PENGATURAN AMBANG BATAS FORMAL (FORMAL THRESHOLD) DALAM KONTEKS SISTEM PEMILIHAN UMUM YANG DEMOKRATIS DI INDONESIA

Transkripsi

1 TESIS PENGATURAN AMBANG BATAS FORMAL (FORMAL THRESHOLD) DALAM KONTEKS SISTEM PEMILIHAN UMUM YANG DEMOKRATIS DI INDONESIA I GUSTI NGURAH AGUNG SAYOGA RADITYA PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2013

2 TESIS PENGATURAN AMBANG BATAS FORMAL (FORMAL THRESHOLD) DALAM KONTEKS SISTEM PEMILIHAN UMUM YANG DEMOKRATIS DI INDONESIA I GUSTI NGURAH AGUNG SAYOGA RADITYA NIM : PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2013

3 PENGATURAN AMBANG BATAS FORMAL (FORMAL THRESHOLD) DALAM KONTEKS SISTEM PEMILIHAN UMUM YANG DEMOKRATIS DI INDONESIA Tesis Untuk Memperoleh Gelar Magister Hukum Pada Program Studi Magister (S2) Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana I GUSTI NGURAH AGUNG SAYOGA RADITYA NIM PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2013 ii

4 TESIS INI TELAH DISETUJUI PADA TANGGAL. Pembimbing I Pembimbing II Prof. Dr. Ibrahim, R, SH., MH. Dr. I Dewa Gede Palguna, SH., MHum. NIP NIP Mengetahui, Ketua Program Studi Magister (S2) Ilmu Hukum Universitas Udayana Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana Dr.Ni Ketut Supasti Dharmawan,SH, M.Hum, LL.M Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp. S(K) NIP NIP iii

5 TESIS INI TELAH DIUJI PADA 21 AGUSTUS 2013 Panitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Rektor Universitas Udayana Nomor : 1544/UN14.4/HK/2013 Tanggal : 1 Agustus 2013 Ketua : Prof. Dr. Ibrahim R, SH., MH. Sekretaris : Dr. I Dewa Gede Palguna, S.H., M.Hum. Anggota : 1. Prof.Dr. I Made Pasek Diantha,SH.,MS. 2. Dr. I Gede Yusa, SH., MH. 3. Dr. Putu Gede Arya Sumerthayasa, S.H., M.H. iv

6 SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT Yang bertanda tangan di bawah ini : Nama : I Gusti Ngurah Agung Sayoga Raditya NIM : Tempat/Tanggal Lahir : Samarinda/12 Oktober 1990 Alamat : Jl. Kertanegara IX/4, Br. Anyar-Anyar, Ubung Kaja, Denpasar-Bali, Program Studi : Magister Ilmu Hukum (Hukum Pemerintahan) Judul Tesis : Pengaturan Ambang Batas Formal (Formal Threshold) Dalam Konteks Sistem Pemilihan Umum Yang Demokratis di Indonesia Dengan ini menyatakan bahwa karya ilmiah Tesis ini bebas Plagiat. Apabila dikemudian hari terbukti Plagiat dalam karya ilmiah ini maka saya bersedia menerima sanksi sebagaimana diatur dalam Peraturan Mendiknas RI Nomor 17 Tahun 2010 dan Peraturan Perundang-Undangan yang berlaku Denpasar, 21 Agustus 2013 Hormat saya, I Gusti Ngurah Agung Sayoga Raditya v

7 UCAPAN TERIMA KASIH OM SWASTIASTU, Segala puji dan syukur penulis panjatkan kehadapan Ida Sang Hyang Widhi Wasa, Tuhan Yang Maha Esa, karena atas segala berkah dan anugrah-nya, maka penulis dapat menyelesaikan tesis yang berjudul Pengaturan Ambang Batas Formal (Formal Threshold) Dalam Konteks Sistem Pemilihan Umum Yang Demokratis di Indonesia. Pada kesempatan ini penulis juga menyampaikan ucapan terima kasih setulusnya atas semua bantuan, arahan, dan bimbingan kepada semua pihak: 1. Prof. Dr. dr. Ketut Suastika Sp.PD KEMD, Rektor Universitas Udayana. 2. Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S (K), Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana. 3. Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, S.H., M.H. Dekan Fakultas hukum Universitas Udayana. 4. Dr. Ni Ketut Supasti Dharmawan, SH.,M.Hum.LL.M, Ketua Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana 5. Prof. Dr. Ibrahim R, SH.,MH, Dosen Pembimbing I yang telah banyak membimbing dan memberi masukan yang membangun dalam penyusunan tesis ini. 6. Dr. I Dewa Gede Palguna,SH.,M.Hum, Dosen Pembimbing II yang penuh kesabaran dalam membimbing dan memberi masukan ilmu pengetahuan yang berguna bagi penulis sehingga tesis ini dapat terselesaikan. vi

8 7. Dosen Penguji Tesis, Prof. Dr. Ibrahim R, SH., MH, selaku Ketua, Dr. I Dewa Gede Palguna, S.H., M.Hum selaku Sekretaris, Prof.Dr. I Made Pasek Diantha,SH.,MS., Dr. I Gede Yusa, SH., MH., dan Dr. Putu Gede Arya Sumerthayasa, S.H., M.H selaku Anggota, yang telah berkenan meluangkan waktunya untuk menguji, memberikan penilaian, dan masukan yang maksimal demi penyusunan tesis yang lebih baik. 8. Guru-Guru Besar dan segenap Dosen Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana yang telah memberikan ilmu pengetahuan dan wawasan selama perkuliahan dan mendukung penyusunan tesis ini. 9. Segenap Staf Administrasi Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana yang telah banyak membantu dalam kelancaran studi. 10. Keluarga penulis, Bapak I Gusti Ngurah Bagus Astawa, SH, Mamah Sri Sudarwati, dan Adik I Gusti Ayu Putri Astari Yogiswari yang tidak hentihentinya memberikan penulis doa, semangat, dan cintanya selama penulisan tesis ini. 11. Keluarga Besar Universitas Mahendradatta yang telah memberikan dukungan dalam penyelesaian tesis ini. 12. Sahabat dari penulis, Agus Pradana, S.Si., Pande Tunik,S.Sn., Ngurah Yudi,SE., dan teman-teman dari SONE Bali, Zumi, S.Kom., Ferdy, Octa, Agus, Buchel, Kiki, Lukman, Bli Kadek, Anga, Yerdi. 13. Rekan-rekan kuliah pada Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana yang telah banyak membantu dalam penyelesaian penulisan tesis. vii

9 14. Segenap pihak yang tidak dapat penulis sebutkan satu-persatu yang telah membantu dalam penyelesaian tesis ini. Akhir kata, semoga buah karya intelektual ini dapat memberikan manfaat bagi seluruh umat manusia di dunia. OM SANTI, SANTI, SANTI, OM Denpasar, 21 Agustus 2013 Penulis viii

10 ABSTRAK Tesis ini membahas tentang permasalahan pengaturan ambang batas formal dalam pemilihan umum dengan fokus pembahasan pada kerangka prinsip demokrasi konstitusional dan indikator yang dapat digunakan dalam legislasinya. Metode penelitian yang digunakan adalah penelitian hukum normatif dengan menggunakan pendekatan perundang-undangan, pendekatan analisis konseptual hukum, pendekatan sejarah, pendekatan perbandingan, dan pendekatan filsafat. Sementara teori yang digunakan untuk menganalisis permasalahan adalah teori negara hukum dan teori demokrasi Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa pengaturan ambang batas formal pemilihan umum memenuhi prinsip demokrasi konstitusional berdasarkan empat aspek : kewenangan legislasi yang dimiliki oleh DPR-RI; tujuan menstabilkan lembaga negara (legislatif dan eksekutif); tidak bertentangan dengan hak asasi manusia; konsistensi dalam putusan hakim Mahkamah Konstitusi yang menguji konstitusionalitas materi ambang batas formal. Pengaturan ambang batas formal juga mencerminkan cita hukum bangsa Indonesia, terutama pada prinsip demokrasi permusyawaratan/perwakilan Indonesia. Perbandingan hukum dengan negara lain memperlihatkan bahwa pengaturan ambang batas formal tidak hanya mengatur perihal persentase, melainkan juga pengaturan yang bersifat mengurangi disproporsionalitas. Pengaturan yang lebih komprehensif terkait dengan hal tersebut perlu dilakukan ke depannya dalam undang-undang pemilihan umum Indonesia untuk menciptakan pengaturan yang berkeadilan dan pembentukan hukum yang berkelanjutan. Kata Kunci : ambang batas formal, sistem pemilu, demokrasi konstitusional, pembentukan hukum yang berkelanjutan ix

11 ABSTRACT This thesis discusses the problems of formal threshold provision in the electoral system which is focused on constitutional democratic principles framework and indicators that can be used in the legislation. This research is a normative legal research that uses statute, analytical and conceptual, historical, comparative, and philosophical approach. Meanwhile, the theories that be used to analyze the problem are Rule of Law Theory (Rechtstaat) and Theory of Democracy. The result repeals that the formal threshold provision fulfils constitutional democratic principle based on four aspects : the legislation authority of DPR-RI ; the purpose to stabilizing the state institutions (legislative and executive); has no conflict to fundamental human rights; the consistency of ruling from of the Constitutional Court of The Republic of Indonesia that reviews formal threshold. Formal threshold also reflects the idea of the law of Indonesia, especially on Indonesian consensus/representative democracy principle. A legal comparison showed that the substance of formal threshold is not only about the percentages, but also the provision for reducing disproportionality. The provision of formal threshold should be more comprehensive in the future to ensure the legal justice and sustainable law making. Key Words : formal threshold, electoral system, constitutional democracy, sustainable law-making x

12 RINGKASAN Tesis ini diberi judul Pengaturan Ambang Batas Formal (Formal Threshold) Dalam Konteks Sistem Pemilihan Umum Yang Demokratis di Indonesia. Adapun tesis ini disusun dalam lima bab dan menguraikan bagaimana pemenuhan prinsip demokrasi konstitusional dan indikator-indikator yang dapat digunakan dalam pengaturan ambang batas formal pemilihan umum sebagai bentuk reformasi perundang-undangan pemilu yang demokratis di Indonesia. BAB I sebagai bab pendahuluan memuat latar belakang yang menjelaskan isu hukum yang diangkat sebagai permasalahan yakni adanya konflik norma, baik secara formil maupun materiil. Pengaturan ambang batas formal memiliki ketidaksinkronan dengan asas kejelasan tujuan sebagaimana yang menjadi syarat formil pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik (vide Pasal 5 huruf a UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan), yaitu perihal tujuan menciptakan sistem multipartai sederhana yang nantinya akan menghasilkan sistem pemerintahan presidensial. Dalam hal ini tujuan pengaturan ambang batas formal tidak jelas menjabarkan definisi sistem multipartai sederhana yang dimaksud serta relevansi antara sistem multipartai dan sistem presidensial. Kemudian secara materiil, konflik norma terjadi antara pengaturan ambang batas formal dengan peraturan perundang-undangan lain yang memberikan dasar perlindungan hak asasi manusia, khususnya perihal jaminan perlindungan atas suara sah dari pemilih. Selain itu perihal indikator yang tidak jelas dan kebutuhan untuk menciptakan desain hukum ambang batas formal yang baku menyebabkan permasalahan ini dianggap menarik dan penting untuk dikaji. Kemudian dalam Bab I juga menempatkan rumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, orisinalitas penelitian, menjabarkan landasan teori sebagai sarana untuk menjawab permasalahan, serta menentukan metode penelitian yang digunakan dengan uraian berupa jenis penelitian, jenis pendekatan, sumber bahan hukum, teknik pengumpulan bahan hukum, dan teknik analisis bahan hukum. BAB II menguraikan mengenai tinjauan umum berupa pemikiran tentang konsepsi demokrasi konstitusional sebagai uraian lebih lanjut perihal teori yang digunakan yakni teori negara hukum dan teori demokrasi. Selain itu dalam bab ini juga diuraikan tiga konsep dasar, yaitu sistem pemilihan umum (electoral system), lembaga perwakilan, dan partai politik, disertai dengan dasar hukum yang berlaku di Indonesia. Bab ini juga memberikan tinjauan umum perihal konsep dari ambang batas pemilu (electoral threshold). BAB III membahas mengenai pemenuhan pengaturan ambang batas formal pemilihan umum terhadap prinsip demokrasi konstitusional yang dikaji dalam empat konsentrasi, yakni perihal legislasi dari ambang batas formal, upaya penataan lembaga negara dan hubungan antar lembaga negara, kesesuaian pengaturannya dengan norma hak asasi manusia, dan konsistensi pengujian undang-undang yang menguji ketentuan ambang batas formal pemilihan umum oleh Mahkamah Konstitusi. xi

13 BAB IV membahas mengenai indikator-indikator yang digunakan dalam penormaan ambang batas formal dengan cita hukum (recht idea) Indonesia sebagai landasan fundamental. Bab ini juga membahas perbandingan hukum dengan Jerman, Turki, Polandia, dan Denmark yang memberikan gambaran perbedaan substansil pengaturan ambang batas formal, terutama perihal ketentuan-ketentuan yang berfungsi untuk mengurangi disproporsionalitas. Selain itu dibahas pula perihal konsep tujuan hukum (kepastian, keadilan, dan kemanfaatan) sebagai indikator pengaturan ambang batas formal yang berkelanjutan dengan dielaborasikan dengan prinsip justice as fairness dari John Rawls. BAB V merupakan bagian penutup yang memberikan simpulan terhadap pembahasan permasalahan yang diuraikan. Selain itu pada Bab ini juga disampaikan yang menjadi saran-saran terkait dengan pembentukan hukum ambang batas formal pemilihan umum yang lebih komprehensif di masa mendatang. xii

14 DAFTAR ISI Halaman Sampul Dalam... i Halaman Persyaratan Gelar Magister... ii Halaman Pengesahan Tesis... iii Halaman Penetapan Panitia Penguji Tesis... iv Surat Pernyataan Bebas Plagiat... v Halaman Ucapan Terima Kasih... vi Halaman Abstrak... ix Halaman Abstract... x Ringkasan... xi Halaman Daftar Isi... xiii Halaman Daftar Tabel... xvii BAB I PENDAHULUAN Latar Belakang Masalah Rumusan Masalah Ruang Lingkup Masalah Tujuan Penelitian Tujuan Umum Tujuan Khusus Manfaat Penelitian Manfaat Teoritis Manfaat Praktis xiii

15 1.6. Orisinalitas Penelitian Landasan Teori Teori Negara Hukum Teori Demokrasi Metode Penelitian Jenis Penelitian Jenis Pendekatan Sumber Bahan Hukum Teknik Pengumpulan Bahan Hukum Teknik Analisis Bahan Hukum BAB II DEMOKRASI KONSTITUSIONAL DAN PEMILIHAN UMUM Konsepsi Demokrasi Konstitusional Sistem Pemilihan Umum Definisi Sistem Hukum Pemilihan Umum Jenis Sistem Pemilihan Umum Sistem Pemilihan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Lembaga Perwakilan Klasifikasi Lembaga Perwakilan Lembaga Perwakilan Indonesia Partai Politik Definisi Partai Politik xiv

16 Fungsi Partai Politik Sistem Partai Politik Sistem Partai Politik Indonesia Konsep Ambang Batas Pemilihan Umum (Electoral Threshold) BAB III PENGATURAN AMBANG BATAS FORMAL DALAM SISTEM DEMOKRASI KONSTITUSIONAL INDONESIA Pengaturan Ambang Batas Formal di Indonesia Lembaga Negara dan Hubungan Antar Lembaga Negara Pasca Pengaturan Ambang Batas Formal Penataan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Relevansi Pengaturan Ambang Batas Formal Terhadap Sistem Pemerintahan Presidensial Indonesia Ambang Batas Formal Dalam Aspek Hak Politik Pengaturan Hak-Hak Politik dan Konsekuensi Yuridis Ambang Batas Formal Legitimasi Pembatasan Hak Politik Terhadap Ambang Batas Formal Konsistensi Pengujian Ambang Batas Formal BAB IV INDIKATOR PENGATURAN AMBANG BATAS FORMAL DALAM UNDANG-UNDANG PEMILIHAN UMUM INDONESIA Cita Hukum Indonesia Sebagai Indikator Fundamental Pengaturan Ambang Batas Formal xv

17 Prinsip Demokrasi Permusyawaratan/Perwakilan Indonesia Dalam Pengaturan Ambang Batas Formal Indikator Proporsionalitas Pemilu Jerman Turki Polandia Denmark Pemenuhan Tujuan Hukum sebagai Indikator Ambang Batas Formal yang Berkelanjutan BAB V SIMPULAN DAN SARAN Simpulan Saran DAFTAR PUSTAKA xvi

18 DAFTAR TABEL Tabel 3.1. : Perolehan Suara dan Persentase Suara Partai Politik Peserta Pemilu Tabel 3.2. : Pengurangan Jumlah Suara Pemilihan Umum Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Tahun xvii

19 BAB 1 PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Masalah Pasca berakhirnya rezim Orde Baru, undang-undang pemilihan umum mengalami regenerasi sebagai upaya pemulihan atas pengingkaran demokrasi yang terjadi selama masa tersebut. Demokratisasi yang diselenggarakan sejak tahun 1999 hingga sekarang menempatkan pengaturan ambang batas pemilu, atau lebih dikenal dengan istilah electoral threshold, dalam penyelenggaraan pemilihan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia sebagai bagian reformasi perundang-undangan pemilihan umum. Ambang batas pemilu atau electoral threshold adalah pengaturan tingkat minimal dukungan, baik dalam bentuk jumlah perolehan suara (ballot) atau jumlah perolehan kursi (seat), yang harus diperoleh partai politik peserta pemilu agar dapat menempatkan perwakilannya dalam lembaga perwakilan. 1 Ambang batas yang diatur secara formal (formal threshold) diperlihatkan dengan adanya pencantuman sejumlah persentase tertentu secara langsung dan tegas dipaksakan. 2 Adapun bentuk pengaturan ambang batas formal diwujudkan dalam Pasal 208 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (selanjutnya disebut UU No. 8 Tahun 2012) yang mengatur bahwa Partai 1 Sigit Pamungkas, 2009, Perihal Pemilu, Laboratorium Jurusan Ilmu Pemerintahan dan Jurusan Ilmu Pemerintahan Fisipol UGM, Yogyakarta, hal Kacung Marijan, Sistem Politik Indonesia, Konsolidasi Demokrasi Pasca-Orde Baru. Kencana, Jakarta, hal

20 2 Politik Peserta Pemilu harus memenuhi ambang batas perolehan suara sekurangkurangnya 3,5% dari jumlah suara sah secara nasional untuk diikutkan dalam penentuan perolehan kursi anggota DPR, DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota. Persentase ambang batas tersebut menjadi syarat yang harus dipenuhi dalam penentuan representasi perwakilan pada suatu penyelenggaraan pemilu di era reformasi. Pembatasan keterwakilan jumlah partai politik secara yuridis di dalam lembaga perwakilan melalui ambang batas formal menjadi salah satu konsentrasi pembangunan hukum pada masa reformasi dalam rangka visualisasi demokrasi yang lebih baik. Demokratisasi pemilihan umum pada hakikatnya menempatkan keberadaan partai politik sebagai salah satu pilar penting bagi suatu negara modern, terlebih pada negara dengan masyarakat yang majemuk (plural society). 3 Namun seiring dengan pembelajaran proses berdemokrasi, timbul satu pemahaman bahwa sistem multipartai yang diterapkan dalam penyelenggaraan pemilihan umum dianggap menjadi salah satu kesalahan yang paling mendasar. Dewan Perwakilan Rakyat yang diisi dengan kepartaian majemuk dipersepsikan tidak dapat memaksimalkan fungsi eksekutif dan menjaga kestabilan sistem presidensial, terutama dalam hal konsensus pengambilan kebijakan. 4 Dalam upaya menyikapi hal tersebut, arah pembentukan undang-undang terkait dengan sistem kepartaian diupayakan mampu menyeimbangkan antara unsur kemajemukan 3 ibid. hal Radiman Salman, 2010, Partai Politik dan Pemilu : Penyederhanaan dan Pembaharuan Parpol, dalam Konstitusionalisme Demokrasi - Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahkamah Konstitusi Sebagai Kado Untuk Sang Penggembala Prof. A. Mukthie Fadjar, SH., MS. (Disunting oleh Sirajjudin et.al), In Trans Publishing, Malang, hal.143.

21 3 partai politik dan stabilitas pemerintahan melalui pengaturan ambang batas formal pemilihan umum. Mekanisme konversi jumlah perolehan suara menjadi kursi mengalami regenerasi yang tidak sederhana, terutama sejak diberlakukannya persentase ambang batas formal yang dianggap memiliki tingkat kompleksitas tinggi dalam perancangan undang-undang pemilihan umum. Persentase ambang batas formal sebesar 3,5% sebagaimana diatur dalam Pasal 208 UU No. 8 Tahun 2012 diberlakukan dalam penyelenggaraan pemilu sebagai upaya memperkuat lembaga perwakilan rakyat melalui langkah mewujudkan sistem multipartai sederhana, yang selanjutnya akan menguatkan sistem pemerintahan presidensial. 5 Upaya penciptaan sistem multipartai sederhana tersebut seakan bertentangan dengan Pasal 5 huruf a UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang menentukan bahwa dalam hal pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik wajib memenuhi salah satu asas formal, yaitu asas kejelasan tujuan. 6 Pengaturan ambang batas formal tidak menentukan batasan tujuan yang ingin dicapai secara jelas perihal sistem multipartai seperti apakah yang dimaksud dengan sederhana serta bagaimana relevansinya dengan sistem pemerintahan presidensial secara nyata dengan adanya pengaturan tersebut. Hal ini menimbulkan implikasi sumirnya tujuan pembentukan perundang-undangan yang baik dalam pengaturan ambang batas formal. 5 Lihat Penjelasan Umum UU No. 8 Tahun Bahwa yang dimaksud dengan asas kejelasan tujuan berdasarkan Pasal 5 huruf a UU No. 12 Tahun 2011 adalah setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak dicapai.

22 4 Penyelenggaraan pemilu yang demokratis juga wajib menempatkan perlindungan hak asasi manusia sebagai bagian yang tidak terpisahkan dan dijamin keberadaannya secara tegas di dalam kerangka hukum. Fenomena pelaksanaan demokrasi yang tidak demokratis di era Orde Baru memberikan andil terjadinya perubahan substansil yang menghasilkan jaminan perlindungan hak asasi manusia secara konstitusional berdasarkan Pasal 28A-28J Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, serta dibentuknya dua perundangundangan organis, yaitu Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005 tentang Pengesahan International Covenant on Civil and Political Rights. 7 Pengaturan ambang batas formal turut memperlihatkan adanya suatu problematik berupa konflik norma (conflict of norm), terutama dengan peraturan perundang-undangan yang memberikan jaminan perlindungan hak hukum, baik bagi warga negara dan partai politik. Pengaturan ambang batas formal menimbulkan konsekuensi yuridis terjadinya penyederhanaan sistem kepartaian (sistem multipartai sederhana) dengan hilangnya sejumlah suara pada partai politik tertentu yang tidak memenuhi persentase yang ditentukan. 8 Konsekuensi hilangnya suara tersebut menjadi bertentangan dengan ketentuan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 juncto Pasal 3 ayat (2) UU No. 39 Tahun 1999 yang memberikan jaminan perlindungan dan kepastian 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005 tentang Pengesahan International Covenant on Civil and Political Rights merupakan hasil ratifikasi dari The International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) yang ditetapkan oleh Resolusi Majelis Umum PBB tertanggal 16 Desember Janedjri M. Gaffar, 2012, Politik Hukum Pemilu, Konstitusi Press, Jakarta, hal

23 5 hukum, termasuk dalam hal ini perlindungan akan suara-suara pemilih yang diberikan secara sah kepada partai politik peserta pemilu. 9 Hal tersebut juga sejalan dengan konsideran menimbang UU No. 8 Tahun 2012 yang mengamanatkan bahwa pemilihan umum wajib menjamin tersalurkannya suara rakyat secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. Adanya suara yang hilang dengan diaturnya ambang batas formal menimbulkan inkonsistensi perihal bagaimana menterjemahkan jaminan perlindungan suara rakyat dalam sistem pemilu langsung yang demokratis sesuai dengan kerangka ketatanegaraan Indonesia. Pertentangan norma, baik dengan peraturan perundang-undangan lain maupun dengan konsideran UU No. 8 Tahun 2012 sebagai dasar validitas, menjadikan pengaturan ambang batas formal menarik untuk dikaji secara holistik di dalam kerangka hukum dan demokrasi bangsa Indonesia. Keberadaan ambang batas formal rentan mengalami resistensi dari warga negara, terutama pihak yang merasa hak konstitusionalnya dilanggar. Fenomena hukum tersebut setidaknya diperlihatkan dengan tingginya intensitas pengujian konstitusionalitas materi undang-undang pemilu kepada Mahkamah Konstitusi berkenaan dengan substansi ambang batas formal pemilihan umum. Meskipun Mahkamah Konstitusi dalam beberapa putusannya menegaskan konstitusionalitas ambang batas dalam pemilihan umum (tanpa atau dengan disertai dissenting 9 Rumusan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 mengatur bahwa setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum. Sementara rumusan Pasal 3 ayat (2) UU No. 39 Tahun 1999 mengatur bahwa setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan perlakuan hukum yang adil serta mendapat kepastian hukum dan perlakuan yang sama di depan hukum.

24 6 opinion 10 ), penulis menganggap pengaturan ambang batas formal ini masih menyisakan sejumlah permasalahan yang elementer sebagaimana telah dipaparkan sebelumnya, yaitu terkait dengan bagaimana legitimasi penghilangan suara pemilih dan tujuan penciptaan sistem multipartai sederhana yang riil. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 52/PUU-X/2012 menegaskan justifikasi pengaturan ambang batas formal dalam UU No. 8 Tahun 2012 sebagai legal policy (politik hukum) dari pembentuk undang-undang yang tidak dapat diganggu gugat oleh Mahkamah Konstitusi sepanjang sejalan dengan prinsipprinsip hak politik, kedaulatan rakyat, dan rasionalitas. 11 Justifikasi tersebut menurut penulis masih menyisakan permasalahan perihal seperti apakah penormaan persentase ambang batas formal yang dikatakan tidak bertentangan dengan hak politik, kedaulatan rakyat, dan rasionalitas sehingga Mahkamah Konstitusi tidak dapat menggangu gugatnya. Tolak ukur legitimasi ambang batas formal yang tidak bertentangan dengan ketiga aspek tersebut menjadi wajib untuk 10 Perbedaan pendapat atau dissenting opinion terjadi dalam dua putusan Mahkamah Konstitusi yang menguji substansi ambang batas formal dalam undang-undang pemilu, yakni Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 3/PUU-VII/2009 perihal pengajuan ambang batas formal dalam dalam UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum DPR, DPD, dan DPRD, serta Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 52/PUU-X/2012 tentang pengujian ketentuan ambang batas formal dalam UU No. 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum DPR, DPD, dan DPRD. 11 Lihat dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 52/PUU-X/2012, hal. 79. Mahkamah Konstitusi memaparkan ratio decidendi...bahwa dengan demikian dapat disimpulkan bahwa lembaga legislatif dapat menentukan ambang batas sebagai legal policy bagi eksistensi Partai Politik baik berbentuk ET maupun PT. kebijakan seperti ini diperbolehkan oleh konstitusi sebagai politik penyederhanaan kepartaian karena pada hakikatnya adanya Undang-Undang tentang Sistem Kepartaian atau Undang-Undang Politik yang terkait memang dimaksudkan untuk membuat pembatasan-pembatasan sebatas yang dibenarkan oleh konstitusi. Mengenai berapa besarnya angka ambang batas adalah menjadi kewenangan pembentuk Undang-Undang untuk menentukannya tanpa boleh dicampuri oleh Mahkamah selama tidak bertentangan dengan hak politik, kedaulatan rakyat dan rasionalitas

25 7 dijabarkan sebagai upaya menjaga prinsip-prinsip demokrasi yang konsisten dan konstitusionalitas pengaturannya. Segenap permasalahan dan pertentangan norma tersebut pada akhirnya bermuara pada titik ketidakjelasan parameter hukum yang digunakan dalam menentukan pengaturan persentase ambang batas formal. Setidaknya terdapat tiga hal yang menjadi pertanyaan dasar, yakni berapa persen angka ambang batas yang akan diterapkan; bagaimana cara menentukannya; atau apakah peningkatan persentase sesungguhnya diperlukan atau tidak dalam setiap penyelenggaraan pemilihan umum? Penentuan persentase ambang batas yang terkesan rumit menjadi permasalahan yang sering mengakibatkan berlarutnya pembahasan undang-undang pemilu. Setidaknya kerumitan tersebut tampak secara nyata dari adanya diferensiasi pandangan antar fraksi-fraksi di Dewan Perwakilan Rakyat dalam menentukan jumlah persentase ambang batas serta perihal ruang lingkup keberlakuannya. 12 Keadaan tersebut memperlihatkan bahwa penormaan ambang batas formal seakan tidak memiliki indikator-indikator yang jelas, sehingga rentan mengandung unsur-unsur yang dapat menyebabkan pertentangan dengan normanorma lainnya Fraksi di DPR Gagal Sepakati RUU Pemilu, diakses tanggal 17 Oktober 2012 dan Ambang 3,5% Hanya untuk DPR - Meski tak raih suara nasional 3,5 persen, partai yang berjaya di daerah tetap bisa di DPRD diakses tanggal tanggal 17 Oktober Lihat pula Pertimbangan Hukum Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 52/PUU-X/2012, hal yang membatalkan ketentuan ambang batas formal di daerah untuk penentuan DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota.

26 8 Indikator-indikator secara teoritis hukum di dalam penciptaan suatu norma merupakan aspek yang wajib untuk dicermati oleh para yuris, termasuk dalam hal menentukan ambang batas formal guna melimitasi jumlah partai politik di Dewan Perwakilan Rakyat. Mahkamah Konstitusi sendiri di dalam putusannya menyadari bahwa perancangan perundangan-undangan pemilihan umum seakan tidak memiliki konsep yang jelas perihal bagaimana desain pemilihan umum Indonesia yang demokratis, sehingga kenyataan hukum yang terjadi adalah berkembanganya paradigma kebiasaan melakukan perubahan maupun pergantian undang-undang pemilu menjelang penyelenggaraannya. 13 Penciptaan suatu norma hukum yang tidak jelas indikatornya rentan melanggar hak asasi manusia serta bertentangan dengan konstitusi dan norma-norma hukum lainnya. Oleh karena itu, kejelasan dasar pemberlakuan ambang batas formal perolehan suara dalam penyelenggaraan pemilihan umum dan parameter hukum dalam menentukan persentase yang akan diterapkan menjadi penting untuk dikaji secara teoritis. Pengaturan ambang batas formal memberikan pengaruh signifikan dalam upaya penciptaan sistem pemilihan umum yang memenuhi nilai-nilai demokrasi bangsa Indonesia. Pengaturan ambang batas formal secara faktual masih menyisakan sejumlah permasalahan demokrasi yang mendasar, walaupun Mahkamah Konstitusi telah memberikan putusan berkekuatan hukum tetap terhadap pasal yang digugat. Adanya pertentangan dengan norma-norma hak politik, kejelasan tujuan penormaan, bagaimana menentukan persentase, serta konsekuensi-konsekuensi yuridis lain yang timbul secara sistemis menjadi hal 13 Putusan Mahkamah Konstitusi No. 3/PUU-VII/2009, hal