Yang termasuk paling banyak mendapat perhatian khusus adalah bahaya-bahaya hidrometeorologis (lihat Kotak 3). Media masa dan internet juga semakin menjadi saluran penyebaran informasi yang penting. Saat ini ada sejumlah database on-line yang berisi informasi bermutu tinggi tentang bahaya dan bencana. 5 Beberapa departemen pemerintah yang berbeda mungkin mengumpulkan jenis data ini, seperti departemen pertanian, kesehatan, perhubungan dan pertahanan-keamanan, serta lembagalembaga di tingkat nasional yang bertanggung jawab atas aturan-aturan dan standar-standar bangunan. C a t a t a n P a n d u a n 2 31

34 Publikasi UN-ISDR yang berjudul Living with Risk (2004) mendaftar banyak penyedia informasi tentang bahaya di tingkat global, regional dan nasional, yang banyak di antaranya tersedia dalam bentuk on-line. Kotak 3 Mengumpulkan dan menyebarluaskan informasi hidro-meteorologis Badan Meteorologi Dunia (World Meteorological Organization/WMO) mengkoordinasikan sebuah jaringan global yang terdiri dari badan-badan meteorologi dan hidrologi nasional dari 187 negara anggotanya, yang mengumpulkan dan saling berbagi data-data cuaca, air dan iklim. Informasi dikumpulkan dari 18 satelit, ratusan alat pengamat terapung di laut, kapal-kapal, pesawat dan hampir stasiun pengamat di darat. Lebih dari laporan cuaca serta beberapa ribu grafik dan produk-produk digital disebarluaskan setiap harinya melalui sistem telekomunikasi global WMO. Informasi ini dipergunakan untuk menganalisis kondisikondisi atmosfer dan iklim untuk membuat ramalan-ramalan dan peringatan, khususnya untuk kejadiankejadian yang ekstrem. Di tingkat nasional lembaga-lembaga ini mengelola arsip data dan database-database yang menghasilkan data-data historis yang dapat dimanfaatkan untuk mengkaji kejadian-kejadian dan kecenderungan-kecenderungan di masa yang akan datang. Sumber: World Meteorological Organization. Reducing risks of weather, climate and water-related hazards. Dalam UN-ISDR, Know Risk. Geneva: United Nations International Strategy for Disaster Reduction, 2005, hal Faktor-faktor penting dalam pengumpulan dan penggunaan data Informasi tentang bahaya harus akurat, dapat diandalkan dan dapat dipahami oleh para perencana (atau setidaknya dapat diterangkan dengan mudah, bila informasi tersebut dibuat untuk para pengguna atau maksud-maksud yang lain). Informasi tersebut juga harus mencakup semua bahaya yang signifikan. Akses terhadap informasi Pada tahap awal, para perencana proyek dan program harus mempertimbangkan di mana mereka dapat mendapatkan informasi-informasi yang relevan serta dapat diandalkan tentang bahaya dan mudah atau sulitnya untuk mendapatkan informasi tersebut (termasuk waktu dan sumber daya yang akan dikeluarkan untuk memperolehnya). Banyak dari informasi tentang bahaya dapat diakses oleh masyarakat umum (lihat bagian 4, Para penyedia informasi). Namun, di beberapa negara informasi tentang bahaya dapat bersifat terbatas. Peta, misalnya, dianggap terlalu berkaitan dengan kepentingan militer, politik atau komersial sehingga dianggap terlalu sensitif untuk boleh diakses umum. Sebagian besar informasi dari sumber-sumber resmi biasanya tunduk pada peraturan-peraturan tentang akses dan pembukaan informasi terhadap umum. Seringkali dibutuhkan waktu dan upaya yang besar, bahkan untuk memperoleh informasi terbuka yang sifatnya umum dari birokrasi yang lamban. Para perencana proyek harus mendorong transparansi dan upaya membangun ilmu pengetahuan dengan membagikan temuantemuan mereka dengan organisasi-organisasi lain. Kotak 4 Tantangan-tantangan dalam hal akses terhadap informasi Setelah gempa bumi pada tahun 2001, Badan Penanggulangan Bencana negara bagian Gujarat di India menugaskan lembaga konsultan yang berbasis di Delhi, TARU, untuk menyusun sebuah atlas risiko bahaya dan kerentanan menyeluruh yang mencakup 25 kabupaten dan 226 kecamatan di negara bagian tersebut. Pekerjaan ini selesai pada tahun 2005, dan atlas tersebut mencakup risiko-risiko dari enam bencana alam dan bencana buatan manusia serta kerentanan fisik, sosial dan ekonomi dari warga, bangunan-bangunan, infrastruktur dan perekonomian. 32 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

35 Salah satu tantangan utama dari upaya yang ambisius ini adalah pengolahan dan validasi data publik dari lebih dari 20 departemen dan lembaga-lembaga di tingkat negara dan di tingkat nasional, yang keseluruhannya harus didigitalkan dan dimasukkan ke dalam satu database spasial bersama. Data dan informasi demografis tentang permukiman, daerah-daerah industri dan bisnis relatif mudah untuk didapatkan. Namun, mendapatkan data peta lebih sulit karena atas alasan keamanan pemerintah India mengambil kebijakan untuk membatasi akses publik atas peta-peta dari daerah-daerah yang berbatasan langsung dengan Pakistan, yang meliputi sebagian besar Gujarat. Untuk mengatasi masalah ini, harus digunakan penginderaan jarak jauh yang ekstensif untuk menyusun peta-peta tematik dan menentukan lokasi jalan-jalan, jembatan-jembatan dan permukiman-permukiman; dan hal ini memakan biaya yang tinggi. Selain itu, tidak ada data-data topografis (permukaan bumi) atau bathimetrik (dasar laut) Gujarat yang tersedia untuk umum, walaupun hal ini penting dalam mengkaji risiko banjir dan penggenangan yang diakibatkan oleh badai; dalam hal ini proyek terpaksa menggunakan data-data dari NASA. Pengolahan dan validasi kelompok data kejadian bahaya yang besar dari waktu ke waktu dan data risiko geografis yang tepat merupakan suatu tantangan yang besar. Untuk memungkinkan triangulasi dan kelompok data yang konsisten, data diambil dari banyak sumber, terutama untuk kekeringan (hujan), gempa bumi dan jalur-jalur topan, untuk menghasilkan ukuran contoh yang secara statistik dapat diterima dan sesuai dengan distribusi nilai ekstrim. Tantangan terbesar hanya tersedianya satu sumber publik dalam hal data banjir dan kecelakaan kimia karena dengan demikian tidak mungkin diadakan validasi silang. Tidak ada fungsi-fungsi kerentanan atau kerapuhan yang sistemik untuk infrastruktur, perekonomian, populasi dan masyarakat, baik untuk India ataupun Gujarat. Hal ini harus dengan susah payah diperkirakan dengan menggunakan penelitian-penelitian kerugian bencana terdahulu dan survei-survei sampel di seluruh negara. Di beberapa daerah, khususnya dalam hal kerentanan infrastruktur karena tidak tersedia catatan kerugian lokal yang memadai, digunakan kasus-kasus dan penelitian internasional untuk menjadi tolok ukur atas fungsi-fungsi kerapuhan. Campuran sampel kejadian-kejadian bencana dari seluruh India digunakan untuk menghitung perkiraan fungsi kerapuhan untuk jumlah kehilangan jiwa pascabencana. Sumber: Informasi yang disampaikan oleh A. Revi, Direktur TARU, Delhi, India. Kualitas data Untuk pengkajian yang mereka lakukan, para perencana akan berupaya memperoleh sebanyak mungkin informasi tentang bahaya yang ada (baik data-data mentah ataupun yang sudah diproses), dengan mengambil dari beragam penyedia informasi (lihat bagian 4, Para penyedia informasi). Dalam pengkajian bahaya, seringkali dapat diperoleh tingkat keakuratan dan keterincian yang tinggi, misalnya, secara visual melalui peta-peta, penginderaan jarak jauh dan sistem informasi geografis, dan dalam prediksi seperti pada model-model banjir yang kompleks yang memperagakan curah hujan sampai aliran air, pergerakan aliran banjir melalui jalan air dan dataran banjir, serta daerah-daerah yang tergenang. (Simulasi-simulasi dan skenario-skenario juga dapat berguna untuk mengkaji bagaimana proyek yang diusulkan dapat memperburuk atau mengurangi bahaya dan bagaimana pembangunan di masa yang akan datang dapat mempengaruhi pola-pola bahaya utama di daerah sasaran proyek.) Dalam banyak situasi para perencana seringkali harus bekerja dengan sekumpulan data yang tidak lengkap atau tidak mutakhir. Tidak semua negara memiliki data bahaya yang lengkap; banyak negara kesulitan untuk mengumpulkan dan memelihara data yang menyeluruh karena alasan biaya dan kurangnya keterampilan. Konsultasi dari awal dengan para ahli teknis dapat membantu mengidentifikasi dan mengatasi masalah-masalah semacam ini. Mengadakan penelitian-penelitian baru akan memakan biaya dan menghabiskan waktu, tetapi survei-survei lapangan (seperti, pemetaan topografis dan vegetasi, serta mengambil sampel-sampel tanah) mungkin saja dibutuhkan jika informasi yang tercatat sangat terbatas, untuk memverifikasi data-data dari sumber-sumber lain atau untuk memecahkan ketidakpastian. Dalam mengadakan survei kita tidak perlu menggantungkan diri pada teknologi canggih dan para pakar dari luar. Survei-survei visual yang dilaksanakan oleh orang-orang yang berpengalaman dapat mengidentifikasi daerahdaerah yang berisiko terkena longsor; alat-alat pengukur aliran air atau penanda banjir yang sederhana dapat digunakan untuk memantau tingkat permukaan air dan mengidentifikasi daerah-daerah yang kemungkinan besar C a t a t a n P a n d u a n 2 33

36 dapat terkena banjir; dan pengetahuan masyarakat setempat akan bahaya seringkali lebih akurat dan menyeluruh daripada orang luar. Banyak proyek di tingkat masyarakat yang menggunakan survei-survei partisipatif (misalkan saja transek, pemetaan masyarakat, kalender waktu dan musim) untuk melengkapi atau menggantikan data-data ilmiah yang lebih formal. Informasi tentang bahaya seringkali tidak dikumpulkan atau disajikan secara konsisten dan format yang digunakan pun beraneka ragam (misalnya saja pemetaan yang menggunakan skala-skala yang berbeda). Para perencana proyek sejak awal sudah harus jelas dalam hal format-format yang akan digunakan, tentunya dengan mempertimbangkan kecocokan format-format tersebut dengan sistem-sistem informasi lain yang digunakan oleh lembaga bersangkutan, serta jenis dan format yang digunakan pada data-data yang sudah ada. Hal ini membawa implikasi pada waktu dan sumber daya, yang harus diperhitungkan dalam proses perencanaan. Konsistensi dalam hal perekaman data juga penting dan hal ini tidak selalu mudah dilaksanakan (contohnya, penggolongan data dapat menjadi rumit dalam kasus bahaya primer, seperti topan yang memicu bahaya sekunder berupa banjir dan tanah longsor). Kita dapat memperoleh banyak data berharga tentang lokasi, dampak dan frekuensi kejadian-kejadian bahaya dari catatan-catatan historis (tertulis maupun lisan), temuan-temuan arkeologis, laporan profesional atau berbagai macam kajian penelitian, pengamatan lokal, laporan-laporan kerusakan, dan artikel-artikel dari koran serta majalah. Di internet jumlah informasi geospasial yang dapat diakses umum seperti peta-peta dan citra satelit semakin berkembang pesat. Para perencana biasanya menggunakan data kuantitatif dan kualitatif dari sumbersumber semacam ini, terutama jika data dari sumber lain tidak ada atau sangat sulit untuk diperoleh. Kelompok data bencana dan indeks-indeks risiko nasional on-line memberikan informasi tambahan untuk penyusunan program di tingkat negara (lihat Catatan Panduan 4). Dalam segala hal, para perencana harus membuat penilaian sendiri atas kualitas dan relevansi informasi yang tersedia. Kemampuan untuk mengumpulkan dan menggunakan data Informasi dikumpulkan untuk satu maksud: menjadi panduan dalam pengambilan keputusan. Untuk mengkaji bahaya-bahaya berdasarkan data-data yang dikumpulkan, harus disediakan waktu dan sumber daya yang memadai. Para perencana seringkali terlalu menekankan pengumpulan data daripada analisis data. Seperti telah diuraikan di atas, informasi-informasi tentang bahaya biasanya dikumpulkan untuk menjadi bahan pertimbangan dalam kegiatan-kegiatan penilaian proyek lainnya, terutama analisis risiko. Sistem pengumpulan dan analisis informasi harus sesederhana dan sepraktis mungkin, sesuai dengan kemampuan manusia, teknis dan material dari tim perencana. Biaya dan waktu yang dibutuhkan untuk pengkajian-pengkajian juga harus diperhitungkan. Dalam beberapa kasus, pengkajian yang menggunakan data-data yang sudah ada, data yang tidak terlalu terinci, atau yang difokuskan pada beberapa karakteristik utama dari bahaya, mungkin cukup, 6 tetapi dalam banyak contoh lain dibutuhkan keahlian ilmiah atau teknis tambahan. Pemanfaatan teknologi baru (seperti sistem informasi geografis, penginderaan jarak jauh) dapat sangat membebani kemampuan manusia dan sistem yang ada. Informasi sangat teknis yang diberikan oleh para ilmuwan atau ahli teknik harus disertai dengan penjelasan bila akan digunakan oleh mereka yang tidak berlatar belakang ilmiah. Sangat disarankan untuk mengikutsertakan berbagai spesialis dengan keahlian teknis berbeda (termasuk para ahli ilmu alam dan sosial, serta para perencana) secara bersama-sama sedini mungkin dalam tahapan proyek untuk memfasilitasi adanya pemahaman yang sama dan terbangunnya komunikasi. 6 Contohnya, Proyek Manajemen Risiko Gempa Bumi Lembah Kathmandu (Kathmandu Valley Earthquake Risk Management Project/KVERMP), yang menekankan pada upaya untuk menyampaikan informasi dan memobilisasi lembaga-lembaga setempat untuk melindungi pembangunan perkotaan yang telah berlangsung, memilih untuk menggunakan data-data geologis dan kegempaan yang sudah ada, digabungkan dengan sebuah metodologi dari luar untuk mengembangkan skenario-skenario kerusakan, dan tidak mengadakan penelitian-penelitian mikro zonasi kegempaan dan amplifikasi tanah yang baru. Dixit, A.M. et al. Hazard mapping and risk assessment: experiences of KVERMP dalam ADPC (2004). 34 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

37 Ketidakpastian dan pengambilan keputusan Upaya untuk memahami bahaya dapat menjadi sebuah proses yang kompleks karena seringkali didasarkan pada kombinasi kelompok-kelompok data. Contohnya, dalam mengkaji bahaya tanah longsor di sebuah tempat tertentu, para ahli akan meninjau sejarah di masa lampau, tingkat kecuraman dan arah lereng, batuan dasar, curah hujan, air tanah dan vegetasi karena kombinasi-kombinasi tertentu dari faktor-faktor ini berkaitan dengan jenis-jenis longsor yang berbeda. Perencana dapat menambahkan aspek penggunaan lahan kepada daftar ini karena kegiatankegiatan pembangunan dapat meningkatkan risiko bahaya tanah longsor, bahkan di daerah-daerah yang sebelumnya tidak pernah terkena longsor. Bila jenis bahaya ada banyak, tantangan yang dihadapi menjadi lebih rumit karena berbagai teknik pengkajian dan hasil-hasil yang berbeda harus diperhitungkan secara bersama-sama. Kita tidak mungkin mengkaji beberapa sifat dari bahaya karena adanya keterbatasan-keterbatasan dalam ilmu pengetahuan ilmiah yang ada saat ini. Bukti yang ada seringkali tidak jelas, bahkan bagi para ahli sekalipun. Perhitungan kemungkinan risiko bahaya seringkali bermasalah. Misalnya, sulit untuk meramalkan lokasi dan waktu yang tepat untuk kejadian tanah longsor walaupun kita telah cukup memahami proses-proses yang memicu longsor, sehingga dapat memperkirakan bahaya yang potensial. Serupa dengan itu, perkiraan frekuensi seringkali harus disimpulkan dari catatan-catatan kejadian terdahulu. Para ahli dapat saling tidak sepakat atas interpretasi bukti ini. Penting untuk menetapkan dengan jelas informasi apa yang dibutuhkan untuk pengambilan keputusan dan tingkat keterincian yang dibutuhkan sebelum memulai pengumpulan data. Hal ini harus dikaji dari waktu ke waktu sejalan dengan kemajuan proses perencanaan dan penilaian proyek, dan kebutuhan serta ketersediaan informasi menjadi lebih jelas. Juga penting untuk mengidentifikasi dengan jelas kesenjangan-kesenjangan dan ketidakjelasan bukti serta wilayah-wilayah tempat analisis diperdebatkan. Dalam segalanya, untuk mencapai keputusan-keputusan dalam perencanaan proyek dibutuhkan prosedur-prosedur yang jelas, yang harus ditetapkan sejak awal. Kotak 5 Peristilahan dalam bidang bahaya dan kebencanaan Mereka yang telah lama bergerak dalam bidang kebencanaan umumnya mengakui bahwa penggunaan istilah dalam bidang bahaya dan kebencanaan seringkali tidak konsisten, sesuatu yang mencerminkan bahwa bidang ini melibatkan para praktisi dan peneliti yang berasal dari berbagai disiplin ilmu. Rangkaian Catatan Panduan ini menggunakan istilah-istilah kunci di bawah ini: Bahaya alam adalah suatu kejadian geofisik, atmosferik (berkaitan dengan atmosfer) atau hidrologis (misalnya, gempa bumi, tanah longsor, tsunami, angin ribut, ombak atau gelombang pasang, banjir atau kekeringan) yang berpotensi menimbulkan kerusakan atau kerugian. Kerentanan adalah potensi untuk tertimpa kerusakan atau kerugian, yang berkaitan dengan kapasitas untuk mengantisipasi suatu bahaya, mengatasi bahaya, mencegah bahaya dan memulihkan diri dari dampak bahaya. Baik kerentanan maupun lawannya, ketangguhan, ditentukan oleh faktor-faktor fisik, lingkungan sosial, politik, budaya dan kelembagaan. Bencana adalah berlangsungnya suatu kejadian bahaya yang luar biasa yang menimbulkan dampak pada komunitas-komunitas rentan dan mengakibatkan kerusakan, gangguan dan korban yang besar, serta membuat kehidupan komunitas yang terkena dampak tidak dapat berjalan dengan normal tanpa bantuan dari pihak luar. Risiko bencana adalah gabungan dari karakteristik dan frekuensi bahaya yang dialami di suatu tempat tertentu, sifat dari unsur-unsur yang menghadapi risiko, dan tingkat kerentanan atau ketangguhan yang dimiliki unsurunsur tersebut. 7 7 Rangkaian catatan panduan ini menggunakan istilah risiko bencana sebagai pengganti istilah risiko bahaya yang sebenarnya lebih tepat karena istilah risiko bencana adalah istilah yang lebih umum digunakan oleh pihak-pihak yang berkecimpung dalam bidang pengurangan risiko. C a t a t a n P a n d u a n 2 35

38 Mitigasi adalah segala bentuk langkah struktural (fisik) atau nonstruktural (misalnya, perencanaan penggunaan lahan, pendidikan publik) yang dilaksanakan untuk meminimalkan dampak merugikan dari kejadian-kejadian bahaya alam yang potensial timbul. Kesiapsiagaan adalah kegiatan-kegiatan dan langkah-langkah yang dilakukan sebelum terjadinya bahayabahaya alam untuk meramalkan dan mengingatkan orang akan kemungkinan adanya kejadian bahaya tersebut, mengevakuasi orang dan harta benda jika mereka terancam dan untuk memastikan respons yang efektif (misalnya dengan menumpuk bahan pangan). Bantuan kemanusiaan, rehabilitasi dan rekonstruksi adalah segala bentuk kegiatan yang dilaksanakan setelah terjadinya bencana untuk, secara berurut, menyelamatkan nyawa manusia dan memenuhi kebutuhan kemanusiaan yang mendesak, memulihkan kegiatan normal dan memulihkan infrastruktur fisik serta pelayanan masyarakat. Perubahan iklim adalah suatu perubahan statistik yang signifikan pada pengukuran keadaan rata-rata atau ketidakkonsistenan iklim di suatu tempat atau daerah selama periode waktu yang panjang, yang diakibatkan baik secara langsung maupun tidak langsung oleh dampak kegiatan manusia pada komposisi atmosfer global atau oleh ketidakkonsistenan alam. Bacaan lebih lanjut ADPC. Proceedings: Regional Workshop on Best Practices in Disaster Mitigation Lessons Learned from the Asian Urban Disaster Mitigation Program and Other Initiatives, September 2002, Bali, Indonesia. Bangkok: Asian Disaster Preparedness Center, Dapat diakses di: Arnold, M. et al. (eds). Natural Disaster Hotspots: Case Penelitianes. Washington, DC: World Bank, Dapat diakses di: OAS. Disasters, Planning, and Development: Managing Natural Hazards to Reduce Loss. Washington, DC: Organization of American States, OAS. Primer on Natural Hazard Management in Integrated Regional Development Planning. Washington, DC: Organization of American States, Dapat diakses di: http// Website Proyek Mitigasi Bencana Karibia milik Organisasi Negara-negara Amerika berisi laporan-laporan, penelitian-penelitian dan dokumen-dokumen lain yang menggambarkan penggunaan informasi tentang bahaya dalam mengurangi dampak bencanabencana alam pada pembangunan: Reid, S.B. Introduction to Hazards. New York: United Nations Development Programme, Department for Humanitarian Affairs, Disaster Mitigation Training Programme module, Dapat diakses di: Smith, K. Environmental Hazards: Assessing Risk and Reducing Disaster. London: Routledge, 2004, 4th edition. Twigg, J. Disaster Risk Reduction: mitigation and preparedness in development and emergency programming. Good practice review no. 9. London: Humanitarian Practice Network, Dapat diakses di: UNDP. Reducing Disaster Risk: a challenge for development. New York: United Nations Development Programme, Bureau for Crisis Prevention and Recovery, Dapat diakses di: UN-ISDR. Living with Risk: A global review of disaster reduction initiatives. Geneva: United Nations International Strategy for Disaster Reduction, Dapat diakses di: 36 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

39 Catatan Panduan ini disusun oleh John Twigg. Pengarang mengucapkan terima kasih kepada pihak-pihak berikut atas nasihat dan komentar mereka yang amat berharga: Stephen Bender, Maryam Golnaraghi (World Meteorological Organization), Terry Jeggle, Ilan Kelman, Lewis Miller (University College London), Marla Petal (Risk RED), Aromar Revi (TARU), para anggota Tim Penasihat Proyek dan Sekretariat Konsorsium ProVention. Terima kasih juga disampaikan atas dukungan pendanaan dari Badan Pembangunan Internasional Kanada (CIDA), Departemen Pembangunan Internasional Inggris (DFID), Kementerian Luar Negeri Kerajaan Norwegia dan Badan Kerjasama Pembangunan Internasional Swedia (SIDA). Pengarang bertanggung jawab sepenuhnya atas semua pandangan yang disajikan di dalam buku ini dan pandangan-pandangan tersebut tidak dengan sendirinya mencerminkan pandangan para penilai buku atau badan-badan yang mendanai proyek. Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang diterbitkan oleh Konsorsium ProVention bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyesuaikan alat-alat penilaian dan evaluasi proyek agar dapat mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan mereka di negara-negara yang rawan bahaya. Rangkaian ini mengulas topik-topik berikut: (1) Pengantar buku panduan; (2) Mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang bahaya alam; (3) Strategi Penanggulangan Kemiskinan; (4) Penyusunan program di tingkat negara; (5) Manajemen siklus proyek; (6) Kerangka logis dan kerangka berbasis hasil; (7) Pengkajian lingkungan; (8) Analisis ekonomi; (9) Analisis kerentanan dan kemampuan; (10) Pendekatan penghidupan yang berkelanjutan; (11) Pengkajian dampak sosial; (12) Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi; (13) Mengevaluasi program pengurangan risiko bencana; dan (14) Dukungan anggaran. Rangkaian catatan panduan dalam versi utuh, berikut studi pencakupan yang dilaksanakan oleh Charlotte Benson dan John Twigg, Measuring Mitigation: Methodologies for assessing natural hazard risks and the net benefits of mitigation, dapat diakses di ProVention Consortium Secretariat PO Box 372, 1211 Geneva 19, Switzerland Website: Hak Cipta 2007 pada Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention. Pandangan-pandangan yang terkandung di dalam catatan panduan ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab para pengarang dan tidak dengan sendirinya mewakili pandangan-pandangan Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention.

40

41 PERANGKAT UNTUK MENGARUSUTAMAKAN PENGURANGAN RISIKO BENCANA Strategi Penanggulangan Kemiskinan C a t a t a n P a n d u a n 3 Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang disusun bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyempurnakan alat-alat penyusunan program, penilaian dan evaluasi proyek mereka dalam rangka mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Perangkat ini juga berguna bagi para pemangku kepentingan yang bekerja dalam program-program penyesuaian terhadap perubahan iklim. Catatan panduan ini membahas masalah penanggulangan kemiskinan, dan memberikan informasi tentang pemaduan isu-isu yang berkaitan dengan bencana ke dalam penyusunan strategi-strategi penanggulangan kemiskinan (poverty reduction strategies/prss) dan program-program penanggulangan kemiskinan lainnya di negara-negara yang rawan bahaya serta pengidentifikasian peluang yang sama-sama menguntungkan (win-win) untuk mengurangi kemiskinan dan memperkuat ketangguhan terhadap bahaya. Catatan ini diperuntukkan bagi pemerintah dalam menyusun Strategi Penanggulangan Kemiskinan dan bagi lembaga-lembaga internasional yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk mendukung pemerintah dalam proses ini. 1. Pengantar Semenjak akhir dasawarsa 1990-an, penanggulangan kemiskinan telah menjadi tujuan utama strategi pembangunan di banyak negara berkembang. Pergeseran penekanan ini sedikit banyak dipengaruhi oleh program Strategi Penanggulangan Kemiskinan, yang diluncurkan pada tahun 1999 oleh Bank Dunia dan Dana Moneter Internasional (International Monetary Fund/IMF) untuk melengkapi Prakarsa Negara-negara Miskin yang Memiliki Utang Besar (Heavily Indebted Poor Countries/HIPC). Melalui program ini, negara-negara yang memenuhi kualifikasi diminta menyusun dan menerapkan Dokumen Strategi Penanggulangan Kemiskinan untuk memperoleh penghapusan utang yang permanen. Sampai tahun 2005, Strategi Penanggulangan Kemiskinan telah menjadi alat utama untuk mengartikulasikan strategi-strategi penanggulangan kemiskinan dan pertumbuhan di hampir 60 negara berpenghasilan rendah. 1 Lembaga-lembaga pembangunan internasional, termasuk lembaga-lembaga keuangan internasional, badan-badan PBB, para donor bilateral dan LSM, sangat mendukung proses strategi penanggulangan kemiskinan ini dan semakin menggunakan strategi penanggulangan kemiskinan tingkat negara tempat mereka bekerja sebagai dasar penyusunan program-program bantuan mereka dan landasan dalam berkoordinasi dengan pemerintah dan para mitra pembangunan lainnya. Strategi Penanggulangan Kemiskinan menyajikan kebijakan-kebijakan dan program-program makroekonomi, struktural dan sosial suatu negara untuk mengurangi kemiskinan dan mendorong pertumbuhan yang memihak kaum miskin. Strategi Penanggulangan Kemiskinan adalah dokumen nasional yang disusun oleh pemerintah sendiri, berdasarkan suatu analisis terinci dan menyeluruh atas kemiskinan dan strategi-strategi untuk mendukung pertumbuhan yang memihak kaum miskin dan berdasarkan konsultasi luas dengan para pemangku kepentingan utama, termasuk masyarakat sipil dan dunia usaha. Meningkatnya penekanan pada upaya penanggulangan kemiskinan telah turut mendorong manajemen risiko bencana menjadi salah satu agenda pembangunan utama karena keterpaparan pada risiko dan naik-turunnya pendapatan, termasuk yang diakibatkan oleh bahaya-bahaya alam, diakui secara umum sebagai salah satu dimensi mendasar dari kemiskinan (lihat Kotak 1). 2 Dalam teori, pertumbuhan ekonomi dan penanggulangan kemiskinan itu sendiri dapat mengurangi kerentanan kaum miskin terhadap bahaya alam, tanpa perlu menerapkan strategi 1 World Bank. Toward a Conflict-Sensitive Poverty Reduction Strategy: Lessons from a Retrospective Analysis. Report No Washington, DC: World Bank, Dapat diakses di: worldbank.org/external/default/main?pagepk= &pipk= &thesitepk=523679&menupk= &searchmenupk= &thesitepk=523679&entityid= _ &searchMenuPK= &theSitePK= Lihat, misalnya, World Bank (2002). C a t a t a n P a n d u a n 3 39

42 pengurangan risiko yang eksplisit. Namun, pandangan ini mengabaikan fakta bahwa kerentanan merupakan sebab dan sekaligus gejala kemiskinan, yang mengimplikasikan bahwa kemajuan-kemajuan yang dicapai dalam penanggulangan kemiskinan dapat menjadi tidak berkelanjutan jika risiko bencana tidak diatasi, dan juga bahwa proses pembangunan dapat membawa dampak yang negatif ataupun positif pada kerentanan. Oleh karena itu, perlu dicari dan diupayakan adanya pemecahan yang mengurangi kemiskinan dan sekaligus memperkuat ketangguhan terhadap bahaya. Kotak 1 Kemiskinan dan bencana Kemiskinan dan kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam saling berkaitan erat dan saling memperkuat satu sama lain. Bencana adalah sumber kesulitan dan kemalangan yang potensial untuk sementara waktu menjerumuskan kelompok-kelompok tertentu ke bawah garis kemiskinan dan juga turut melanggengkan kemiskinan yang kronis. Bencana dapat menimbulkan kehilangan jiwa, rumah dan aset, mengganggu peluang penghidupan, pendidikan dan penyelenggaraan pelayanan-pelayanan sosial, menggerogoti tabungan dan menciptakan masalah-masalah kesehatan, seringkali dengan konsekuensi-konsekuensi yang berjangka panjang. Bencana juga dapat mengganggu kegiatan-kegiatan penanggulangan kemiskinan dan mengakibatkan sumber-sumber daya keuangan harus dialokasikan untuk upaya-upaya bantuan kemanusiaan dan pemulihan. Kaum miskin semakin dipermiskin oleh pilihan-pilihan mata pencaharian yang sifatnya menghindari risiko. Contohnya, alih-alih menanam tanaman pangan yang hasilnya lebih banyak atau lebih menguntungkan, keluarga-keluarga miskin mungkin memilih menanam tanaman pangan yang lebih tahan terhadap bahaya. Kelompok-kelompok miskin dan mereka yang secara sosial kurang beruntung adalah kelompok yang termasuk paling rentan terhadap bahaya; sesuatu yang mencerminkan lingkungan sosial, budaya, ekonomi dan politik mereka misalnya, memiliki lokasi tempat tinggal yang kualitasnya di bawah standar dan seringkali di daerah yang berbahaya (contohnya di dataran rawan banjir, di daerah bantaran sungai atau lereng-lereng yang curam); tingkat akses yang lebih rendah terhadap layanan-layanan dasar, terutama berlaku bagi kaum miskin yang tinggal di pedesaan dan para warga yang menghuni tempat-tempat kumuh; ketidakpastian dalam hal hak kepemilikan, sesuatu yang mengurangi insentif untuk mengelola sumber daya dengan berkelanjutan atau mengambil langkah-langkah mitigasi struktural; penghidupan dan mata pencaharian yang lebih rentan; dan akses yang terbatas pada sumber-sumber keuangan, sehingga kemampuan untuk mendiversifikasi mata pencaharian dan memulihkan diri setelah terjadi bencana sangat terbatas. Kaum miskin dapat pula melakukan tindakan-tindakan yang meningkatkan risiko yang mereka hadapi, misalkan saja dalam hal terbatasnya peluang mata pencaharian memaksa mereka mengeksploitasi lingkungan secara berlebihan. Sementara itu, sifat bencana alam yang sangat beranekaragam menyebabkan terbatasnya cakupan untuk membangun sistem dukungan pascabencana berbasis komunitas yang formal maupun informal. Kondisi saat ini Semakin lama semakin banyak strategi penanggulangan kemiskinan yang secara eksplisit mengakui bahwa bahayabahaya alam dan kerentanan terkait yang ditimbulkannya ikut ambil bagian dalam menentukan bentuk dan tingkat kemiskinan serta dalam memengaruhi kinerja ekonomi makro yang lebih luas. Lebih dari 15 strategi penanggulangan kemiskinan telah memuat program-program manajemen risiko bencana. Walaupun demikian, program-program ini biasanya masih sangat sempit dan tradisional. Contohnya, strategi-strategi penanggulangan kemiskinan beberapa negara memuat rencana-rencana untuk memperkuat sistem peringatan dini dan kemampuan tanggap bencana serta untuk menyediakan bantuan tanggap darurat dan rehabilitasi bagi kaum miskin (contohnya Ghana, Malawi, Mozambik) dan/atau memperkuat ketangguhan sektor pertanian (contohnya Malawi dan Mozambik), misalkan saja dengan penggunaan benih yang lebih baik. Hanya sedikit yang bertindak lebih jauh dengan memadukan manajemen risiko bencana ke dalam strategi-strategi dan program-program pembangunan yang lebih luas dan menangani manajemen risiko secara lebih menyeluruh (pengecualian yang patut diacungi jempol dalam hal ini adalah Bangladesh [lihat Kotak 2] dan Kamboja). Selain itu, dalam strategi penanggulangan kemiskinan beberapa negara yang sangat rawan bencana, ada beberapa hal yang secara mencolok hilang, yakni walaupun strategi-strategi tersebut menyebutkan secara sambil lalu dampak kejadian bencana yang baru saja terjadi pada tingkat kemiskinan di negara masing-masing, tidak dibahas langkah-langkah apa yang akan ditempuh untuk mengurangi risiko. 40 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

43 Saat ini ada berbagai prakarsa internasional yang mendorong pemaduan isu-isu bahaya ke dalam Strategi Penanggulangan Kemiskinan di negara-negara tertentu serta mengembangkan perangkat-perangkat dan mekanisme untuk mendukung proses ini. Sejumlah lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan terlibat dalam program ini, termasuk Departemen Pembangunan Internasional Inggris (Department for International Development/DFID), Strategi Internasional untuk Pengurangan Risiko Bencana PBB (United Nations International Strategy for Disaster Reduction/UN-ISDR), Program Pembangunan PBB (United Nations Development Programme/ UNDP) dan Bank Dunia. Kerangka Aksi Hyogo , yang diadopsi oleh Konferensi Dunia untuk Pengurangan Bencana pada bulan Januari 2005 dan telah ditandatangani oleh 168 negara dan lembaga-lembaga multilateral, secara khusus menyerukan pemaduan pertimbangan-pertimbangan pengurangan risiko bencana ke dalam strategistrategi penanggulangan kemiskinan. 3 Kotak 2 Kasus yang patut menjadi teladan: Strategi Penanggulangan Kemiskinan Bangladesh tahun 2005 Strategi Penanggulangan Kemiskinan Bangladesh merupakan sesuatu yang luar biasa, baik dalam hal penekanan yang diberikannya pada manajemen risiko bencana dan upayanya dalam memadukan manajemen risiko bencana ke dalam kegiatan-kegiatan pembangunan yang lebih luas. Manajemen risiko bencana tidak secara eksplisit menjadi bagian dari empat landasan strategis atau empat strategi pendukung yang menjadi dasar penyusunan strategi penanggulangan kemiskinan. Walaupun demikian, tingkat sejauh mana strategi penanggulangan kemiskinan menjamin adanya manajemen risiko bencana yang menyeluruh, keberlanjutan lingkungan hidup dan pengarusutamaan pertimbangan-pertimbangan ini ke dalam proses pembangunan nasional dijadikan sebagai salah satu dari sepuluh tujuan utama yang akan menjadi ukuran keberhasilan strategi penanggulangan kemiskinan. Sebagai perangkat operasionalisasi strategi penanggulangan kemiskinan, dikembangkan enam belas matriks kebijakan, juga termasuk satu matriks yang secara khusus membahas manajemen bencana yang menyeluruh. Matriks ini memuat enam tujuan strategis: Untuk mengarusutamakan manajemen bencana dan pengurangan risiko ke dalam kebijakan-kebijakan nasional, lembaga-lembaga dan proses-proses pembangunan, termasuk dilaksanakannya pengkajian dampak dan risiko bencana dalam mempersiapkan proyek-proyek baru. Untuk memperkuat kapasitas kelembagaan dalam manajemen bencana dan pengurangan risiko. Untuk memperkuat pengelolaan pengetahuan (knowledge management), termasuk dalam hal berbagi dan menerapkan informasi. Untuk memperkuat kapasitas pengurangan risiko bencana di tingkat masyarakat. Untuk menjamin adanya perlindungan sosial bagi kelompok-kelompok rentan. Untuk memperkuat tata pemerintahan dalam hal manajemen risiko bencana. Berbagai tujuan dan aksi yang berkaitan dengan manajemen risiko bencana juga dimasukkan di bawah matriks-matriks kebijakan lain, termasuk perlindungan terhadap banjir; penguatan sistem peramalan dan peringatan dini banjir serta kapasitas memprediksi bahaya-bahaya alam lainnya; dan berbagai program untuk mendukung mereka yang terkena dampak bencana, misalnya, dengan penyediaan bantuan kemanusiaan, pinjaman untuk usaha kecil dan perumahan. Faktor-faktor yang mendasari adanya penekanan pada manajemen risiko bencana di dalam strategi penanggulangan kemiskinan ini adalah tingginya frekuensi bencana di Bangladesh yang menimpa cukup banyak warga; semakin tumbuhnya kesadaran akan perlunya berubah dari pola-pola tanggap darurat dan pemulihan ke arah pendekatan pengurangan risiko yang lebih menyeluruh; dan telah dikembangkannya terlebih dulu Program Manajemen Bencana Menyeluruh Lima Tahun ( ) yang dimaksudkan untuk membantu terwujudnya perubahan pendekatan ini. 3 UN-ISDR. Hyogo Framework for Action : Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters. Konferensi Dunia untuk Pengurangan Risiko, Januari 2005, Kobe, Hyogo, Jepang. Geneve: United Nations International Strategy for Disaster Reduction, 2005, hal. 6, alinea 16 (i) (b). Dapat diakses di: C a t a t a n P a n d u a n 3 41

44 Mendorong praktik yang baik Sebagai bagian dari persiapan strategi penanggulangan kemiskinan, ada empat tindakan mendasar yang dibutuhkan untuk menjamin agar risiko bencana dikaji dan dikelola dengan memadai: Harus diadakan sebuah penjajakan awal tentang kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam di negara-negara yang rawan bahaya. Harus dibuat keputusan-keputusan yang rasional, berdasarkan informasi yang cukup dan eksplisit berkaitan dengan apakah risiko-risiko yang dihadapi signifikan atau tidak dan bagaimana menangani risiko-risiko ini. Peran bencana dan risiko-risiko terkait dalam turut membentuk kemiskinan dan implikasi potensial mereka pada pencapaian tujuan-tujuan strategis yang telah ditetapkan harus dikaji dengan seksama. Dukungan-dukungan pascabencana harus direncanakan jauh sebelum terjadinya bencana, untuk membantu pemulihan yang cepat dan mendukung serta memperkuat ketangguhan masyarakat terhadap kejadian-kejadian di masa yang akan datang, khususnya bagi kaum miskin. Catatan panduan ini menyajikan langkah-langkah terinci untuk menjamin agar tindakan-tindakan di atas dilaksanakan. 2. Langkah-langkah mendasar dalam memasukkan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana ke dalam proses penyusunan strategi penanggulangan kemiskinan Lingkup dan penekanan strategi penanggulangan kemiskinan antarnegara bervariasi, tergantung lingkungan sosial, ekonomi, keuangan, politik dan lingkungan alam negara bersangkutan. Walaupun begitu, proses penyusunan dokumen ini secara umum hampir sama. Bagian di bawah ini menguraikan langkah-langkah untuk menjamin agar bahaya-bahaya alam dan kerentanan terkait dianalisis secara memadai dan dengan sistematis serta dibahas dalam setiap tahapan proses penyusunan strategi penanggulangan kemiskinan. Langkah-langkah ini, terutama yang dibahas pada Langkah 1, juga dapat digunakan untuk mengadakan pengkajian kemiskinan dan mengembangkan program-program penanggulangan kemiskinan serta kebijakan-kebijakan yang memihak kaum miskin di negaranegara yang tidak termasuk kelompok Negara-negara Miskin yang Memiliki Utang Besar (HIPC). Langkah 1. Kerja analitis dan diagnostik Pertimbangkan peran kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam sebagai bagian dari analisis yang lebih luas dalam mengidentifikasi kaum miskin, analisis tingkat keparahan kemiskinan, identifikasi faktor-faktor yang saling berhubungan dan hal-hal mendasar lain yang mengakibatkan kemiskinan, serta selidiki hambatan-hambatan dan prioritas-prioritas kaum miskin. Di negara-negara yang rawan bahaya, pengkajian yang dilaksanakan harus dapat menetapkan unsur-unsur masyarakat mana yang paling rentan terhadap bahaya-bahaya alam dan apa saja implikasi dari ini atas tingkat dan bentuk-bentuk kemiskinan yang ada. Hal-hal spesifik yang harus dipertimbangkan termasuk: Jenis, besaran, skala dan tingkat kemungkinan dari bahaya yang dihadapi di berbagai daerah yang berbeda di dalam negara. Sebagai langkah awal, menumpangtindihkan (superimpose) peta-peta bahaya spasial (lihat Catatan Panduan 2) dengan peta-peta kemiskinan - dengan pengandaian bahwa keduanya tersedia - mungkin dapat membantu. Faktor-faktor yang berkontribusi pada kerentanan (misalnya, jenis pekerjaan, jenis dan lokasi rumah, akses terhadap kredit dan jaring pengaman sosial). Analisis harus membedakan antara satu kelompok dengan kelompok lainnya karena bentuk dan tingkat kerentanan dapat sangat bervariasi (contohnya, antar berbagai kelompok penghasilan, antar berbagai wilayah geografis, antara daerah perkotaan dan pedesaan, antara rumah tangga yang dikepalai lelaki dan yang dikepalai perempuan, antarkelompok etnis dan antarkomunitas yang menghadapi jenis-jenis bahaya yang tidak sama). Akibat potensial langsung maupun tidak langsung dari bencana pada tingkat-tingkat pendapatan dan kesejahteraan kelompok-kelompok yang berbeda (misalnya, di daerah-daerah pedesaan yang rawan kekeringan, 42 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

45 terjadinya kekeringan dapat menambah waktu yang dibutuhkan untuk mendapatkan air, yang tentu saja akan mengakibatkan berkurangnya waktu bagi kegiatan-kegiatan produktif untuk mencari penghasilan). Strategi-strategi untuk meminimalkan risiko-risiko bencana dan implikasi strategi-strategi ini pada pendapatan (misalnya, pilihan jenis tanaman yang dibudidayakan). Strategi-strategi untuk mengatasi dan memulihkan diri dari kejadian-kejadian bencana (seperti, perubahanperubahan dalam produksi tanaman pangan, diversifikasi penghasilan, peningkatan penggunaan hak milik bersama atau sumber-sumber daya yang bebas diakses, penghentian anak dari bangku sekolah, penjualan aset untuk memenuhi kebutuhan), dan implikasi strategi-strategi ini pada tingkat kemiskinan serta hal-hal terkait yang dapat menghambat pemulihan (misalnya, keterbatasan akses terhadap kredit). Gambar 1 Pemaduan pertimbangan-pertimbangan risiko ke dalam strategi penanggulangan kemiskinan 1. Kerja analitis dan diagnostik Mengkaji peran bahaya alam dan risiko-risikonya yang turut meningkatkan kemiskinan Apakah ada risiko bencana yang signifikan? Ya Tidak 2. Menetapkan tujuan penanggulangan kemiskinan Menetapkan apakah dan bagaimana membangun manajemen risiko bencana ke dalam tujuan-tujuan jangka menengah dan jangka panjang 3. Memprioritaskan tindakan publik untuk penanggulangan kemiskinan Mempertimbangkan tindakan-tindakan untuk mengurangi kerentanan terhadap bahaya alam dalam menyusun kebijakan-kebijakan dan programprogram makroekonomi, struktural dan sosial untuk mengurangi kemiskinan dan mendorong pertumbuhan yang memihak kaum miskin 4. Menyusun prosedur pemantauan dan evaluasi Memasukkan manajemen risiko bencana ke dalam target-target jangka pendek dan jangka panjang, terutama menangkap dampak dari program-program yang berkaitan dengan kaum miskin serta pada upaya mengurangi kerentanan dan lebih dari sekedar mengurangi kerugian Konsultasi rutin dengan para pemangku kepentingan termasuk dengan wakil-wakil dari unsur masyarakat miskin yang paling rentan Tidak perlu mempertimbangkan risiko bencana lebih lanjut 5. Pelaksanaan, evaluasi dan umpan balik Mengkaji risiko bencana, pencapaian-pencapaian manajemen dan kelemahan- kelemahan, termasuk memadai tidaknya analisis risiko bencana di tahap awal yang sudah dilaksanakan. Peran dari manajemen risiko bencana dan strategi-strategi penanggulangan kemiskinan terdahulu dalam mempengaruhi bentuk-bentuk dan tingkat-tingkat kerentanan, baik secara positif maupun negatif. Dampak dari kebijakan-kebijakan ekonomi makro dan pembaruan-pembaruan struktural terdahulu pada kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam, terutama bagi kaum miskin (lihat Catatan Panduan 4 dan 8). Dampak dari bencana-bencana terdahulu pada tingkat-tingkat dan bentuk-bentuk kemiskinan, termasuk bertambah atau berkurangnya jumlah orang miskin yang terkait dengan itu (lihat Kotak 3). Apakah dukungan pascabencana telah membawa manfaat bagi kaum miskin dan telah sesuai dengan kebutuhan mereka? Implikasi dari perubahan-perubahan dalam kerentanan sejalan dengan waktu (misalnya, karena tingkat pertumbuhan ekonomi yang cepat [lihat bagian bawah] atau penyebaran HIV/AIDS) bagi efektivitas strategistrategi manajemen risiko bencana formal dan informal. C a t a t a n P a n d u a n 3 43

46 Implikasi dari perubahan iklim juga perlu dipertimbangkan, dengan menggali informasi tentang ketangguhan kaum miskin dalam menghadapi kejadian-kejadian bahaya terkait perubahan iklim yang frekuensi dan intensitasnya semakin meningkat. Kotak 3 Hidup di tepi jurang: Bencana dan mereka yang hampir terjatuh ke dalam jurang kemiskinan Strategi-strategi untuk mengurangi kerentanan perlu mempertimbangkan juga kebutuhan-kebutuhan mereka yang hampir miskin di samping kebutuhan kaum miskin sendiri karena bencana dapat menambah jumlah orang yang terjatuh ke dalam jurang kemiskinan. Sebagai contohnya: Di El Salvador, dua gempa bumi yang terjadi pada tahun 2001 menyebabkan peningkatan kemiskinan sekitar 2,6-3,6 persen. 4 Di Honduras, persentase rumah-rumah tangga miskin meningkat dari 63,1 persen pada bulan Maret 1998 menjadi 65,9 persen pada bulan Maret 1999 sebagai akibat dari Badai Mitch pada bulan Oktober Jumlah rumah tangga di pedesaan yang hidup dalam kemiskinan ekstrim atau kefakiran meningkat sekitar 5,5 poin persen. 5 Di Vietnam, diperkirakan sebanyak 4-5 persen dari seluruh penduduknya akan terjatuh lagi ke dalam kemiskinan jika terjadi bencana. 6 Di Aceh, Indonesia, tsunami tahun 2004 diperkirakan telah menambah jumlah orang yang hidup di bawah garis kemiskinan antara 30 persen sampai 50 persen. 7 Kemunduran (regresi) atau fluktuasi tingkat kemiskinan yang diakibatkan oleh berlangsungnya kejadiankejadian bahaya (atau ukuran-ukuran terkait yang mendekati seperti fluktuasi hasil panen tanaman pangan atau penyimpangan dari rata-rata curah hujan) dapat digunakan untuk menentukan tingkat kerentanan kaum miskin dan mereka yang hampir miskin terhadap bahaya-bahaya alam. Data-data kuantitatif yang diolah untuk mengumpulkan profil kemiskinan juga dapat memberikan informasi penting yang dapat membantu menemukan penyebab-penyebab kemiskinan yang mendasar. Jika tersedia data terpilah-pilah (disaggregated) yang cukup, variasivariasi dalam pendapatan atau konsumsi kelompok-kelompok yang berbeda dari waktu ke waktu dapat diambil sebagai ukuran terdekat (proxy) untuk kerentanan dan diregresikan terhadap faktor-faktor, seperti jenis pekerjaan, aset yang dimiliki dan jenis kelamin dari kepala rumah tangga untuk mengkaji faktor-faktor yang menentukan kerentanan. Walaupun demikian, pengkajian kerentanan adalah sesuatu yang kompleks dan perlu dilengkapi dengan analisis kualitatif tambahan dengan menggunakan perangkat-perangkat seperti Analisis Penghidupan yang Berkelanjutan dan Analisis Kerentanan dan Kapasitas, bahkan walaupun data-data kuantitatif telah tersedia, untuk menjamin pengembangan strategi-strategi yang sesuai untuk meningkatkan ketangguhan (lihat Catatan Panduan 9, 10 dan 11). Segala bentuk analisis serupa yang ada dan bukti kasus tentang dampak bencana-bencana yang baru terjadi pada kaum miskin harus dicari untuk membantu mendukung proses ini dan mengurangi kerja lebih lanjut. Langkah 2. Menetapkan tujuan-tujuan penanggulangan kemiskinan Pergunakan temuan-temuan dari Langkah 1 untuk menetapkan apakah perlu dan bagaimana membangun manajemen risiko bencana ke dalam tujuan-tujuan jangka menengah dan jangka panjang utama. Tidak ada cara yang benar atau salah dalam melakukan hal ini. Mungkin ada alasan yang kuat, misalnya, untuk memasukkan pengurangan risiko bencana sebagai sebuah tujuan sektor atau subsektor dan bukan tujuan utama, bahkan di sebuah negara yang memiliki risiko bahaya yang tinggi sekalipun (lihat Kotak 4). Namun, harus diingat bahwa kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam dapat terbangun dari serangkaian faktor yang luas dan beranekaragam dan oleh karenanya kita harus menggunakan perspektif yang luas dalam mencoba mencari cara- 4 World Bank. Memorandum of the President of the International Bank for Reconstruction and Development and the International Finance Corporation to the Executive Directors on a Country Assistance Strategy for the Republic of El Salvador. Report No ES. Washington, DC: World Bank, Central America Country Management Unit, Latin America and the Caribbean Region, Dapat diakses di: 5 SNPK Honduras. Dapat diakses di: 6 ADB et al. Vietnam Development Report Joint Donor Report to the Vietnam Consultative Group Meeting, Hanoi, December 2 3, Hanoi: Asian Development Bank (ADB), Australian Government s Overseas Aid Program, UK Department for International Development (DFID), Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), Japan International Cooperation Agency (JICA), Save the Children UK, United Nations Development Programme (UNDP) and World Bank, Dapat diakses di: 7 DFID. Reducing the Risk of Disasters Helping to Achieve Sustainable Poverty Reduction in a Vulnerable World: A Policy Paper. London: UK Department for International Development (DFID), Dapat diakses di: 44 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

47 cara terbaik untuk menanganinya, dan tidak dipaksa oleh sasaran-sasaran dan tujuan-tujuan yang ditetapkan dalam rangka mencari pemecahan yang dikategorikan berdasarkan sektor. Kotak 4 Praktik-praktik dalam memasukkan manajemen risiko bencana ke dalam tujuan-tujuan strategi penanggulangan kemiskinan Dalam praktiknya, pengurangan risiko bencana jarang dijadikan tujuan utama strategi penanggulangan kemiskinan. Walaupun begitu, pengurangan risiko bencana telah dimasukkan ke dalam tujuan-tujuan lain di dalam strategi penanggulangan kemiskinan dengan berbagai cara: Pengurangan risiko bencana diidentifikasi sebagai sebuah isu di bawah prioritas-prioritas kunci lain, seperti isu pengurangan kerentanan umum (misalnya di Kamboja, Ghana, Malawi, Nikaragua [2001], dan Vietnam). Pengurangan risiko bencana diidentifikasi sebagai prioritas sekunder, melengkapi pencapaian beberapa tujuan primer terpilih (misalnya di Mozambik). Beberapa aspek pengurangan risiko bencana secara implisit diprioritaskan melalui sub-sub tujuan lain, misalnya, untuk mengurangi kerentanan umum kegiatan pertanian (seperti di Burkina Faso). Pengurangan risiko bencana dimasukkan sebagai bagian dari sub-sub prioritas sektor (misalnya di Laos dalam sektor Pertanian dan Tajikistan dalam sektor Lingkungan Hidup dan Pariwisata). Langkah 3. Memprioritaskan tindakan-tindakan publik untuk penanggulangan kemiskinan Di negara-negara yang berisiko tinggi, pertimbangkan tindakan-tindakan untuk mengurangi kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam dalam merancang kebijakan-kebijakan dan program-program ekonomi makro, struktural dan sosial untuk mengurangi kemiskinan dan mendorong pertumbuhan yang memihak kaum miskin serta dalam pengalokasian sumber-sumber daya publik. Langkah-langkah pengurangan risiko bencana yang dipilih harus tepat dan dapat dikerjakan sesuai temuan-temuan pada Langkah 1 di atas, tujuan-tujuan utama strategi penanggulangan kemiskinan, perkiraan biaya dan manfaat dari berbagai pilihan-pilihan pengurangan risiko bencana, sumber daya yang tersedia, kapasitas kelembagaan dan efektivitas program-program pengurangan risiko bencana terdahulu. Dampak positif dan negatif dari tindakan-tindakan penanggulangan kemiskinan lainnya pada ketangguhan terhadap bahaya, dan kerentanan tindakan-tindakan ini sendiri terhadap kejadian bahaya juga harus dipertimbangkan dengan eksplisit. Kebijakan dan program-program sektoral. Ada banyak langkah yang potensial untuk mengurangi kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam, seperti pengembangan varietas-varietas tanaman yang toleran terhadap kekeringan atau banjir, atau varietas yang bermasa tanam pendek dan menghasilkan panen yang relatif banyak; perluasan jaringan irigasi; dukungan untuk mendorong terbangunnya sistem asuransi mikro yang terkait bencana (misalnya, derivatif cuaca seperti yang sekarang tengah diperkenalkan di Mongolia untuk membantu para gembala); penguatan ketangguhan infrastruktur sosial dan produktif utama yang diperuntukkan bagi kaum miskin; dan pengembangan sistem-sistem peringatan dini. 8 Ada pula sejumlah mekanisme yang dapat dirancang sebelumnya untuk tanggap bencana (Kotak 5). Dalam memilih dan merancang berbagai langkah ini, penting untuk dipertimbangkan apakah langkah-langkah tersebut memihak kaum miskin misalnya, apakah perlindungan dari ancaman bahaya yang datang dari laut akan dipasang di lokasi-lokasi yang didiami oleh kelompok-kelompok yang berpendapatan rendah atau apakah keluarga-keluarga miskin akan memiliki keterampilan dan sumber daya untuk mengakses dan memanfaatkan sistem-sistem peringatan bahaya dengan efektif. Berkaitan dengan keterbatasan finansial, yang perlu diprioritaskan adalah langkah-langkah yang berbiaya ekonomis, seperti program-program manajemen risiko bencana berbasis komunitas yang potensial memberikan solusi yang berkelanjutan dan sekaligus peka terhadap kebutuhan-kebutuhan dan strategi-strategi bertahan yang telah dimiliki kaum miskin. 8 Untuk pembahasan yang lebih lengkap tentang langkah-langkah yang mungkin dilaksanakan, silahkan lihat UN-ISDR, Living with Risk: A Global Review of Disaster Reduction Initiatives. Jenewa: Strategi Internasional PBB untuk Pengurangan Bencana (UN-ISDR), Dapat diakses di: C a t a t a n P a n d u a n 3 45

48 Kotak 5 Jaring pengaman sosial pascabencana Jaring-jaring pengaman sosial yang dibiayai dari dana publik akan dibutuhkan untuk mendukung keluargakeluarga miskin selama dan setelah bencana, terutama untuk menyediakan bantuan kemanusiaan, mendukung pemulihan penghidupan dan membantu menjamin agar keluarga-keluarga miskin tidak dipaksa untuk semakin tenggelam ke dalam kemiskinan (misalnya, dengan terpaksa menjual aset-aset mereka). Analisis terbaru dari Ethiopia dan Honduras, misalnya, memperlihatkan bahwa sebuah jaring pengaman sosial yang memenuhi kebutuhan pangan dasar dan, pada beberapa kasus, sedikit pendapatan minimal dalam bentuk tunai dapat membantu mereka yang miskin kronis untuk mengalihkan upaya dari strategi-strategi penyesuaian untuk pertahanan hidup (seperti penjualan aset-aset produktif yang tersisa karena terjepit keadaan) kepada kegiatan-kegiatan yang lebih memberi penghasilan yang dapat membantu membangun aset serta meningkatkan pendapatan. 9 Jaring-jaring pengaman ini harus dibangun jauh sebelum bencana menimpa, diarahkan dengan seksama untuk membantu kaum miskin dan dirancang untuk mendukung pemulihan yang cepat dan, jika memungkinkan, meningkatkan ketangguhan terhadap kejadian-kejadian bahaya di masa depan. Jaring-jaring pengaman tersebut harus menjadi pelengkap dan bukannya menggantikan strategi bertahan keluarga-keluarga miskin dan menjamin agar ketimpangan-ketimpangan yang telah ada tidak semakin diperburuk (misalnya saja dengan hanya melayani para pekerja yang berizin dan terdaftar). Jaring pengaman juga harus peka terhadap fakta bahwa beberapa kelompok masyarakat miskin mungkin relatif lebih tangguh terhadap bahaya (misalnya, para pekerja pabrik di perkotaan yang tidak berketerampilan). Sementara, beberapa kelompok lain yang tidak miskin, seperti para petani, mungkin malah sangat rentan dan dapat dengan mudah untuk sementara waktu terjatuh ke dalam kemiskinan karena bencana dan dengan demikian potensial membutuhkan dukungan khusus. Jenis jaring pengaman yang sesuai yang diterapkan akan tergantung pada sifat bahaya yang dialami, karakteristik keluarga-keluarga miskin yang terpengaruh dan dampak dari bencana itu sendiri. Beberapa pilihan yang dapat dipertimbangkan: Hibah uang tunai atau semacam tunai yang diberikan satu kali untuk membantu menggantikan aset-aset yang hilang (contohnya, hewan ternak), menghidupkan kembali mata pencaharian dan melindungi asetaset yang tersisa. Dukungan bagi lembaga-lembaga keuangan mikro untuk dapat bertahan terhadap tekanan likuiditas yang diakibatkan oleh bencana dan untuk dapat menyalurkan pinjaman kepada para korban bencana. Program-program kerja publik untuk menciptakan lapangan pekerjaan, yang diarahkan untuk kaum miskin melalui tingkat upah yang rendah. Penghapusan biaya-biaya atau pajak, seperti penghapusan pajak-pajak pertanian tertentu, uang sekolah atau biaya-biaya untuk memperoleh pelayanan kesehatan. Di daerah-daerah berisiko tinggi, implikasi dari kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam juga harus dipertimbangkan dalam menentukan strategi-strategi dan program-program lain untuk mengurangi kemiskinan. Hal ini penting baik untuk menjamin agar manfaat-manfaat dan biaya sepenuhnya dari berbagai pilihan yang berbeda ini dapat dipertimbangkan, termasuk nilai yang dipertukarkan (trade-off) potensial antara pencapaian tujuan-tujuan strategi penanggulangan kemiskinan dan pengurangan risiko, dan untuk memberikan sedikit gambaran akan dampak bersih yang diharapkan dari sebuah strategi penanggulangan kemiskinan pada kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam, terutama bagi kaum miskin. Misalnya: Meningkatkan jaringan jalan-jalan di pedesaan dapat membuka pasar bagi tanaman-tanaman pangan baru dan produk-produk nonpertanian; sesuatu yang potensial untuk memfasilitasi diversifikasi pendapatan dengan kegiatan-kegiatan yang kurang begitu rentan terhadap bahaya dan sekaligus meningkatkan akses terhadap komunitas-komunitas pedesaan yang terkena bencana. Memperluas ketersediaan kredit bagi kaum miskin juga dapat mendukung diversifikasi pendapatan dengan kegiatan-kegiatan ekonomi yang lebih tahan terhadap bahaya. Meningkatkan pengumpulan sampah padat dapat mengurangi risiko banjir di daerah-daerah kumuh perkotaan. 9 Carter, M.R., Little, P.D., Mogues, T. dan Negatu, W. Shocks, Sensitivity and Resilience: Tracking the Economic Impacts of Environmental Disaster on Assets in Ethiopia and Honduras. University of Addis Ababa, University of Kentucky and University of Wisconsin, Dapat diakses di: 46 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

49 Atau sisi negatifnya, upaya mendorong peningkatan usaha perikanan dapat memicu kerusakan lingkungan dan mengurangi perlindungan terhadap bahaya-bahaya alam. (Lihat juga Kotak 6.) Kotak 6 Menjamin agar penanggulangan kemiskinan tidak memperburuk risiko bencana UNDP dan UN-ISDR telah mengembangkan sebuah matriks yang menggarisbawahi cara-cara untuk menjamin agar kontribusi masing-masing sektor terhadap pencapaian Tujuan-tujuan Pembangunan Milenium (atau Millenium Development Goals/MDGs), yang erat terkait dengan tujuan-tujuan penanggulangan kemiskinan, tidak memperburuk risiko bencana (UNDP dan UN-ISDR, 2006). Misalkan saja, berkaitan dengan MDG1, Sasaran 1, yang bertujuan untuk mengurangi separuh dari proporsi mereka yang berpenghasilan kurang dari satu dolar AS perhari pada tahun 2015, matriks yang dikembangkan mencakup hal-hal berikut ini: Pertanian. Selain meningkatkan produktivitas pertanian untuk meningkatkan pendapatan kaum miskin di pedesaan dan menciptakan lapangan kerja di desa, penting bagi kita untuk menyediakan strategi-strategi bercocok tanam yang tahan terhadap kekeringan, termasuk pola-pola tanam darurat untuk menyesuaikan dengan hujan yang datang terlalu dini atau terlalu terlambat, banjir atau kekeringan, yang dihubungkan erat dengan pemantauan dan peramalan meteorologis. Air dan sanitasi. Peningkatan pasokan air untuk kegiatan-kegiatan produktif dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi melalui sektor pertanian, manufaktur dan jasa di perkotaan, tetapi keseimbangan penggunaan air tanah harus diperhatikan dan harus dijamin agar pengambilan air tanah tidak melebihi tingkat pemulihan ketersediaan air tanah sehingga tidak memperburuk dampak kekeringan di masa-masa yang akan datang. Peningkatan daerah kumuh dan perencanaan kota. Upaya memberikan jaminan keamanan dalam hal penguasaan lahan dapat meningkatkan partisipasi pasar kerja dan akses terhadap pasar kredit, tetapi harus diperhatikan agar peraturan-peraturan tata guna lahan yang konsisten dengan pemetaan risiko bahaya benar-benar ditegakkan dan diterapkan. Infrastruktur perkotaan, termasuk sistem transportasi, dibutuhkan dalam membangun industri manufaktur dan jasa, tetapi harus dibuat sedemikian rupa sehingga tangguh terhadap bahaya melalui penyesuaian dan penguatan struktural agar sesuai dengan risiko-risiko bahaya yang teridentifikasi. Transportasi. Jalan-jalan raya, jalur kereta api dan pelabuhan dapat menurunkan biaya-biaya transportasi dan dengan demikian meningkatkan penghasilan nyata yang diperoleh kaum miskin, tetapi sistem transportasi harus dibuat tangguh terhadap bahaya. Dengan menggarisbawahi intervensi-intervensi yang dibutuhkan oleh berbagai sektor yang berbeda, matriks ini mendukung kementerian-kementerian/departemen-departemen pemerintah dan mitra-mitra nonpemerintah mereka dalam memahami tanggung jawab mereka berkaitan dengan potensi nilai yang dapat dipertukarkan (trade-off) antara risiko bencana dan pengurangan risiko serta dalam mengidentifikasikan intervensi-intervensi pengurangan risiko bencana yang dibutuhkan. UNDP dan UN-ISDR merencanakan untuk memperluas kerja ini lebih lanjut dalam rangka menyusun panduan sektoral yang lebih spesifik. Idealnya, semua pilihan potensial untuk mengurangi kemiskinan harus dianalisis secara kualitatif untuk menentukan bagaimana kita akan mengalokasikan sumber daya. Jika digunakan analisis biaya-manfaat, segala bentuk biaya signifikan yang terkait secara langsung maupun tidak langsung dengan risiko bencana dan manfaat-manfaat dari setiap pilihan ini sebaiknya harus tercakup di dalam analisis (lihat Catatan Panduan 8). Dalam praktiknya, yang lebih mudah dilakukan seringkali adalah analisis efektivitas biaya, yang meliputi pembandingan biaya-biaya yang dibutuhkan oleh setiap unit (dalam hal biaya perorang atau setiap rumah tangga yang dilayani) untuk mencapai hasil-hasil antara. Dalam situasi seperti ini lebih sulit untuk menilai manfaat pengurangan risiko bencana secara kuantitatif, kecuali jika mereka mempengaruhi biaya-biaya unit. Namun, biaya-biaya dan manfaat-manfaat yang berkaitan dengan risiko bencana harus dipertimbangkan secara kualitatif dalam menentukan pilihan akhir yang akan digunakan. Pada akhirnya, pemilihan ini merupakan suatu penilaian yang berdasarkan informasi. C a t a t a n P a n d u a n 3 47

50 Ekonomi makro dan kebijakan-kebijakan struktural. Pertumbuhan ekonomi umumnya dianggap sebagai faktor utama yang terpenting dalam mengurangi kemiskinan, dan selanjutnya stabilitas ekonomi makro dipandang sebagai sesuatu yang mendasar bagi pertumbuhan yang tinggi dan berkelanjutan. 10 Bencana dapat menciptakan ketidakstabilan ekonomi makro secara signifikan, mengganggu kegiatan-kegiatan produktif, menimbulkan gangguan pada perimbangan fiskal dan perdagangan luar negeri serta mengurangi baik tingkat pertumbuhan jangka pendek maupun jangka menengah (lihat Catatan Panduan 8). Tambahan pula, pertumbuhan ekonomi tidak dengan sendirinya mengakibatkan berkurangnya kerentanan terhadap bahaya-bahaya alam. Dalam tahap-tahap awal pembangunan ekonomi, bencana dapat meningkatkan kerentanan, baik bagi kelompok-kelompok rentan sendiri maupun bagi ekonomi makro yang lebih luas (lihat Kotak 7 dan Catatan Panduan 14). Oleh karena itu, di negara-negara yang berisiko tinggi kebijakan-kebijakan ekonomi makro yang disusun harus mempertimbangkan aspek kerentanan terhadap bahaya alam, dan memperhitungkan kerentanan relatif dari berbagai sektor yang ada dalam mendorong pertumbuhan dan mencari pilihan-pilihan yang sama-sama menguntungkan antara upaya untuk memperkuat ketangguhan terhadap bahaya dan mempertahankan pembangunan ekonomi yang berkelanjutan. Proyeksi kinerja pertumbuhan di masa yang akan datang, pencapaian-pencapaian dalam upaya penanggulangan kemiskinan dan sumber-sumber daya yang tersedia untuk belanja publik juga harus realistis, dengan memperhitungkan dampak bencana yang mungkin timbul, demi mendukung perencanaan pembangunan yang baik (lihat Catatan Panduan 14). Kotak 7 Pertumbuhan ekonomi dan kerentanan terhadap bahaya Hubungan antara tingkat pembangunan dari sebuah ekonomi dan kerentanannya terhadap bahaya-bahaya alam sangatlah kompleks; sesuatu yang mencerminkan fakta bahwa pembangunan bukanlah sebuah proses yang berjalan dalam satu garis lurus dengan banyak jalur yang berbeda. Kenyataan membuktikan bahwa dalam tahap-tahap awal pembangunan ekonomi kerentanan dapat meningkat baik pada tingkat ekonomi mikro maupun makro. Kelompok-kelompok miskin dan mereka yang secara sosial kurang beruntung dapat menjadi lebih rentan karena perubahan-perubahan sosial ekonomi dapat membawa pada, misalkan saja, lunturnya dukungan keluarga dan runtuhnya mekanisme bertahan hidup tradisional, meningkatnya ketergantungan pada pendapatan dalam wujud uang daripada produksi dalam bentuk barang dan perpindahan orang untuk menetap dan mencari penghidupan di daerah-daerah yang lebih rawan bahaya. Selain itu, dalam tahap-tahap awal pembangunan, biasanya terjadi urbanisasi cepat yang tidak terencana; peraturan-peraturan standar bangunan dan penggunaan lahan tidak ditegakkan dengan baik; hanya sedikit perhatian yang diberikan pada kondisi lingkungan hidup; dan eksploitasi sumber-sumber daya alam seperti hutan dan air tanah yang akan memperburuk dampak kejadian-kejadian bahaya di masa yang akan datang (lihat Catatan Panduan 7). Sementara itu, semakin berkembangnya integrasi sektoral, geografis dan finansial telah meningkatkan pengaruh ekonomi makro tak langsung dari kinerja buruk pada satu sektor atau daerah tertentu pada keseluruhan ekonomi negara, yang berpotensi mengubah krisis-krisis lokal menjadi krisis nasional. Pada tingkat pembangunan yang lebih tinggi, kerugian fisik yang diakibatkan bencana biasanya jauh lebih tinggi, tetapi dampak ekonomi bencana menurun secara proporsional, yang antara lain disebabkan oleh adanya peningkatan investasi dalam program-program mitigasi dan kesiapsiagaan, perbaikan manajemen lingkungan hidup, adanya akses yang lebih besar pada sumber-sumber daya finansial dan biaya-biaya peluang yang lebih rendah serta berkurangnya skala kemiskinan absolut yang berarti juga berkurangnya kerentanan rumah tangga. Sebagian besar aset-aset ekonomis sektor swasta kemungkinan besar juga diasuransikan dengan memadai terhadap bencana dan beban yang harus ditanggung disebar kepada beberapa pihak reasuransi global. Sumber: Benson, C. dan Clay, E.J. Understanding the Economic dan Financial Impacts of Natural Disasters. Disaster Risk Management Series, No. 4. Washington, DC: World Bank, Dapat diakses di: WDS_IBank_Servlet?pcont=details& eid= _ Tata pemerintahan. 11 Di negara-negara berisiko tinggi, upaya-upaya untuk meningkatkan tata pemerintahan harus meliputi juga mekanisme-mekanisme untuk menjamin agar: 10 Lihat, misalnya, World Bank (2002). 11 Lihat, misalnya, UNDP, ProVention, UN-HABITAT and UNV (2005) untuk diskusi lebih mendalam. 48 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

51 ada kerangka kebijakan yang sesuai untuk mengarusutamakan pengurangan risiko bencana sebagai salah satu unsur pokok dalam perencanaan pembangunan; adanya pengaturan dan kapasitas kelembagaan, legislatif serta pembuatan peraturan yang kuat untuk manajemen risiko bencana; tersedia alokasi dana yang memadai untuk manajemen risiko bencana, termasuk perencanaan keuangan yang sesuai untuk bencana-bencana yang potensial terjadi (lihat di bagian bawah); semua pemangku kepentingan yang relevan, termasuk kaum miskin dan kelompok-kelompok yang rentan, ikut ambil bagian dalam penyusunan kebijakan dan pengambilan keputusan dalam manajemen risiko bencana; kelompok-kelompok kepentingan yang kuat tidak membelokkan upaya-upaya untuk mengurangi kerentanan kaum miskin terhadap bahaya; hak kepemilikan kaum miskin terjaga, demi mendorong kaum miskin agar mau mengambil langkah-langkah mitigasi yang perlu; penyediaan dukungan pascabencana mencapai mereka-mereka yang paling membutuhkan; peluang korupsi diminimalkan (misalnya, melalui pengendalian keuangan dan sistem akuntabilitas yang dirancang dengan baik dan diterapkan dengan semestinya berkaitan dengan penggunaan dana-dana bantuan kemanusiaan dan rekonstruksi); dan pemerintah dan aktor-aktor kelembagaan lainnya dituntut untuk bertanggung gugat atas keputusan-keputusan dan tindakan-tindakan mereka dalam manajemen risiko bencana. Desentralisasi adalah sebuah wahana yang penting untuk mengarusutamakan pengurangan risiko bencana, membangun partisipasi lokal dan memperkuat serta meningkatkan akuntabilitas. Walaupun demikian, untuk menjamin agar pemerintah-pemerintah daerah mampu memenuhi tanggung jawab mereka dalam hal penanggulangan bencana, pengalihan tanggung jawab dari pusat harus disertai dengan pengalihan kewenangan dan sumber-sumber keuangan yang setara. Masalah-masalah tata pemerintahan potensial yang dapat ditimbulkan bencana juga harus dikenali, dan dikaitkan, misalnya saja, dengan tekanan besar yang dapat ditimbulkan oleh bencana pada sistem administrasi pemerintah dan gangguan yang dapat ditimbulkannya pada proses-proses konsultasi dan partisipasi. Biaya, anggaran dan keuangan. Risiko bencana harus diperhitungkan dalam pengalokasian sumber-sumber daya publik, dan harus disediakan anggaran yang sesuai untuk pengurangan risiko bencana dan bencana-bencana yang potensial terjadi (lihat Catatan Panduan 4 dan 14). Ada kecenderungan untuk membiayai sebagian upaya bantuan kemanusiaan dan rehabilitasi pascabencana dengan merealokasikan sumber-sumber daya yang sebelumnya telah diperuntukkan bagi pembangunan. Hal ini mengganggu pencapaian tujuan-tujuan pembangunan. Masuknya bantuan kemanusiaan dan rekonstruksi dari luar dalam skala besar juga dapat menyebabkan timbulnya masalah penyerapan dana, yang akan berdampak pada semua bidang pengeluaran publik. Walaupun begitu, sistem penetapan prioritas pengeluaran, suatu aspek dari manajemen fiskal yang baik, dapat berperan penting dalam menjamin agar program-program penanggulangan kemiskinan utama terlindungi. Jika pengeluaran pascabencana terjadi rutin setiap tahun, harus diupayakan adanya dana yang khusus diperuntukkan bagi bencana. Digunakannya kerangka pengeluaran berjangka menengah juga penting untuk membantu menjamin agar kebutuhan-kebutuhan pengurangan risiko tidak sepenuhnya terkalahkan oleh tuntutan-tuntutan jangka pendek yang lebih mendesak, tetapi pada akhirnya mungkin kurang begitu penting. Langkah 4. Membangun prosedur-prosedur pemantauan dan evaluasi Jika sebuah strategi penanggulangan kemiskinan diharapkan berperan dalam peningkatan manajemen risiko bencana, strategi tersebut harus memuat sasaran-sasaran dan indikator-indikator jangka pendek dan jangka panjang yang relevan serta sistem-sistem yang sesuai untuk memantau dan mengevaluasi pelaksanaan dan pencapaian, dan khususnya dampak-dampak strategi ini pada kaum miskin (lihat Kotak 8). Idealnya, indikator-indikator bersifat kuantitatif (dengan data dasar terkait yang akan digunakan untuk mengukur kemajuan), tepat, dapat diperoleh dengan mudah dan murah, relevan dan cukup untuk menilai kinerja. Indikatorindikator yang terpilah-pilah berdasarkan zona-zona geoklimatik atau geofisik mungkin juga relevan untuk digunakan. Indikator-indikator hasil (outcome) harus didasarkan pada turunnya tingkat kerentanan dan bukan C a t a t a n P a n d u a n 3 49

52 berkurangnya tingkat kerugian karena mungkin saja tidak ada bencana yang terjadi selama masa berlakunya dokumen strategi penanggulangan kemiskinan. Hasil-hasil pengurangan risiko bencana harus dihubungkan dengan pencapaian tujuan-tujuan strategi penanggulangan kemiskinan yang lebih luas, termasuk Tujuan-tujuan Pembangunan Milenium untuk strategi penanggulangan kemiskinan. Penting pula untuk mempertimbangkan akibat-akibat potensial yang dapat ditimbulkan bencana (dan guncanganguncangan lainnya) terhadap pelaksanaan, dampak dan hasil strategi penanggulangan kemiskinan (seperti kerusakan fisik atau terpaksa mengubah alokasi sumber-sumber daya), untuk menjamin agar indikator-indikator dan sasaran-sasaran yang ditetapkan realistis, serta untuk memeriksa lebih lanjut apakah implikasi-implikasi potensial bencana telah dipertimbangkan dan ditangani dengan memadai. Di negara-negara yang berisiko tinggi, lebih cocok digunakan indikator-indikator dan sasaran-sasaran terkait bencana yang berwujud rentang (range) daripada titik (point), atau dengan dan tanpa target dan indikator bencana untuk semua tujuan strategi penanggulangan kemiskinan. (lihat Catatan Panduan 13 untuk diskusi lebih lanjut) Kotak 8 Indikator-indikator pemantauan dan evaluasi untuk pengurangan risiko bencana Berbagai strategi penanggulangan kemiskinan yang ada saat ini memuat berbagai macam indikator masukan dan keluaran untuk pengurangan risiko bencana, misalnya, berkaitan dengan rencana belanja untuk kegiatankegiatan tertentu, perancangan dan persetujuan kebijakan-kebijakan yang berkaitan, penyelenggaraan pelatihan dan pembangunan infrastruktur untuk mengurangi kerentanan struktural tertentu. Beberapa strategi penanggulangan kemiskinan, termasuk yang mencoba mengintegrasikan pertimbangan-pertimbangan pengurangan risiko bencana ke dalam strategi-strategi dan program-program pembangunan yang lebih luas, juga menetapkan indikator-indikator hasil dan dampak terkait bencana yang spesifik, dan dalam beberapa kasus mengukur pencapaian upaya pengurangan risiko bencana secara tidak langsung melalui indikatorindikator keluaran lain (lihat juga Catatan Panduan 4): Strategi Penanggulangan Kemiskinan Vietnam tahun 2002 yang memiliki sasaran untuk mengurangi separuh jumlah orang yang terjatuh kembali ke dalam kemiskinan karena bencana dan risiko-risiko lainnya pada tahun Strategi Penanggulangan Kemiskinan Bangladesh tahun 2005 yang dalam pelaksanaannya memiliki sebuah program manajemen bencana menyeluruh yang diharapkan akan berkontribusi pada turunnya sampai 50 persen jumlah orang yang hidup di bawah garis kemiskinan, terciptanya lapangan kerja yang membawa penghasilan dan berkurangnya kerugian dalam hasil kerja, harta milik dan berkurangnya korban jiwa. Strategi Penanggulangan Kemiskinan Kamboja tahun 2002 yang memiliki sasaran untuk mengurangi wilayah tanah pertanian yang hancur karena banjir dan kekeringan, mengurangi nilai kerugian finansial akibat banjir dan mengurangi jumlah orang yang terkena kekeringan. Langkah 5. Pelaksanaan, evaluasi dan umpan balik Untuk meningkatkan efektivitas srategi-srategi penanggulangan kemiskinan di masa yang akan datang, kita perlu menilai pencapaian-pencapaian dan kelemahan-kelemahan manajemen risiko bencana sebagai bagian dari evaluasi dan penggalian pelajaran-pelajaran berharga dari pengalaman masa lalu. Evaluasi ini harus mengkaji apakah analisis risiko bencana awal sudah memadai; apakah risiko bencana telah diperhitungkan dengan semestinya dan efisiensi biaya; efektivitas dan keberlanjutan kegiatan-kegiatan terkait; apakah pencapaian-pencapaian dan hasil-hasil srategi penanggulangan kemiskinan potensial terancam oleh kejadian-kejadian bahaya di masa depan; dan bagaimana bencana yang terjadi dalam masa implementasi srategi tersebut telah mempengaruhi hasil srategi penanggulangan kemiskinan. Isu-isu ini harus ditelaah dalam mengevaluasi srategi-strategi penanggulangan kemiskinan di semua negara yang rawan bencana, lepas dari apakah risiko bencana dibahas secara eksplisit atau tidak. (Lihat Catatan Panduan 13 untuk panduan lebih lanjut tentang evaluasi.) Jika dalam masa pelaksanaan srategi penanggulangan kemiskinan terjadi sebuah bencana besar, strategi tersebut perlu disesuaikan. Dalam situasi semacam ini segala perubahan harus transparan dan rasional dalam kaitan dengan tujuan-tujuan utama srategi penanggulangan kemiskinan. 50 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

53 Langkah ulangan: Konsultasi partisipatif Konsultasi-konsultasi tentang kontribusi bencana pada masalah kemiskinan dan pilihan-pilihan yang diambil untuk memperkuat ketangguhan harus diulang beberapa kali selama persiapan sebuah srategi penanggulangan kemiskinan, misalnya, dalam memberikan informasi tambahan yang dapat digunakan dalam kerja diagnostik; dalam menentukan program-program aksi; dan dalam evaluasi serta dalam mempelajari hikmah yang dapat dipetik. Kelompok-kelompok yang dikenal sangat rentan, baik yang miskin maupun tidak miskin, harus diikutsertakan dalam proses ini untuk mengetahui keprihatinan-keprihatinan mereka, termasuk persepsi akan risiko, perilaku dalam menanggapi bahaya dan prioritas-prioritas dalam memperkuat ketangguhan. Khususnya, pandangan-pandangan keluarga-keluarga yang dikepalai kaum perempuan, para lanjut usia, mereka yang cacat dan kelompok-kelompok lain yang secara sosial berpotensi dipinggirkan harus secara eksplisit didengarkan karena kelompok-kelompok ini seringkali sangat rentan terhadap bahaya-bahaya alam. Seringkali kita juga perlu berkonsultasi dengan para pemangku kepentingan yang memiliki pengetahuan dan keahlian yang relevan, termasuk organisasi-organisasi masyarakat sipil (yang seringkali menjadi pihak yang paling aktif mendorong agenda pengurangan risiko), para pegawai pemerintah di kementerian-kementerian dan departemen terkait (misalnya, kesejahteraan sosial, pertanian, transportasi, kesehatan) di tingkat pemerintah nasional dan daerah, lembaga-lembaga publik yang khusus bergerak dalam bidang yang berkaitan dengan bencana, sektor swasta dan para akademisi serta lembaga-lembaga penelitian. 3. Faktor-faktor yang menentukan keberhasilan Pengakuan sejak awal akan pentingnya pengurangan risiko bencana. Pengakuan sejak awal tentang kemungkinan peran bahaya alam dan kerentanan terkait terhadap kemiskinan serta pengakuan tentang kerentanan lebih sebagai isu pembangunan dan bukannya isu kemanusiaan adalah penting untuk memastikan bahwa topik ini mendapat perhatian yang selayaknya dalam kerja analitis dan diagnostik awal untuk srategi penanggulangan kemiskinan dan proses konsultatif terkait, dan oleh karena itu juga dalam strategi yang dihasilkan. Kemauan dan akuntabilitas politik. Baik pemerintah maupun komunitas pembangunan internasional harus bisa menerima bahwa mereka bertanggung gugat kepada kaum miskin dalam mengurangi risiko bencana dengan menunjukkan komitmen jangka panjang pada pengurangan risiko. Dalam jangka pendek hasil dari komitmen ini mungkin tidak akan terlihat, dengan pengandaian tidak ada bencana yang terjadi, tetapi dalam jangka panjang hasilnya akan menjadi substansial. Dukungan teknis. Perlu disusun sebuah panduan yang jelas dan mudah diakses untuk mendukung pemerintah dalam menganalisis dan menanggulangi aspek-aspek kemiskinan yang berkaitan dengan bencana. Kapasitas advokasi kelompok-kelompok rentan. Pandangan dan kebutuhan kelompok- kelompok rentan perlu didengarkan dan dipahami. Hal ini dapat menjadi tugas yang menantang karena kelompok-kelompok semacam itu sulit didefinisikan dan biasanya tidak dapat dicapai hanya melalui satu titik masuk. Minimalisasi biaya. Pertimbangan-pertimbangan risiko bencana harus diintegrasikan ke dalam srategi penanggulangan kemiskinan dengan biaya seekonomis mungkin. Pengumpulan analisis kerentanan terhadap ancaman bahaya alam serta dampak bencana terhadap kaum miskin yang sudah ada dapat mengurangi biaya penyusunan srategi penanggulangan kemiskinan. Selain itu, memberi perhatian yang memadai terhadap pengurangan risiko bencana dalam rancangan program-program penanggulangan kemiskinan lainnya, alih-alih memperlakukan pengurangan risiko sebagai suatu kegiatan terpisah, juga dapat sangat mengurangi kebutuhan biaya untuk implementasi. Kotak 9 Peristilahan dalam bidang bahaya dan kebencanaan Mereka yang telah lama bergerak dalam bidang kebencanaan umumnya mengakui bahwa penggunaan istilah dalam bidang bahaya dan kebencanaan seringkali tidak konsisten, sesuatu yang mencerminkan bahwa bidang ini melibatkan para praktisi dan peneliti yang berasal dari berbagai disiplin ilmu. Rangkaian Catatan Panduan ini menggunakan istilah-istilah kunci di bawah ini: C a t a t a n P a n d u a n 3 51

54 Bahaya alam adalah suatu kejadian geofisik, atmosferik (berkaitan dengan atmosfer) atau hidrologis (misalnya, gempa bumi, tanah longsor, tsunami, angin ribut, ombak atau gelombang pasang, banjir atau kekeringan) yang berpotensi menimbulkan kerusakan atau kerugian. Kerentanan adalah potensi untuk tertimpa kerusakan atau kerugian, yang berkaitan dengan kapasitas untuk mengantisipasi suatu bahaya, mengatasi bahaya, mencegah bahaya dan memulihkan diri dari dampak bahaya. Baik kerentanan maupun lawannya, ketangguhan, ditentukan oleh faktor-faktor fisik, lingkungan sosial, politik, budaya dan kelembagaan. Bencana adalah berlangsungnya suatu kejadian bahaya yang luar biasa yang menimbulkan dampak pada komunitas-komunitas rentan dan mengakibatkan kerusakan, gangguan dan korban yang besar, serta membuat kehidupan komunitas yang terkena dampak tidak dapat berjalan dengan normal tanpa bantuan dari pihak luar. Risiko bencana adalah gabungan dari karakteristik dan frekuensi bahaya yang dialami di suatu tempat tertentu, sifat dari unsur-unsur yang menghadapi risiko, dan tingkat kerentanan atau ketangguhan yang dimiliki unsurunsur tersebut. 12 Mitigasi adalah segala bentuk langkah struktural (fisik) atau nonstruktural (misalnya, perencanaan penggunaan lahan, pendidikan publik) yang dilaksanakan untuk meminimalkan dampak merugikan dari kejadian-kejadian bahaya alam yang potensial timbul. Kesiapsiagaan adalah kegiatan-kegiatan dan langkah-langkah yang dilakukan sebelum terjadinya bahayabahaya alam untuk meramalkan dan mengingatkan orang akan kemungkinan adanya kejadian bahaya tersebut, mengevakuasi orang dan harta benda jika mereka terancam dan untuk memastikan respons yang efektif (misalnya dengan menumpuk bahan pangan). Bantuan kemanusiaan, rehabilitasi dan rekonstruksi adalah segala bentuk kegiatan yang dilaksanakan setelah terjadinya bencana untuk, secara berurut, menyelamatkan nyawa manusia dan memenuhi kebutuhan kemanusiaan yang mendesak, memulihkan kegiatan normal dan memulihkan infrastruktur fisik serta pelayanan masyarakat. Perubahan iklim adalah suatu perubahan statistik yang signifikan pada pengukuran keadaan rata-rata atau ketidakkonsistenan iklim di suatu tempat atau daerah selama periode waktu yang panjang, yang diakibatkan baik secara langsung maupun tidak langsung oleh dampak kegiatan manusia pada komposisi atmosfer global atau oleh ketidakkonsistenan alam. Bacaan Lebih Lanjut ActionAid International and Ayuda en Acción. People-Centred Governance: Reducing Disaster for Poor and Excluded People. Policy Briefing for the World Conference on Disaster Reduction, Japan, January 18 22, Johannesburg and Madrid: ActionAid International and Ayuda en Acción, Dapat diakses di: peoplecentredgov.pdf AfDB et al. Poverty and Climate Change: Reducing the Vulnerability of the Poor through Adaptation. African Development Bank et al., Dapat diakses di: ALNAP and ProVention Consortium. South Asia Earthquake 2005: Learning from previous recovery operations. Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action and ProVention Consortium, Dapat diakses di: DFID. Disaster risk reduction: a development concern A scoping study on links between disaster risk reduction, poverty and development. London: Department for International Development (UK), Dapat diakses di: files/drr-scoping-study.pdf 12 Rangkaian catatan panduan ini menggunakan istilah risiko bencana sebagai pengganti istilah risiko bahaya yang sebenarnya lebih tepat karena istilah risiko bencana adalah istilah yang lebih umum digunakan oleh pihak-pihak yang berkecimpung dalam bidang pengurangan risiko. 52 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

55 DFID. Key Sheets on Climate Change and Poverty. London: Department for International Development (UK), Dapat diakses di: GTZ. Linking Poverty Reduction and Disaster Risk Management. Eschbom: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, Dapat diakses di: UNDP and UN-ISDR. Integrating Disaster Risk Reduction into CCA and UNDAF: Guidelines for Integrating Disaster Risk Reduction into CCA/UNDAF. Geneva: United Nations Development Programme and United Nations International Strategy for Disaster Reduction Secretariat, Dapat diakses di: htm#2-3 UNDP, ProVention, UN-HABITAT and UNV. Governance: Institutional and Policy Frameworks for Risk Reduction Thematic Discussion Paper Cluster 1. Paper prepared for World Conference on Disaster Reduction, January, Kobe, Hyogo, Japan. Geneva, Nairobi and Bonn: United Nations Development Programme, Bureau for Crisis Prevention and Recovery, ProVention Consortium Secretariat, United Nations Human Settlements Programme and United Nations Volunteers, Dapat diakses di: World Bank. A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies. Washington, DC: World Bank, October Dapat diakses di: web.worldbank.org/wbsite/external/topics/extpoverty/extpa/0,,contentmdk: ~menupk:435735~pagepk: ~pipk:216618~thesitepk:430367,00.html Naskah Srategi Penanggulangan Kemiskinan dan dokumen-dokumen terkait lainnya dapat diunduh dari: WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/EXTPRS/0,,contentMDK: ~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:384201,00. html Catatan panduan ini disusun oleh Charlotte Benson. Pengarang menyampaikan terima kasih kepada Tim Penasehat Proyek dan Sekretariat Konsorsium ProVention atas nasehat dan dukungan mereka yang amat berharga dalam penyusunan rangkaian ini. Terima kasih juga disampaikan atas dukungan pendanaan dari Badan Pembangunan Internasional Kanada (CIDA), Departemen Pembangunan Internasional Inggris (DFID), Kementerian Luar Negeri Kerajaan Norwegia dan Badan Kerjasama Pembangunan Internasional Swedia (SIDA). Pengarang bertanggungjawab sepenuhnya atas semua pandangan yang disajikan di dalam buku ini dan pandangan-pandangan tersebut tidak dengan sendirinya mencerminkan pandangan Sekretariat ProVention, Tim Penasihat Proyek, para penilai buku atau badan-badan yang mendanai proyek. Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang diterbitkan oleh Konsorsium ProVention bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyesuaikan alat-alat penilaian dan evaluasi proyek agar dapat mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan mereka di negara-negara yang rawan bahaya. Rangkaian ini mengulas topik-topik berikut: (1) Pengantar buku panduan; (2) Mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang bahaya alam; (3) Strategi Penanggulangan Kemiskinan; (4) Penyusunan program di tingkat negara; (5) Manajemen siklus proyek; (6) Kerangka logis dan kerangka berbasis hasil; (7) Pengkajian lingkungan; (8) Analisis ekonomi; (9) Analisis kerentanan dan kapasitas; (10) Pendekatan penghidupan yang berkelanjutan; (11) Pengkajian dampak sosial; (12) Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi; (13) Mengevaluasi program pengurangan risiko bencana; dan (14) Dukungan anggaran. Rangkaian catatan panduan dalam versi utuh, berikut studi pencakupan yang dilaksanakan oleh Charlotte Benson dan John Twigg, Measuring Mitigation: Methodologies for assessing natural hazard risks and the net benefits of mitigation, dapat diakses di ProVention Consortium Secretariat PO Box 372, 1211 Geneva 19, Switzerland provention@ifrc.org Website: Hak Cipta 2007 pada Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention. Pandangan-pandangan yang terkandung di dalam catatan panduan ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab para pengarang dan tidak dengan sendirinya mewakili pandangan-pandangan Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention.

56

57 PERANGKAT UNTUK MENGARUSUTAMAKAN PENGURANGAN RISIKO BENCANA Penyusunan Program di Tingkat Negara C a t a t a n P a n d u a n 4 Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang disusun bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyempurnakan alat-alat perancangan program, penilaian dan evaluasi proyek mereka dalam rangka mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Perangkat ini juga berguna bagi para pemangku kepentingan yang bekerja dalam program-program penyesuaian terhadap perubahan iklim. Catatan panduan berikut membahas isu penyusunan program di tingkat negara, dengan memberi panduan tentang bagaimana mengkaji risiko bencana serta mengidentifikasi peluang-peluang pengurangan risiko terkait untuk melindungi efektivitas program-program bantuan pembangunan serta mendukung negara-negara dalam memperkuat strategi manajemen risiko bencana mereka. Catatan ini disusun sebagai panduan yang sifatnya dasar dan umum bagi segala bentuk lembaga internasional yang bergerak dalam bidang pembangunan, sebagai pelengkap panduanpanduan penyusunan program di tingkat negara yang sudah mereka miliki. 1. Pengantar Semua lembaga internasional yang bergerak dalam bidang pembangunan menerapkan suatu kerangka program yang digunakan untuk menganalisis masalah, kebutuhan dan kepentingan-kepentingan, mengidentifikasikan fokus sektoral dan bidang kerja, serta menetapkan tingkat dan komposisi bantuan secara umum. Kecuali pada lembaga-lembaga yang sangat kecil, kerangka program ini biasanya diterapkan di tingkat nasional. Setiap lembaga mempunyai sebutan yang berbeda-beda untuk rancangan semacam ini, misalnya Dokumen Strategi di tingkat Negara (Country Strategy Papers/CSPs), Program Bantuan di tingkat Negara (Country Assistance Programmes/ CAPs), Strategi Bantuan di tingkat Negara (Country Assistance Strategies/CASs) dan, khusus sebutan yang digunakan oleh Perserikatan Bangsa-bangsa, Kajian Bersama di tingkat Negara (Common Country Assessments/CCAs) yang digunakan untuk menyusun Kerangka Program Bantuan Pembangunan PBB (UN Development Assistance Frameworks/UNDAF). Jangka waktu rancangan ini biasanya antara tiga sampai lima tahun, supaya tersedia waktu yang cukup untuk menghasilkan kemajuan-kemajuan strategis yang signifikan. Sementara itu, dalam kasus Lembaga-lembaga Keuangan Internasional (International Financial Institutions/IFI), jika suatu bidang fokus tertentu tidak teridentifikasi dalam rencana di tingkat nasional, tidak akan ada proyek yang berkaitan dengan bidang ini yang dapat dilaksanakan (kecuali dalam hal tindakan pascabencana). Mempertimbangkan bencana alam dan risiko-risiko terkait dalam penyusunan program di tingkat negara merupakan suatu hal yang penting dalam mengamankan pembangunan jangka panjang yang berkelanjutan serta memastikan efektivitas strategi-strategi suatu lembaga di negara yang dibantu. Pencapaian tujuan jangka pendek maupun jangka menengah dapat terhambat oleh suatu kejadian bencana, baik dalam hal tujuan-tujuan besar di tingkat nasional, misalnya pengurangan tingkat kemiskinan, maupun sasaran-sasaran khusus seperti proporsi jalan yang terpelihara dengan baik maupun tingkat akses terhadap listrik dan air bersih. Proses penyusunan program di tingkat negara memang memberi peluang penting untuk menangani risiko bencana secara strategis dan terkoordinasi, mengeksplorasi sifat-sifat kerentanan yang kompleks, lintas bidang dan memiliki banyak aspek dari perspektif kemanusiaan, sosial lingkungan dan ekonomi, serta mengidentifikasi solusi-solusi manajemen risiko yang sesuai dan proaktif. Kondisi Terkini Secara historis, strategi-strategi di tingkat negara hanya memberi perhatian pada bencana-bencana yang baru saja terjadi; bahkan secara implisit bencana-bencana tersebut acapkali hanya dianggap sebagai kejadian luar biasa yang C a t a t a n P a n d u a n 4 55

58 terjadi satu kali yang menghambat pencapaian tujuan-tujuan jangka pendek. Potensi bahaya-bahaya di masa depan, tantangan-tantangan terkait dalam pembangunan jangka panjang yang berkelanjutan serta interaksi penting dan harga yang harus dibayar (trade-off) antara bentuk-bentuk dan pola-pola pembangunan serta kerentanan terhadap bahaya alam seringkali terabaikan, baik dalam strategi-strategi seperti ini maupun dalam strategi-strategi tingkat negara lainnya untuk negara-negara rawan bahaya (Lihat Kotak 1). Kotak 1 Mengabaikan risiko bencana Sebuah kajian terbaru mengenai tingkat perhatian yang diberikan terhadap isu-isu bencana dalam Strategi Bantuan tingkat Negara (CAS) Bank Dunia mengungkapkan bahwa 44 persen dari CAS negara-negara yang menerima bantuan yang berkaitan dengan bencana dari Bank Dunia tidak menyebut-nyebut tentang bahaya alam sama sekali. Bahkan, dari empat puluh negara yang telah menerima empat proyek bencana Bank Dunia atau lebih, sepertiga CAS dari negara-negara ini tidak mengemukakan apa pun mengenai bahaya alam. Laporan ini menyimpulkan bahwa dalam merumuskan program-program pinjaman suatu negara, Bank Dunia perlu menekankan pentingnya faktor bencana, terutama di negara-negara yang sangat rentan (hal. 26). Sumber: World Bank (2006). Meskipun demikian, semenjak akhir tahun 1990-an, pentingnya pengurangan risiko bencana telah semakin diakui dalam kebijakan-kebijakan lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan (dan pemerintah). Perubahan ini didorong oleh meningkatnya pemahaman akan bencana sebagai masalah pembangunan yang belum terselesaikan dan kian banyaknya laporan-laporan tentang kerugian yang ditimbulkan oleh bencana, yang mencerminkan kian memburuknya tingkat kerentanan ekonomi dan sosial (lihat Catatan Panduan 1). Perhatian sekarang dialihkan kepada pemaduan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana ke dalam penyusunan program di tingkat negara dan pengarusutamaan manajemen risiko bencana ke dalam program-program pembangunan. Kerangka Aksi Hyogo (Hyogo Framework for Action ), yang diadopsi oleh Konferensi Dunia untuk Pengurangan Bencana pada bulan Januari 2005 dan ditandatangani oleh 168 negara dan badan-badan multilateral, secara khusus menyerukan kepada lembaga-lembaga internasional untuk mengintegrasikan pertimbangan-pertimbangan pengurangan risiko bencana ke dalam kerangka program bantuan pembangunan, misalnya ke dalam Kajian Bersama di tingkat Negara (CCA), Kerangka Program Bantuan Pembangunan PBB (UNDAF) dan strategi-strategi penanggulangan kemiskinan. 1 Untuk memfasilitasi proses pengarusutamaan ini, beberapa lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan telah mulai mengembangkan ukuran-ukuran risiko yang bersifat kuantitatif (lihat Kotak 2). Beberapa lembaga multilateral maupun lembaga-lembaga nonpemerintah juga mulai memasukkan pertimbangan-pertimbangan manajemen risiko bencana khusus ke dalam prosedur penyusunan program di negara-negara berisiko tinggi (lihat, misalnya, Kotak 3). Tingkat keberhasilan organisasi-organisasi tersebut ditentukan oleh beberapa faktor (lihat bagian terakhir), termasuk hubungan antara tingkat keleluasaan dan skala bantuan yang dimiliki oleh lembaga bersangkutan dan prioritas-prioritas pemerintah. Contohnya, Lembaga-lembaga Keuangan Internasional (IFI) mempunyai portofolio pinjaman utang dalam jumlah yang besar, tetapi masih perlu dinegosiasikan dengan pemerintah yang, sebaliknya, boleh jadi tak mau berutang untuk program-program manajemen risiko bencana (lihat bawah). Lembaga-lembaga bilateral boleh jadi memfokuskan pada bantuan teknis dan hibah, yang dipusatkan pada sektor-sektor yang mereka tentukan sendiri, organisasi-organisasi nonpemerintah juga mempunyai bidang spesialisasi masing-masing dan memusatkan sumber daya mereka yang relatif terbatas pada bidang-bidang ini. Kotak 2 Indeks risiko bencana Meningkatnya pengakuan akan pentingnya pengarusutamaan pengurangan risiko bencana ke dalam pembangunan yang lebih luas telah menghasilkan beberapa prakarsa untuk mengembangkan indikatorindikator risiko berskala nasional maupun subnasional. Indikator-indikator tersebut dirancang untuk 1 UN/ISDR. Hyogo Framework for Action : Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters. World Conference on Disaster Reduction, January 2005, Kobe, Hyogo, Japan. Geneva: United Nations International Strategy for Disaster Reduction, 2005, hal. 16, paragraf 32(e). Dapat diakses di: 56 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

59 membantu para praktisi pembangunan dalam mengkaji tingkat pentingnya risiko bencana dalam penyusunan program di tingkat negara dan untuk memberi sebuah landasan awal dalam mengidentifikasikan hal-hal yang dibutuhkan untuk memperkuat manajemen risiko bencana, walaupun penggunaan serta relevansi indikatorindikator ini masih perlu diuji. Indikator-indikator ini juga menjadi sebuah alat untuk mengkuantifikasi risiko, yang dalam kasus-kasus tertentu juga sesuai untuk digunakan sebagai alat untuk memantau dan mengevaluasi kinerja program (lihat Catatan Panduan 13). Prakarsa-prakarsa ini meliputi: Indeks Risiko Bencana UNDP 2 suatu kajian global terhadap risiko bencana nasional yang dikembangkan oleh Program Pembangunan Perserikatan Bangsa-bangsa (United Nations Development Programme/ UNDP) yang memperlihatkan bagaimana pembangunan dapat berperan menimbulkan risiko. Indeks ini memperhitungkan angka rata-rata risiko kematian setiap negara dalam bencana-bencana yang berskala besar maupun menengah, yang berhubungan dengan gempa bumi, badai tropis dan banjir. Proyek Wilayah-wilayah Rawan (Hotspots) Bank Dunia/ProVention 3 suatu kajian risiko subnasional berskala global yang dihitung berdasarkan pembagian wilayah ke dalam ruang-ruang (grid cells), bukan berdasar pada keseluruhan wilayah masing-masing negara sebagai suatu kesatuan, yang dimaksudkan sebagai dasar rasional untuk menentukan prioritas dalam upaya-upaya pengurangan risiko dan untuk menggarisbawahi wilayah-wilayah yang paling membutuhkan manajemen risiko. Risiko-risiko kematian maupun kerugian ekonomi diperhitungkan sebagai fungsi matematis dari frekuensi ancaman yang diperkirakan muncul serta perkiraan kerugian yang dapat ditimbulkan setiap kejadian bahaya. Program Bank Pembangunan antar-amerika (Inter American Development Bank/IDB)/Instituto de Estudios Ambientalis (Lembaga Kajian Lingkungan Amerika) Program Amerika 4 sebuah rangkaian indeks risiko bencana nasional yang digunakan untuk penyusunan program tingkat negara di Amerika Latin dan Karibia. Indeks ini memiliki empat indikator yang mengukur kinerja manajemen risiko bencana negara-negara terkait, kapasitas keuangan dalam membiayai pemulihan, tingkat-tingkat risiko setempat dan kondisikondisi tingkat kerentanan manusia yang ada di tingkat negara. Indeks Risiko Bencana ECHO 5 suatu ukuran risiko nasional yang dikembangkan untuk menentukan fokus negara prioritas untuk kegiatan-kegiatan pengurangan bencana Kantor Kemanusiaan Komisi Eropa (ECHO). Indeks ECHO ini menggabungkan informasi bencana alam, kerentanan, dan, bila ada, kapasitas negara untuk bertahan. Hasil akhir angka risiko dan peringkat negara-negara yang dihitung indeks-indeks di atas tergantung pada bagaimana risiko didefinisikan. Perekonomian negara-negara kepulauan kecil, misalnya, cenderung mendominasi tabel-tabel yang menghitung kerusakan fisik dikaitkan dengan tingkat skala perekonomian. Sebaliknya, negara-negara berukuran menengah yang pernah mengalami bencana besar menduduki peringkat atas pada indeks UNDP yang dihitung berdasarkan jumlah korban jiwa. Walau bagaimanapun, melalui penafsiran yang cermat, indikator-indikator ini mampu menyediakan data yang potensial bagi para penentu kebijakan dalam pengambilan keputusan dan evaluasi. Sebagai contoh, Indeks Risiko Bencana ECHO yang dikembangkan pada tahun 2003 telah digunakan untuk memberi masukan informasi bagi pengambilan keputusan internal dalam alokasi sumber daya untuk negara-negara rawan bencana dan telah memicu perdebatan mengenai mana yang yang harus diprioritaskan. IDB telah mulai menggunakan indikator-indikator yang baru saja selesai disusun untuk Program Amerika mereka sebagai indikator kinerja dalam strategi-strategi tingkat negara yang terkait. Bank Dunia menggunakan Hotspots untuk membidik CAS yang sedang disusun di negara-negara yang sangat rentan serta mendorong agar strategi-strategi ini memberi prioritas pada manajemen risiko bencana. Setidaknya telah ada sebuah lembaga nonpemerintah yang bergerak dalam bidang pembangunan yang mulai menggunakan indikator risiko bencana UNDP untuk membantu menentukan di negara mana lembaga tersebut akan bekerja. 2 UNDP (2004). 3 World Bank. Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis. Disaster Risk Management Series No. 5. Washington, DC: World Bank, Dapat diakses di: org/themes/default/pdfs/hotspots.pdf. Lihat juga untuk peta interaktif online. 4 IDEA/IDB. Indicators of Disaster Risk and Risk Management: Main Technical Report. Manizales and Washington, DC: Instituto de Estudios Ambientales, Universidad Nacional de Colombia and Inter-American Development Bank, Sustainable Development Department, Dapat diakses di: DocDigitales/documentos/Main%20technical%20report%20IDEA.pdf 5 De Haulleville, A., Jegillos, S. and Obsomer, V. Overall Evaluation of ECHO s Strategic Orientation to Disaster Reduction: Main Report. Brussels: European Community Humanitarian Office, C a t a t a n P a n d u a n 4 57

60 Kotak 3 Formalisasi pemaduan manajemen risiko bencana ke dalam penyusunan program di tingkat negara prakarsa IDB Pada bulan Maret 2005, dewan pengurus Bank Pembangunan antar Amerika (IDB) mendukung suatu rencana aksi untuk meningkatkan manajemen risiko bencana. Melalui rencana ini akan dilaksanakan serangkaian kegiatan yang berkaitan dengan penyusunan program dan manajemen portofolio di tingkat negara, serta penguatan kebijakan dan kelembagaan. Rencana aksi yang akan dilaksanakan dalam waktu tiga tahun ini bertujuan untuk membantu IDB dalam mewujudkan komitmennya untuk lebih proaktif dalam hal manajemen risiko bencana, demi mendukung negara-negara mitranya dalam mengurangi berbagai kerugian akibat bencana yang dapat dicegah, menjaga efektivitas bantuan pembangunan IDB, dan mengkonsolidasikan kegiatan-kegiatan manajemen risiko bencananya. Kebijakan manajemen risiko bencana baru yang secara eksplisit memuat komitmen-komitmen terhadap rencana aksi ini diharapkan sudah dapat diajukan untuk memperoleh persetujuan Dewan Direktur IDB pada akhir tahun Di negara-negara dengan risiko tinggi, IDB akan mengevaluasi risiko bencana dalam kerjasama dengan negara-negara mitra bersangkutan dan sejalan dengan itu akan menyesuaikan penyusunan dan pelaksanaan strategi dan program di tingkat negara. Kajian akan menyertakan evaluasi risiko khas yang dihadapi setiap negara untuk menilai kerugian yang mungkin timbul, dampak ekonomi, dan kapasitas untuk membiayai pemulihan/pembangunan kembali; wilayah-wilayah geografis serta sektor-sektor berisiko tinggi yang harus diprioritaskan; dan kapasitas kelembagaan untuk mengelola risiko. Strategi-strategi di tingkat negara dan perjanjian-perjanjian program yang baru akan membahas risiko bencana, termasuk usulan-usulan IDB berkaitan dengan pengelolaan risiko-risiko ini. Laporan-laporan pemantauan kinerja program di negaranegara yang berisiko tinggi juga akan secara eksplisit mempertimbangkan dampak kejadian-kejadian bencana. Sumber: IDB (2005). Mendorong praktik yang baik Ada tiga tindakan dasar yang perlu diambil sebagai bagian dari penyusunan program di tingkat negara untuk memastikan agar risiko bencana dikaji dan dikelola dengan memadai: Risiko bencana harus ditelaah secara eksplisit sebagai bagian dari analisis awal tingkat negara yang dilaksanakan pada permulaan proses. Keputusan apakah dan bagaimana program di tingkat negara akan menangani risiko-risiko yang signifikan harus diambil berdasarkan pada keputusan-keputusan yang rasional, berdasar pada informasi dan eksplisit, yang dikaitkan dengan pembagian akuntabilitas dan tanggung jawab yang transparan. Kontribusi bencana dan risiko-risiko terkait pada tantangan-tantangan pembangunan lain dan implikasi potensial mereka terhadap pencapaian tujuan strategis program di tingkat negara harus dieksplorasi secara cermat. Catatan panduan ini menguraikan langkah-langkah terinci untuk menjamin agar tindakan-tindakan di atas dapat terwujud. 2. Langkah-langkah dasar dalam menggabungkan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana ke dalam program di tingkat negara Ruang lingkup, tingkat keterincian dan penekanan strategi tingkat negara bervariasi antara lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan, tergantung pada bidang spesialisasi mereka, pendekatan pembangunan yang mereka gunakan, serta skala bantuan yang diberikan. Walaupun demikian, proses persiapan strategi di tingkat negara pada umumnya serupa dan tahap-tahap yang dilalui juga hampir sama, walau urutannya mungkin berbeda. Langkah-langkah yang dibutuhkan untuk memastikan agar risiko bencana ditelaah dan dipertimbangkan dengan memadai dalam setiap tahap ini akan dijelaskan di bawah dan diringkas pada Gambar 1. CCA dan UNDAF PBB 58 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

61 memang tidak dibahas secara eksplisit di sini, tetapi uraian berikut juga relevan dengan perangkat-perangkat tersebut (lihat juga Kotak 4). Kotak 4 Pengintegrasian pertimbangan-pertimbangan pengurangan risiko bencana ke dalam penyusunan program tingkat negara PBB Dalam melakukan penyusunan program di tingkat negara, badan-badan Perserikatan Bangsa-Bangsa memulai dengan secara bersama-sama mempersiapkan sebuah Kajian Bersama di tingkat Negara (CCA) untuk mengkaji penyebab-penyebab mendasar dari kemiskinan di suatu negara serta menganalisis kemajuan negara tersebut dalam pencapaian Tujuan-tujuan Pembangunan Milenium (Millenium Development Goals/ MDGs). Berangkat dari sini, badan-badan PBB mengembangkan Kerangka Program Bantuan Pembangunan PBB (UNDAF) sebagai kerangka strategis umum bagi kegiatan-kegiatan operasional PBB, yang menetapkan prioritas-prioritas bersama dan menghubungkannya dengan hasil-hasil dan keluaran dari program tingkat negara dari masing-masing badan PBB. UNDAF berfokus pada pencapaian MDG beserta seluruh komitmen, sasaran dan tujuan dari Deklarasi Millenium serta seluruh konferensi internasional, pertemuan-pertemuan tingkat tinggi, konvensi-konvensi dan perangkat-perangkat hak-hak asasi manusia PBB. Dari sini masingmasing badan PBB selanjutnya menyusun Dokumen Program tingkat Negara mereka. UNDP dan Strategi Internasional PBB untuk Pengurangan Bencana (United Nations International Strategy for Disaster Reduction/UN-ISDR) saat ini tengah mengembangkan panduan-panduan yang menjelaskan bagaimana, kapan dan di mana pengurangan risiko bencana dapat diintegrasikan ke dalam proses CCA dan UNDAF. Panduan-panduan ini menguraikan langkah demi langkah prosedur memadukan pengurangan risiko bencana ke dalam proses penyusunan CCA dan UNDAF, termasuk ke dalam kerja analitis dan analisis pohon masalah, serta menunjukkan siapa-siapa di dalam Tim PBB di tingkat Negara (UN Country Team) yang harus memainkan peran utama dalam bidang-bidang terkait. Panduan-panduan ini juga memuat tambahantambahan yang berisi pedoman bagaimana memadukan berbagai dimensi pengurangan risiko bencana ke dalam matriks hasil UNDAF, yang menyangkut program-program spesifik sektor; pedoman bagaimana memadukan pertimbangan-pertimbangan pengurangan risiko bencana ke dalam MDG (lihat Catatan Panduan 3); sebuah daftar uji untuk mengevaluasi pemaduan pertimbangan-pertimbangan pengurangan risiko bencana ke dalam proses CCA/UNDAF; serta contoh-contoh praktik yang baik. Sumber: UNDP and UN-ISDR (2006). Kerja analitik dan penilaian retrospektif Langkah 1. Melakukan kerja analitik di tingkat negara dan sektor Sertakan analisis risiko bencana sebagai komponen mendasar dalam penyusunan konteks dan kecenderungankecenderungan utama dalam bidang ekonomi, sosial, lingkungan, kelembagaan, legislatif, politik, sipil dan kebudayaan di tingkat negara. Analisis tersendiri mengenai risiko bencana tidak perlu terlalu berpanjang-panjang (lihat Kotak 5) dan, dalam hal lembaga pembangunan yang spesifik, perlu disesuaikan dengan bidang kerja khusus lembaga. Mengingat kerentanan memiliki sifat multidimensi dan lintas bidang serta kemungkinan implikasi penting risiko bencana dalam tantangantantangan pembangunan lainnya, memang banyak hal akan dapat diperoleh dengan mempertimbangkan risiko bencana dalam konteks analisis-analisis latar belakang lainnya. Namun, banyak lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan mengandalkan kajian-kajian sekunder yang dilakukan pihak-pihak lain. Dokumen-dokumen semacam itu harus dikaji apakah cukup memperhatikan risiko bencana dan secara kolektif memberikan penilaian yang lengkap. Berikut ini disajikan daftar penilaian-penilaian yang dapat dirujuk atau dilaksanakan dalam penyusunan strategi tingkat negara dan bagaimana masing-masing alat ini harus menangani pertimbanganpertimbangan risiko bencana bilamana perlu: Strategi Penanggulangan Kemiskinan. Strategi Penanggulangan Kemiskinan merupakan perangkat utama pemerintah di banyak negara berpendapatan rendah dalam mengartikulasikan strategi-strategi penanggulangan kemiskinan dan pertumbuhan dan oleh karena menjadi titik awal yang penting bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menuyusunn program tingkat negara. Strategi penanggulangan C a t a t a n P a n d u a n 4 59

62 Gambar 1 Pemaduan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana ke dalam penyusunan program di tingkat negara 1. Melakukan kerja analitik di tingkat negara dan sektor Masukkan analisis risiko bencana Merujuk pada CEA Ya Ada risiko bencana yang signifikan? Tidak Pertimbangkan risiko bencana dalam analisis-analisis latar belakang yang lain dan sertakan ahli bencana yang sesuai dalam tim penyusun program serta dewan penasihat internal 2. Mengkaji tantangan-tantangan pembangunan yang utama Pertimbangkan peran dan pentingnya risiko bencana 3. Mengkaji pelajaran-pelajaran penting yang dapat dipetik dari kerjasama pembangunan terdahulu Pertimbangkan dampak bencana terakhir pada kinerja portofolio dan tingkat kepatutan dari perhatian yang telah diberikan pada risiko bencana 4. Menentukan tujuan dan strategi Pertimbangkan pengurangan risiko bencana sebagai bidang kerja sama pokok atau tema lintas bidang 5. Berkoordinasi dengan lembaga-lembaga lain yang bergerak dalam bidang pembangunan Mengeksplorasi bagaimana lembaga-lembaga lain menangani risiko bencana 6. Mempersiapkan program operasional Masukkan kegiatan pengurangan risiko bencana sejalan dengan tujuan dan strategi program di tingkat negara 7. Mengidentifikasi risiko-risiko di tingkat pelaksanaan Kaji risiko bencana dan kontribusi-kontribusinya pada bentuk-bentuk risiko yang lain, dan tunjukkan langkah-langkah untuk memperbaiki ini Konsultasi terus-menerus dengan para pemangku kepentingan Tidak ada kebutuhan lebih lanjut untuk mempertimbangkan risiko bencana Kerja analitik dan penilaian retrospektif Penyusunan strategi di tingkat negara 8. Mengembangkan kerangka hasil atau indikator Masukkan sasaran-sasaran dan indikator-indikator untuk melacak pelaksanaan dan pencapaian tujuan-tujuan pengurangan risiko bencana 9. Pemantauan dan evaluasi (M&E) Kaji pencapaian-pencapaian dan kekurangan-kekurangan program risiko bencana, termasuk apakah analisis awal sudah memadai atau belum M&E 60 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

63 kemiskinan harus memperhatikan isu-isu bencana, baik dalam menganalisis bentuk-bentuk kerentanan di balik kemiskinan maupun dalam memilih tindakan-tindakan untuk mengurangi kemiskinan. Lihat Catatan Panduan 3 untuk pembahasan lebih terinci. Analisis Lingkungan Tingkat Negara (Country Environmental Analysis/CEA). CEA harus memuat gabungan datadata dasar tentang bahaya alam dan menyajikan tinjauan umum tentang bentuk-bentuk dan tingkat-tingkat kerentanan. Analisis ini, bersama dengan indeks-indeks risiko bencana yang tersedia (lihat Kotak 2), akan memberikan informasi yang cukup untuk menentukan penting tidaknya pertimbangan risiko bencana dalam melakukan berbagai bentuk analisis latar belakang lainnya dan menyusun strategi di tingkat negara. Lihat Catatan Panduan 7 untuk diskusi lebih lengkap. Pengkajian ekonomi. Upaya-upaya pengkajian harus menjajaki sifat dan tingkat kerentanan ekonomi terhadap bencana, khususnya dalam menilai apakah kerangka ekonomi makro yang ada mampu bertahan terhadap goncangan-goncangan yang ditimbulkan oleh bencana-bencana besar, dan mencari cara-cara untuk meningkatkan ketahanan ekonomi. Di negara-negara dengan risiko bahaya yang tinggi, segala kegiatan peramalan ekonomi harus diperluas hingga mencakup juga skenario-skenario bila terjadi bencana besar. Lihat Catatan Panduans 3, 8 dan 14 untuk diskusi yang lebih menyeluruh. Pengkajian terhadap belanja publik. Lihat Kotak 6. Pengkajian sosial. Lihat Catatan Panduan 11. Kotak 5 Menyusun profil risiko bencana Sebuah profil risiko bencana harus mencakup topik-topik di bawah ini, dan menyajikan setidak-tidaknya ringkasan faktual singkat di bawah setiap judul dan sedapat mungkin memanfaatkan kajian sekunder yang ada daripada hasil penelitian primer, untuk meminimalkan biaya: Jenis-jenis bahaya yang dihadapi, skala dan tingkat kemungkinan terjadi (Lihat Catatan Panduan 2). Angka-angka indikator risiko bencana (lihat Kotak 2). Ringkasan tentang kerugian-kerugian yang ditimbulkan oleh bencana di masa lampau dalam hitungan ekonomi maupun jumlah korban jiwa, serta kecenderungan dari waktu ke waktu. Skenario-skenario risiko yang menjajaki kerugian-kerugian dan dampak-dampak sosial ekonomi terkait yang mungkin timbul akibat kejadian-kejadian bencana di masa depan. Wilayah dan kelompok-kelompok rentan yang penting untuk diperhatikan. Pendekatan umum pemerintah dalam manajemen risiko bencana, termasuk bidang-bidang tertentu yang mendapat perhatian khusus serta kegiatan-kegiatan pokok. Kebijakan-kebijakan, komitmen-komitmen dan praktik pemerintah yang berhubungan dengan perlindungan sosial. Keterkaitan risiko bencana dengan agenda pembangunan di tingkat negara secara umum. Peraturan perundangan yang terkait, termasuk yang berhubungan dengan penggunaan lahan dan syaratsyarat mendirikan bangunan. Kapasitas kelembagaan untuk mengurangi, mempersiapkan diri terhadap dan merespons bencana. Kapasitas keuangan untuk menutup biaya-biaya pemulihan dan rekonstruksi serta penggunaan mekanismemekanisme berbagi atau mengalihkan risiko, misalnya asuransi. Kepedulian dan kegiatan-kegiatan terkait bencana yang dilakukan oleh masyarakat sipil. Informasi spesifik dari lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan tentang kegiatankegiatan pengurangan risiko terdahulu dan yang sedang berjalan, tentang bantuan pascabencana dan tentang dampak dari bencana-bencana pada proyek-proyek lain. Kegiatan-kegiatan manajemen risiko bencana lembaga-lembaga lain yang juga bergerak dalam bidang pembangunan. Kotak 6 Bencana dan tinjauan terhadap pembelanjaan publik Kajian belanja publik (public expenditure reviews/pers) Bank Dunia bertujuan untuk memberi masukan bagi keputusan-keputusan menyangkut belanja publik, dengan meneliti alasan-alasan yang mendasari keputusankeputusan belanja publik di masa lalu, termasuk implikasinya bagi kaum miskin, serta menyampaikan rekomendasi kepada pemerintah-pemerintah mengenai komposisi dan, sampai tingkat tertentu, seberapa C a t a t a n P a n d u a n 4 61

64 besar belanja publik yang dibutuhkan di masa yang akan datang. Lembaga-lembaga keuangan internasional menggunakan kajian belanja publik untuk menyusun strategi di tingkat negara karena kajian ini menempatkan pinjaman yang disalurkan donor dalam konteks yang lebih luas. Di negara-negara rawan bencana, proses penyusunan PERs harus disertai dengan analisis dampak bencana terhadap anggaran secara umum dan tanggung jawab keuangan terkait. Bencana dapat menimbulkan tekanan anggaran yang besar, mengurangi pemasukan yang diproyeksikan dan menguras sumber-sumber daya yang tersisa, dengan implikasi jangka panjang yang lebih luas bagi pembangunan maupun hambatan-hambatan jangka pendek dalam hal sumber daya. Dampak fiskal suatu bencana dapat menjadi sangat parah di negaranegara berpendapatan rendah yang menghadapi masalah-masalah tata pemerintahan dan manajemen fiskal serta moneter yang buruk. 6 PERs harus secara eksplisit mempertimbangkan: Bagaimana kegiatan-kegiatan bantuan kemanusiaan dan rekonstruksi pascabencana terdahulu telah didanai dan bagaimana konsekuensi-konsekuensi lebih lanjutnya terhadap sasaran-sasaran pemasukan dan belanja secara umum, peminjaman yang dilakukan masyarakat dan - karena bencana biasanya mengakibatkan realokasi sumber daya secara besar-besaran - belanja yang telah direncanakan sebelumnya. Apakah tingkat belanja publik dalam bidang pengurangan risiko yang ada sudah layak dibandingkan dengan tingkat risiko yang dihadapi, keuntungan ekonomis dan sosial yang akan didapat dari pengurangan risiko dan dari segi tanggung jawab serta kewajiban pemerintah yang wajar. Apakah strategi-strategi manajemen keuangan risiko bencana sudah memadai dan efisien. Bila belanja pascabencana terjadi setiap tahun secara rutin, pemerintah harus secara khusus mengalokasikan dana bencana. Untuk mendukung pembiayaan program-program rekonstruksi berskala besar, pemerintah perlu lebih memanfaatkan penggunaan perangkat-perangkat pengalihan risiko. Kajian sektoral. Berbagai kajian sektoral dapat dilakukan atau pun dirujuk (misalnya dalam bidang pertanian, transportasi, pendidikan, kesehatan maupun usaha kecil dan menengah). Sekali lagi, kajian-kajian ini harus disertai penilaian risiko bencana, termasuk analisis dampak bencana di masa lalu, kerentanan infrastruktur sosial dan fisik, serta implikasi risiko bencana terhadap pembaruan dan perubahan-perubahan struktural yang tengah dijalankan. Kajian-kajian ini juga harus menjelaskan tindakan-tindakan yang perlu dilakukan untuk mengurangi risiko, termasuk penyesuaian tujuan-tujuan dan kegiatan-kegiatan lain yang direncanakan misalnya, untuk menjamin agar rata-rata hasil produksi pertanian yang lebih tinggi tidak diikuti dengan fluktuasi lebih tinggi pada hasil panen tahunan, yang mencerminkan meningkatnya kerentanan terhadap ketidakkonsistenan iklim. 7 Beberapa lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan juga menggunakan daftar-daftar uji untuk memastikan bahwa kajian latar belakang yang mereka lakukan telah mencakup isu-isu khusus tertentu. Daftar uji ini sebaiknya juga mencantumkan pertimbangan-pertimbangan kebencanaan. Setelah menyelesaikan Langkah 1, jika suatu negara diketahui menghadapi risiko bencana yang signifikan, komposisi tim penyusun program dan kelompok-kelompok penasihat internal terkait harus ditinjau untuk memastikan agar mereka memiliki tenaga-tenaga ahli bencana yang mumpuni. Langkah-langkah berikutnya dalam penyusunan program di tingkat negara juga harus memperhitungkan risiko bencana, sebagaimana dijelaskan di bawah ini. Langkah 2. Mengkaji tantangan-tantangan utama dalam pembangunan Pertimbangkan konteks risiko bencana suatu negara dalam menjelaskan dan menganalisis situasi negara tersebut pada saat ini dan perkiraan tingkat pembangunan jangka menengah dan jangka panjangnya. Pengkajian ini harus mempertimbangkan apakah bahaya dan kerentanan yang terkait itu sendiri akan menjadi tantangan pembangunan yang utama serta apakah kedua hal ini menjadi faktor di balik tantangan-tantangan besar lainnya (misalnya, angka kemiskinan yang tinggi, ketidakstabilan ekonomi makro atau keuangan, tata pemerintahan yang lemah, kekompetitifan yang rendah atau manajemen lingkungan yang lemah). Pengkajian ini juga harus menelaah implikasi-implikasi risiko bencana terhadap pencapaian prioritas-prioritas utama lembaga-lembaga pembangunan itu sendiri (misalnya, penanggulangan kemiskinan dan pembangunan yang berkelanjutan). 6 Untuk diskusi lebih lengkap mengenai hal ini, lihat Benson, C. and Clay, E.J., Understanding the Economic and Financial Impacts of Natural Disasters. Disaster Risk Management Series No. 4. Washington, DC: World Bank, Dapat diakses di: 7 Lihat UNDP dan UN-ISDR (2006) untuk pembahasan lebih lanjut. 62 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

65 Langkah 3. Mengkaji pelajaran-pelajaran yang dapat dipetik dari kerjasama pembangunan terdahulu Kaji dampak kejadian bencana di masa lalu terhadap kinerja portofolio, bagaimana dampak-dampak ini sebenarnya dapat dikurangi, apakah perhatian yang diberikan terhadap risiko bencana dalam strategi tingkat negara yang ada sudah memadai dan apakah peluang untuk memanfaatkan situasi pascabencana untuk mengurangi risiko di masa depan telah sepenuhnya digunakan, dalam ruang lingkup manuver yang diijinkan strategi. Kajian ini juga harus mempertimbangkan apakah keberlanjutan pencapaian pembangunan lembaga potensial terancam oleh kejadian bencana di masa depan (misalnya, akibat kerusakan infrastruktur atau runtuhnya penghidupan). Kajian ini harus dapat memetik pelajaran dari pengalaman lembaga-lembaga lain yang bergerak dalam bidang pembangunan dan pemerintah, serta dari pengalamannya sendiri. Penyiapan strategi di tingkat negara Langkah 4. Menentukan tujuan-tujuan dan strategi-strategi program di tingkat negara Pertimbangkan pengurangan risiko bencana sebagai bidang kerjasama utama yang potensial atau tema lintas bidang berdasarkan analisis terhadap tantangan-tantangan dan tujuan-tujuan pembangunan yang menjadi prioritas, pelajaran-pelajaran dari kerjasama di masa lalu, keunggulan komparatif dari lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan (termasuk keahlian teknis dan pengalaman bekerja di tingkat negara) dan rencana pemerintah sendiri sehubungan dengan pengurangan risiko bencana. Mengingat luasnya lingkup permasalahan yang dihadapi oleh banyak negara berkembang, pengurangan risiko bencana kemungkinan besar tidak akan sering muncul sebagai bidang yang mendapat prioritas utama, kecuali di negara-negara kecil yang baru saja pulih dari kejadian-kejadian bencana yang baru saja menimpa (lihat Kotak 7) dan mendapat program dari lembaga swadaya masyarakat (LSM) yang memiliki spesialisasi, misalnya, pada ketahanan pangan dan penghidupan. Bagi lembaga yang lebih besar, bahkan kalau pun pengurangan risiko bencana dimasukkan sebagai sebagai salah satu unsur di dalam perencanaan mereka di tingkat negara, pendekatan yang digunakan akan ditentukan oleh prioritas-prioritas dan penekanan yang lain (lihat Kotak 8). Pada kasus lain, pengurangan risiko bencana dapat menjadi tema lintas bidang yang diulas di semua sektor dan proyek untuk mendukung pencapaian tujuan-tujuan pokok lainnya seperti misalnya pertumbuhan ekonomi dan peningkatan kehidupan serta perlindungan terhadap kelompok-kelompok rentan. Kotak 7 Tantangan-tantangan dan peluang pascabencana Honduras tengah menyusun CAS Bank Dunia yang baru ketika Badai Mitch menerjang pada Oktober Hal ini memaksa pemerintah untuk merumuskan ulang substansi-substansi strategi bantuan Bank Dunia ini. Penanggulangan kemiskinan masih menjadi tantangan besar, tetapi ditetapkan bahwa negara ini membutuhkan dukungan lebih besar dalam hal infrastruktur untuk membantu upaya rekonstruksi besarbesaran dan pada saat yang sama meletakkan landasan bagi perekonomian yang lebih kuat serta distribusi hasil-hasil pertumbuhan yang lebih setara. CAS baru, yang diselesaikan pada tahun 2000, mengakui bahwa Badai Mitch telah membuat agenda pembangunan menjadi lebih kompleks. Namun, bencana itu juga telah membawa perubahan positif yang perlu dipertimbangkan dalam CAS, termasuk kesadaran lebih besar akan perlunya desentralisasi, dinamika hubungan yang baru antara pemerintah dan masyarakat sipil, fokus yang lebih tajam akan transparansi dan agenda tata pemerintahan serta pengakuan yang lebih besar akan perlunya mengurangi kerentanan negara ini dalam segala dimensi. CAS memuat daftar lima faktor yang menentukan keberlanjutan pencapaian-pencapaiannya, yang di antaranya mencerminkan kesadaran akan pentingnya pengurangan risiko bencana. Faktor-faktor yang disebutkan termasuk pelestarian lingkungan untuk melindungi sumber daya alam negara ini yang berharga dan untuk mengurangi akibat-akibat bahaya alam, serta kesiapsiagaan terhadap bencana melalui peningkatan kapasitas dan langkah-langkah perlindungan. C a t a t a n P a n d u a n 4 63

66 Sumber: World Bank. Memorandum of the President of the International Development Association and the International Finance Corporation to the Executive Directors on a Country Assistance Strategy of the World Bank Group for the Republic of Honduras. Report No HO. Washington, DC: World Bank, Central America Country Management Unit, Latin America and the Caribbean Region, Dapat diakses di: &piPK= &theSitePK=523679&menuPK= & searchmenupk= &thesitepk=523679&entityid= _ &searchmenupk= &thesitepk= Kotak 8 Melaksanakan pengurangan risiko bencana melalui prioritas-prioritas lain Dokumen strategi regional Komisi Eropa untuk wilayah Karibia memuat dukungan untuk manajemen bencana dalam sektor-sektor yang tidak menjadi prioritas. Namun, pendekatan yang dipilih ditekankan pada upaya penguatan strategi bencana di tingkat regional secara menyeluruh, sejalan dengan fokus dukungan Komisi Eropa di wilayah ini yang menekankan pada intensifikasi pengintegrasian wilayah. Sumber: European Commission. European Community/Caribbean Regional Forum of ACP States Regional Strategy Paper and Regional Indicative Programme for the Period Brussels: European Commission, DG Development, Dapat diakses di: eu.int/comm/development/body/csp_rsp/print/r9_rsp_en.pdf Langkah 5. Berkoordinasi dengan lembaga-lembaga lain yang bergerak dalam bidang pembangunan Pertimbangkan bagaimana lembaga-lembaga lain yang bergerak dalam bidang pembangunan menangani risiko bencana. Berdasarkan analisis semacam ini, mungkin diputuskan untuk tidak menjadikan pengurangan risiko bencana sebagai prioritas, bahkan di negara-negara dengan risiko tinggi sekalipun. Walaupun begitu, lembaga pembangunan harus memastikan agar portofolio dan tujuan-tujuan terkaitnya terlindung dengan baik dari bencana dan tidak akan memperburuk segala bentuk kerentanan (Kotak 9). Kotak 9 Mencari landasan pemikiran bagi respons terhadap risiko bencana Bangladesh memiliki mekanisme-mekanisme yang mapan dalam kesiapsiagaan darurat. Oleh karena itu, Departemen Pembangunan Internasional (Department for International Development/DFID) Kerajaan Inggris memilih untuk menaruh perhatian lebih besar pada isu-isu pembangunan jangka lebih panjang yang berdampak pada penghidupan termasuk tuberkulosis, kekurangan gizi dan kematian bayi dan anakanak di bawah lima tahun, serta pada saat yang sama masih mengupayakan adanya ruang bagi kerja-kerja pengurangan risiko berdasarkan pertimbangan risiko yang eksplisit. Sumber: NAO. Department for International Development: Responding to Humanitarian Emergencies. Report by the Comptroller and Auditor General. HC 1227 Session : 5. London: National Audit Office, Dapat diakses di: nao_reports/02-03/ pdf Langkah 6. Menyusun program operasional Sertakan kegiatan-kegiatan pengurangan risiko bencana sesuai tujuan-tujuan dan strategi-strategi program di tingkat negara dalam menyusun daftar sumber daya bantuan dan program. Bila program bantuan terikat persyaratanpersyaratan tertentu dan pengurangan risiko bencana menjadi tujuan utamanya, perlu diidentifikasi persyaratanpersyaratan yang terkait dengan pengurangan bencana sebagai contoh, mengaitkan antara pengesahan peraturan atau kebijakan manajemen risiko bencana dengan tingkat bantuan yang hendak diberikan. Langkah 7. Mengindentifikasi risiko-risiko dalam pelaksanaan Sebagai bagian dari pengkajian risiko yang lebih luas, sertakan pembahasan risiko bencana dan implikasi potensialnya secara eksplisit baik bagi pembangunan suatu negara secara keseluruhan maupun tujuan-tujuan program dan efektivitas lembaga pembangunan sendiri. (Kotak 10). Analisis ini harus mempertimbangkan pula bagaimana risiko bencana dapat berkontribusi pada bentuk-bentuk risiko yang lain, seperti risiko kelembagaan, lingkungan, keuangan, ekonomi dan politik; serta tetapkan langkah-langkah untuk mengurangi risiko-risiko bencana yang penting untuk diperhatikan. 64 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

67 Kotak 10 Mengenali risiko bencana: Penyusunan program di Republik Dominika Suatu evaluasi program tingkat negara yang dilakukan IDB di Republik Dominika yang mencakup kurun waktu antara tahun menyimpulkan bahwa dokumen-dokumen strategi tingkat negara terdahulu tidak memberikan analisis yang memadai terhadap meningkatnya kerentanan terhadap bahaya alam, yang diakibatkan oleh meningkatnya laju perusakan sumber-sumber daya alam, kemiskinan yang mengakar dan derasnya arus urbanisasi yang tidak terkontrol. Dokumen strategi untuk tahun mendukung pembaruan yang menekankan pada pendekatan pencegahan dan antisipatif terhadap risiko bencana, dan konsep kelembagaan yang partisipatif, terdesentralisasi serta multisektor, tetapi pinjaman untuk program pencegahan bencana yang terkait dibatalkan sebelum dana dicairkan. Belajar dari pengalaman ini dan kenyataan bahwa Republik Dominika masih perlu membangun mekanisme koordinasi antarwilayah dan kelembagaan untuk mencegah, mengurangi dan merespons bahaya alam, dokumen strategi tahun mengidentifikasi bencana sebagai risiko program IDB dan berpotensi membahayakan pencapaian tujuan-tujuan strategis. Program-program yang diusulkan mencakup pembentukan sebuah fasilitas sektor untuk pencegahan bencana dan pengurangan risiko dalam rangka mengembangkan dan memperkuat kapasitas kelembagaan yang terkait. Namun, strategi program di tingkat negara juga menyatakan bahwa: Walaupun program menangani isu ini sebagai tantangan pembangunan dan mendorong diupayakannya tindakan-tindakan yang spesifik, kita tidak dapat memungkiri kenyataan bahwa tetap saja bencana berskala besar dapat menggeser program dan portofolio ke arah operasi bantuan kemanusiaan darurat saja. Walau program memang mengusulkan tindakan-tindakan untuk mengurangi kerentanan terhadap bencana, kemampuan IDB untuk mengurangi risiko masih terbatas (hal ). Sumber: IDB. Country program evaluation: Dominican Republic, Washington, DC: Inter-American Development Bank, Office of Evaluation and Oversight, 2005; IDB. Dominican Republic: IDB Strategy with the Dominican Republic. Washington, DC: Inter-American Development Bank, Dapat diakses di: Langkah 8. Mengembangkan kerangka hasil dan kerangka indikator Jika pengurangan risiko bencana menjadi tujuan pokok, masukkan sasaran-sasaran dan indikator-indikator terkait ke dalam kerangka hasil atau kerangka indikator untuk memantau pelaksanaan dan menilai dampak program. (Lihat juga Catatan Panduan 6). Indikator-indikator hasil sebaiknya bersifat kuantitatif (dengan disertai data dasar/baseline untuk mengukur kemajuan), akurat, dapat diperoleh dengan cepat dan murah, relevan dan memadai untuk menilai kinerja. Untuk mengukur pencapaian keseluruhan program dan hasil-hasil strategis jangka lebih panjang, kita harus menggunakan indikator-indikator yang berdasarkan pada pengurangan kerentanan (pengurangan kemungkinan kerugian yang dapat timbul) dan bukan pengurangan kerugian-kerugian aktual yang ditimbulkan bencana karena dalam kerangka waktu pelaksanaan program belum tentu terjadi bencana. Berbagai upaya tengah dilaksanakan untuk mengembangkan indikator-indikator kuantitatif yang relevan di tingkat nasional dan subnasional (lihat Kotak 2) meskipun indikator yang sebagiannya didasarkan pada kerugian aktual harus ditangani dengan hati-hati. Selain itu, harus ditentukan juga apakah indikator-indikator yang dipilih dapat sering diperbarui agar dapat berguna sebagai perangkat pemantauan dan evaluasi. Peluang potensial untuk mengukur pengurangan risiko bencana melalui indikator-indikator hasil lainnya juga harus dijajaki, misalnya, melalui penurunan tingkat korelasi antara fluktuasi persentase penduduk yang berpendapatan di bawah satu dolar AS perhari dengan tingkat kejadian bahaya; atau korelasi antara jumlah anak dengan berat badan di bawah normal dengan suatu kejadian bahaya (Lihat Catatan Panduan 13 dan UNDP dan UN-ISDR [2006] untuk informasi lebih lanjut). Dalam memilih indikator, penting juga untuk membedakan antara wilayah-wilayah geografis dan/atau tematik yang memiliki risiko lebih tinggi dan yang lebih rendah Kemajuan dalam pelaksanaan kegiatan pengurangan risiko bencana dapat diukur dengan menggunakan indikator keluaran yang lebih spesifik yang relevan (misalnya, disahkannya undang-undang manajemen bencana; dilaksanakannya percontohan/pilot investasi-investasi skala kecil di bidang pengurangan risiko bencana; jaring pengaman sosial kebencanaan terintegrasi sepenuhnya ke dalam strategi penanggulangan kemiskinan; atau penguatan kesadaran publik akan risiko-risiko bencana). C a t a t a n P a n d u a n 4 65

68 Pemantauan dan evaluasi Langkah 9. Pemantauan dan evaluasi Jajaki peluang yang tercipta melalui evaluasi-evaluasi kinerja untuk menentukan apakah strategi-strategi di tingkat negara perlu disesuaikan setelah terjadi suatu bencana, dan kaji pencapaian serta kelemahan-kelemahan risiko bencana dari strategi-strategi ini sebagai bagian dari evaluasi final di akhir program. Evaluasi final harus mempertimbangkan: apakah analisis awal terhadap risiko bencana sudah memadai; apakah risiko bencana telah ditangani dengan efisien dan selayaknya dalam batas-batas program; bagaimana bencana yang terjadi selama pelaksanaan program telah memengaruhi hasil dan efektivitas program; dan apakah keberlanjutan hasil program potensial terancam oleh bencana di masa depan. Isu-isu ini harus ditelaah dalam mengevaluasi program di tingkat negara di semua negara yang rawan bencana, baik di negara yang menangani risiko bencana secara eksplisit maupun yang tidak. Langkah berulang: Konsultasi terus-menerus dengan para pemangku kepentingan Libatkan orang-orang yang memiliki pengetahuan dan keahlian yang memadai untuk memunculkan isu-isu kebencanaan utama, seperti langkah-langkah yang diperlukan untuk menangani aspek-aspek risiko dan kerentanan tertentu; kekurangan dalam sistem dan mekanisme tanggap bencana yang ada pada saat ini, termasuk dalam perangkat-perangkat perlindungan sosial; bagaimana pengaruh bencana dan risiko-risiko terkait pada tantangantantangan pembangunan lainnya; serta bagaimana suatu kejadian bahaya berpotensi untuk menghambat pencapaian tujuan-tujuan dan sasaran jangka panjang. Pengetahuan dan keahlian semacam ini bisa didapatkan dari kementerian terkait (misalnya, kesejahteraan sosial, pertanian, transportasi, kesehatan) dan badan-badan yang khusus mengurusi bencana di pemerintah pusat dan daerah, organisasi masyarakat sipil, sektor swasta serta lembaga penelitian dan perguruan tinggi. Dalam proses konsultasi dengan para pemangku kepentingan kita harus memperhatikan dan memastikan agar kelompok-kelompok yang sangat rentan benar-benar terwakili dan kepentingan serta kebutuhan mereka yang berkaitan dengan pengurangan risiko bencana dibahas secara eksplisit. Konsultasi dengan pihak luar perlu diulang beberapa kali dalam tahap-tahap persiapan dari penyusunan dan pelaksanaan strategi. 3. Faktor-faktor yang menentukan keberhasilan Strategi-strategi dan kebijakan-kebijakan internal yang sesuai. Strategi-strategi dan kebijakan-kebijakan besar lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan menjadi kerangka perumusan program di tingkat negara. Strategi-strategi dan kebijakan-kebijakan ini perlu memperhatikan pengurangan risiko bencana, sebagai suatu isu pembangunan alih-alih sebagai tanggung jawab dari bagian-bagian kemanusiaan lembaga mereka saja. Prioritas pemerintah dalam pengurangan risiko bencana. Sejalan dengan semakin diselaraskannya programprogram tingkat negara yang disusun lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan dengan strategi-strategi pembangunan dan penanggulangan kemiskinan nasional dan karena program-program tersebut disusun semakin disusun agar bisa berperan dalam pencapaian tujuan-tujuan nasional, pemerintah di negara-negara dengan risiko tinggi juga perlu memprioritaskan pengurangan risiko sebagai sebuah tantangan pembangunan yang penting. Ini terutama penting ketika, sebagaimana berlaku pada sejumlah lembaga pembangunan, program di tingkat negara harus dinegosiasikan dengan pemerintah nasional. Lembagalembaga pembangunan perlu menjajaki insentif-insentif yang perlu untuk mendorong pemerintah memberikan perhatian yang lebih besar terhadap pengurangan risiko bencana. Mereka juga harus melakukan kerja advokasi terkait untuk mempromosikan manfaat pengurangan risiko bencana dan meyakinkan pemerintah bahwa bantuan pascabencana yang berasal dari luar seringkali bukan merupakan dana tambahan bagi pembangunan, melainkan sebaliknya malah menggerogoti dana pembangunan itu sendiri. Penyusunan sasaran-sasaran pengurangan bencana yang diakui secara internasional. Sehubungan dengan faktor di atas, ada kecenderungan yang semakin menguat untuk menyepakati sasaran-sasaran pembangunan utama yang lebih koheren, seperti misalnya Tujuan-tujuan Pembangunan Milenium (MDG), yang memberikan satu fokus yang sama bagi donor maupun pemerintah. Penyusunan sasaran-sasaran yang sama dalam hal pengurangan bencana maupun pemaduan pertimbangan-pertimbangan pengurangan risiko bencana secara eksplisit ke dalam 66 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

69 MDG akan berperan penting dalam menggalang perhatian yang lebih besar terhadap risiko-risiko bencana (lihat Catatan Panduan 3). Konsultasi yang transparan, menyertakan semua pihak dan bertanggung gugat. Proses konsultasi harus memberikan peluang kepada kelompok-kelompok miskin dan terpinggirkan, yang seringkali merupakan kelompok yang paling rentan terhadap bahaya alam, untuk menyampaikan aspirasi mereka, dan memastikan agar kepentingankepentingan kelompok ini ditangani dengan memadai dan hak-hak mereka dilindungi. Motivasi perseorangan. Staf yang bertanggung jawab atas wilayah-wilayah geografis tertentu atau para pimpinan tim yang bertanggung jawab atas penyusunan strategi-strategi tingkat negara perlu ditingkatkan kepekaannya terhadap pentingnya risiko bencana. Dukungan teknis. Lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan perlu menyediakan dukungan teknis internal yang sesuai untuk membantu pemaduan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana ke dalam penyusunan program di tingkat negara. Minimalisasi biaya. Pertimbangan-pertimbangan risiko bencana harus dipadukan ke dalam penyusunan program di tingkat negara dengan biaya seminimal mungkin. Pengumpulan informasi dan analisis serta kajian awal yang akurat akan seberapa penting dan relevannya risiko bencana dapat membantu mencapai hal ini. Lembagalembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan harus selalu berkoordinasi dengan pihak-pihak lain, terutama bila program-program tingkat negara lembaga mengikuti siklus-siklus yang sama (misalnya, mengikuti siklus penyusunan strategi penanggulangan kemiskinan atau siklus pemilu). Kotak 11 Peristilahan dalam bidang bahaya dan kebencanaan Mereka yang telah lama bergerak dalam bidang kebencanaan umumnya mengakui bahwa penggunaan istilah dalam bidang bahaya dan kebencanaan seringkali tidak konsisten, sesuatu yang mencerminkan bahwa bidang ini melibatkan para praktisi dan peneliti yang berasal dari berbagai disiplin ilmu. Rangkaian Catatan Panduan ini menggunakan istilah-istilah kunci di bawah ini: Bahaya alam adalah suatu kejadian geofisik, atmosferik (berkaitan dengan atmosfer) atau hidrologis (misalnya, gempa bumi, tanah longsor, tsunami, angin ribut, ombak atau gelombang pasang, banjir atau kekeringan) yang berpotensi menimbulkan kerusakan atau kerugian. Kerentanan adalah potensi untuk tertimpa kerusakan atau kerugian, yang berkaitan dengan kapasitas untuk mengantisipasi suatu bahaya, mengatasi bahaya, mencegah bahaya dan memulihkan diri dari dampak bahaya. Baik kerentanan maupun lawannya, ketangguhan, ditentukan oleh faktor-faktor fisik, lingkungan sosial, politik, budaya dan kelembagaan. Bencana adalah berlangsungnya suatu kejadian bahaya yang luar biasa yang menimbulkan dampak pada komunitas-komunitas rentan dan mengakibatkan kerusakan, gangguan dan korban yang besar, serta membuat kehidupan komunitas yang terkena dampak tidak dapat berjalan dengan normal tanpa bantuan dari pihak luar. Risiko bencana adalah gabungan dari karakteristik dan frekuensi bahaya yang dialami di suatu tempat tertentu, sifat dari unsur-unsur yang menghadapi risiko, dan tingkat kerentanan atau ketangguhan yang dimiliki unsurunsur tersebut. 8 Mitigasi adalah segala bentuk langkah struktural (fisik) atau nonstruktural (misalnya, perencanaan penggunaan lahan, pendidikan publik) yang dilaksanakan untuk meminimalkan dampak merugikan dari kejadian-kejadian bahaya alam yang potensial timbul. Kesiapsiagaan adalah kegiatan-kegiatan dan langkah-langkah yang dilakukan sebelum terjadinya bahayabahaya alam untuk meramalkan dan mengingatkan orang akan kemungkinan adanya kejadian bahaya tersebut, mengevakuasi orang dan harta benda jika mereka terancam dan untuk memastikan respons yang efektif (misalnya dengan menumpuk bahan pangan). 8 Rangkaian catatan panduan ini menggunakan istilah risiko bencana sebagai pengganti istilah risiko bahaya yang sebenarnya lebih tepat karena istilah risiko bencana adalah istilah yang lebih umum digunakan oleh pihak-pihak yang berkecimpung dalam bidang pengurangan risiko. C a t a t a n P a n d u a n 4 67

70 Bantuan kemanusiaan, rehabilitasi dan rekonstruksi adalah segala bentuk kegiatan yang dilaksanakan setelah terjadinya bencana untuk, secara berurut, menyelamatkan nyawa manusia dan memenuhi kebutuhan kemanusiaan yang mendesak, memulihkan kegiatan normal dan memulihkan infrastruktur fisik serta pelayanan masyarakat. Perubahan iklim adalah suatu perubahan statistik yang signifikan pada pengukuran keadaan rata-rata atau ketidakkonsistenan iklim di suatu tempat atau daerah selama periode waktu yang panjang, yang diakibatkan baik secara langsung maupun tidak langsung oleh dampak kegiatan manusia pada komposisi atmosfer global atau oleh ketidakkonsistenan alam. Bacaan lebih lanjut IDB. Bank Action Plan for Improving Disaster Risk Management GN Washington, DC: Inter-American Development Bank, Dapat diakses di: UNDP. Reducing Disaster Risk: A Challenge for Development. New York: United Nations Development Programme, Bureau for Crisis Prevention and Recovery, Dapat diakses di: UNDP and UN-ISDR. Integrating Disaster Risk Reduction into CCA and UNDAF: Guidelines for Integrating Disaster Risk Reduction into CCA/UNDAF. Geneva: United Nations Development Programme and United Nations International Strategy for Disaster Reduction, Dapat diakses di: UN-ISDR. Living with Risk: A Global Review of Disaster Reduction Initiatives. Geneva: United Nations International Strategy for Disaster Reduction, (Lihat khususnya Bab 3). Dapat diakses di: htm World Bank. Hazards of Nature, Risks to Development: An IEG Evaluation of World Bank: Assistance for Natural Disasters. Washington, DC: World Bank, Independent Evaluation Group, Dapat diakses di: html 68 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

71 Catatan panduan ini ditulis oleh Charlotte Benson. Pengarang menyampaikan terima kasih kepada Paola Albrito (UN-ISDR), Caroline Clarke (IDB), Tim Penasihat Proyek dan Sekretariat Konsorsium ProVention atas nasihat dan dukungan mereka yang amat berharga dalam penyusunan rangkaian ini. Terima kasih juga dihaturkan atas dukungan pendanaan dari Badan Pembangunan Internasional Kanada (CIDA), Departemen Pembangunan Internasional Inggris (DFID), Kementerian Luar Negeri Kerajaan Norwegia dan Badan Kerjasama Pembangunan Internasional Swedia (SIDA). Pengarang bertanggung jawab sepenuhnya atas semua pandangan yang disajikan di dalam buku ini dan pandangan-pandangan tersebut tidak dengan sendirinya mencerminkan pandangan Sekretariat ProVention, Tim Penasihat Proyek, para penilai buku atau badan-badan yang mendanai proyek. Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang diterbitkan oleh Konsorsium ProVention bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyesuaikan alat-alat penilaian dan evaluasi proyek agar dapat mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan mereka di negara-negara yang rawan bahaya. Rangkaian ini mengulas topik-topik berikut: (1) Pengantar buku panduan; (2) Mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang bahaya alam; (3) Strategi Penanggulangan Kemiskinan; (4) Penyusunan program di tingkat negara; (5) Manajemen siklus proyek; (6) Kerangka logis dan kerangka berbasis hasil; (7) Pengkajian lingkungan; (8) Analisis ekonomi; (9) Analisis kerentanan dan kapasitas; (10) Pendekatan penghidupan yang berkelanjutan; (11) Pengkajian dampak sosial; (12) Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi; (13) Mengevaluasi program pengurangan risiko bencana; dan (14) Dukungan anggaran. Rangkaian catatan panduan dalam versi utuh, berikut studi pencakupan yang dilaksanakan oleh Charlotte Benson dan John Twigg, Measuring Mitigation: Methodologies for assessing natural hazard risks and the net benefits of mitigation, dapat diakses di ProVention Consortium Secretariat PO Box 372, 1211 Geneva 19, Switzerland Website: Hak Cipta 2007 pada Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention. Pandangan-pandangan yang terkandung di dalam catatan panduan ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab para pengarang dan tidak dengan sendirinya mewakili pandangan-pandangan Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention.

72

73 PERANGKAT UNTUK MENGARUSUTAMAKAN PENGURANGAN RISIKO BENCANA Manajemen Siklus Proyek C a t a t a n P a n d u a n 5 Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang disusun bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyempurnakan alat-alat perancangan program, penilaian dan evaluasi proyek mereka dalam rangka mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Perangkat ini juga berguna bagi para pemangku kepentingan yang bekerja dalam program-program penyesuaian terhadap perubahan iklim. Catatan Panduan ini mmbahas tentang perangkat untuk memasukkan risiko bencana ke dalam seluruh siklus proyek, terutama pada fase perencanaan. Catatan ini menjelaskan pendekatan siklus proyek, memberi panduan tentang bagaimana mengintegrasikan manajemen risiko bencana ke dalam siklus proyek dan mengidentifikasi beberapa perangkat untuk mendukungnya. Catatan ini terutama ditujukan untuk digunakan oleh orang-orang yang bekerja dalam organisasai pembangunan dalam hal desain dan manajemen proyek, tetapi juga relevan untuk dipergunakan bagi pemerintah maupun organisasi swasta. Perangkat-perangkat khusus bagi aspek-aspek proyek dan perencanaan program diulas dalam catatan lain dalam buku ini. 1. Pendahuluan Cepatnya peningkatan kejadian bencana serta dampak dari bencana dahsyat yang terjadi selama dasawarsadasawarsa terakhir diakui sebagai ancaman terhadap pembangunan berkelanjutan dan penanggulangan kemiskinan. Lembaga-lembaga donor maupun operasional menghabiskan miliaran dolar setiap tahun untuk bantuan maupun perbaikan/rehabilitasi. Namun, pada saat yang sama proyek pembangunan mereka dirusak oleh bencana alam. Meskipun demikian, banyak lembaga pembangunan terlalu lambat dalam mengadopsi pengurangan risiko bencana sebagai tujuan inti atau pun lambat untuk mengambil langkah-langkah guna melindungi proyek mereka terhadap bahaya. Padahal, barangkali tidak terlalu mahal untuk memasukkan manajemen risiko ke dalam proyek pembangunan. Banyak perangkat perencanaan proyek yang baku yang dapat dipergunakan dengan sedikit atau tanpa modifikasi dalam proyek pembangunan. Lembaga-lembaga pembangunan sebaiknya menggunakan pendekatan manajemen risiko bencana yang sistematis untuk mengidentifikasi, mengkaji, serta mengurangi segala risiko yang berkaitan dengan bahaya yang bisa mempengaruhi baik kinerja proyek maupun kelompok-kelompok penerima manfaat. Hal ini seharusnya menjadi bagian tak terpisahkan dari cara-cara lembaga-lembaga tersebut dalam menjalankan pekerjaan pembangunannya di wilayah-wilayah rawan bahaya, dan bukannya sekadar tindakan tambahan atau yang dilaksanakan sekali-sekali. 2. Siklus Proyek Proyek adalah serangkaian tindakan yang ditujukan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditentukan secara spesifik dalam jangka waktu yang ditentukan dan dengan anggaran yang ditetapkan. 1 Definisi sederhana ini mencakup sejumlah besar variasi baik dari segi jenis, ukuran, tujuan, fokus, maupun metode proyek. Meski demikian, ada beberapa kesamaan mendasar dari pengertian proyek-proyek itu. Siklus proyek adalah cara memandang bagian-bagian utama yang dimiliki setiap proyek secara umum, dan bagaimana secara berturut-turut mereka saling berhubungan. Setiap lembaga memiliki rumusan tepat yang berbeda-beda tentang siklus ini dan tahapan-tahapannya tetapi komponen-komponen dasarnya bisa dilihat pada Gambar 1 berikut. 1 European Commission (2004). C a t a t a n P a n d u a n 5 71

74 Gambar 1 Siklus Proyek Peyusunan program Evaluasi Pelaksanaan Pengkajian Sumber: EC. Manual: Project Cycle Management. Brussels: European Commission, EuropeAid, Pembiayaan Penyusunan program. Yaitu, penyusunan prinsip-prinsip dan panduan umum bagi kerja sama, kesepakatan antarsektor, serta fokus tematik dan penjelasan garis-garis besar gagasan umum mengenai proyek dan program. Identifikasi. Dalam kerangka program, masalah-masalah, kebutuhan dan kepentingan dari para pemangku kepentingan dianalisis; gagasan proyek dan tindakan lain diidentifikasi dan disaring. Hasilnya adalah keputusan apakah pilihan yang telah dikembangkan akan dikaji lebih lanjut atau tidak. Pengkajian (atau persiapan). Segala aspek gagasan yang penting dikaji dan dipertimbangkan menurut sudut pandang para pemangku kepentingan, relevansinya dengan masalah, kelayakan dan isu lain-lain. Kemudian, kerangka kerja manajemen logis maupun berbasis pada hasil, kegiatan serta jadwal pelaksanaan harus dikembangkan serta masukan-masukan yang diperlukan diperhitungkan. Hasilnya adalah keputusan untuk melanjutkan proyek ini atau tidak. Dalam siklus proyek beberapa organisasi, tahapan ini disebut sebagai persiapan atau perumusan, istilah penilaian diterapkan lebih sempit sebagai tinjauan atas seluruh perencanaan yang sudah berjalan hingga saat ini serta keputusan yang dihasilkan apakah berlanjut atau tidak. Pendanaan. Yaitu, keputusan yang diambil oleh kelompok-kelompok yang relevan untuk melanjutkan atau menghentikan pendanaan proyek berdasarkan penilaian. Beberapa siklus proyek menyebutnya negosiasi atau persetujuan, dan hal ini bisa jadi melibatkan lembaga implementasi maupun pemangku kepentingan yang lain. (Catatan: pembiayaan tidak selalu dalam tahap yang terpisah dan keputusan terakhir bisa juga diambil pada titik-titik lain dalam siklus itu, misalnya, pada akhir tahap identifikasi atau penilaian, tergantung prosedur tertentu yang diikuti). Pelaksanaan. Yaitu, sumber-sumber daya yang disepakati untuk melaksanakan kegiatan yang direncanakan serta mencapai tujuan. Perkembangan dikaji melalui pemantauan untuk dapat menyesuaikan terhadap perubahan situasi. Pada akhir implementasi, harus diputuskan apakah proyek akan ditutup atau diperpanjang. Evaluasi. Penilaian terhadap pencapaian dan dampak proyek ini menguji relevansi serta pemenuhan tujuan, efisiensi, efektivitas, dampak dan keberlanjutan. Penilaian mengarah pada keputusan untuk melanjutkan, mengubah atau menghentikan proyek, dan hasil kesimpulannya dipertimbangkan pula ketika merencanakan dan melaksanakan proyek yang serupa. Banyak lembaga yang menganut pendekatan manajemen siklus proyek yaitu serangkaian tindakan untuk mengembangkan, melaksanakan dan mengevaluasi proyek yang pada akhirnya mengarah pada proyek-proyek baru. Tujuan dari manajemen siklus proyek (atau program) adalah memastikan bahwa segala isu dan kondisi yang relevan telah diperhitungkan selama perancangan dan pelaksanaan. Dalam penerapannya, manajemen siklus proyek terdiri dari serangkaian rancangan dan konsep, teknik, serta tugas-tugas manajemen yang dipergunakan untuk mendukung pengambilan keputusan. Proyek tidak dipersiapkan secara terpisah. Beberapa pendekatan negara atau sektoral menyediakan rambu-rambu untuk rancangan proyek. Di antara berbagai pemerintahan nasional, lembaga donor internasional dan banyak lembaga swadaya masyarakat (LSM), pendekatan ini dapat diformalisasikan sebagai strategi di tingkat negara yang menyiapkan prioritas yang jelas dan tegas mengenai fokus, jenis intervensi, pengaturan kemitraan dan hal- 72 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

75 hal operasional lain (lihat Catatan Panduan 3). Banyak juga proyek yang harus bersesuaian dengan seperangkat kebijakan atau strategi yang saling berkaitan (misalnya mengenai gender, perlindungan lingkungan, dan partisipasi) yang dianut oleh lembaga-lembaga bersangkutan. Bagi donor atau pemberi pinjaman bilateral dan multilateral tertentu, bantuan program tingkat negara pada saat ini merupakan saluran utama bagi bantuan pembangunan. Bantuan program meliputi sumbangan kepada suatu negara untuk tujuan pembangunan secara umum alih-alih kegiatan proyek tertentu. Termasuk dalam bantuan ini juga dukungan anggaran dan keseimbangan pembayaran (lihat Catatan Panduan 14). Memasukkan manajemen risiko bencana ke dalam siklus proyek Manajemen risiko bencana harus menjadi faktor dalam seluruh tahap siklus proyek. Tahap perencanaan awal (penyusunan program identifikasi pengkajian; lihat Gambar 1) adalah titik masuk yang penting untuk mempertimbangkan isu-isu risiko bencana ke dalam proyek. Namun, risiko bencana juga tidak bisa ditinggalkan selama tahapan-tahapan lain yang meliputi pendanaan, pelaksanaan dan penilaian, serta berbagai kegiatan yang berlangsung di dalamnya. Tahapan-tahapan berbeda dalam siklus proyek tidak terpisah-pisah, tetapi merupakan bagian dari suatu proses perencanaan, tindakan dan refleksi yang, dalam kondisi ideal, menghasilkan pelajaran dari suatu proyek ke proyek lainnya. Panduan-panduan tentang manajemen siklus proyek secara eksplisit berasumsi bahwa akan ada tahap penilaian (atau persiapan) menyeluruh yang akan mencakup seluruh isu yang relevan. Aspek-aspek utama yang tercakup dijelaskan dalam Tabel 1. Hasil temuan tahap penilaian biasanya ditampilkan sebagai dokumen proyek resmi atau proposal pendanaan yang kemudian diajukan kepada manajer senior atau dewan untuk disetujui. Banyak perangkat yang berpotensi dalam pengenalan manajemen risiko bencana (misalnya, penilaian ekonomis, penilaian lingkungan, analisis kerentanan, analisis penghidupan sosial, dan penilaian dampak sosial) bisa digunaan secara luas selama tahap penilaian. Informasi mengenai bahaya juga penting. Kerangka manajemen logis maupun berbasis kepada hasil, yang umum digunakan dalam desain proyek, juga secara eksplisit mengulas tentang beberapa macam risiko meskipun seringkali tidak memadai. Tabel 1 juga mengidentifikasi titik masuk potensial untuk menggunakan bermacam-macam perangkat ini. Kebanyakan panduan operasional dari berbagai organisasi bersifat menyeluruh dan mengasumsikan bahwa semua aspek proyek yang relevan akan dipertimbangkan. Namun dalam praktiknya, nilai penting berbagai perangkat penilaian dalam seluruh penilaian tersebut sangat bervariasi, yakni berdasarkan pada: Kondisi dan skala proyek yang dijalankan. Sumber-sumber daya organisasi tersebut, yang bisa jadi membatasi cakupan isu yang bisa diperhitungkan dan seberapa luas isu tersebut bisa dikaji. Tujuan umum lembaga tersebut (misalnya, sebuah organisasi yang bergerak di bidang pembangunan yang terutama berurusan dengan penanggulangan kemiskinan akan menganalisis suatu proyek terutama melalui kacamata tersebut). Jenis proyek (sebagai contoh, pembangunan infrastruktur berskala besar biasanya memerlukan analisis dampak lingkungan dan sosial yang luas, sementara proyek pembangunan sosial barangkali akan berfokus pada partisipasi masyarakat dalam desain proyek). Bisa juga ada banyak variasi dalam kualitas persiapan dan penilaian antara berbagai organisasi dan bahkan antarperorangan dalam organisasi tersebut; atau bahwa staf yang bekerja dalam organisasi tersebut secara otomatis akan mengikuti panduan organisasi itu dengan benar. Upaya-upaya tambahan mungkin diperlukan untuk melembagakan pengurangan risiko bencana sepenuhnya ke dalam struktur, sistem dan budaya organisasi tersebut ini yang biasanya disebut sebagai proses mengarusutamakan. Pengarusutamaan secara kelembagaan tidak dipahami dengan baik dan hanya ada sedikit panduan yang tersedia. Namun, perangkat-perangkat untuk mendukungnya dan mengkaji proses tersebut telah dikembangkan akhir-akkhir ini (lihat Kotak 1). Dimasukkannya pengurangan risiko bencana di tingkat proyek dan tingkat program perlu dikaitkan dengan pengarusutamaan di tingkat kelembagaan: semuanya merupakan proses tunggal untuk mengembangkan kapasitas dalam menanggulangi risiko bencana. C a t a t a n P a n d u a n 5 73

76 Tabel 1 Unsur-unsur utama dalam penilaian proyek (persiapan) Bidang penilaian (atau persiapan) Isu/ Fitur utama Perangkat perencanaan/titik masuk untuk memasukkan pengurangan risiko bencana Analisis Situasi Deskripsi proyek dan pengaturan pelaksanaan Kebijakan dan konteks program: tujuan dan strategi kebijakan dari lembaga perencana proyek, pemerintah daerah/nasional dan lembaga donor internasional lainnya serta lembaga-lembaga yang bekerja di negara atau daerah yang bersangkutan Tinjauan terhadap prakarsa-prakarsa yang relevan (yang direncanakan, sedang berjalan dan sudah selesai dijalankan) oleh lembaga tersebut serta pihak-pihak lain; pelajaran yang bisa ditarik, kelengkapan dan keterkaitan hubungan dengan proyek yang diusulkan Analisis pemangku kepentingan: pandangan dari semua pihak yang akan terkena dampak proyek, baik positif maupun negatif, dan sejauh mana mereka terkena dampak Kapasitas kelembagaan: pengkajian terhadap kapasitas lembaga yang bertanggung jawab dalam pelaksanaan proyek Analisis masalah: mengidentifikasi keadaan saat ini serta aspek negatif dari situasi yang ada serta menyusun hubungan sebab-akibatnya. Analisis sasaran dan tujuan proyek, identifikasi pemecahan masalah yang bisa dilakukan Seleksi strategi: analisis dan deskripsi strategi yang digunakan untuk mencapai sasaran (serta pendekatan alternatif yang tidak diterima) Kelompok sasaran: lokasi dan karakterisitiknya Komponen proyek, jadwal kegiatan dan pelaksanaan Masukan dan biaya Hasil, baik dari segi jumlah maupun dampak Indikator kinerja, sistem pemantauan dan penilaian Struktur manajemen dan koordinasi; prosedur organisasi Usulan pengelolaan keuangan/rencana pendanaan Tindakan-tindakan pemerintah dan mitra proyek yang menyertai Informasi yang telah dikumpulkan dan dianalisa mengenai bahaya alam penting yang berpengaruh pada proyek (Catatan Panduan 2) Analisis masalah (Catatan Panduan 6) Analisis awal terhadap pemangku kepentingan (Catatan Panduan 6) Kajian awal terhadap lingkungan (Catatan Panduan 7) Pengujian atas dasar-dasar pertimbangan ekonomis atas intervensi yang diusulkan (Catatan Panduan 8) Analisis kerentanan dan analisis kapasitas secara umum (atau tingkat nasional) (Catatan Panduan 9) Identifikasi isu-isu penghidupan utama untuk dikaji (Catatan Panduan 10) Telaah tentang dampak sosial utama (Catatan Panduan 11) Kajian atas standar konstruksi, penggunaan lahan dan aturan pendirian bangunan yang relevan serta kapasitas pelaksanaan, serta kemampuan konstruksi (Catatan Panduan 12) Analisis tujuan dan ringkasan analisis berbagai alternatif (Catatan Panduan 6) Membangun pemahaman kelompok sasaran melalui analisis kerentanan kapasitas lebih lanjut, analisis penghidupan berkelanjutan dan metode-metode pengkajian dampak sosial (Catatan Panduan 9, 10, 11) Penentuan tujuan-tujuan aman atas bahaya dari setiap struktur fisik dan langkahlangkah yang berkaitan untuk memastikan bahwa desain bangunan yang dipilih dan pelaksanaannya memenuhi tujuan tersebut (Catatan Panduan 12) Mengembangkan rencana manajemen lingkungan dan program pemantauan (Catatan Panduan 7) Mengembangkan program keterlibatan publik dan peran serta para pemangku kepentingan (Catatan Panduan 9, 10, 11) Penentuan sasaran dan indikator pemantauan dan penilaian (Catatan Panduan 6) Pengembangan rencana manajemen risiko dan pengaturan pemantauan risiko (Catatan Panduan 6) 74 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

77 Bidang penilaian (atau persiapan) Kelaikan dan Keberlanjutan Isu/ Fitur utama Kemungkinan pendanaan dan ekonomi: analisis biaya-manfaat atau keefektifan biaya; tingkat pengembalian Dampak lingkungan proyek; rencana manajemen lingkungan Kelaikan teknis; penggunaan standar-standar yang relevan; pemakaian teknologi yang sesuai Aspek sosial budaya: pengakuan atas norma dan perilaku sosial; konsultasi dengan pemangku kepentingan; partisipasi dan kepemilikan para penerima manfaat; kesetaraan gender; penentuan sasaran bantuan kepada kelompok-kelompok rentan Tata kelola pemerintahan: dukungan kebijakan, kapasitas kelembagaan dan manajemen untuk mencapai dan mempertahankan hasil proyek Risiko: faktor kunci di luar kendali langsung manajer proyek, baik yang ada pada saat ini maupun di masa depan; kemungkinan efek balik dari proyek tersebut terhadap ketahanan masyarakat; manajemen bencana/penyelenggaraan mitigasi Perangkat perencanaan/titik masuk untuk memasukkan pengurangan risiko bencana Telaah terinci terhadap ciri-ciri kunci bahaya alam di wilayah proyek dan potensi dampak mereka terhadap proyek maupun masyarakat (Catatan Panduan 2) Penilaian dan pengkajian lingkungan, termasuk analisis lingkungan terhadap berbagai alternatif (Catatan Panduan 7) Pengkajian ekonomi, termasuk analisis ekonomi terhadap berbagai alternatif (Catatan Panduan 8) Analisis kerentanan dan kapasitas yang menyeluruh (Catatan Panduan 9) Pengkajian dan analisis penghidupan berkelanjutan secara menyeluruh yang melibatkan pengumpulan data lapangan.analisis berbagai pemangku kepentingan dan lokakarya mengenai desain (Catatan Panduan 10) Analisis dampak sosial secara keseluruhan (Catatan Panduan 11) Analisis mengenai seleksi lahan proyek secara mendetail, desain konstruksi dan kapasitas pelaksanaan yang berkaitan (Catatan Panduan 12) Analisis mengenai berbagai risiko dan asumsi (Catatan Panduan 6, 7, 8, 12) Diadaptasi dari European Commission (2004); World Bank. Guidelines for Completing the Project Appraisal Document. Washington, DC: World Bank, Bisa diunduh di: Kotak 1 Menyusun langkah-langkah pengarusutamaan pengurangan risiko bencana ke dalam lembaga Akhir-akhir ini telah ada dua perangkat yang dikembangkan untuk menilai sejauh mana manajemen risiko bencana telah diarusutamakan dalam lembaga-lembaga pembangunan serta untuk mendorong keterlibatan lebih jauh dalam isu tersebut: Metode penilaian yang dijelaskan oleh Tearfund dalam Mainstreaming Disaster Risk Reduction (Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana) membahas enam bidang penting pengarusutamaan (kebijakan, strategi, perencanaan geografis, manajemen siklus proyek, hubungan-hubungan eksternal, dan kapasitas kelembagaan), serta menetapkan tingkat pencapaian untuk masing-masing bidang tersebut dengan menggunakan indikator. Operational Framework for Integrating Risk Reduction (Kerangka Kerja Operasional untuk Mengintegrasikan Pengurangan Risiko Bencana), yang ditulis oleh Christine Wamsler, adalah sebuah model yang terperinci dan komprehensif yang mencakup dimensi operasional maupun kelembagaan, dengan menggunakan indikator dan panduan pelaksanaannya. Meskipun mula-mula ditulis bagi organisasi-organisasi yang bekerja dalam pembangunan dengan permukiman, tetapi perangkat ini dengan mudah dapat dimodifikasi bagi organisasi pembangunan yang lebih luas. Sumber: La Trobe and Davis (2005); Wamsler (2006). C a t a t a n P a n d u a n 5 75

78 Dalam perencanaan proyek perlu dilakukan tawar menawar dan kesepakatan dengan para pemangku kepentingan yang akan terlibat dalam pendanaan, persetujuan dan pelaksanaan proyek, serta yang mendapat manfaat dari proyek ini (misalnya, lembaga donor dan peminjam utang, pemerintah nasional, mitra pelaksana atau subkontraktor dan masyarakat penerima manfaat). Sebagai contoh, negosiasi dengan pemerintah memainkan peranan penting dalam memutuskan bentuk dan komposisi proyek yang dibiayai melalui hibah dan pinjaman, baik yang multilateral maupun yang bilateral. Pihak-pihak yang terlibat dalam negosiasi itu tidak boleh kehilangan pandangan mengenai risiko bencana sebagai suatu tema lintas sektor, yang bisa saja terabaikan untuk dibahas di antara tekanan berbagai isu atau kelompok kepentingan lain yang bertubi-tubi. 3. Perangkat-perangkat baru untuk memadukan pengurangan risiko bencana Diakui bahwa diperlukan pendekatan-pendekatan yang terpadu dalam mengarusutamakan isu-isu pengurangan resiko bencana dalam tahap perencanaan dari suatu manajemen siklus proyek secara keseluruhan, terutama untuk melengkapi upaya-upaya dalam menyesuaikan perangkat-perangkat khusus yang dipergunakan dalam siklus proyek. Pekerjaan inovatif semacam itu telah dijalankan akhir-akhir ini, terutama di Amerika Latin. Dua pendekatan dasar yang digunakan: Daftar uji. Menyusun serangkaian pertanyaan yang berhubungan dengan pengurangan risiko bencana yang harus dijawab ketika mengembangkan dokumen-dokumen perencanaaan proyek. Titik masuk. Ialah bidang perhatian dalam proses perencaaan, untuk memastikan bahwa isu-isu yang relevan telah dipertimbangkan dalam berbagai tahap siklus manajemen proyek. Perbedaan antara kedua pendekatan ini tidak perlu dibesar-besarkan karena sampai ke titik tertentu hanya berupa perbedaan penekanan. Kedua pendekatan ini juga tidak terpisah satu sama lain. Pendekatan yang berfokus pada proses barangkali akan melibatkan semacam daftar uji. Tampaknya, tidak mungkin juga bahwa daftar uji disusun sebagai dokumen proyek tersendiri yang terpisah dari proses perencanaan secara keseluruhan. Sederhana atau rumitnya kedua pendekatan ini tergantung kepada sistem desain proyek/program yang diterapkan suatu lembaga. Bank Pembangunan Antar-Amerika (Inter-American Development Bank/IDB) telah mengembangkan sebuah daftar uji untuk mendukung analisis dan pengkajian bencana alam dan risiko terkait program pinjamannya (lihat Kotak 2). Panduan antarlembaga RUTA (Unidad Regional de Asistancia Técnica) untuk manajemen resiko dalam proyek pembangunan pedesaan mengadopsi pendekatan titik masuk (lihat Kotak 3 dan Tabel 2). Model lain yang tersedia saat ini sedang dikembangkan oleh pemerintah dan badan-badan yang bergerak di bidang pembangunan, tetapi tidak dipublikasikan kepada umum. Kotak 2 Daftar uji manajemen risiko Bank Pembangunan Antar-Amerika Pendekatan ini, yang sekarang baru dalam tahap perkenalan, terdiri dari serangkaian pertanyaan yang meliputi sejumlah besar isu yang relevan untuk ditanyakan selama persiapan proyek. Pendekatan ini terdiri dari tiga tahap: latar belakang, kerangka referensi, dan pertanyaan khusus. Latar belakang (identifikasi dan penilaian bahaya alam) Pertanyaan awal yang disajikan dalam latar belakang dimaksudkan untuk mengetahui apakah wilayah dan sektor proyek terkena dampak bahaya alam. Oleh karena itu, tim proyek perlu mengidentifikasi bahaya, jumlah populasi yang terancam risiko, wilayah geografis dan sektor ekonomi yang terpapar bahaya, bentuk kerentanan yang paling tampak serta seberapa sering, intensitas dan dampak dari bencana sebelumnya. Bila ancaman telah teridentifikasi, tim proyek melanjutkan ke rangkaian pertanyaan kedua. Kerangka referensi (kerangka politis dan kelembagaan) Kerangka ini terdiri dari empat pertanyaan untuk mengevaluasi kelaikan kebijakan pemerintah, lembagalembaga serta strategi-strategi yang terkait dengan kerentanan, terutama di sektor-sektor yang disentuh oleh proyek. Kecukupan informasi untuk pengambilan keputusan juga dievaluasi di sini. 76 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

79 Pertanyaan-pertanyaan khusus Bagian ini terdiri dari 19 pertanyaan, yang disusun di bawah tiga pokok utama: Tentang proyek (analisis mengenai tindakan-tindakan struktural dan nonstruktural). Pelaksanaan proyek (pertanyaan-pertanyaan tentang susunan kelembagaan, mekanisme koordinasi dan pelaksanaan, insentif serta pemantauan). Kelaikan (secara teknis, kelembagaan, sosio-ekonomi, keuangan). Formatnya relatif sederhana, hanya terdiri dari tiga level kajian kualitatif (ya tidak sebagian) dengan tambahan tempat untuk komentar. IDB mengakui bahwa barangkali tidak mungkin menjawab setiap pertanyaan yang terdapat dalam daftar uji saat menggunakan dokumen perencanaan proyek itu sendiri karena datanya barangkali tidak bisa didapatkan. Dalam beberapa kasus, informasi yang diperlukan bisa didapatkan dengan menggunakan perangkat-perangkat lain (misalnya, kajian lingkungan atau dampak sosial). Namun, yang penting, semua pertanyaan sudah diajukan. Tafsiran dari hasil ini umumnya lugas. Sesudah melengkapi daftar uji, jumlah jawaban negatif dihitung sebagai persentase jumlah total jawaban. Bila jawaban negatif (tidak termasuk pertanyaan pertama) kurang dari total 25 persen, risiko terhadap komunitas lokal dan tujuan proyek terhadap bahaya dianggap rendah. Ini artinya rancangan proyek sudah cukup mempertimbangkan manajemen risiko (meskipun aspek-aspek spesifik mungkin masih perlu diperbaiki). Proporsi jawaban persen menunjukkan kurang memadainya rancangan proyek, sehingga memerlukan koreksi supaya proyek itu cukup bisa bertahan. Kalau proporsi naik sampai di atas 75 persen, dampak bahaya bisa membahayakan proyek dan penduduk, sehingga perlu langkah-langkah pencegahan dalam perancangan proyek. Persentase tanggapan positif (Ya) 25% 50% 75% Sangat tinggi Tinggi Menengah Rendah 75% 50% 25% Persentase tanggapan negatif (Tidak) IDB sadar bahwa baik perencana proyek maupun mitranya telah mempunyai beban kerja dan jadwal yang berat. Oleh karena itu, panduan daftar uji dengan jelas menyatakan bahwa tujuan utamanya adalah tidak untuk menambahkan seperangkat panduan wajib maupun kriteria yang baru terhadap rancangan proyek, melainkan untuk meningkatkan kesadaran tim operasional terhadap risiko serta memberikan seperangkat alat untuk membantu mereka dalam memadukan manajemen risiko ke dalam siklus proyek. Walaupun demikian, pemakaian daftar uji adalah sangat mendasar bagi seluruh rancangan proyek Sumber: Keipi, Mora Castro and Bastidas (2005). Lembaga-lembaga kecil seperti LSM sering menggunakan panduan atau daftar uji yang lebih sederhana untuk mendesain proyek pembangunan mereka atau menyetujui permohonan bantuan dari mitra. Biasanya daftar uji ini berisi kriteria pokok serta isu yang harus dipertimbangkan. Daftar uji ini mungkin berisi sederet isu yang banyak, yang acap kali dinyatakan dalam istilah yang umum (misalnya, proyek harus bekerja dengan orang-orang paling miskin di tempat-tempat dengan penduduk yang mempunyai kebutuhan paling besar ) meskipun setiap lembaga mempunyai cakupan penelitian dan analisis yang berbeda-beda yang diperlukan untuk memberikan jawaban. Dalam hal ini, relatif mudah untuk menyisipkan pertanyaan-pertanyaan tambahan yang berkaitan dengan pengurangan risiko dalam bahasa yang mudah. Misalnya: C a t a t a n P a n d u a n 5 77

80 Proyek ini harus mempertimbangkan kemungkinan bencana, termasuk konflik, dan bilamana perlu, menyiapkan masyarakat maupun proyek itu sendiri untuk menanggapi situasi bencana. Apakah pencegahan bencana dan/atau kesiapsiagaan terhadap bencana sudah disiapkan dalam kerja mitra yang sedang berjalan saat ini? Apakah proyek ini akan mengurangi kerentanan orang-orang terhadap bahaya alam dan manusia? Bagaimana? Kotak 3 Panduan RUTA untuk memadukan manajemen risiko bencana ke dalam proyek pembangunan pedesaan Unidad Regional de Asistancia Técnica (RUTA) mengembangkan panduan ini bagi perencana dan manajer proyek lapangan pada berbagai skala operasi. 2 RUTA adalah lembaga yang mendapat mandat untuk memberikan bantuan teknis dalam bidang pembangunan pedesaan yang berkelanjutan kepada seluruh kementerian pertanian di Amerika Tengah, serta didukung oleh pemerintahan nasional dan badan-badan internasional. Panduan ini bertujuan untuk menguatkan fokus pada pengurangan risiko dalam seluruh siklus proyek. Titik awalnya adalah untuk mengidentifikasi titik masuk (entry point) bagi manajemen risiko bencana selama tahap identifikasi serta perumusan proyek, serta untuk menggarisbawahi isu pokok yang harus ditanggapi: panduan ini meletakkan kerangka untuk melakukan hal ini (lihat Tabel 2). Namun, ada juga panduan bagi tindakan untuk memastikan bahwa pendekatan manajemen risiko bencana telah diadopsi dalam fase-fase lain di dalam siklus proyek. Hal ini terwakili dalam bentuk kerangka isu maupun kerangka pertanyaan, bagan alur serta pohon pengambilan keputusan. Perangkat-perangkat umum ini hanya merupakan sebagian dari panduan ini, yang juga mengandung saran tentang bagaimana menganalisis kapasitas dan kerentanan masyarakat, mengkaji kekuatan dan kelemahan berbagai pelaku kelembagaan, mengidentifikasi risiko bahaya alam serta penilaian kerentanan sektoral. Dengan merujuk secara khusus kepada pembangunan pedesaan, panduan ini menyediakan kerangka pertanyaan yang cukup umum untuk mengidentifikasi serangkaian ancaman potensial terhadap pertanian, lingkungan, pertumbuhan ekonomi, infrastruktur, dan pendidikan. Dalam beberapa kasus, ini didukung dengan saran mengenai jenis-jenis data yang harus dikumpulkan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan itu. Ada juga panduan untuk memastikan apakah isu-isu relevan sudah dimasukkan ke dalam kerangka acuan bagi para konsultan yang terlibat di dalam rancangan dan penilaian proyek. Sumber: Kiesel (2001). Tabel 2 Panduan RUTA untuk manajemen risiko dalam proyek pembangunan pedesaan: Titik masuk dalam siklus proyek Fase Titik Masuk Tindakan Identifikasi Kajian Awal Dalam kerangka acuan (terms of referencei/tor) bagi para konsultan untuk menyiapkan kajian awal dan kajian prapembiayaan, masukkan pertanyaan-pertanyaan sebagai berikut: Apakah bahaya-bahaya alam bisa menimbulkan faktor-faktor yang relevan dengan bencana bagi proyek ini? Apa saja, dan mengapa? Apakah proyek ini bisa meningkatkan risiko? Risiko-risiko apa yang bisa berdampak langsung terhadap proyek? Apa yang bisa menjadi dampak potensial proyek ini dalam pencegahan bencana? Pastikan konsultasi dengan lembaga-lembaga yang relevan Masukkan manajemen dan pengurangan risiko sebagai poin khusus dalam isu dan panduan utama donor Panduan ini dipublikasikan dalam bahasa Spanyol, dan masih belum bisa didapatkan secara online maupun dalam bahasa lainnya. Untuk mendapatkannya, hubungi 78 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

81 Perumusan Semiloka perencanaan yang partisipatif Rancangan proposal Kerangka acuan untuk studi kelaikan Analisis pendanaan proposal Pastikan bahwa informasi yang relevan sudah tersedia (kajiankajian, data, dll.) Pastikan partisipasi dan konsultasi dengan para pemangku kepentingan termasuk di antaranya lembaga-lembaga dan perseorangan dengan pengetahuan mengenai manajemen risiko Pastikan bahwa analisis masalah memberi perhatian terhadap halhal yang berkaitan dengan manajemen pengurangan risiko dan bagaimana problem itu didefinisikan Analisis apakah intervensi telah diarahkan secara khusus terhadap manajemen pengurangan risiko (kegiatan maupun asumsi) Uji kebijakan sosial-budaya dan kelembagaan, kapasitas manajemen dan kelaikan ekonomi dan keuangan, terhadap kriteria kelestarian Kembangkan dan perbaiki indikator Pastikan bahwa isu-isu yang berkaitan dengan manajemen dan pengurangan risiko telah tercakup dalam rancangan proposal pendanaan, dalam bagian-bagian penting berikut ini: Identifikasi masalah Dokumentasi yang tersedia Kegiatan Asumsi-asumsi Risiko Faktor keberlanjutan Masukkan manajemen risiko bencana ke dalam TOR bagi para konsultan yang melaksanakann studi kelaikan Buatlah rujukan kepada kajian-kajian, laporan-laporan, dan datadata yang relevan, dan konsultasikan dengan lembaga-lembaga yang relevan Pertimbangkan manajemen pengurangan risiko ke dalam analisis proposal pendanaan, khususnya: Seluruh masalah yang relevan yang berkaitan dengan manajemen risiko Intervensi yang mempertimbangkan kegiatan ini ke dalam kegiatan-kegiatan dan asumsi-asumsinya Pastikan bilamana ada dugaan ancaman yang berkaitan dengan manajemen risiko (misalnya, suatu keadaan yang sangat vital yang belum ditilik kembali yang bisa membahayakan suatu proyek atau aktivitasnya sejak awal) Apakah manajemen risiko telah diperhitungkan seluruhnya sehubungan dengan keberlanjutan intervensi ini Sumber: Kiesel (2001), hal. 26 (terjemahan tidak resmi). 4. Faktor-faktor Penentu Keberhasilan Dalam menerapkan segala jenis perangkat untuk memasukkan pengurangan risiko bencana ke dalam manajemen siklus proyek, sebelumnya harus memperhatikan hal-hal berikut: Cakupan isu yang luas merupakan hal yang penting: perangkat-perangkat ini tidak boleh kehilangan tahap penting dalam perencanaan proyek atau komponen-komponen proyek, tidak boleh juga meninggalkan aspek risiko yang penting serta faktor-faktor yang membentuknya. Setiap lembaga pengguna harus membuat keputusannya sendiri mengenai berapa banyak penelitian yang diperlukan untuk mengidentifikasi isu-isu yang relevan atau menjawab pertanyaan bagi pengambilan keputusan yang efektif serta integrasi pengurangan risiko bencana ke dalam siklus proyek. Hal ini barangkali tergantung C a t a t a n P a n d u a n 5 79

82 kepada kapasitas dan cara kerja yang sudah berjalan (yakni, seberapa ketat yang telah diterapkan dalam rancangan dan pengkajian proyek), tetapi tetap harus konsisten dengan apa yang sudah ada. Lembaga-lembaga bisa memilih untuk menyesuaikan metode yang sudah ada serta perangkat perencanaannya, atau mengadopsi perangkat baru yang didesain demi tujuan (misalnya, dari IDB dan RUTA), yang menurut mereka efektif. Namun, metode yang dipilih harus sesuai dengan sistem dan pendekatan siklus proyek lembaga itu. Hindari situasi-situasi di mana beragam perangkat pengkajian atau daftar uji yang dipergunakan untuk menilai beragam isu ternyata tidak saling berkaitan atau terintegrasi dengan keseluruhan proses manajemen proyek. Bagi para staf, harus jelas apakah perangkat-perangkat ini bersifat boleh dilakukan atau wajib dilakukan. Begitu juga tentang kegunaanya serta kapan dan bagaimana menggunakannya. Ada beberapa perangkat yang dipergunakan dalam tahap-tahap tertentu. Namun, ada juga perangkat lain yang jelas-jelas berhubungan dengan dokumen proyek tertentu. Bila panduan perencanaan proyek suatu lembaga mencakup sejumlah besar isu pembangunan, penambahan isu lanjutan pengurangan risiko bencana ke dalam daftar ini barangkali tidak cukup untuk meningkatkan profil subyek ini dalam lembaga tersebut. Lembaga-lembaga yang bergerak di bidang pembangunan harus sadar bahwa staf mereka barangkali menolak menggunakan tambahan daftar uji dan panduan, terutama bila proses pengkajian proyek sudah terlalu panjang dan mahal, atau bila staf telah bekerja terlalu banyak. Risiko bahwa ada kemungkinan staf tidak betul-betul melaksanakannya dalam kaitannya dengan hal ini atau isu-isu lain harus dinyatakan. Oleh karena itu, bisa jadi ada kebutuhan advokasi internal mengenai keuntungan mengadopsi pendekatan manajemen risiko bencana. Staf harus dilatih untuk menggunakan perangkat perencanaan secara efektif, baik perangkat yang baru maupun yang telah disesuaikan. Lembaga ini juga perlu melakukan investasi untuk mendapatkan serta berbagi pelajaran yang dipetik sehubungan dengan pelaksanaan pendekatan yang dipakai. Pelatihan saja mungkin tidak cukup untuk memastikan penggunaan perangkat secara efektif. Dukungan manajemen dan teknis (misalnya, penasehat teknis dan helpdesks) mungkin juga diperlukan. Apa pun metode yang diadopsi untuk memasukkan manajemen risiko bencana ke dalam siklus manajemen proyek, penting untuk memastikan bahwa manajemen risiko bencana ini efektif untuk mengkaji risiko. Selain itu, rancangan dan pelaksanan proyek disesuaikan menurut hal ini. Langkah ini akan sangat tergantung kepada keseluruhan sistem perencanaan, pemantauan dan penilaian lembaga ini. Kotak 4 Peristilahan dalam bidang bahaya dan kebencanaan Mereka yang telah lama bergerak dalam bidang kebencanaan umumnya mengakui bahwa penggunaan istilah dalam bidang bahaya dan kebencanaan seringkali tidak konsisten, sesuatu yang mencerminkan bahwa bidang ini melibatkan para praktisi dan peneliti yang berasal dari berbagai disiplin ilmu. Rangkaian Catatan Panduan ini menggunakan istilah-istilah kunci di bawah ini: Bahaya alam adalah suatu kejadian geofisik, atmosferik (berkaitan dengan atmosfer) atau hidrologis (misalnya, gempa bumi, tanah longsor, tsunami, angin ribut, ombak atau gelombang pasang, banjir atau kekeringan) yang berpotensi menimbulkan kerusakan atau kerugian. Kerentanan adalah potensi untuk tertimpa kerusakan atau kerugian, yang berkaitan dengan kapasitas untuk mengantisipasi suatu bahaya, mengatasi bahaya, mencegah bahaya dan memulihkan diri dari dampak bahaya. Baik kerentanan maupun lawannya, ketangguhan, ditentukan oleh faktor-faktor fisik, lingkungan sosial, politik, budaya dan kelembagaan. Bencana adalah berlangsungnya suatu kejadian bahaya yang luar biasa yang menimbulkan dampak pada komunitas-komunitas rentan dan mengakibatkan kerusakan, gangguan dan korban yang besar, serta membuat kehidupan komunitas yang terkena dampak tidak dapat berjalan dengan normal tanpa bantuan dari pihak luar. 80 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

83 Risiko bencana adalah gabungan dari karakteristik dan frekuensi bahaya yang dialami di suatu tempat tertentu, sifat dari unsur-unsur yang menghadapi risiko, dan tingkat kerentanan atau ketangguhan yang dimiliki unsurunsur tersebut. 3 Mitigasi adalah segala bentuk langkah struktural (fisik) atau nonstruktural (misalnya, perencanaan penggunaan lahan, pendidikan publik) yang dilaksanakan untuk meminimalkan dampak merugikan dari kejadian-kejadian bahaya alam yang potensial timbul. Kesiapsiagaan adalah kegiatan-kegiatan dan langkah-langkah yang dilakukan sebelum terjadinya bahayabahaya alam untuk meramalkan dan mengingatkan orang akan kemungkinan adanya kejadian bahaya tersebut, mengevakuasi orang dan harta benda jika mereka terancam dan untuk memastikan respons yang efektif (misalnya dengan menumpuk bahan pangan). Bantuan kemanusiaan, rehabilitasi dan rekonstruksi adalah segala bentuk kegiatan yang dilaksanakan setelah terjadinya bencana untuk, secara berurut, menyelamatkan nyawa manusia dan memenuhi kebutuhan kemanusiaan yang mendesak, memulihkan kegiatan normal dan memulihkan infrastruktur fisik serta pelayanan masyarakat. Perubahan iklim adalah suatu perubahan statistik yang signifikan pada pengukuran keadaan rata-rata atau ketidakkonsistenan iklim di suatu tempat atau daerah selama periode waktu yang panjang, yang diakibatkan baik secara langsung maupun tidak langsung oleh dampak kegiatan manusia pada komposisi atmosfer global atau oleh ketidakkonsistenan alam. Bacaan Lebih Lanjut Chang H., Fell, A.M., Laird, M. and Seif, J. A Comparison of Management Systems for Development Co-operation in OECD/DAC Members. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, Dapat diakses di: dataoecd/40/28/ pdf European Commission, Aid Delivery Methods, Volume 1: Project Cycle Management Guidelines. Brussels: European Commission, EuropeAid, Dapat diakses di: Gosling, L. Toolkits: A practical guide to planning, monitoring, evaluation and impact assessment. London: Save the Children, Keipi, K., Mora Castro, S. and Bastidas, P. Gestión de riesgo de amenazas naturales en proyectos de desarrollo: Lista de preguntas to verificación ( checklist ). Washington, DC: Inter-American Development Bank, Dapat diakses di: doc/env%2dchecklist%2denv144e.pdf (Untuk daftar uji dan komentar dalam bahasa Inggris terdapat di halaman 43 51). Kiesel, C. Guía para la gestión del riesgo en proyectos de desarrollo rural. San José, Costa Rica: RUTA/CEPREDENAC, La Trobe, S. and Davis, I. Mainstreaming disaster risk reduction: a tool for development organisations. Teddington, UK: Tearfund, Dapat diakses di: Twigg, J. Disaster Risk Reduction: mitigation and preparedness in development and emergency programming. Good Practice Review no. 9. London: Humanitarian Practice Network, Dapat diakses di: Wamsler, C. Operational Framework for Integrating Risk Reduction for Aid Organisations Working in Human Settlement Development. London/Lund, Sweden: Benfield Hazard Research Centre/Lund University, Housing Development and Management, Dapat diakses di: World Bank, laman Project Cycle di situs World Bank: 0,,contentMDK: ~menuPK:41390~pagePK:41367~piPK:51533~theSitePK:40941,00.html 3 Rangkaian catatan panduan ini menggunakan istilah risiko bencana sebagai pengganti istilah risiko bahaya yang sebenarnya lebih tepat karena istilah risiko bencana adalah istilah yang lebih umum digunakan oleh pihak-pihak yang berkecimpung dalam bidang pengurangan risiko. C a t a t a n P a n d u a n 5 81

84 Catatan panduan ini ditulis oleh John Twigg. Pengarang menyampaikan terima kasih kepada Alex Bush (HelpAge International), Nick Hall (Plan UK), Kari Keipi (IDB), Carmen Morales (RUTA), Michelle Phillips (DFID), Carmen Solana (University of Portsmouth), Tim Penasihat proyek dan Sekretariat Konsorsium ProVention atas nasihat dan dukungan mereka yang amat berharga dalam penyusunan rangkaian ini. Terima kasih juga dihaturkan atas dukungan pendanaan dari Badan Pembangunan Internasional Kanada (CIDA), Departemen Pembangunan Internasional (DFID) Inggris, Kementerian Luar Negeri Kerajaan Norwegia, dan Badan Kerja Sama Pembangunan Internasional Swedia (Sida). Pengarang bertanggung jawab sepenuhnya atas semua pandangan yang disajikan di dalam buku ini dan pandangan-pandangan tersebut tidak dengan sendirinya mencerminkan pandangan Sekretariat ProVention, Tim Penasihat proyek, para penilai buku atau badan-badan yang mendanai proyek. Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang diterbitkan oleh Konsorsium ProVention bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyesuaikan alat-alat penilaian dan evaluasi proyek agar dapat mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan mereka di negara-negara yang rawan bahaya. Rangkaian ini mengulas topik-topik berikut: (1) Pengantar buku panduan; (2) Mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang bahaya alam; (3) Strategi Penanggulangan Kemiskinan; (4) Penyusunan program di tingkat negara; (5) Manajemen siklus proyek; (6) Kerangka logis dan kerangka berbasis hasil; (7) Pengkajian lingkungan; (8) Analisis ekonomi; (9) Analisis kerentanan dan kapasitas; (10) Pendekatan penghidupan yang berkelanjutan; (11) Pengkajian dampak sosial; (12) Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi; (13) Mengevaluasi program pengurangan risiko bencana; dan (14) Dukungan anggaran. Rangkaian catatan panduan dalam versi utuh, berikut studi pencakupan yang dilaksanakan oleh Charlotte Benson dan John Twigg, Measuring Mitigation: Methodologies for assessing natural hazard risks and the net benefits of mitigation, dapat diakses di ProVention Consortium Secretariat PO Box 372, 1211 Geneva 19, Switzerland Website: Hak Cipta 2007 pada Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention. Pandangan-pandangan yang terkandung di dalam catatan panduan ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab para pengarang dan tidak dengan sendirinya mewakili pandangan-pandangan Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention.

85 PERANGKAT UNTUK MENGARUSUTAMAKAN PENGURANGAN RISIKO BENCANA Kerangka Logis dan Kerangka Berbasis Hasil C a t a t a n P a n d u a n 6 Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang disusun bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyempurnakan alat-alat perancangan program, penilaian dan evaluasi proyek mereka dalam rangka mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Perangkat ini juga berguna bagi para pemangku kepentingan yang bekerja dalam program-program penyesuaian terhadap perubahan iklim. Catatan panduan ini membahas kerangka logis dan kerangka berbasis hasil. Juga memberi pedoman dalam mempertimbangkan isu-isu kebencanaan secara sistematis dalam menerapkan perangkat-perangkat ini ke dalam perancangan, pelaksanaan dan evaluasi segala macam proyek di daerah-daerah rawan bahaya. Termasuk proyekproyek pengurangan risiko bencana maupun proyek-proyek pembangunan lainnya. Catatan ini mendorong para perencana proyek untuk mempertimbangkan risiko-risiko bencana potensial yang dihadapi proyek dan tindakantindakan mitigasi yang perlu diupayakan, serta dampak proyek pada kerentanan terhadap bahaya alam. Catatan panduan ini diperuntukkan bagi para anggota tim perencana dan pelaksana proyek lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan. 1. Pengantar Analisis kerangka logis (logical framework atau logframe) adalah perangkat yang banyak digunakan dalam perancangan dan manajemen proyek. Analisis ini mula-mula dikembangkan untuk keperluan perencanaan militer, tetapi kemudian diperkenalkan untuk digunakan dalam proyek-proyek pembangunan oleh Badan Pembangunan Internasional Amerika Serikat (United States Agency for International Development/USAID) pada tahun Saat ini, logframe telah digunakan secara luas oleh banyak lembaga bilateral dan multilateral serta lembaga swadaya masyarakat (LSM) yang bergerak dalam bidang pembangunan. Analisis logframe menyediakan pendekatan logis terstruktur dalam penentuan prioritas, perancangan dan anggaran proyek, serta dalam mengidentifikasi hasil-hasil yang terkait dan sasaran-sasaran kinerja. Analisis ini juga menyediakan perangkat manajemen yang bisa dijadikan acuan dalam pelaksanaan, pemantauan dan evaluasi proyek. Analisis logframe dimulai dengan analisis masalah yang diikuti dengan penetapan tujuan, identifikasi kegiatan-kegiatan proyek dan indikator-indikator kinerja terkait serta asumsi-asumsi dan risiko-risiko penting yang dapat memengaruhi keberhasilan proyek. Manajemen berbasis hasil (result-based management) adalah sebuah perangkat terkait yang dikembangkan lebih belakangan oleh beberapa lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan sejak tahun 1990-an. 1 Manajemen berbasis hasil lebih berfokus pada kinerja, pencapaian dan keberlanjutan hasil daripada pengelolaan kegiatankegiatan proyek. Manajemen ini diawali dengan tujuan strategis suatu proyek yang selanjutnya menentukan hasil-hasil antara yang perlu dicapai dan dengan sendirinya juga kegiatan-kegiatan, proses-proses dan sumbersumber daya apa saja yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan tersebut. Sebagaimana halnya analisis logframe, manajemen berbasis hasil didasarkan pada hubungan sebab-akibat logis antara masukan, kegiatan dan hasilnya. Manajemen berbasis hasil meliputi pengembangan suatu kerangka berbasis hasil, yang pada dasarnya terdiri dari tabel logframe sederhana yang berfokus pada tujuan dan hasil-hasil antara yang akan digunakan untuk menilai kemajuan pelaksanaan proyek serta menyesuaikan rancangan dan kegiatan-kegiatan proyek sesuai kebutuhan. Kerangka ini antara lain dihubungkan dengan analisis risiko berbagai faktor yang potensial mengancam kesuksesan suatu proyek. Manajemen berbasis hasil bisa digunakan untuk perancangan, pelaksanaan dan evaluasi berbagai proyek, program-program maupun strategi-strategi. 1 Managing for Development Results (MfDR) atau Manajemen untuk Menghasilkan Hasil-hasil Pembangunan adalah suatu perangkat sejenis yang dikembangkan lebih belakangan lagi dan masih terus dikembangkan. Menurut OECD-DAC (2006): Meski manajemen berbasis hasil sedikit serupa dengan MfDR sebagaimana yang kita pahami sekarang, beberapa pendekatan dalam manajemen berbasis hasil hanya berfokus kepada akuntabilitas. MfDR lebih jauh bergerak, menggabungkan gagasan-gagasan baru tentang kerjasama, kemitraan, kepemilikan negara, keharmonisan dan keselarasan. MfDR menyediakan standar manajemen yang lebih tinggi karena menuntut seluruh pemangku kepentingan untuk terus-menerus memusatkan perhatian pada hasil pelaksanaan di tingkat negara daripada sekedar hasil jangka pendek. C a t a t a n P a n d u a n 6 83

86 Baik analisis logframe maupun manajemen berbasis hasil merupakan perangkat yang sangat cocok untuk digunakan dalam mempertimbangkan potensi risiko bencana yang dihadapi proyek-proyek pembangunan karena kedua perangkat ini mengandung analisis risiko dan asumsi yang terpadu. Selain itu, kedua perangkat ini juga memuat analisis atas berbagai alternatif yang ada; sesuatu yang berguna dalam menjajaki cara-cara menanggulangi risiko bencana dan meningkatkan keberlanjutan serta ketangguhan proyek terhadap bahaya, baik dalam konteks pengurangan risiko bencana maupun proyek-proyek pembangunan pada umumnya. Penekanan pada kinerja dalam manajemen berbasis hasil sangat berguna dalam menjamin agar kegiatan-kegiatan dan tujuan-tujuan proyek disesuaikan dengan memperhitungkan segala dampak bencana yang terjadi selama pelaksanaan proyek. Kerangka-kerangka logis juga merupakan dokumen yang hidup, yang memberi suatu kerangka untuk mengkaji dampak-dampak semacam itu. Akhirnya, kedua perangkat merupakan alat yang bersifat partisipatif yang memberi ruang untuk membahas dan menerima kepentingan-kepentingan dan kepedulian-kepedulian berbagai pemangku kepentingan, termasuk yang berkaitan dengan risiko bencana, dalam perancangan program. Kondisi terkini Pada praktiknya, nilai potensial perangkat logframe dan manajemen berbasis hasil dalam menganalisis dan menangani risiko bencana dalam konteks proyek-proyek pembangunan selama ini tampaknya telah terabaikan. Alih-alih mengadakan analisis mendalam sepanjang suatu periode tertentu, baik dalam hitungan bulan maupun tahun, penerapan perangkat ini seringkali menjadi sekadar formalitas untuk memenuhi persyaratan birokratis dalam menyusun dokumen proyek sebelum diajukan untuk mendapat persetujuan dewan pengurus lembaga atau donor luar. Dengan demikian, kesempatan awal dalam menyesuaikan perancangan proyek untuk mengurangi atau mengelola dampak bencana dan risiko potensial lainnya seringkali hilang dan analisis maupun penanganan risiko terkait seringkali hanya dibuat-buat. Sebagai contohnya, dalam proyek pertanian biasa terjadi bahwa pada berbagai tingkat matriks logframe ada asumsi mengenai akan adanya kondisi iklim yang baik, tetapi tidak ada tindakan nyata yang diambil untuk menjamin agar keberhasilan proyek tidak akan dihambat oleh perubahan iklim yang ekstrim. Risiko bencana bahkan dapat dengan sengaja diabaikan bila tidak ada cara untuk menanggulanginya dengan memadai pada tahap pengembangan proyek yang sudah sedemikian lanjut atau jika hal ini mengancam peluang pendanaan dari pihak ketiga. Mendorong praktik yang baik Ada tiga praktik penting yang dibutuhkan dalam menerapkan analisis logframe dan manajemen berbasis hasil untuk memastikan agar isu-isu yang berkaitan dengan bencana dikaji dan dikelola secara memadai di negaranegara yang rawan bahaya: Penggunaan kedua perangkat harus dimulai sejak sangat dini dalam persiapan proyek untuk memaksimalkan nilai potensial perangkat-perangkat ini dalam memastikan agar isu-isu kebencanaan diidentifikasi, dianalisis dan ditangani dengan memadai. Hal-hal menyangkut bencana harus dipertimbangkan pada setiap tahap analisis, bukan hanya pada tahap pengkajian risiko-risiko dan asumsi-asumsi saja. Matriks-matriks logframe dan kerangka kerja berbasis hasil harus ditelaah dengan cermat pada setiap kejadian bencana untuk menjajaki kemungkinan perlunya mengadakan penyesuaian-penyesuaian tujuan-tujuan dan kegiatan-kegiatan proyek untuk memastikan bahwa hasil-hasil yang ingin dicapai masih tetap realistis dan berkelanjutan. 2. Langkah-langkah dasar untuk memadukan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana ke dalam kerangka kerja logis dan kerangka berbasis hasil Bagian berikut ini akan menguraikan langkah-langkah yang dibutuhkan untuk memastikan agar risiko bencana dan peluang-peluang terkait untuk mengurangi dan mengelola kerentanan dipertimbangkan dengan memadai dan sistematis dalam setiap langkah penggunaan perangkat-perangkat logframe dan manajemen berbasis hasil. Ada 84 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

87 Gambar 1 Pemaduan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana ke dalam analisis logframe dan manajemen berbasis hasil di negara-negara rawan bahaya 1. Analisis situasi Pertimbangkan bahaya-bahaya alam dan kerentanan terkait dalam menelaah konteks luas proyek Merujuk pada langkah 1 dan 2 pada kajian dampak lingkungan Isu-isu terkait bencana yang penting untuk diperhatikan? 2. Analisis para pemangku kepentingan Sertakan kajian isu-isu kebencanaan dalam menilai kepentingan-kepentingan dan perhatian para pemangku kepentingan, terutama untuk memastikan agar kelompok-kelompok yang rentan bahaya di wilayah sasaran proyek juga dilibatkan dalam konsultasi-konsultasi ini. 3. Analisis masalah Pertimbangkan isu-isu kebencanaan dalam menelaah sebab-akibat dari masalah utama yang ingin ditangani proyek Tidak ada kebutuhan lebih lanjut untuk mempertimbangkan isu-isu kebencanaan 4. Analisis tujuan Pertimbangkan faktor-faktor kebencanaan dalam menetapkan tujuan, sasaransasaran dan hasil-hasil yang ingin dicapai proyek 5. Analisis alternatif Pertimbangkan baik kegiatan-kegiatan pengurangan risiko bencana yang mungkin dikembangkan maupun kemungkinan komponen-komponen proyek tertentu dapat berdampak negatif pada kerentanan terhadap bahaya alam 6. Pemilihan sasaran dan indikator-indikator Sertakan indikator-indikator terkait untuk memantau dan mengevaluasi unsurunsur pengurangan risiko bencana 7. Analisis risiko dan asumsi-asumsi Pertimbangkan faktor-faktor kebencanaan dalam mengidentifikasi risiko-risiko dan asumsi-asumsi pokok, dan dalam mengembangkan rencana manajemen risiko serta dalam menyusun indikator-indikator risiko 8. Pelaksanaan proyek Pantau dan nilai kinerja setiap unsur pengurangan risiko bencana, dampak setiap kejadian bencana dan pengaruh segala perubahan dalam hal kerentanan terhadap bahaya alam dan modifikasi kegiatan-kegiatan sasaran-sasaran dan/atau tujuantujuan proyek bila perlu Konsultasi terus-menerus dengan para pemangku kepentingan 9. Evaluasi Kaji pencapaian-pencapaian dan kegagalan-kegagalan pengurangan risiko bencana dan kelayakan kajian risiko bencana awal yang diadakan C a t a t a n P a n d u a n 6 85

88 sedikit variasi dalam hal bentuk dan urutan langkah yang digunakan antara satu lembaga pembangunan dengan lembaga lainnya, terutama antara yang menggunakan analisis logframe dengan yang menggunakan manajemen berbasis hasil. Walaupun begitu, langkah-langkah dasar yang umum seperti yang terdapat di bawah ini dan dijelaskan secara ringkas pada Gambar 1 pada dasarnya serupa. Perbedaan-perbedaan pokok antara analisis logframe dan manajemen berbasis hasil juga akan diuraikan di bawah. Catatan panduan ini disusun untuk menjadi pelengkap bagi pedoman-pedoman penggunaan analisis logframe dan manajemen berbasis hasil yang sudah ada, dengan fokus khusus pada di mana dan bagaimana memasukkan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana, dan bukannya untuk memberikan panduan menyeluruh tentang seluruh aspek dari perangkat-perangkat tersebut. Daftar uji manajemen risiko bencana juga merupakan perangkat yang berguna untuk memandu analisis logframe dan manajemen berbasis hasil. Bank Pembangunan antar-amerika (Inter American Development Bank/IDB) telah menyusun daftar uji semacam ini, yang terdiri dari serangkaian pertanyaan bercakupan luas yang perlu didiskusikan dalam persiapan proyek (lihat Catatan Panduan 5, Kotak 2). Langkah 1. Analisis situasi Pertimbangkan bahaya alam dan kerentanan terkait dalam melakukan penjajakan awal terhadap latar belakang konteks proyek yang lebih luas dan pengaruh-pengaruh dari semua proyek di negara-negara rawan bahaya (lihat juga Catatan Panduan 2 dan Catatan Panduan 7, Langkah 1 dan 2). Bila isu kebencanaan cenderung berkaitan langsung dengan kesuksesan dan hasil-hasil proyek pembangunan tertentu, isu-isu tersebut harus dipertimbangkan dalam setiap tahap analisis logframe atau manajemen berbasis hasil. Jika dipandang tidak berkaitan langsung, isu-isu tersebut harus ditinjau kembali pada Langkah 7 (Analisis risiko dan asumsi). Bila tidak ada isu kebencanaan potensial yang signifikan, hal ini tidak perlu dipertimbangkan lagi sampai Langkah 9 (Evaluasi). Seluruh langkah yang dijelaskan di bawah ini relevan untuk mempersiapkan, mengelola dan mengevaluasi proyekproyek pengurangan risiko bencana. Langkah 2. Analisis pemangku kepentingan Sertakan isu-isu kebencanaan dalam melaksanakan analisis awal untuk mengidentifikasi kepentingan-kepentingan dan perhatian para pemangku kepentingan. Dalam langkah ini juga mulai ditentukan sasaran-sasaran dan tujuantujuan proyek yang realistis, baik untuk proyek-proyek pengurangan risiko bencana maupun proyek pembangunan lain di daerah-daerah yang rawan bahaya. Pengetahuan dan keahlian teknis yang terkait juga perlu dicari. Sangat penting bagi perencana proyek untuk secara khusus memberi kesempatan kepada masyarakat setempat guna menyampaikan sendiri dampak-dampak bencana pada kehidupan dan lingkungan mereka, persepsi mereka atas risiko, perilaku dalam menanggapi bencana dan prioritas-prioritas mereka dalam memperkuat ketangguhan terhadap bahaya. Juga untuk memberi masukan-masukan tentang implikasi-implikasi intervensi yang diusulkan pada kerentanan (misalnya, dampak proyek budi daya ikan di pesisir pada keterpaparan para petani terhadap gelombang laut). Kelompok-kelompok yang rentan bahaya di lokasi proyek harus diikutsertakan dalam proses ini, bahkan jika mereka tidak termasuk sebagai kelompok penerima manfaat sekalipun. Satu definisi yang seksama tentang para penerima manfaat dalam kaitannya dengan kerentanan mereka terhadap bahaya alam dapat membantu menjelaskan bahkan lingkup dari proyek pembangunan yang lebih umum. Misalnya,, kelompok-kelompok penerima manfaat dapat dikategorikan sebagai sangat rawan terhadap bahaya sekaligus sangat miskin dan tidak memiliki ketahanan pangan, sehingga suatu proyek yang bertujuan untuk menanggulangi kemiskinan harus jelas-jelas menangani juga risiko-risiko bencana dalam upayanya untuk meraih tujuan keseluruhannya. Konsultasi lebih lanjut dengan para pemangku kepentingan juga harus dilakukan selama langkah-langkah berikutnya dalam menerapkan perangkat-perangkat analisis logframe maupun manajemen berbasis hasil. Konsultasikonsultasi ini harus dibangun dari analisis awal untuk menjamin agar kepentingan-kepentingan dan perhatian para pemangku kepentingan, termasuk yang berkaitan dengan bahaya-bahaya alam, dipadukan ke dalam perancangan proyek. Sehingga, tercermin pada tujuan-tujuan dan kegiatan-kegiatan proyek serta diperhitungkan dalam setiap penyesuaian yang diadakan dalam pelaksanaan proyek. 86 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

89 Langkah 3. Analisis masalah (atau analisis situasi dan sebab-akibat) Dalam melakukan analisis logframe, pertimbangkan isu-isu kebencanaan dalam mengidentifikasi masalah utama yang hendak ditangani proyek, menjajaki sebab-sebab dan akibatnya dan mengidentifikasi mereka yang terpengaruh. Peran bencana di masa lalu dan risiko bencana yang terus berlanjut, termasuk dampak terkait terhadap perilaku (misalnya melalui pemilihan jenis tanaman pangan yang diproduksi), harus turut dipertimbangkan dalam menganalisis sebab-sebab mendasar permasalahan. Segala dampak yang ditimbulkan masalah utama terhadap kerentanan pada bahaya alam juga harus dijajaki (misalnya, pengaruh kerusakan lingkungan pada kerentanan). Dalam proyek-proyek pengurangan risiko bencana, kerentanan terhadap bahaya alam itu sendiri menjadi pusat masalah yang harus dianalisis. Langkah 4. Analisis tujuan-tujuan Pertimbangkan faktor-faktor kebencanaan dalam menetapkan tujuan, sasaran atau dampak strategis proyek; dan tujuan, sasaran atau hasil-hasil, tujuan-tujuan antara atau keluaran pembangunan dari proyek. Dalam analisis logframe, tujuan-tujuan ini diperoleh dengan menerjemahkan dampak-dampak yang teridentifikasi dalam analisis masalah (Langkah 3) ke dalam pernyataan-pernyataan atau tujuan-tujuan yang positif (misalnya, peningkatan hasil panen pada tahun-tahun dengan tingkat curah hujan rendah), dengan menggunakan sebab-sebab untuk menentukan hubungan antara cara dengan hasil (yaitu, bagaimana bergerak dari penyebab-penyebab mendasar suatu masalah menuju pencapaian tujuan-tujuan); dan, bila perlu, menyeimbangkan tujuan-tujuan tersebut. Dalam manajemen berbasis hasil, pertama-tama tujuan-tujuan strategis diidentifikasi, kemudian tujuan-tujuan yang lebih rendah serta kegiatan-kegiatan proyek, yang diturunkan dari rangkaian hubungan sebab-akibat, ditetapkan. Tujuan-tujuan strategis proyek semakin diselaraskan dengan tujuan-tujuan program di tingkat negara (yang juga dihubungkan dengan strategi-strategi penanggulangan kemiskinan dan Tujuan-tujuan Pembangunan Milenium). Mengingat luasnya lingkup permasalahan yang dihadapi oleh banyak negara berkembang, pengurangan risiko bencana kemungkinan jarang menjadi suatu tujuan strategis kecuali di negara-negara kecil yang baru saja bangkit dari kejadian-kejadian bencana dan mendapat program dari LSM-LSM yang khusus bergerak dalam bidang tertentu, seperti ketahanan pangan dan penghidupan (lihat Catatan Panduan 4). Namun, di negara-negara yang rawan bahaya, pengurangan risiko bencana dapat berperan langsung terhadap pencapaian tujuan-tujuan strategis lain seperti pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan, peningkatan taraf hidup dan perlindungan terhadap kelompokkelompok rentan, peningkatan pendapatan para petani kecil atau terbentuknya sistem pengelolaan sumber daya alam yang terlindungi, produktif dan berkelanjutan. Dalam situasi seperti ini proyek pengurangan risiko bencana dapat dirancang untuk mendukung pencapaian tujuan-tujuan strategis ini. Proyek semacam ini akan memiliki tujuan pembangunan spesifik yang terkait bencana (lihat Kotak 1). Dalam proyek-proyek pembangunan lain, pengurangan risiko bencana dapat dipilih sebagai tujuan antara yang berperan langsung dalam pencapaian tujuan pembangunan proyek. Di negara-negara yang lebih rawan bahaya, disertakannya komponen-komponen pengurangan risiko bencana bisa menjadi sangat penting dalam memastikan keberlanjutan manfaat dan hasil-hasil proyek. Contohnya, proyek untuk meningkatkan kondisi perumahan bisa memiliki tujuan-tujuan antara yang berhubungan dengan penguatan aturan-aturan pendirian bangunan dan penggunaan lahan untuk mendukung penguatan ketangguhan terhadap bahaya. Sebaliknya, unsur-unsur pengurangan risiko bencana dapat dimasukkan sebagai asumsi utama yang berkaitan dengan kegiatan-kegiatan yang direncanakan oleh lembaga-lembaga mitra; atau, bila termasuk penting tetapi berada di luar jangkauan langsung proyek, unsur-unsur ini dapat dirumuskan sebagai risiko-risiko proyek (lihat Langkah 7). Segala tujuan antara atau keluaran-keluaran dari upaya pengurangan risiko bencana harus diuraikan dengan tepat, dapat diverifikasi (lihat Langkah 6) dan dapat dibiayai dengan sumber daya proyek yang tersedia. Langkah 5. Analisis berbagai alternatif Sertakan kegiatan-kegiatan pengurangan risiko bencana yang potensial sebagai sesuatu yang turut dipertimbangkan dalam menentukan dan mengkaji unsur-unsur proyek yang akan dibutuhkan untuk mencapai tujuan-tujuan antara atau keluaran-keluaran proyek. Termasuk juga, memilih strategi proyek yang optimal. Hubungan sebab-akibat antara kegiatan-kegiatan proyek dan tujuan-tujuan antara atau keluaran-keluaran proyek juga harus jelas. Kemungkinan dampak positif dan negatif yang ditimbulkan unsur-unsur lain dalam proyek terhadap kerentanan pada bahaya alam (misalnya melalui dampak unsur-unsur ini terhadap lingkungan lihat Catatan Panduan 7) C a t a t a n P a n d u a n 6 87

90 dan dampak kejadian-kejadian bahaya potensial di masa depan pada keberhasilan dan keberlanjutan unsur-unsur proyek juga harus dipertimbangkan. Berdasarkan hal ini perlu dilakukan penyesuaian-penyesuaian yang dibutuhkan (misalnya, rancang bangun yang tahan bahaya [lihat Catatan Panduan 12]). Di negara-negara yang rawan bahaya, hal ini penting bahkan untuk proyek yang jelas-jelas tidak mengandung unsur-unsur pengurangan risiko bencana atau isu-isu yang berkaitan dengan bahaya tidak diidentifikasi sebagai salah satu sebab atau akibat dari masalah yang ditangani. (Lihat juga Catatan Panduan 8 mengenai analisis alternatif-alternatif proyek dan Catatan Panduan 7, 8, 11 dan 12 tentang penilaian proyek secara lebih umum dari perspektif ekonomi, lingkungan, sosial dan teknis.) Dalam menganalisis alternatif-alternatif juga harus dipertimbangkan implikasi proyek pada kerentanan pihakpihak yang bukan penerima manfaat proyek terhadap bahaya alam; baik yang timbul karena suatu kegiatan yang dilakukan dengan sengaja (misalnya, pengalihan aliran banjir yang sengaja dilakukan) maupun yang tidak sengaja (misalnya, pembangunan infrastruktur telah menghalangi aliran pembuangan air lihat Catatan Panduan 7, Kotak 1). Langkah 6. Pemilihan sasaran-sasaran dan indikator-indikator Tentukan indikator-indikator yang relevan untuk memantau dan mengevaluasi kinerja dan keberhasilan proyek, termasuk beberapa indikator untuk setiap tujuan pembangunan proyek dan tujuan antara yang berkaitan dengan bencana. Lalu, jelaskan nilai-nilai dasar yang ada dan nilai-nilai yang menjadi sasaran. Indikator-indikator harus jelas menunjukkan tingkat keberhasilan yang diperlukan untuk meraih pencapaian yang diharapkan pada tingkat berikutnya dalam matriks logframe atau kerangka berbasis hasil. Indikator harus spesifik dan nyata, terukur secara kuantitatif dan kualitatif, terikat waktu dan tempat tertentu; mudah diperoleh dan murah; relevan dan dapat memberi informasi untuk tujuan pengambilan keputusan; dan dapat diandalkan. Sasaran terkait juga harus realistis. Tujuan-tujuan strategis tidak membutuhkan indikator karena tujuan ini berada di luar tanggung jawab satu proyek yang berdiri sendiri dan karenanya tidak terpantau dalam konteks proyek. Upaya mengukur kinerja dan pencapaian kegiatan-kegiatan pengurangan risiko bencana menimbulkan tantangan tersendiri karena kejadian bahaya yang dipertimbangkan dalam rancangan proyek (design hazard event) 2 belum tentu terjadi selama masa pelaksanaan proyek dan oleh karenanya, manfaat dan dampak kegiatan-kegiatan pengurangan risiko bencana mungkin tidak terukur secara langsung. Tantangan ini terutama berkaitan dengan kegiatan-kegiatan yang dilaksanakan dalam rangka meningkatkan ketangguhan terhadap bahaya-bahaya geofisik seperti gempa bumi, letusan gunung berapi dan tsunami. Dalam hal ini dibutuhkan indikator-indikator antara atau indikator proses yang setidaknya akan dapat memperlihatkan adanya kemajuan dalam pencapaian tujuantujuan proyek (misalnya, jumlah sekolah tahan gempa yang dibangun). Indikator-indikator antara atau indikator proses juga dibutuhkan dalam situasi tempat manfaat proyek sepenuhnya baru akan menjadi jelas setelah proyek selesai (misalnya dengan mengukur kemajuan program penanaman bakau untuk memberi perlindungan terhadap gelombang laut berdasarkan tingkat pertumbuhan dan jumlah pohon yang hidup). Kotak 1 Dampak proyek Proyek Bank Pembangunan Asia (Asian Development Bank/ADB) Sektor Pengelolaan Banjir Hunan, China: Menentukan dampak, hasil dan keluaran-keluaran proyek serta indikator-indikator terkait lainnya Pertumbuhan sosial-ekonomi yang berkelanjutan dan inklusif (dapat dinikmati oleh berbagai kalangan) di wilayah-wilayah rawan banjir di Provinsi Hunan Indikator Jumlah badan usaha industri dan komersial baru di wilayah-wilayah sasaran proyek meningkat dibandingkan pada tahun 2006 Pada tahun 2012 nilai tanah untuk keperluan industri dan komersial di wilayah-wilayah sasaran proyek meningkat setidak-tidaknya 20% di atas tingkat nilai pada tahun 2005 Tingkat kemiskinan perkotaan di wilayah-wilayah sasaran proyek berkurang dari angka 6,7% pada tahun Tingkat besar-kecilnya suatu jenis bahaya yang akan menjadi dasar bagi kegiatan pengurangan risiko bencana untuk meningkatkan ketangguhan terhadap bahaya bersangkutan. Kegiatan ini mungkin tidak akan atau hanya sedikit memberi perlindungan terhadap kejadian bahaya yang lebih besar, dan dalam beberapa situasi bahkan dapat memperburuk tingkat kerugian (lihat Catatan Panduan 8). 88 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

91 Hasil (outcome) Keluaran (output) Peningkatan perlindungan terhadap banjir di daerah-daerah rawan banjir yang strategis dan prioritas di hulu daerah aliran empat sungai di Provinsi Hunan Indikator Berkurangnya biaya-biaya tahunan yang harus dikeluarkan untuk bantuan kemanusiaan dan perbaikan kerusakan akibat bencana di kota-kota yang berpartisipasi dalam program sebagai hasil dari peningkatan standar kerja konstruksi perlindungan banjir dan kesiapsiagaan dalam menghadapi banjir Berkurangnya tingkat kerugian ekonomi langsung akibat banjir dan genangan air dibandingkan dengan tingkat kerugian rata-rata pada saat ini 1. Sistem manajemen banjir nonstruktural: sistem-sistem manajemen dan peringatan banjir yang operasional bagi 35 kota dan kabupaten yang terhubung dengan sistem manajemen dan peringatan banjir di tingkat provinsi Indikator Bertambahnya lama waktu peringatan terhadap kemungkinan banjir di wilayah-wilayah sasaran proyek (saat ini lama waktu berkisar antara beberapa jam hingga sehari sebelum kejadian) Peramalan dan data-data peringatan lebih akurat 2. Perlindungan banjir struktural, permukiman kembali dan manajemen lingkungan hidup: kerja-kerja konstruksi perlindungan terhadap banjir diselesaikan di lokasi-lokasi prioritas sebagai bagian dari Rencana Pengendalian Banjir Dataran Sungai Hunan dan Rencana Lima Tahun Provinsi Hunan dan sejalan dengan peraturan perundang-undangan Republik Rakyat China serta kebijakan-kebijakan keselamatan Bank Pembangunan Asia (ADB) Indikator Pada akhir proyek, tingkat kendali banjir pada kota-kota setingkat kabupaten meningkat menjadi kejadian banjir 1 kali setiap 20 tahun dari kejadian banjir 1 kali setiap di bawah 5 tahun pada saat ini Pada akhir proyek, tingkat pengendalian banjir di kota-kota setingkat kotamadya meningkat, sehingga kejadian banjir menjadi 1 kali dalam tahun Tingkat kepuasan warga yang direlokasi dapat pulih kembali ke tingkat sebelum pemukiman kembali dalam hal pendapatan dan penghidupan Persentase sasaran-sasaran pemantauan rencana pengelolaan lingkungan (Environment Management Plan/ EMP) tercapai 3. Manajemen proyek dan pengembangan kapasitas: sistem-sistem manajemen dan pemantauan proyek dapat berjalan dengan baik (operasional) dan lebih diperkuat Indikator Kantor-kantor manajemen proyek setempat menyusun laporan yang tepat waktu dan informatif yang mencerminkan pelaksanaan proyek yang akurat dan tepat waktu sesuai kesepakatan Sistem manajemen dan pemantauan proyek berbasis sistem domestik, termasuk Sistem Manajemen Kinerja Proyek (Project Performance Management System/PPMS) dapat berjalan dengan baik 4. Perencanaan sektor pengelolaan banjir: pengkajian dan perencanaan sektor terpilih untuk mendukung pengembangan rencana manajemen banjir terpadu (hibah yang didanai melalui bantuan bimbingan teknis) Indikator Kebutuhan pengembangan sistem peringatan banjir di seluruh wilayah daerah aliran sungai dikaji; asuransi banjir dikaji dengan dukungan bantuan bimbingan teknis; langkah-langkah tindak lanjut yang akan dimasukkan ke dalam rencana pengelolaan banjir di masa depan disetujui oleh para pejabat berwenang di tingkat provinsi pada tahun 2008 Sumber: kutipan dari ADB, Proposed Loan and Technical Assistance Grant People s Republic of China: Hunan Flood Management Sector Project Report and Recommendation of the President to the Board of Directors. Project Number Manila: Asian Development Bank, Penggunaan indikator-indikator yang mendekati atau indikator alternatif juga dapat membantu pengukuran. Dalam sebuah proyek yang bertujuan untuk memperkuat ketahanan keluarga-keluarga miskin terhadap kekeringan, misalnya, fluktuasi penjualan hewan ternak atau tingkat partisipasi dalam pendidikan formal akan lebih mudah dan lebih ekonomis untuk dipantau daripada naik-turunnya pendapatan keluarga-keluarga di daerah sasaran proyek. Dibutuhkan perhatian yang besar dalam memikirkan dengan seksama implikasi pencapaian indikator-indikator yang mungkin digunakan dan dalam memastikan agar indikator-indikator yang dipilih benar-benar sesuai dan secara kolektif sangat informatif. Konsekuensi dari ketergantungan pada indikator-indikator tertentu juga perlu diperhitungkan dengan mendalam. Kenaikan harga tanah di wilayah banjir, misalnya,, mungkin dapat mencerminkan C a t a t a n P a n d u a n 6 89

92 manfaat suatu proyek pengendalian banjir. Namun, kenaikan harga tanah juga dapat menyebabkan rumah-rumah tangga miskin terpaksa pindah ke daerah-daerah pinggiran yang lain dan, oleh karenanya, dibutuhkan indikator kedua yang dapat mengukur perpindahan penduduk berdasar kelompok pendapatan atau pekerjaan ke dan dari wilayah-wilayah sasaran proyek. Jika ditemukan kesulitan dalam menemukan indikator-indikator pengurangan risiko bencana yang relevan, kemungkinan tujuan antara atau keluaran proyek terkait masih bersifat terlalu umum atau terlalu ambisius dan perlu lebih dipersempit. Tingkat besar-kecilnya kejadian bahaya sendiri perlu didefinisikan dengan cermat untuk mendukung identifikasi indikator-indikator yang sesuai, misalnya, perlindungan terhadap banjir 25-tahunan daripada perlindungan terhadap banjir. Kotak 1 dan 2 menyajikan contoh-contoh indikator kinerja. Panduan lebih lanjut tentang pemilihan indikator dan metode-metode serta teknik-teknik pengumpulan data terkait (termasuk penyusunan data dasar bilamana perlu) dijelaskan dalam Catatan Panduan 13. Catatan Panduan 9 juga memuat informasi yang berguna tentang metodemetode dan teknik-teknik pengumpulan data, sementara Catatan Panduan 4 (Kotak 2) membahas berbagai indeks risiko bencana yang telah dikembangkan untuk mengukur risiko di tingkat nasional maupun subnasional sebagai bagian dari pemantauan dan evaluasi. Kotak 2 Memantau tujuan: Tujuan-tujuan pembangunan proyek dan indikatorindikator kinerja terkait Proyek Kesiapsiagaan Darurat dan Bantuan Bencana Organisasi Kesehatan Pan Amerika di Negaranegara Amerika Tujuan pembangunan proyek: Untuk mengurangi dampak bencana pada penduduk negara-negara di Amerika dengan meningkatkan kemampuan sektor kesehatan dalam mempersiapkan dan merespons segala jenis situasi darurat dan dalam mengurangi risiko bencana Indikator kinerja terkait: Departemen/Kementerian Kesehatan mengambil peran utama dalam koordinasi dan pelaksanaan program pengurangan bencana di tingkat nasional Negara-negara (LSM-LSM, pemerintah dan dunia usaha) memperlihatkan adanya komitmen untuk mengurangi kerentanan sektor kesehatan dengan melaksanakan kegiatan-kegiatan yang mengembangkan budaya pengurangan risiko bencana Jumlah Departemen Kesehatan yang telah menginvestasikan sumber daya mereka atau sumber-sumber daya nasional lainnya dalam manajemen dan pengurangan bencana Proyek Pengurangan Risiko Bencana melalui Sekolah oleh ActionAid di Tujuh Negara Tujuan pembangunan proyek: Untuk membuat sekolah-sekolah di wilayah-wilayah berisiko bencana tinggi menjadi lebih aman, sehingga mampu berfungsi sebagai tempat atau pusat pengurangan risiko bencana dengan melembagakan pelaksanaan Kerangka Aksi Hyogo ke dalam sistem pendidikan Indikator kinerja terkait: Memperkuat kesiapsiagaan bencana demi terwujudnya respons yang efektif di semua tingkat Berkurangnya jumlah korban meninggal dan kerugian material yang diakibatkan bencana secara substansial Kesiapsiagaan bencana dan pengurangan risiko diarusutamakan ke dalam kurikulum pendidikan Sekolah diakui sebagai tempat penting dalam hal pengurangan risiko bencana dan terlibat dalam pendidikan dan program-program advokasi masyarakat Pengurangan faktor-faktor akar penyebab risiko Proyek Pengarusutamaan Pendekatan Berbasis Penghidupan ke dalam Penanggulangan Bencana oleh Practical Action di Bangladesh, Peru, Zimbabwe dan Negara-negara Lain (akan ditentukan kemudian) Tujuan pembangunan proyek: Pembangunan nasional dan daerah serta perencanaan kebencanaan menjadi lebih tanggap dan efektif dalam memberdayakan masyarakat miskin untuk mengurangi risiko-risiko bencana yang mengancam penghidupan mereka 90 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

93 Indikator kinerja terkait: Lembaga-lembaga pendukung di tingkat daerah dan nasional memadukan rencana-rencana pengurangan risiko bencana ke dalam praktik-praktik pembangunan di negara-negara yang menjadi sasaran proyek Berkurangnya kerugian yang ditimbulkan oleh bencana pada aset penghidupan masyarakat miskin yang tinggal di daerah sasaran proyek Masyarakat miskin dan lembaga-lembaga setempat terwakili dalam pengambilan keputusan dan perencanaan penanggulangan bencana. Langkah 7. Analisis risiko dan asumsi Pertimbangkan faktor-faktor kebencanaan dalam mengidentifikasi rangkaian asumsi kritis yang menentukan keberhasilan dan keberlanjutan tujuan-tujuan keseluruhan serta unsur-unsur individual proyek; nilai dan berilah peringkat pada risiko-risiko terkait, kembangkan rencana manajemen risiko dan tetapkan indikator-indikator risiko. 3 Seluruh pemangku kepentingan harus terlibat dalam analisis ini. Logika internal analisis logframe maupun manajemen berbasis hasil sangat berguna dalam menjajaki implikasi dari risiko-risiko bencana yang potensial karena logika ini dapat membantu dalam mengadakan analisis hubungan sebab-akibat yang seksama (yakni, asumsi-asumsi yang harus terjadi agar penyediaan masukan-masukan proyek dapat bermuara pada terlaksananya kegiatan, agar kegiatan-kegiatan dapat menghasilkan keluaran-keluaran dan seterusnya). Asumsi-asumsi kritis dapat saja berkaitan dengan risiko-risiko yang mungkin ada yang telah teridentifikasi dalam Langkah 1, tetapi dianggap tidak berkaitan langsung dengan proyek; dengan tujuan-tujuan pengurangan risiko bencana yang dipertimbangkan pada Langkah 4 tetapi tidak dipilih; atau dengan keberhasilan pelaksanaan kegiatan-kegiatan pengurangan risiko bencana yang direncanakan oleh lembaga-lembaga mitra. Bila dalam asumsiasumsinya proyek memasukkan langkah-langkah yang harus dilaksanakan oleh pihak-pihak lain, kegiatan-kegiatan berbagai pihak berbeda ini perlu diselaraskan dengan hati-hati. Asumsi-asumsi yang berkaitan dengan bahaya harus dinyatakan sejelas mungkin dengan menguraikan urutan tingkat besar-kecilnya, dan jika relevan, wilayah-wilayah yang dapat terkena (misalnya, tingkat curah hujan pada bulan April-Oktober akan lebih dari 25 cm setiap tahun sepanjang masa pelaksanaan proyek di provinsi yang menjadi tempat pelaksanaan proyek dan bukannya tidak ada kekeringan ) karena kejadian-kejadian bahaya yang kecil tidak akan menimbulkan risiko yang besar terhadap proyek. Asumsi-asumsi yang terdefinisi dengan lebih akurat juga akan lebih mudah dipantau. Risiko bahwa asumsi-asumsi tidak terwujud harus dikaji, baik dalam hal probabilitasnya (kemungkinannya) maupun dalam hal dampaknya. Dampak-dampak langsung bencana maupun implikasi-implikasi tidak langsungnya terhadap asumsi-asumsi pokok lain juga harus dipertimbangkan (lihat Kotak 3). Kotak 3 Risiko-risiko bencana terhadap proyek-proyek pembangunan Kejadian bahaya alam dapat menimbulkan risiko-risiko potensial terhadap proyek pembangunan pada segala tingkat matriks logframe dari kerangka manajemen berbasis hasil. Kejadian-kejadian bahaya alam tersebut dapat menghambat: masukan-masukan proyek dalam menghasilkan kegiatan (misal, bencana telah melemahkan kapasitas administratif pemerintah dalam mengelola proyek); kegiatan-kegiatan proyek dalam menghasilkan keluaran-keluaran maupun mencapai tujuan-tujuan antara (misal, hancurnya infrastruktur yang dibangun atau tanaman pangan yang ditanam dalam kerangka proyek; gagalnya para relawan untuk mengikuti suatu program pelatihan karena waktu mereka tersita untuk urusan bencana; terganggunya upaya-upaya penguatan sistem manajemen karena perhatian teralihkan kepada upaya-upaya bantuan darurat dan rekonstruksi); keluaran-keluaran proyek dalam mencapai tujuan-tujuan pembangunan proyek, maksud atau hasil proyek (misal, hancurnya infrastruktur yang dibutuhkan untuk mengangkut dan memasarkan keluaran- 3 Dalam analisis logframe, asumsi kritis dicatat pada kolom di sebelah kanan matriks logframe dan digunakan untuk memeriksa logika vertikalnya. Dalam manajemen berbasis hasil, matriks risiko kritis dikembangkan secara terpisah. C a t a t a n P a n d u a n 6 91

94 keluaran proyek yang mengakibatkan tidak tercapainya target peningkatan pendapatan para warga desa; ditariknya anak-anak dari sekolah untuk membantu keluarga mendapatkan penghasilan tambahan, yang membatasi pencapaian proyek pendidikan yang bertujuan untuk meningkatkan tingkat melek-huruf; atau mengakibatkan keluarga-keluarga tidak lagi mampu membayar biaya pelayanan kesehatan yang disediakan oleh suatu proyek tertentu); dan/atau pencapaian tujuan pembangunan proyek untuk berperan dalam pencapaian tujuan, sasaran atau dampak strategis proyek (misal, kematian akibat bencana menghambat pencapaian sebuah proyek kesehatan dalam berkontribusi terhadap pengurangan angka kematian dan kesehatan yang buruk). Masukan-masukan proyek juga dapat terkena pengaruh bencana sebagai contoh, bila dana proyek terpaksa dialihkan untuk bantuan bencana dan upaya-upaya pemulihan atau bila biaya masukan proyek tertentu (misalnya, material bahan bangunan) meningkat tajam sesudah bencana. Prakondisi-prakondisi pelaksanaan proyek semacam itu tidak akan muncul dalam kerangka logis maupun kerangka manajemen berbasis hasil, tetapi tidak boleh diabaikan dalam mempertimbangkan perancangan, pelaksanaan dan pengevaluasian proyek-proyek di wilayah-wilayah yang rawan bahaya. Demikian pula, asumsi-asumsi yang berkaitan dengan kegiatan-kegiatan yang akan dilaksanakan oleh lembaga-lembaga mitra dapat terhambat oleh dampak langsung maupun tidak langsung yang ditimbulkan bencana. Misal, dalam kaitannya dengan pengalihan sumber-sumber daya keuangan maupun sumber daya lainnya. Setelah menentukan tingkat risiko, kita harus menentukan pilihan-pilihan manajemen risiko bencana yang sesuai. Penentuan ini sebagiannya akan tergantung pada sumber-sumber daya proyek yang tersedia maupun tingkat keparahan risiko dan perkiraan kita akan kemampuan pihak-pihak lain dalam mengelola suatu kejadian bencana (lihat Kotak 4). Risiko-risiko dapat: diterima (bilamana risiko-risiko, atau risiko yang masih ada setelah langkah-langkah pengurangan risiko dilakukan, terhitung rendah dan kemungkinan besar tidak akan membahayakan pencapaian tujuan-tujuan proyek); dihindarkan (misalnya dengan tidak melanjutkan kegiatan atau komponen proyek tertentu atau bahkan merancang ulang keseluruhan proyek karena risikonya terlalu besar dan langkah-langkah yang dapat dilakukan untuk menanganinya terlalu mahal dan sulit hal ini disebut asumsi pembunuh ); diredam atau dikurangi tingkat kemungkinan terjadinya dengan memperbaiki rancangan proyek (misalnya dengan menggunakan rancangan bangunan alternatif atau jenis tanaman pangan lain), dengan memberikan fitur-fitur tambahan (misalnya, komponen irigasi) atau bahkan dengan memulai suatu proyek pengurangan risiko bencana yang terpisah; dan/atau dialihkan (misalnya dengan mengasuransikan proyek terhadap risiko bencana). Tujuan-tujuan proyek terkadang juga perlu disesuaikan (misalnya dengan menetapkan target panen yang lebih rendah). Selanjutnya, kita harus menetapkan indikator-indikator kinerja bagi risiko-risiko lain yang masih ada, terutama risiko yang besar kemungkinan kejadiannya, dan risiko-risiko harus dipantau dengan seksama selama pelaksanaan proyek. Kotak 4 Mengelola risiko sebuah contoh dari Bangladesh Risiko bencana yang besar tidak selalu menyebabkan proyek harus dihentikan, seperti diperlihatkan melalui analisis risiko yang dilakukan untuk Program Penghidupan di Wilayah Gosong Sungai (Chars Livelihoods Programme) oleh Departemen Pembangunan Internasional Inggris (DFID) di Bangladesh. Analisis ini mengidentifikasi tujuh risiko, yang pertama adalah bahwa perubahan lingkungan atau bencana-bencana alam dapat menghambat kemajuan program. 4 Namun, analisis ini kemudian menyatakan bahwa: meskipun tingkat kemungkinan kejadian dari risiko ini tinggi, dampak terkaitnya [terhadap Program Penghidupan Wilayah Gosong Sungai oleh DFID tersebut] dipandang rendah karena pengalaman banjir sebelumnya telah menunjukkan bahwa pemerintah, LSM dan para mitra pembangunan relatif efektif dan 4 Istilah bencana alam di sini berasal dari DFID. Keenam risiko lain berkaitan dengan lingkungan tata pemerintahan, kemampuan menjangkau kaum miskin, kesepakatan akan peran dan pola kemitraan, pengidentifikasian mitra yang sesuai, penolakan para elite dan penerimaan para pembuat kebijakan. 92 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

95 efisien dalam memobilisasi sumber daya untuk menangani krisis yang terjadi setelah banjir. Besar kemungkinan lembaga-lembaga yang terlibat dalam penanggulangan bencana adalah lembaga-lembaga yang juga menjadi mitra program, sesuatu yang juga akan mengurangi kemungkinan kegiatan program terganggu secara serius. Selain itu, program itu sendiri memiliki unsur kegiatan penting yang berkaitan dengan pengembangan kesiapsiagaan dan penanggulangan bencana Rencananya unsur kegiatan ini akan dimulai sejak awal pelaksanaan program, dan kegiatan tersebut akan mengembangkan efisiensi serta efektivitas operasi-operasi penanggulangan bencana bila terjadi bencana. Walaupun faktor-faktor di atas cukup membesarkan hati, bila terjadi suatu banjir besar dalam tiga tahun pertama pelaksanaan program, hal itu tetap saja akan menjadi kemunduran besar dalam kegiatan-kegiatan program. Sehingga, keseluruhan jadwal program perlu dipertimbangkan kembali. Sumber: DFID. Chars Livelihoods Programme Annex 9: Risk Analysis. London: Department for International Development (UK), Dapat diakses di: Langkah 8. Pelaksanaan proyek Pantaulah kinerja komponen-komponen proyek pengurangan risiko bencana selama pelaksanaan proyek dengan menggunakan indikator-indikator kinerja dan risiko yang dipilih serta lakukan penyesuaian-penyesuaian yang perlu terhadap masukan-masukan, kegiatan-kegiatan, sasaran-sasaran dan tujuan-tujuan proyek. Setelah terjadi suatu bencana, semua proyek yang dilaksanakan di daerah yang terkena dampak bencana harus dikaji dengan seksama. Tujuan-tujuan, sasaran serta asumsi-asumsinya harus direvisi seperlunya dengan turut memperhitungkan dampak langsung maupun tak langsung bencana pada proyek. Hal ini juga bertujuan untuk mencerminkan segala perubahan yang dirasakan maupun perubahan nyata pada bentuk dan sifat kerentanan terhadap kejadian-kejadian bahaya di masa yang akan datang. Perubahan-perubahan besar dalam hal kerentanan terhadap bahaya alam selama masa pelaksanaan proyek (misalnya, berkaitan dengan adanya penggundulan hutan) juga harus dipantau dengan seksama dan diadakan penyesuaian-penyesuaian yang perlu untuk memastikan agar hasil-hasil proyek tetap berkelanjutan, terutama di daerah-daerah yang sangat rawan bahaya. Dampak-dampak yang tidak disengaja dari proyek sendiri pada kerentanan terhadap bahaya alam juga harus diamati dengan cermat. Pendekatan-pendekatan partisipatif yang melibatkan para pemangku kepentingan dalam proses pemantauan akan sangat berharga terutama untuk melihat segala perubahan dalam hal kerentanan dan mengupayakan penyesuaianpenyesuaian yang perlu. Langkah 9. Evaluasi Berdasarkan pembahasan kita sebelumnya, gunakan logframe atau kerangka manajemen berbasis hasil untuk menjajaki: apakah risiko-risiko bencana dan asumsi-asumsi yang terkait telah dikaji dengan seksama dalam perancangan proyek; apakah risiko bencana telah ditangani dengan memadai dan efektif dari segi biaya oleh proyek; manfaat-manfaat dan pencapaian segala komponen yang terkait pengurangan risiko bencana; apakah indikator-indikator kinerja terkait risiko bencana dan indikator risiko yang dipilih sudah cukup relevan dan informatif; bagaimana dampak langsung dan tidak langsung dari segala bencana yang terjadi selama pelaksanaan proyek telah memengaruhi hasil-hasil dan pencapaian proyek; apakah dampak bencana-bencana tersebut telah ditangani dengan selayaknya dalam konteks proyek; dan apakah keberlanjutan pencapaian proyek potensial terancam oleh bahaya-bahaya di masa depan. Pelajaran-pelajaran yang dapat dipetik dari evaluasi ini harus dipadukan ke dalam proyek-proyek di masa yang akan datang. C a t a t a n P a n d u a n 6 93

96 3. Faktor-faktor penentu keberhasilan Pemahaman tentang kerentanan dan peluang-peluang pengurangan risiko bencana. Di beberapa tempat bencana masih dipandang sebagai hukuman Tuhan. Dibutuhkan upaya-upaya untuk meningkatkan pengetahuan dan pemahaman bahwa bencana pada dasarnya bukanlah kejadian yang tidak dapat diperkirakan sebelumnya atau dihindari dan harus ditangani oleh para ahli kebencanaan. Sebaliknya, seandainya risiko bencana dapat dikenali sejak sangat dini dalam perancangan proyek, mungkin masih ada banyak peluang bagi kita untuk mengelola risiko bencana dan meningkatkan ketangguhan. Pemahaman yang lebih baik akan kerentanan terutama penting mengingat bahwa program-program pembangunan dapat dengan tanpa sengaja menciptakan kerentanan baru atau memperburuk kerentanan yang sudah ada, kadang-kadang dengan akibat-akibat yang tragis. Pengkajian tambahan tentang risiko. Analisis-analisis risiko bencana yang dilaksanakan sebagai bagian dari analisis logframe dan manajemen berbasis hasil biasanya terdiri dari penilaian kualitatif cepat untuk menggolongkan risiko ke dalam kategori rendah, menengah atau tinggi. Dalam kasus-kasus tertentu, kita mungkin membutuhkan analisis lebih lanjut, mungkin dalam konteks perangkat-perangkat penilaian tertentu (misalnya, ekonomi [lihat Catatan Panduan 8], lingkungan [lihat Catatan Panduan 7] atau teknik [lihat Catatan Panduan 12]). Implikasi risiko bencana pada risiko-risiko yang tingkatnya lebih tinggi, misalnya, risiko yang mengancam reputasi lembaga pembangunan (risiko reputasi) juga harus dijajaki. Perlakuan terhadap risiko-risiko yang mempunyai tingkat kemungkinan yang rendah namun berdampak tinggi. Bahaya-bahaya yang berkaitan dengan iklim kemungkinan besar dianggap sebagai risiko potensial karena bahaya-bahaya semacam ini dapat terulang dalam jangka waktu yang singkat dan memiliki peluang yang lebih besar untuk terjadi selama proyek berjalan. Kekeringan, khususnya, cenderung diidentifikasi sebagai faktor risiko bagi proyek-proyek yang tergantung pada pasokan air di daerah-daerah rawan kekeringan. Sebaliknya, risiko-risiko yang berasal dari bahaya gempa bumi dan kegiatan gunung berapi, yang jangka waktu berulangnya lebih panjang, mungkin menjadi kurang begitu dipertimbangkan. Walau bagaimanapun, sangat penting bagi kita untuk menjaga agar risiko-risiko gempa bumi dan gunung berapi tetap dipertimbangkan dengan memadai dari segi keamanan, mengingat semua manusia memiliki hak atas keamanan dan perlindungan (lihat Catatan Panduan 12). Prioritas lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan. Penekanan khusus terhadap analisis dengan menggunakan kerangka logis dan manajemen berbasis hasil antara lain akan mencerminkan kebijakan-kebijakan dan prioritas-prioritas sebuah lembaga pembangunan. Ketika petunjuk khusus untuk mempertimbangkan isuisu kebencanaan tidak tersedia, hanya sedikit perhatian yang akan diberikan pada isu-isu kebencanaan, bahkan di daerah yang sangat rawan bahaya sekalipun. Penyesuaian ruang lingkup dan tujuan-tujuan proyek. Keluwesan yang terkandung dalam perangkat logframe dan manajemen berbasis hasil harus dimanfaatkan sepenuhnya, dengan memperlakukan kerangka-kerangka terkait sebagai suatu dokumen yang hidup dan secara terus-menerus meninjau kembali serta, bilamana perlu, memperbaikinya bila situasi proyek berubah. Indikator-indikator kinerja. Dibutuhkan kerja-kerja lebih lanjut untuk mendukung pengembangan indikatorindikator pemantauan dan mengukur kinerja kegiatan-kegiatan pengurangan risiko bencana (lihat Catatan Panduan 13). Kotak 5 Peristilahan dalam bidang bahaya dan kebencanaan Mereka yang telah lama bergerak dalam bidang kebencanaan umumnya mengakui bahwa penggunaan istilah dalam bidang bahaya dan kebencanaan seringkali tidak konsisten, sesuatu yang mencerminkan bahwa bidang ini melibatkan para praktisi dan peneliti yang berasal dari berbagai disiplin ilmu. Rangkaian Catatan Panduan ini menggunakan istilah-istilah kunci di bawah ini: Kerentanan adalah potensi untuk tertimpa kerusakan atau kerugian, yang berkaitan dengan kapasitas untuk mengantisipasi suatu bahaya, mengatasi bahaya, mencegah bahaya dan memulihkan diri dari dampak bahaya. Baik kerentanan maupun lawannya, ketangguhan, ditentukan oleh faktor-faktor fisik, lingkungan sosial, politik, budaya dan kelembagaan. Bencana adalah berlangsungnya suatu kejadian bahaya yang luar biasa yang menimbulkan dampak pada komunitas-komunitas rentan dan mengakibatkan kerusakan, gangguan dan korban yang besar, serta membuat 94 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

97 kehidupan komunitas yang terkena dampak tidak dapat berjalan dengan normal tanpa bantuan dari pihak luar. Risiko bencana adalah gabungan dari karakteristik dan frekuensi bahaya yang dialami di suatu tempat tertentu, sifat dari unsur-unsur yang menghadapi risiko, dan tingkat kerentanan atau ketangguhan yang dimiliki unsurunsur tersebut. 5 Mitigasi adalah segala bentuk langkah struktural (fisik) atau nonstruktural (misalnya, perencanaan penggunaan lahan, pendidikan publik) yang dilaksanakan untuk meminimalkan dampak merugikan dari kejadian-kejadian bahaya alam yang potensial timbul. Kesiapsiagaan adalah kegiatan-kegiatan dan langkah-langkah yang dilakukan sebelum terjadinya bahayabahaya alam untuk meramalkan dan mengingatkan orang akan kemungkinan adanya kejadian bahaya tersebut, mengevakuasi orang dan harta benda jika mereka terancam dan untuk memastikan respons yang efektif (misalnya dengan menumpuk bahan pangan). Bantuan kemanusiaan, rehabilitasi dan rekonstruksi adalah segala bentuk kegiatan yang dilaksanakan setelah terjadinya bencana untuk, secara berurut, menyelamatkan nyawa manusia dan memenuhi kebutuhan kemanusiaan yang mendesak, memulihkan kegiatan normal dan memulihkan infrastruktur fisik serta pelayanan masyarakat. Perubahan iklim adalah suatu perubahan statistik yang signifikan pada pengukuran keadaan rata-rata atau ketidakkonsistenan iklim di suatu tempat atau daerah selama periode waktu yang panjang, yang diakibatkan baik secara langsung maupun tidak langsung oleh dampak kegiatan manusia pada komposisi atmosfer global atau oleh ketidakkonsistenan alam. Bacaan lebih lanjut ADB. Guidelines for Preparing a Design and Monitoring Framework. Manila: Asian Development Bank, Dapat diakses di: AusAID. The Logical Framework Approach. AusGuideline 3.3. Australian Agency for International Development, Dapat diakses di: CIDA. Results-based Management in CIDA: An Introductory Guide to the Concepts and Principles. Ottawa: Canadian International Development Agency, Dapat diakses di: CIDA. RBM Handbook on Developing Results Chains: The Basics of RBM as Applied to 100 Project Examples. Ottawa: Canadian International Development Agency, Results-Based Management Division, Dapat diakses di: INET/IMAGES.NSF/vLUImages/Performancereview6/$file/Full_report.pdf DFID. Logical Frameworks. In Tools for Development. London: Department for International Development (UK), Dapat diakses di: OECD-DAC. Managing for Development Results Principles in Action: Sourcebook on Emerging Good Practices. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, Development Assistance Committee, Dapat diakses di: org/sourcebook/mfdrsourcebook-feb pdf Sida. The Logical Framework Approach: A Summary of the Theory Behind the Method. Stockholm: Swedish International Development Cooperation Agency, Dapat diakses di: UNDP. Knowing the What and the How RBM in UNDP: Technical Note. New York: United Nations Development Programme, undated. Dapat diakses di: USAID. Performance Monitoring and Evaluation TIPS: Building a Results Framework. No 13. Washington, DC: United States Agency for International Development, Dapat diakses di: 5 Rangkaian catatan panduan ini menggunakan istilah risiko bencana sebagai pengganti istilah risiko bahaya yang sebenarnya lebih tepat karena istilah risiko bencana adalah istilah yang lebih umum digunakan oleh pihak-pihak yang berkecimpung dalam bidang pengurangan risiko. C a t a t a n P a n d u a n 6 95

98 Catatan panduan ini ditulis oleh Charlotte Benson. Pengarang menyampaikan terima kasih kepada Andrea Iffland (ADB), Sergio Mora (IDB), dan Edith Paredes (IDB), Tim Penasihat Proyek dan Sekretariat Konsorsium ProVention atas nasihat dan dukungan mereka yang amat berharga dalam penyusunan rangkaian ini. Terima kasih juga dihaturkan atas dukungan pendanaan dari Badan Pembangunan Internasional Kanada (CIDA), Departemen Pembangunan Internasional Inggris (DFID), Kementerian Luar Negeri Kerajaan Norwegia dan Badan Kerja Sama Pembangunan Internasional Swedia (Sida). Pengarang bertanggung jawab sepenuhnya atas semua pandangan yang disajikan di dalam buku ini dan pandangan-pandangan tersebut tidak dengan sendirinya mencerminkan pandangan Sekretariat ProVention, Tim Penasihat Proyek, para penilai buku atau badan-badan yang mendanai proyek. Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang diterbitkan oleh Konsorsium ProVention bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyesuaikan alat-alat penilaian dan evaluasi proyek agar dapat mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan mereka di negara-negara yang rawan bahaya. Rangkaian ini mengulas topik-topik berikut: (1) Pengantar buku panduan; (2) Mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang bahaya alam; (3) Strategi Penanggulangan Kemiskinan; (4) Penyusunan program di tingkat negara; (5) Manajemen siklus proyek; (6) Kerangka logis dan kerangka berbasis hasil; (7) Pengkajian lingkungan; (8) Analisis ekonomi; (9) Analisis kerentanan dan kapasitas; (10) Pendekatan penghidupan yang berkelanjutan; (11) Pengkajian dampak sosial; (12) Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi; (13) Mengevaluasi program pengurangan risiko bencana; dan (14) Dukungan anggaran. Rangkaian catatan panduan dalam versi utuh, berikut studi pencakupan yang dilaksanakan oleh Charlotte Benson dan John Twigg, Measuring Mitigation: Methodologies for assessing natural hazard risks and the net benefits of mitigation, dapat diakses di ProVention Consortium Secretariat PO Box 372, 1211 Geneva 19, Switzerland Website: Hak Cipta 2007 pada Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention. Pandangan-pandangan yang terkandung di dalam catatan panduan ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab para pengarang dan tidak dengan sendirinya mewakili pandangan-pandangan Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention.

99 PERANGKAT UNTUK MENGARUSUTAMAKAN PENGURANGAN RISIKO BENCANA Pengkajian Lingkungan C a t a t a n P a n d u a n 7 Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang disusun bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyempurnakan alat-alat perancangan program, penilaian dan evaluasi proyek mereka dalam rangka mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Perangkat ini juga berguna bagi para pemangku kepentingan yang bekerja dalam program-program penyesuaian terhadap perubahan iklim. Catatan panduan ini menekankan pada pengkajian lingkungan, yang merupakan langkah awal yang lazim diambil dalam perancangan proyek untuk mengkaji bahaya yang ditimbulkan oleh alam dan risiko-risiko yang terkait dengan bahaya tersebut. Catatan panduan ini memberikan panduan untuk menganalisis konsekuensi yang berhubungan dengan potensi risiko bencana yang ditimbulkan oleh proyek yang dapat dilihat dari dampaknya terhadap lingkungan serta potensi ancaman yang ditimbulkan bahaya alam terhadap proyek, baik untuk proyek pembangunan di wilayahwilayah rawan bahaya maupun bagi upaya-upaya bantuan pascabencana dan kegiatan rehabilitasi. Catatan panduan ini terutama ditujukan untuk dipakai oleh lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan. Namun, ini juga bermanfaat bagi aparat pemerintah dan lembaga-lembaga swasta yang terlibat dalam rancangan proyek-proyek individual. Catatan panduan ini telah dipersiapkan bersama-sama oleh ProVention Consortium dan Bank Pembangunan Karibia (Carribean Development Bank/CDB). Bagian 2 dari catatan panduan ini disusun berdasarkan pada Sourcebook on the Integration of Natural Hazards into Environmental Impact Assessment/EIA): NHIA-EIA Sourcebook (2004) yang disusun oleh CDB dan Caribbean Community (CARICOM). 1. Pengantar Pengkajian lingkungan atas proyek dan program telah diakui sebagai kebiasaan baik yang telah dianut banyak pihak. Sebagian besar lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan serta negara-negara mitra yang jumlahnya semakin bertambah saat ini mensyaratkan agar semua proyek melakukan suatu bentuk tinjauan lingkungan sebagai komponen kunci dari proses penilaian. Tujuan pokok dari pengkajian lingkungan adalah untuk menelaah konsekuensi-konsekuensi lingkungan yang mungkin terjadi, baik konsekuensi yang menguntungkan dan merugikan, yang ditimbulkan oleh proyek yang diusulkan. Di samping itu, juga untuk memastikan bahwa konsekuensi lingkungan tersebut secara memadai diperhitungkan dalam rancangan proyek. Penting kiranya dipastikan bahwa pengkajian-pengkajian lingkungan ini mencakup bahaya alam dan risiko yang ditimbulkannya. Keadaan lingkungan adalah faktor utama yang menentukan kerentanan terhadap bahaya alam. Kerusakan lingkungan diakui secara luas sebagai salah satu dari faktor-faktor kunci yang berperan dalam meningkatnya korban jiwa manusia, kerugian harta benda dan ekonomi yang ditimbulkan bahaya. Sebagai contoh, di banyak negara penggundulan hutan telah mengganggu daerah aliran sungai dan mengakibatkan adanya pengendapan di dasar sungai, sehingga menyebabkan bahaya kekeringan dan banjir yang lebih parah. Pengendapan delta sungai, teluk dan estuaria yang semakin parah, disertai dengan kerusakan hutan bakau, terumbu karang, dan pemecah ombak alami juga telah meningkatkan keterpaparan terhadap gelombang laut yang tinggi karena amukan badai dan abrasi air laut. Pengelolaan penggunaan lahan yang tidak baik, praktik-praktik pertanian yang tidak berkelanjutan dan perusakan lahan telah berperan dalam semakin meningkatnya kejadian kekeringan dan jumlah kerugian yang ditimbulkan banjir. Dalam rangka membantu mengubah kecenderungan meningkatnya kerugian akibat bencana, dan juga untuk membantu melawan peningkatan frekuensi dan intensitas bahaya-bahaya klimatologis yang diakibatkan oleh perubahan iklim, kerusakan lingkungan haru ditanggulangi. Selain itu, dampak-dampak yang berkaitan dengan C a t a t a n P a n d u a n 7 97

100 bencana yang bisa ditimbulkan oleh proyek harus diperjelas secara seksama sebagai bagian dari proses pengkajian lingkungan dan diperhitungkan dalam perancangan proyek. Sebagai contoh, pembukaan hutan bakau untuk merintis usaha tambak udang atau pengembangan pariwisata dapat menghasilkan peluang penghidupan yang lebih baik, tetapi juga meningkatkan risiko terkena dampak gelombang laut dan tsunami. Begitu juga, pengkajian lingkungan sebaiknya mengukur manfaat-manfaat pengurangan risiko bencana yang mungkin bisa diperoleh oleh proyek-proyek yang mendukung manajemen lingkungan yang lebih baik. Bahaya alam sebenarnya adalah fenomena alam yang seperti telah ditunjukkan berkali-kali dapat berpotensi merusak dan menggagalkan proyek-proyek yang sedang berjalan dan membahayakan pencapaian tujuan dan sasaran proyek. Pengkajian lingkungan juga merupakan wadah yang tepat dalam proses penilaian proyek untuk mengumpulkan data tentang bahaya alam-bahaya alam di wilayah yang ditangani proyek, misalnya mengenai jenis ancaman yang dihadapi, besarnya ancaman yang ada dan kemungkinan terjadinya bahaya itu kembali untuk kemudian dimasukkan dalam bentuk-bentuk penilaian lain dan rancangan penerapan yang relevan. Kotak 1 Mengabaikan bahaya berakibat fatal Mengabaikan masalah-masalah yang terkait dengan bencana dalam perancangan proyek dapat meningkatkan dan tingkat keparahan kejadian banjir dan kekeringan. Misalnya: Di kota Hue, Vietnam, perluasan pembangunan infrastruktur, termasuk jembatan, rel kereta api dan jalan raya, telah menciptakan satu penghalang yang melintang di lembah tempat kota Hue terletak. Akibatnya, curah hujan yang berlebihan tidak mampu lagi terserap dengan cepat. Sehingga, masalah banjir telah menjadi semakin memprihatinkan. 1 Masalah yang sama telah berlangsung di beberapa desa di Gujarat, India, segera sesudah diselesaikannya proyek pembangunan jalan raya yang dibangun dengan dana bantuan. Menyusul kerusakan meluas yang disebabkan oleh Badai Hugo pada 1989, sebuah rumah sakit baru dibangun di kaki gunung berapi Montserrat di Kepulauan Karibia dengan dana bantuan. Rumah sakit ini kemudian rusak diterjang aliran awan panas (pyroclastic) setelah gunung berapi tersebut menunjukkan aktivitas vulkanik lagi pada pertengahan tahun Menyusul bencana tsunami tahun 2004 di Samudera Hindia yang menyebabkan kerusakan parah yang meluas, rumah-rumah di Aceh, Indonesia, dibangun di daerah yang rawan banjir, sehingga menyebabkan warganya rentan terhadap potensi bahaya yang mungkin terjadi di masa depan. Kondisi terkini Pedoman pengkajian lingkungan yang saat ini dimiliki lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan saling berbeda satu sama lain dalam hal tingkat pertimbangan tentang bahaya alam dan risiko yang ditimbulkannya. Selama ini perhatian terhadap masalah ini tampaknya masih relatif kecil. Bahkan, saat ini pedoman-pedoman bagi sejumlah lembaga yang bergerak di bidang pembangunan tidak secara eksplisit menyebutkan implikasi-implikasi yang muncul akibat terjadinya bencana yang merupakan konsekuensi proyek. Sebagai contoh, implikasi dari efek-efek apa saja yang mungkin timbul terhadap kelangsungan hidup hutan dan vegetasi atau ketersediaan air permukaan dan air tanah. Lebih dari itu, pengkajian lingkungan terhadap bantuan pascabencana dan intervensi pemulihan bencana seringkali ditiadakan untuk membantu mempercepat pengucuran dana meskipun fakta menunjukkan bahwa dari hasil pengkajian wilayah itu jelas-jelas merupakan wilayah rawan bencana. Namun demikian, sejumlah lembaga lain yang bergerak dalam bidang pembangunan menjadi semakin sadar akan pentingnya mempertimbangkan faktor-faktor yang berkaitan dengan bahaya alam dalam mengkaji dampak-dampak lingkungan yang ditimbulkan oleh proyek yang diusulkan dalam wilayah yang rawan bahaya, baik dalam kebijakan pengkajian lingkungan (lihat Kotak 2 misalnya) maupun pedomannya. Beberapa pedoman sekarang secara eksplisit mencakup pengkajian kerentanan proyek-proyek terhadap bahaya alam. Pedoman lain, khususnya pedoman Bank Pembangunan Karibia (Carribean Development Bank/CDB) dan Departemen Pembangunan Internasional Inggris (Department for International Development/DFID), telah menuju langkah penting lebih lanjut, yaitu dengan 1 IFRC. World Disasters Report: Focus on recovery. Geneva: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

101 menyediakan panduan untuk mengkaji implikasi kerentanan yang ditimbulkan proyek terhadap lingkungan. Upaya-upaya juga dijalankan untuk mendorong pertimbangan yang lebih mendalam mengenai masalah-masalah lingkungan dan kejadian-kejadian bahaya di masa datang dalam perancangan kegiatan pascabencana, termasuk di dalamnya Program Lingkungan PBB (United Nations Environment Programme/UNEP) dan Komisi Tinggi Perserikatan Bangsa-Bangsa untuk Pengungsi Lintas Batas (United Nations High Commissioner for Refugees/UNHCR). Kotak 2 Kebijakan Bank Pembangunan Afrika terkait masalah lingkungan: Menempatkan manajemen bencana pada garda depan Kebijakan Bank Pembangunan Afrika mengenai lingkungan 2 mengidentifikasi sejumlah isu lingkungan penting yang masih harus ditanggapi dalam semua kegiatan peminjaman Bank Pembangunan Afrika. Isu-isu ini berdasarkan pada temuan dari tinjauan tentang hambatan dan peluang yang dihadapi oleh pembangunan yang berkelanjutan dalam suatu wilayah. Tercakup dalam isu-isu tersebut antara lain adalah peningkatan kemampuan pengelolaan bencana, seperti misalnya pengembangan sistem peringatan dini dan mekanisme kesiapsiagaan dan kemampuan bertahan untuk mengurangi kerentanan yang baik jiwa manusia maupun ekonomi terhadap bahaya; pemutakhiran rencana kontingensi untuk pemulihan sumber daya ekologis; dan fungsi-fungsi untuk mempertahankan sumber-sumber penghidupan dan stabilitas ekologi. Isu-isu lingkungan lain yang penting dan layak untuk ditanggapi oleh semua proyek yang juga memainkan peranan kunci dalam pengelolaan risiko bencana mencakup, antara lain, perubahan lahan yang semula tidak produktif karena proses penurunan kualitas tanah dan penggurunan, perlindungan wilayah tepi pantai dan perlindungan harta milik publik (misalnya, ramalan iklim regional). Mendorong praktik yang baik Tiga tindakan penting perlu dilakukan sebagai bagian dari proses pengkajian lingkungan untuk memastikan bahwa faktor-faktor yang berhubungan dengan bahaya alam telah dikaji dan dikelola dengan memadai: Proses pengkajian lingkungan sebaiknya mencakup pengumpulan data mengenai bahaya alam dan risiko yang menyertainya sebagai langkah pertama yang penting dalam mengkaji proyek secara menyeluruh. Temuantemuannya digunakan untuk menentukan apakah risiko bencana sebaiknya diteliti secara lebih terperinci pada proses penilaian proyek yang selanjutnya. Analisis sistematik tentang potensi konsekuensi yang berkaitan dengan risiko bencana yang ditimbulkan proyek melalui dampak-dampaknya terhadap lingkungan sebaiknya dimasukkan sebagai komponen penting dalam proses pengkajian lingkungan dalam wilayah rawan bahaya. Masalah-masalah lingkungan sebaiknya dipertimbangkan secara seksama dalam perancangan dan pelaksanaan kegiatan bantuan pascabencana dan rehabilitasi. Kegiatan tersebut akan dijabarkan dalam bagian berikut ini. 2. Langkah-langkah mendasar dalam memadukan pertimbangan-pertimbangan risiko bencana ke dalam pengkajian lingkungan 3 Sangat disarankan bahwa langkah-langkah berikut diambil ketika kita melaksanakan pengkajian lingkungan terhadap proyek-proyek yang direncanakan di wilayah-wilayah rawan bahaya. Hal ini untuk membantu memastikan bahwa faktor-faktor yang berkaitan dengan bahaya ditelaah secara memadai dan apabila diperlukan akan ditindaklanjuti. 2 AfDB/ADF. African Development Bank Group s Policy on the Environment. Abijan: African Development Bank and African Development Fund, Bisa diakses di docs/page/adb_admin_pg/document/environmentlandsocialassessments/environmen%20policy_).pdf 3 Bagian ini disusun berdasarkan pada CDB dan CARICOM, Sourcebook on the Integration of Natural Hazards into Environmental Impact Assessments(EIA): NHIA-EIA Sourcebook, Bridgetown, Barbados: Carribean Development Bank, Untuk pembahasan lebih lanjut, silakan merujuk ke dokumen ini yang secara sistematis bekerja melalui masing-masing tahapan dari proses EIA yang menyediakan pedoman generik tentang di mana dan bagaimana masalah-masalah bahaya alam dan adaptasi perubahan iklim sebaiknya dipertimbangkan. Teks yang ditunjukkan dalam tanda kutip dalam Catatan Panduan ini diambil dari halaman 3 dari versi ringkas 4 halaman yang terdapat dalam buku pedoman CDB/CARICOM, yang berjudul Integrating Natural Hazards into the Environmental Impact Assessment Process: Mainstreaming Disaster Risk Reduction into Development Project. C a t a t a n P a n d u a n 7 99

102 Langkah-langkah yang juga diringkas dalam Gambar 1 ini menyisipkan beberapa persyaratan tambahan pada proses pengkajian lingkungan dan tidak mengharuskan adanya perubahan pada prosedur dasar. Langkah 1. Mendefinisikan proyek dan alternatif Pada definisi dan deskripsi awal proyek, minimal masukkan informasi mengenai kriteria rancangan proyek (misalnya, atura-aturan mendirikan bangunan yang dianut), tanah, geologi, lereng dan saluran pembuangan air, lokasi yang relatif dekat terhadap tepi pantai dan sungai, sejarah bahaya dan kerusakan yang pernah terjadi dan skenario perubahan cuaca yang berhubungan dengan proyek untuk membuat kerangka pengkajian lingkungan. Ketika hal-hal di atas ada, maka beberapa informasi ini sebaiknya sudah tercakup dalam analisis lingkungan suatu negara (Lihat Kotak 3) dan relevan dengan pengkajian lingkungan strategis (Lihat Kotak 4). Kotak 3 Analisis Lingkungan Negara Analisis Lingkungan Negara (Country Environmental Analysis/CEA) merupakan perangkat analisis yang relatif baru yang mulai diterapkan oleh sejumlah lembaga multilateral maupun bilateral yang bergerak di bidang pembangunan dengan tujuan khusus untuk menginformasikan pemrograman negara secara keseluruhan (lihat Catatan Panduan 4) 4. CEA menyediakan analisis sistematis mengenai masalah-masalah lingkungan yang paling dianggap kritis bagi pembangunan berkelanjutan suatu negara dan pencapaian Tujuan Pembangunan Milenium (lihat Catatan Panduan 3) dan kesempatan untuk mengatasi hambatan-hambatan; mengenai implikasi lingkungan yang timbul dari kebijakan-kebijakan penting pemerintah; dan mengenai kapasitas dan kinerja pengelolaan lingkungan suatu negara. Perangkat tersebut dikembangkan untuk menanggapi adanya perhatian yang semakin besar untuk mengarusutamakan masalah-masalah lingkungan ke dalam kebijakan dan perencanaan pembangunan. CEA juga memberikan perhatian serius untuk menyoroti risiko-risiko bencana, dan jika perlu membantu memastikan bahwa risiko-risiko tersebut ditanggapi secara memadai. CEA yang disusun Bank Pembangunan Asia untuk Tajikistan, misalnya, mengidentifikasi bahaya alam, termasuk kekeringan, tanah longsor dan gempa bumi, sebagai satu dari sekian banyak masalah lingkungan yang penting di Tajikistan. Selain itu, CEA juga menyoroti pengurangan kerentanan sebagai unsur utama dalam menggalakkan intervensi lingkungan untuk mengurangi kemiskinan. Dalam rangka meningkatkan ketahanan, CEA menganjurkan dukungan bagi kegiatan-kegiatan yang berperan besar dalam stabilitas fisik yang lebih besar (misalnya, pencegahan erosi tanah); pemanfaatan kesempatan untuk secara serentak mengurangi kerentanan dan mendukung kegiatan penghidupan (misalnya, saluran pembuangan air bagi lahan yang rawan bahaya dan penggunaan air yang dikumpulkan untuk kepentingan pengairan sawah); perhatian yang seksama terhadap pengelompokan berdasar wilayah (zonasi) kegiatan ekonomi; dan secara lebih umum kebijakan yang lebih memihak pengurangan risiko daripada tanggap darurat dan rekonstruksi. 5 Semua CEA sebaiknya memasukkan kumpulan data bahaya yang paling penting dan latar belakang informasi mengenai kerugian yang diakibatkan oleh bencana di masa lalu yang dapat diambil selama melakukan pengkajian lingkungan dari sebuah proyek maupun dalam pemrograman negara. Pedoman Lingkungan dari Program Pembangunan PBB (United Nations Development Programme/UNDP), misalnya, sudah mengindikasikan bahwa tinjauan lingkungan yang dilakukan negara sebaiknya memasukkan basis data tentang curah hujan, iklim, suhu, rekahan seismik, puting beliung dan kekeringan 6. 4 Lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan menggunakan istilah pengkajian lingkungan strategis (Strategic Environmental Assessment/SEA) bukannya CEA untuk menggambarkan analisis lingkungan yang dilakukan untuk menginformasikan pemrograman pendampingan negara (Lihat Kotak 4). 5 ADB. Tajikistan: Country Environmental Analysis. Manila: Asian Development Bank, Terdapat di: 6 UNDP (tidak terdapat tanggal) 100 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

103 Kotak 4 Pengkajian Lingkungan Strategis Pengkajian Lingkungan Strategis (Strategic Environmental Assessment/SEA) merupakan perangkat untuk memadukan pertimbangan-pertimbangan lingkungan ke dalam kebijakan, perencanaan dan pemrograman pada tahap awal proses pengambilan keputusan. SEA dimaksudkan untuk memastikan bahwa pertimbanganpertimbangan lingkungan yang menyeluruh diintegrasikan ke dalam tingkat pengambilan keputusan yang lebih strategis dan lebih tinggi sebelum proses identifikasi dan perancangan masing-masing proyek. Proses tadi idealnya dilakukan secara partisipatif. SEA diterapkan dalam berbagai bentuk oleh organisasi-organisasi bilateral maupun multilateral dan juga oleh sejumlah negara. Pemrograman pada tingkat negara kadangkadang disebut juga sebagai CEA (lihat Kotak 3). Seperti halnya CEA, SEA dapat memberikan kesempatan penting untuk menyoroti masalah-masalah yang berkaitan dengan bahaya, jika dianggap relevan, dan memastikan bahwa masalah-masalah tersebut ditanggapi dengan serius. Misalnya, analisis lingkungan yang dilakukan Bank Pembangunan Asia (ADB) tentang intervensi khusus untuk mendukung pembangunan infrastruktur pengairan di Kamboja telah menemukan bahwa intervensi ini tidak dapat dipertimbangkan secara terpisah dari proyek-proyek pengairan lain yang diajukan baik oleh pemerintah maupun oleh bantuan luar negeri dan dampak-dampak lingkungan kumulatif yang potensial yang secara kolektif saling terkait dengan rencana ini. Dampak-dampak lingkungan ini termasuk dampak-dampak yang terkait dengan implikasi rencana pengembangan sistem irigasi yang besar untuk pengendalian banjir (yang digunakan untuk kepentingan ekonomi di Kamboja pada tahun-tahun biasa) dan pemanfaatan aliran air. Konsekuensinya, sangat dianjurkan apabila investasi ADB di sektor irigasi pada masa mendatang harus berdasarkan pada perencanaan pembangunan kawasan (daerah) aliran sungai secara terpadu, yang hingga saat itu belum pernah dilakukan di Kamboja 7. SEA juga merupakan perangkat yang memiliki peran penting untuk memastikan bahwa perhatian yang memadai telah diberikan kepada risiko bahaya dalam perancangan kebijakan, dan khususnya sejak SEA harus memasukkan prioritas masalah lingkungan dan pengaruh yang ditimbulkannya terhadap pembangunan ekonomi dan pengentasan kemiskinan. Di negara-negara yang rawan bahaya, bencana dan risiko-risiko yang diakibatkannya merupakan faktor penting yang menentukan kemajuan baik dalam pembangunan ekonomi maupun dalam pengentasan kemiskinan (lihat Catatan Panduan 3 dan 8). Langkah 2. Pengkajian tahap awal bahaya dan kerentanan Lakukan identifikasi awal terhadap bahaya-bahaya utama dan kerentanan terkait untuk menjadi dasar informasi dalam pemilahan (screening) dan pencakupan (scoping) lingkungan, termasuk perkiraan frekuensi atau probabilitas peristiwa bahaya (identifikasi bahaya awal) dan derajat keparahan dampak yang ditimbulkannya terhadap komponen-komponen proyek dan wilayah yang terpengaruh (pengkajian awal kerentanan). (lihat Catatan Panduan 2). Pengkajian ini harus mempertimbangkan adanya perubahan-perubahan yang mungkin terjadi baik dalam kerentanan dan frekuensi serta intensitas peristiwa bahaya yang terjadi karena perubahan iklim selama berlangsungnya proyek tersebut. Langkah 3: Pemilahan (Screening) Masukkan informasi yang diperoleh dari Langkah 2 untuk menentukan pemilahan tingkat lingkungan maupun tingkat pengkajian bahaya dan kerentanan yang diperlukan lebih lanjut. Proyek-proyek harus dimasukkan dalam Kategori A (laporan lengkap pengkajian dampak lingkungan/eia) apabila dampak-dampak lingkungan yang ditimbulkannya sangat tinggi pengaruhnya bagi kerentanan terhadap bahaya alam. Proyek-proyek lainnya dimasukkan dalam Kategori B (laporan fokus EIA) apabila dampak lingkungan yang ditimbulkannya menyebabkan kerentanan yang tinggi, tetapi dampaknya tidak lebih merugikan daripada dampak yang ditimbulkan oleh proyek-proyek Kategori A. Dampak-dampak ini sangat spesifik, tergantung pada lokasi terjadinya, biasanya dapat berubah dan seringkali langkah-langkah mitigasi yang berlawanan dapat dirancang dengan lebih siap daripada pada proyek-proyek Kategori A. Proyek-proyek lainnya adalah yang termasuk dalam Kategori C, yaitu yang mempunyai kemungkinan besar untuk menimbulkan dampak-dampak lingkungan yang minimal atau sama sekali tidak merugikan. 7 ADB, Kamboja: Country Environemental Analysis, Manila: Asian Development Bank, Terdapat di: C a t a t a n P a n d u a n 7 101

104 Gambar 1 Integrasi kepedulian terhadap risiko bencana ke dalam pengkajian lingkungan (berdasar pada CDB dan CARICOM, 2004 lihat catatan kaki 3) 1. Definisikan proyek dan alternatif Sertakan informasi tentang bahaya alam dalam wilayah proyek Evaluasi ulang 2. Pengkajian awal bahaya dan kerentanan Identifikasi bahaya-bahaya penting dan kerentanan yang terkait dengannya Tidak Ya Lanjutkan? 3. Pemilahan Pertimbangkan dampak potensial proyek terhadap kerentanan dan risiko bencana untuk menentukan peringkat persyaratan lingkungan yang diperlukan 4. Pencakupan Jika isu-isuyang terkait dengan bahaya merupakan isu penting, masukkan mereka sebagai isu-isu kunci untuk ditanggapi dalam pengkajian lingkungan 5. Pengkajian dan evaluasi Kaji dampak proyek terhadap kerentanan dan dampak potensial bahaya terhadap proyek, evaluasi pilihan-pilihan mitigasi, pilih yang lebih sesuai dan tentukan kelayakan 6. Kembangkan rencana pengelolaan lingkungan Masukkan langkah-langkah yang diperlukan untuk menanggapi masalahmasalah yang berkaitan dengan bahaya 7. Program pemantauan Tentukan rencana untuk memantau pelaksanaan dan efektivitas dari komponen-komponen proyek yang terkait dengan bahaya alam 8. Persiapkan laporan akhir: Masukkan langkah-langkah yang terkait dengan bahaya alam yang dianggap penting dan persiapan monitoring yang menyertainya 9. Penilaian proyek Konfirmasikan bahwa semua masalah yang terkait dengan bahaya alam yang penting telah dianalisis dan ditanggapi dengan layak 10. Pelaksanaan dan pemantauan Pastikan bahwa aspek-aspek yang berkaitan dengan bahaya alam telah dilaksanakan dan dipantau secara tepat Hasil pemilahan bisa diterima? Ya Proyek laik? Ya Tidak Tidak Pelaksanaan Rancangan Kelayakan Dihentikan? Dihentikan? 102 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

105 Mungkin bisa saja terjadi bahwa pengkajian lingkungan yang konvensional dalam Kategori A dan bahkan Kategori B yang mengkaji dampak suatu proyek terhadap lingkungan sekitarnya tidak diperlukan. Sebaliknya, bisa saja pengkajian yang lebih lengkap tentang kerentanan dan bahaya perlu dilakukan untuk menyelidiki dampak lingkungan terhadap proyek tersebut karena peristiwa bahaya alam dapat mengakibatkan dampak yang merugikan bagi proyek dalam aspek sosial, ekonomi, struktural ataupun lingkungan. Sebagai contoh, pembangunan sekolah bisa menimbulkan dampak yang kecil terhadap lingkungan sementara kepedulian tentang keselamatan yang berkaitan dengan bahaya merupakan pertimbangan yang sangat penting dalam membangun gedung-gedung sekolah di wilayah yang rawan bahaya. Langkah 4. Pencakupan (Scoping) Dalam mengidentifikasi isu-isu penting yang akan ditanggapi dalam pengkajian lingkungan, pertimbangkan masalah-masalah yang berhubungan dengan bahaya alam (lihat Kotak 5). Jika risiko bencana bersifat penting atau proyek yang diusulkan kemungkinan memiliki dampak yang berarti pada kerentanan terhadap bahaya alam (misalnya, proyek-proyek yang masuk Kategori A dan B), topik-topik ini sebaiknya dimasukkan dalam daftar isu yang akan ditelaah dengan melibatkan ahli terkait dalam tim pengkajian. Informasi lanjutan dan analisis terkait apapun yang diperlukan untuk menginformasikan pengkajian lingkungan, atau pengkajian mandiri tentang bahaya dan kerentanan yang lebih lengkap apabila diperlukan, dan untuk memberikan basis data bagi pemantauan dan evaluasi sebaiknya segera diidentifikasi. Kebutuhan informasi mencakup basis data bahaya pada lokasi proyek, informasi mengenai bahaya yang penting dan dampak potensial yang ditimbulkan oleh proyek, perundang-undangan dan lembaga terkait serta pengkajian perubahan cuaca. Kotak 5 Daftar Periksa Sektoral 8 Banyak pedoman pengkajian lingkungan mencakup daftar isu-isu keberlanjutan lingkungan yang mungkin relevan untuk mengkaji jenis-jenis intervensi pembangunan. Daftar berikut memberikan beberapa contoh yang berhubungan dengan risiko bencana yang sebaiknya dipertimbangkan dalam melakukan pengkajian lingkungan terhadap proyek-proyek di wilayah-wilayah rawan bahaya: Energi. Dampak dari proyek-proyek listrik tenaga air terhadap pola aliran air dan banjir. Transportasi. Dampak pembangunan jalan dan infrastruktur yang menyertainya terhadap sistem drainase dan pola banjir. Pembangunan perkotaan. Dampak pembangunan terhadap kapasitas jasa dan layanan umum seperti listrik, gas, telepon dan air untuk mencegah risiko banjir yang semakin membesar, misalnya jika sistem selokan/ saluran air tidak memadai atau layanan pengumpulan sampah sehingga menyebabkan pembuangan sampah ke dalam selokan dan saluran air. Penambangan. Implikasinya terhadap kekeringan dan banjir serta terhadap kedalaman air tanah sebagai dampak kegiatan penambangan. Pertanian. Dampak pada erosi tanah dan konsekuensi terhadap tingkat pelestarian air, pengendapan daerah hilir dan banjir. 9 Ketangguhan proyek yang diusulkan terhadap kekurangan air hujan. Dampak proyek yang diusulkan terhadap kapasitas masyarakat lokal dalam menghadapi risiko bencana dan risiko yang lain. Perikanan. Konsekuensi risiko bencana dari penebangan hutan bakau dan vegetasi lain. Kehutanan. Manfaat pengurangan risiko yang dihasilkan proyek-proyek kehutanan (misalnya dalam menyediakan perlindungan terhadap angin ribut, tanah longsor atau tsunami dan mengurangi risiko banjir bandang). Langkah 5. Pengkajian dan Evaluasi Pertimbangkan efek-efek yang potensial ditimbulkan oleh proyek (selama pembangunan, saat operasi kegiatan dan proses pengalihan program jika diperlukan) terhadap frekuensi, intensitas dan konsekuensi bahaya alam yang penting. Sebaliknya, pertimbangkan juga dampak bahaya-bahaya tersebut terhadap proyek. Pengkajian ini akan membantu untuk menentukan apakah masing-masing dampak ini dapat diterima, dengan memperluas kajian 8 Informasi dalam kotak ini diambil sebagian dari DFID (2003) dan Sida (2004). 9 Misalnya, penelitian tentang petak sawah di tiga negara Amerika Tengah yang dilanda Badai Mitch menunjukkan bahwa sawah yang menggunakan metode agro-ekologi untuk mencegah larinya air dan tanah dari lereng bukit agar tidak kehilangan lapisan tanah bagian atas sebagai akibat dari amukan badai, telah terbukti dapat menampung lebih banyak air dan tidak begitu rentan terhadap erosi bila dibandingkan dengan lahan sawah yang dikelola dengan metode yang konvensional. (Sumber: World Neighbors. Reasons for Resilience: Toward a Sustainable Recovery after Hurricane Mitch. Oklahoma: World Neighbors, Dapat diakses di: C a t a t a n P a n d u a n 7 103

106 bahaya dan kerentanan tahap awal yang dilakukan dalam Langkah 2 untuk proyek-proyek Kategori A dan B, dan bagi proyek lain yang hanya memerlukan pengkajian ancaman dan kerentanan saja. Jika efek potensial tidak dapat diterima, penanggulangan, peredaman (mitigasi), dan pilihan adaptasi yang tepat harus diidentifikasi untuk menempatkannya pada tingkat yang dapat diterima. Pengkajian harus dimulai dengan pengkajian yang terperinci tentang bahaya dan pemetaan bahaya yang penting yang telah diidentifikasi dalam tahap pemilahan (screening) dan penentuan cakupan (scoping) (lihat Catatan Panduan 2). Pengkajian juga mempertimbangkan pemodelan perubahan cuaca yang terkait (misalnya, bagaimana kenaikan permukaan laut mungkin berpengaruh terhadap gelombang pasang karena angin atau bagaimana perubahan tingkat curah hujan bisa berdampak pada kekeringan dan banjir). Apabila terkait, temuan-temuan dari latihan-latihan pemodelan/simulasi bahaya berbasis komputer dan matematika di wilayah proyek sebaiknya dipergunakan (misalnya, pemodelan gempa, skenario banjir dan angin kencang). Apabila latihan tersebut tidak ada, sebaiknya dilakukan pada proyek-proyek besar di wilayah berisiko tinggi. Pengkajian kerentanan terperinci sebaiknya segera dilakukan. Dari perspektif lingkungan, pengkajian kerentanan harus mencermati dampak proyek yang diharapkan terhadap lingkungan yang telah diidentifikasikan sebagai kunci penentu meningkatnya atau menurunnya kecenderungan bahaya dan kerentanan alam yang tersembunyi di wilayah proyek. Aspek pengkajian kerentanan khusus lainnya mungkin juga dilakukan di bawah proyek yang berbeda, misalnya, rancangan teknik (lihat Catatan Panduan 12), pengkajian dampak sosial (lihat Catatan Panduan 11) dan analisis ekonomis (lihat Catatan Panduan 8), yang relevan. Dalam beberapa kasus, tim EIA harus bertanggungjawab melaksanakan proses pemilahan awal untuk menentukan apakah suatu pengkajian diperlukan dan juga bertanggungjawab untuk memberikan informasi bahaya yang relevan kepada tim penilai yang lain. Dalam keadaan khusus, analisis kerentanan dari perspektif yang lainnya mungkin dipadukan dalam proses EIA. Konsultasi dengan para pemangku kepentingan sebaiknya juga meliputi pengumpulan informasi tentang bahaya alam dan kerentanan yang terkait dengan bahaya tersebut. Bahkan, ditinjau dari perspektif lingkungan saja, kerentanan dapat dibatasi dan dengan demikian sangat penting untuk menggali pendapat masyarakat setempat. Persepsi tentang risiko juga dapat memengaruhi perilaku, yang - sekali lagi - menekankan pentingnya berkonsultasi dengan pemangku kepentingan yang berbeda. Tindakan-tindakan penanggulangan risiko bencana sebaiknya kemudian diseleksi untuk mengurangi risiko-risiko yang sudah teridentifikasi sampai pada tingkat yang dapat diterima dan sampai alternatif proyek yang diinginkan teridentifikasi, dengan mempertimbangkan faktor-faktor kebijakan, hukum dan kelembagaan serta temuantemuan dari analisis kerentanan dan tentang bentuk-bentuk penilaian proyek lain yang telah dilakukan. Langkahlangkah pengurangan risiko dapat menimbulkan konsekuensi, misalnya, perubahan pada rancangan proyek atau penambahan dari langkah-langkah perlindungan lingkungan (lihat Catatan Panduan 8 untuk bahasan selanjutnya mengenai analisis alternatif). Risiko bencana selebihnya hendaknya dipertimbangkan dalam penilaian yang lebih luas tentang risiko dan ketidakpastian yang berkaitan dengan proyek. Apabila telah ditetapkan bahwa sebuah proyek dapat berubah sewaktu-waktu karena pengaruh dampak perubahan iklim, maka program penyesuaian terhadap perubahan iklim proyek sebaiknya juga dikembangkan untuk menanggapi dampak-dampak penting dan mendefinisikan langkah-langkah penyesuaian. 10 Langkah 6. Mengembangkan manajemen lingkungan dan rencana monitoring. Masukkan rencana-rencana pembangunan manajemen risiko bencana, mitigasi dan adaptasi untuk menghadapi kerentanan, bahaya-bahaya dan risiko yang ditimbulkan oleh alam sebagaimana telah diidentifikasi pada Langkah 5. Langkah 7. Memonitor program Kembangkan program-program monitoring yang tepat untuk memastikan pelaksanaan dan efektifitas dari komponen-komponen proyek yang berhubungan dengan manajemen risiko bencana dan penyesuaian terhadap perubahan iklim. Termasuk juga, memonitor dampak proyek terhadap kerentanan pada bahaya alam dan dampak dari bahaya-bahaya lainnya yang akan dihadapi oleh proyek tersebut. 10 Lihat juga Proyek CARICOM, Adapting to Climate Change in the Carribean Project (2004) untuk informasi lebih lanjut. ( 104 K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

107 Langkah 8. Persiapkan laporan akhir Selesaikan dokumen proyek yang memadukan langkah-langkah manajemen, mitigasi dan penyesuaian yang diperlukan dalam menanggapi kerentanan dan risiko yang teridentifikasi. Pastikan juga bahwa program untuk memantau pelaksanaan dan dampak-dampaknya meliputi pelaksanaan dan efektivitas dari langkah-langkah ini. Laporan akhir ini sebaiknya mudah diakses agar publik dapat mencermatinya. Langkah 9. Penilaian proyek Dalam menentukan keberlanjutan dan penerimaan publik atas proyek terhadap kriteria yang sudah baku, tegaskan hal-hal berikut bahwa: Semua bahaya signifikan yang mungkin terjadi - seperti telah diidentifikasi di langkah 4 (scoping) - sudah dianalisis menggunakan metodologi yang tepat; Manajemen, mitigasi dan/atau tindakan penyesuaian yang tepat dan memadai telah diidentifikasikan dan dipadukan ke dalam rancangan proyek dan mencakup semua dampak yang signifikan yang mungkin terjadi sebagaimana telah diidentifikasikan saat pengkajian rinci tentang bahaya dan kerentanan (Langkah 5); dan Secara teknis, finansial, dan administratif, sangat layak untuk melaksanakan tindakan-tindakan manajemen risiko (bencana) yang diperlukan dalam proyek yang diusulkan. Risiko lain yang masih ada sebaiknya diidentifikasikan dengan jelas. Langkah 10. Pelaksanaan dan monitoring Pastikan bahwa langkah-langkah mitigasi/penyesuaian dan monitoring yang spesifik dilaksanakan di dalam proyek secara tepat dan memadai. 3. Pengkajian Lingkungan Pascabencana Pengkajian lingkungan pascabencana diperlukan untuk menyelidiki apakah upaya-upaya bantuan, rekonstruksi dan rehabilitasi yang diusulkan akan menimbulkan dampak-dampak lingkungan yang dapat diterima (misalnya, pemilihan lokasi untuk mendirikan barak pengungsian yang aman secara lingkungan serta pengadaan bahanbahan rekonstruksi). Juga, apakah dampak-dampak tersebut akan memperkuat ketangguhan masyarakat dalam menghadapi bahaya alam di masa mendatang. Terlebih lagi, mereka perlu memastikan bahwa proses tanggap darurat dan pemulihan harus mengatasi permasalahan lingkungan yang timbul karena adanya bencana (misalnya, kontaminasi air dan tanah). Sejumlah pedoman dari organisasi penyandang dana memasukkan daftar uji (checklist) mengenai pengkajian lingkungan terhadap kegiatan bantuan bencana dan bantuan kemanusiaan (misalnya, ADB, DFID dan Badan Kerjasama Pembangunan Internasional Swedia [Swedish International Development Cooperation Agency/SIDA]). Sedangkan, UNHCR sudah mengembangkan serangkaian pedoman yang ditujukan secara khusus pada penyusunan pertimbangan-pertimbangan lingkungan ke dalam kerja kemanusiaan bagi pengungsian lintas batas dan pemulangan para penyintas, termasuk di dalamnya pengkajian atas dampak-dampak lingkungan yang berpotensi merugikan pengungsi lintas batas maupun mereka yang kembali pulang ke tempat tinggal semula. Pusat Penelitian Bahaya Benfield (The Benfield Hazard Research Centre) dan CARE International telah mengembangkan serangkaian pedoman yang lebih terperinci dan komprehensif mengenai pengkajian lingkungan kilat (Rapid Environmental Assessment/REA) dalam situasi bencana. 11 Pedoman ini memusatkan perhatian pada pengkajian tentang konteks bencana yang umum; faktor-faktor yang berkaitan dengan bencana yang mungkin menimbulkan dampak langsung terhadap lingkungan; dampak-dampak lingkungan langsung yang mungkin terjadi dikarenakan oleh agen pembawa bencana; tidak terpenuhinya kebutuhan pokok para penyintas bencana yang dapat mengarah pada dampak yang merugikan bagi lingkungan; dan konsekuensi lingkungan dari kegiatan pemberian bantuan yang memiliki potensi negatif. Metodologi tersebut berdasarkan pada pengkajian kualitatif, yang semata-mata berdasar pada persepsi dan seringkali berdasar pada data-data yang tidak lengkap, yang membantu mempermudah pengkajian kilat dalam keadaan yang sulit (lihat Kotak 6). 11 Kelly (2005). C a t a t a n P a n d u a n 7 105

108 Kotak 6 Penerapan REA Pedoman Pengkajian Lingkungan Cepat (REA) milik Pusat Penelitian Bahaya Benfield dan CARE International telah diterapkan beberapa kali, termasuk dalam sejumlah Pengkajian Lingkungan Cepat yang dilakukan oleh badan-badan Perserikatan Bangsa-Bangsa. Sebagai contoh adalah pengkajian lingkungan cepat yang dilakukan oleh UNEP dan Badan Koordinasi PBB Urusan Kemanusiaan (UN Office for Coordination of Humanitarian Affairs/OCHA) di Sri Lanka menyusul tsunami di Samudera Hindia bulan Desember Pengkajian tersebut menyoroti keprihatinan lingkungan yang mendesak dalam hubungannya dengan pengelolaan puingpuing limbah amukan tsunami dan masalah-masalah pembuangan kotoran dan sanitasi pada lokasi-lokasi pengungsian darurat. 12 Rekomendasi dari Pengkajian Lingkungan Cepat oleh UNEP/OCHA terhadap dampak Badai Ivan dan Jeanne di Haiti, Grenada dan Republik Dominika pada tahun 2004 mencakup kebutuhan untuk menanggapi risikorisiko yang ditimbulkan oleh air permukaan dan air tanah di Grenada dan risiko-risiko banjir dan tanah longsor yang semakin meningkat dalam jangka waktu yang lebih panjang di ketiga negara tersebut Faktor-faktor penentu keberhasilan Informasi yang memadai. Informasi yang memadai harus tersedia untuk mempermudah pengkajian faktor-faktor yang berkaitan dengan bahaya alam yang lebih lengkap dan akurat. Perhatian khusus perlu diberikan pada fakta bahwa bisa jadi terdapat variasi yang sangat terbatas dalam kerentanan, yang mencerminkan kondisi-kondisi lingkungan dan sosial ekonomi. Namun demikian, diperlukan informasi tentang keadaan-keadaan yang hanya terjadi khusus pada satu lokasi. Pengkajian dini. Sangat penting kiranya bahwa proses pengkajian lingkungan dimulai pada tahap yang sangat dini dalam proses penilaian untuk memastikan bahwa temuan-temuannya dapat secara lengkap dipertimbangkan dalam rancangan proyek, termasuk di dalamnya melalui integrasi dari berbagai karakteristik pengurangan risiko bencana yang penting. Pengawasan yang memadai. Persiapan-persiapan pengawasan yang melekat dan efektif penting dilakukan untuk memastikan bahwa segala tindakan manajemen dan mitigasi yang diperlukan yang tercantum dalam dokumen proyek telah dilaksanakan. Kesadaran akan manfaat pengkajian risiko bencana sebagai bagian dari proses pengkajian lingkungan. Pengkajian lingkungan merupakan kegiatan yang mahal dan risiko bencana bisa jadi diabaikan apabila sumber daya yang ada terbatas. Pemahaman dan kesadaran yang kuat tentang potensi penting menanggapi risiko bencana kemudian diperlukan untuk menyesuaikan penilaian-penilaian terhadap kemungkinan pentingnya pemahaman dan kesadaran tersebut. CEA dan SEA menawarkan perangkat penting dalam hal ini, dan mempersingkat waktu yang diperlukan untuk mengumpulkan informasi mengenai bahaya alam dan menyediakan beragam indikasi pentingnya risiko-risiko terkait (lihat Kotak 3 dan 4). Pengumpulan informasi oleh berbagai lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan juga akan membantu. Kebijakan Lingkungan yang Mendukung. Yang tak kalah penting, kebijakan-kebijakan lingkungan dan kebijakankebijakan perlindungan yang menyertainya sebaiknya dilengkapi dengan analisis pencapaian yang telah diharapkan dan juga dikaitkan dengan manajemen risiko bencana sebagai bagian dari proses pengkajian lingkungan (lihat Kotak 2). Kebijakan-kebijakan tersebut sebaiknya juga meliputi pengkajian lingkungan terhadap bantuan pascabencana dan intervensi pemulihan bencana. 12 UNEP/OCHA. Indian Ocean Tsunami Disaster of December 2004: UNDAC Rapid Environmental Assessment in the Democratic Socialist Republic of Sri Lanka. Geneva: Joint United Nations Environment Unit, Dapat dilihat di: 13 UNEP/OCHA. Hurricanes Ivan and Jeanne in Haiti, Grenada and the Dominican Republic: A Rapid Environmental Impact Assessment. Geneva: Joint United Nations Environment Programme/Office for the Coordination of Humanitarian Affairs Environment Unit, Dapat dilihat di: K O N S O R S I U M P R O V E N T I O N P e r a n g k a t u n t u k M e n g a r u s u t a m a k a n P e n g u r a n g a n R i s i k o B e n c a n a

109 Kotak 7 Peristilahan dalam bidang bahaya dan kebencanaan Mereka yang telah lama bergerak dalam bidang kebencanaan umumnya mengakui bahwa penggunaan istilah dalam bidang bahaya dan kebencanaan seringkali tidak konsisten, sesuatu yang mencerminkan bahwa bidang ini melibatkan para praktisi dan peneliti yang berasal dari berbagai disiplin ilmu. Rangkaian Catatan Panduan ini menggunakan istilah-istilah kunci di bawah ini: Bahaya alam adalah suatu kejadian geofisik, atmosferik (berkaitan dengan atmosfer) atau hidrologis (misalnya, gempa bumi, tanah longsor, tsunami, angin ribut, ombak atau gelombang pasang, banjir atau kekeringan) yang berpotensi menimbulkan kerusakan atau kerugian. Kerentanan adalah potensi untuk tertimpa kerusakan atau kerugian, yang berkaitan dengan kapasitas untuk mengantisipasi suatu bahaya, mengatasi bahaya, mencegah bahaya dan memulihkan diri dari dampak bahaya. Baik kerentanan maupun lawannya, ketangguhan, ditentukan oleh faktor-faktor fisik, lingkungan sosial, politik, budaya dan kelembagaan. Bencana adalah berlangsungnya suatu kejadian bahaya yang luar biasa yang menimbulkan dampak pada komunitas-komunitas rentan dan mengakibatkan kerusakan, gangguan dan korban yang besar, serta membuat kehidupan komunitas yang terkena dampak tidak dapat berjalan dengan normal tanpa bantuan dari pihak luar. Risiko bencana adalah gabungan dari karakteristik dan frekuensi bahaya yang dialami di suatu tempat tertentu, sifat dari unsur-unsur yang menghadapi risiko, dan tingkat kerentanan atau ketangguhan yang dimiliki unsurunsur tersebut. 14 Mitigasi adalah segala bentuk langkah struktural (fisik) atau nonstruktural (misalnya, perencanaan penggunaan lahan, pendidikan publik) yang dilaksanakan untuk meminimalkan dampak merugikan dari kejadian-kejadian bahaya alam yang potensial timbul. Kesiapsiagaan adalah kegiatan-kegiatan dan langkah-langkah yang dilakukan sebelum terjadinya bahayabahaya alam untuk meramalkan dan mengingatkan orang akan kemungkinan adanya kejadian bahaya tersebut, mengevakuasi orang dan harta benda jika mereka terancam dan untuk memastikan respons yang efektif (misalnya dengan menumpuk bahan pangan). Bantuan kemanusiaan, rehabilitasi dan rekonstruksi adalah segala bentuk kegiatan yang dilaksanakan setelah terjadinya bencana untuk, secara berurut, menyelamatkan nyawa manusia dan memenuhi kebutuhan kemanusiaan yang mendesak, memulihkan kegiatan normal dan memulihkan infrastruktur fisik serta pelayanan masyarakat. Perubahan iklim adalah suatu perubahan statistik yang signifikan pada pengukuran keadaan rata-rata atau ketidakkonsistenan iklim di suatu tempat atau daerah selama periode waktu yang panjang, yang diakibatkan baik secara langsung maupun tidak langsung oleh dampak kegiatan manusia pada komposisi atmosfer global atau oleh ketidakkonsistenan alam. Bacaan lebih lanjut Ahmed, K., Mercier, J. R. and Verheem R. Strategic Environmental Assessment Concept and Practice, Environment Strategy No 14. Washington, DC: World Bank, Dapat diakses di: 0,,contentMDK: ~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:244381,00.html CDB and CARICOM Secretariat. Sourcebook on the Integration of Natural Hazards into Environmental Impact Assessment (EIA): NHIA-EIA Sourcebook. Bridgetown, Barbados: Caribbean Development Bank, Dapat diakses di: 14 Rangkaian catatan panduan ini menggunakan istilah risiko bencana sebagai pengganti istilah risiko bahaya yang sebenarnya lebih tepat karena istilah risiko bencana adalah istilah yang lebih umum digunakan oleh pihak-pihak yang berkecimpung dalam bidang pengurangan risiko. C a t a t a n P a n d u a n 7 107

110 CARICOM. Guide to the Integration of Climate Change Adaptation into the Environmental Impact Assessment Process. Caribbean Community Secretariat, Adapting to Climate Change in the Caribbean Project, DFID. Environment Guide: A Guide to Environmental Screening. London: Department for International Development (UK), Dapat diakses di: International Association of Impact Assessment: Kelly, C. Guidelines for Rapid Environmental Impact Assessment in Disasters. Version London: Benfield Hazard Research Centre, Dapat diakses di: Sida. Guidelines for the Review of Environmental Impact Assessments: Sustainable Development? Stockholm: Swedish International Development Cooperation Agency, Environment Policy Division, Dapat diakses di: jsp?f=sida1983en.pdf&a=2532 UNDP. UNDP s Handbook and Guidelines for Environmental Management and Sustainable Development. New York: United Nations Development Programme, Sustainable Energy and Environment Division, undated. UNHCR. UNHCR Environmental Guidelines. Geneva: Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, Dapat diakses di: Catatan Panduan ini ditulis oleh Charlotte Benson. Penulis mengucapkan terima kasih kepada Glenn Dolcemascolo (UNEP), Kari Keipi (Bank Pembangunan Amerika Internasional), Charles Kelly (Independent), Mike McCall (ITC, Belanda), Cassandra Rogers (Bank Pembangunan Karibia), Coutney Venton (ERM, Inggris), Tim Penasehat Proyek dan Sekretariat Konsorsium ProVention atas nasehat dan komentar mereka yang sangat berarti. Terima kasih juga dihaturkan atas dukungan pendanaan dari Lembaga Pembangunan Internasional Kanada (CIDA), Departemen Pembangunan Internasional Inggris (DFID), Kementerian Luar Negeri Kerajaan Norwegia dan Badan Kerja Sama Pembangunan Internasional Swedia (Sida). Dukungan dana dari Fasilitas Mitigasi Bencana CDB bagi Karibia, Perwakilan Amerika Serikat bagi Badan Pembangunan Internasional Pendampingan Bencana Luar Negeri dan Masyarakat Karibia (CARICOM) juga sangat dihargai bagi pengembangan buku Sourcebook on the Integration of Natural Hazards into Environmental Impact Assessment (EIA): NHIA- EIA Sourcebook (2004), yang sebagian digunakan sebagai dasar dari catatan panduan ini. Pengarang bertanggung jawab sepenuhnya atas semua pandangan yang disajikan di dalam buku ini dan pandangan-pandangan tersebut tidak dengan sendirinya mencerminkan pandangan Sekretariat ProVention, Tim Penasihat Proyek, para penilai buku atau badan-badan yang mendanai proyek. Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang diterbitkan oleh Konsorsium ProVention bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyesuaikan alat-alat penilaian dan evaluasi proyek agar dapat mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan mereka di negara-negara yang rawan bahaya. Rangkaian ini mengulas topik-topik berikut: (1) Pengantar buku panduan; (2) Mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang bahaya alam; (3) Strategi Penanggulangan Kemiskinan; (4) Penyusunan program di tingkat negara; (5) Manajemen siklus proyek; (6) Kerangka logis dan kerangka berbasis hasil; (7) Pengkajian lingkungan; (8) Analisis ekonomi; (9) Analisis kerentanan dan kapasitas; (10) Pendekatan penghidupan yang berkelanjutan; (11) Pengkajian dampak sosial; (12) Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi; (13) Mengevaluasi program pengurangan risiko bencana; dan (14) Dukungan anggaran. Rangkaian catatan panduan dalam versi utuh, berikut studi pencakupan yang dilaksanakan oleh Charlotte Benson dan John Twigg, Measuring Mitigation: Methodologies for assessing natural hazard risks and the net benefits of mitigation, dapat diakses di in collaboration with ProVention Consortium Secretariat PO Box 372, 1211 Geneva 19, Switzerland provention@ifrc.org Website: Hak Cipta 2007 pada Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention. Pandangan-pandangan yang terkandung di dalam catatan panduan ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab para pengarang dan tidak dengan sendirinya mewakili pandangan-pandangan Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention.