I. PENDAHULUAN. Taman Nasional (National Park) merupakan kawasan lindung untuk

Transkripsi

1 I. PENDAHULUAN Latar Belakang Taman Nasional (National Park) merupakan kawasan lindung untuk tujuan konservasi ekosistem dan rekreasi atau secara lebih luas berarti gabungan sistem dalam pengelolaan suaka alam, taman wisata, taman laut, sampai kepada pengelolaan hutan produksi dengan manajemen yang terpadu. Taman nasional berdasarkan UU No. 5 tahun 1990 bersama dengan taman hutan raya dan taman wisata alam ditetapkan sebagai Kawasan Pelestarian Alam dengan fungsi sebagai perlindungan sistem penyangga kehidupan, pengawetan keanekaragaman satwa dan tumbuhan serta ekosistemnya dan pemanfaatan secara lestari satwa dan tumbuhan serta ekosistemnya (Dirjen PHPA, 2002). Luas taman nasional di Indonesia mencapai 15 juta Ha dan berdasarkan fungsinya terbagi dua yaitu 75.49% berupa taman nasional daratan dan sisanya 24.51% berupa taman nasional laut (GOI, 1985). Taman Nasional Kerinci Seblat (TNKS) merupakan penggabungan dari kawasan-kawasan Cagar Alam Inderapura dan Bukit Tapan, Suaka Margasatwa Rawasa Huku Lakitan-Bukit Kayu Embun dan Gedang Seblat. Hutan lindung dan produksi terbatas di sekitarnya berfungsi sebagai hidro-orologis dan merupakan Daerah Aliran Sungai (DAS) yang meliputi DAS Batanghari, DAS Musi dan DAS wilayah Pesisir Bagian Barat yang berperan penting dalam memenuhi kebutuhan air bagi hidup dan kehidupan jutaan orang. Bertepatan dengan Kongres Taman

2 2 Nasional Sedunia di Bali pada tanggal 4 Oktober 1982 gabungan kawasan tersebut dideklarasikan sebagai Taman Nasional Kerinci Seblat. TNKS ditetapkan berdasarkan SK. Menhur No. 901/Kpts-II/95 tanggal 14 Oktober 1995 dan merupakan rangkaian pegunungan Bukit Barisan Selatan. Luas taman nasional ini mencapai 1.37 juta Ha dan tersebar pada 4 provinsi yaitu Sumatera Barat ribu Ha (25.86%), Jambi ribu Ha (30.86%), Bengkulu ribu Ha (22.73%), dan Sumatera Selatan ribu Ha (20.55%). Perkembangan sosial ekonomi wilayah sekitar menyebabkan tekanan terhadap taman nasional meningkat, sehingga degradasi tidak hanya terjadi pada zona penyangga (buffer zone), tetapi juga kawasan taman nasional. Selama kurun waktu tutupan hutan kedua areal ini berkurang sebesar ribu Ha dengan laju degradasi 0.16% pertahun seperti disajikan pada Tabel 1. Tabel 1. Perubahan Tutupan Hutan dan Laju Degradasi Taman Nasional Kerinci Seblat dan Zona Penyangga Tahun 1995 sampai 2001 No Lokasi Luas Tutupan Hutan (Ha) Degradasi Pertahun Ha % 1 Taman Nasional Zona Penyangga Total Sumber: Laporan Tahunan Balai TNKS (2003) Areal taman nasional yang mengalami degradasi ini dimanfaatkan oleh masyarakat sekitar yang sebagian besar petani tradisional untuk pemukiman dan budidaya perkebunan seperti karet, kulit manis, kopi dan cengkeh. Berdasarkan data Badan Pertanahan Nasional (1992) komoditas utama yang dibudidayakan oleh masyarakat adalah tanaman kulit manis yang mencapai ribu Ha atau

3 3 sekitar 48.95% dari kawasan non-hutan di dalam kawasan TNKS. Luas lahan terdegradasi yang dimanfaatkan untuk budidaya mencapai ribu Ha atau 3.71% dari luas TNKS dengan pola penggunaan lahan dan jenis komoditas seperti pada Tabel 2. Tabel 2. Penggunaan Lahan untuk Budidaya Masyarakat di dalam Taman Nasional Kerinci Seblat Tahun 1992 No Penggunaan Lahan Luas (Ha) Proporsi (%) 1 Pemukiman Sawah Kebun Campuran Tegalan Ladang Perkebunan a. Kopi b. Karet c. Kulit Manis d. Cengkeh, Jahe, Kelapa Sawit dll Tebangan JUMLAH Sumber: Badan Pertanahan Nasional (1992) dalam Balai TNKS (1995). Kebijakan pembangunan daerah yang tidak seimbang baik antar sektor maupun wilayah, menjadi salah satu penyebab tidak terkendalinya eksploitasi sumberdaya lahan. Pertumbuhan output dengan distribusi output yang tidak merata menyebabkan konsentrasi kemiskinan pada sektor pertanian (pedesaan), kebutuhan pendidikan dasar masyarakat yang tidak terpenuhi sampai pada penegakan hukum menjadi pendorong terjadi ekspansi lahan pada kawasan sekitar taman nasional. Kebijakan alokasi sumberdaya yang bijaksana dan berimbang termasuk pengeluaran pemerintah daerah diperlukan untuk mengintegrasikan upaya-upaya peningkatan kesejahteraan, pemerataan pembangunan dan penyediaan kesempatan kerja, serta pelestarian lingkungan. Kebijakan

4 4 pembangunan daerah diharapkan memperhatikan aspek efisiensi (efficiency), dampak sosial ekonomi (social and economic impact), dan keberlanjutan ekologi (ecological sustainability). Aspek efisiensi yaitu alokasi sumberdaya lahan untuk berbagai alternatif penggunaan, aspek dampak sosial dan ekonomi yaitu dampak pembangunan terhadap masyarakat yang kehidupannya bergantung pada sumberdaya alam dan aspek keberlanjutan ekologi yaitu keterkaitan penggunaan lahan dengan ekosistem sekitarnya (World Bank, 1997). Berdasarkan hal tersebut di atas dan didukung dengan adanya komitmen pelestarian TNKS dan implementasi kebijakan desentralisasi fiskal maka perlu dilakukan suatu analisis model alokasi pembiayaan pembangunan yang mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakat tanpa menyebabkan tekanan lebih besar terhadap Taman Nasional Kerinci Seblat. Perumusan Masalah Undang-undang No. 33 tahun 2004 (revisi UU. No 22 tahun 1999) memberikan wewenang fiskal lebih besar bagi daerah. Implementasi dari kebijakan desentralisasi fiskal yang mulai efektif pada tahun 2001 memberikan perubahan berarti dalam penerimaan dan pengeluaran pemerintah daerah. Pada sisi penerimaan, Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang digunakan sebagai indikator keberhasilan pembangunan menyebabkan tekanan lebih besar terhadap sumberdaya lahan termasuk kawasan konservasi. Wewenang besar dalam pengelolaan hutan yang tidak diiringi perbaikan dalam manajemen pembangunan, serta lebih berorientasi pada peningkatan PAD berpotensi mendorong terjadinya eksploitasi sumberdaya secara berlebihan. Hal ini terinidikasi dengan

5 5 meningkatnya konversi kawasan hutan menjadi penggunaan lain terutama untuk budidaya dan meningkatnya degradasi berbagai kawasan konservasi. Pada sisi pengeluaran, peningkatan pengeluaran rutin yang tinggi menyebabkan semakin tidak seimbangnya rasio antara pengeluaran rutin dan pembangunan. Alokasi pengeluaran pembangunan mengalami penurunan dari 40.29% tahun 1994 menjadi 28.95% tahun 2003, dan kondisi ini mengindikasikan semakin menurunnya stimulus pembangunan oleh pemerintah daerah. Perekonomian daerah tidak dapat bekerja sesuai dengan kapasitasnya sehingga pertumbuhan output tidak mampu menutupi meningkatnya pertumbuhan tenaga kerja sehingga pengangguran semakin meningkat. Tingkat kesejahteraan yang rendah dan semakin tingginya tingkat pengangguran terbuka membuka peluang terjadinya eksploitasi sumberdaya lahan yang tidak terkendali. Masalah lain pada sisi pengeluaran pemerintah daerah adalah belum responsifnya pengambil kebijakan dalam penyusunan anggaran pembangunan, karena masih mengacu pada pola anggaran semasa periode sentralisasi. Kewenangan lebih besar dalam fiskal belum dimanfaatkan untuk mengalokasikan anggaran agar lebih responsif dan sesuai dengan perkembangan sosial ekonomi daerah bersangkutan. Orientasi ekonomi jangka pendek dalam alokasi pengeluaran pembangunan masih dominan dibanding dengan sosial dan ekologi. Kondisi ini juga menjadi penyebab tidak optimalnya pertumbuhan output dan sering menciptakan berbagai masalah sosial dan lingkungan seperti distribusi output antar sektor dan wilayah yang tidak merata, tingginya tingkat

6 6 pengangguran terbuka dan ekspansi lahan yang mendorong terjadinya deforestasi atau konversi kawasan hutan. Tingkat kemiskinan dan pengangguran yang masih tinggi serta rendahnya pemahaman masyarakat tentang pentingnya kelestarian lingkungan menyebabkan mereka mudah terpengaruh untuk melakukan praktek eksploitasi sumberdaya hutan secara ilegal. Perilaku yang didorong oleh pihak luar sebagai pemilik modal ini tidak hanya terjadi pada zona penyangga tetapi juga dalam kawasan taman nasional berupa pembalakan dan pengumpulan hasil hutan seperti rotan dan gaharu yang dapat dilakukan secara terorganisasi dan individual. Degradasi hutan akibat aktivitas ini menyebabkan semakin menurunnya luas tutupan hutan pada kawasan TNKS dan zona penyangganya. Pada sisi lain ekspansi perkebunan skala besar akibat adanya insentif pemerintah menyebabkan semakin tingginya konversi hutan dan mengurangi aksesibilitas masyarakat lokal terhadap hutan. Berkurangnya aksesibilitas terhadap lahan, rendahnya pengetahuan dan tidak tersedianya kesempatan kerja alternatif menjadi faktor pendorong berbagai aktivitas eksploitasi sumberdaya hutan pada areal taman nasional (ICDP, 2002). Peningkatan laju degradasi kawasan konservasi ini mendorong berbagai pihak termasuk pemerintah daerah yang sebagian wilayahnya merupakan kawasan TNKS untuk bekerjasama. Kerjasama ini diawali dengan ditandatangani 11 butir nota kesepakatan pelestarian TNKS tanggal 27 Pebruari 2002 di Sungai Penuh Kabupaten Kerinci dengan disaksikan Menteri Negara Lingkungan Hidup, serta anggota DPRD 4 provinsi dan 9 kabupaten. Salah satu butir dalam kesepakatan adalah bahwa pelestarian TNKS harus sejalan dengan upaya peningkatan

7 7 kesejahteraan masyarakat. Peningkatan kesejahteraan masyarakat diharapkan mengurangi ketergantungan mereka terhadap sumberdaya lahan dan meminimalisir pengaruh pihak luar dalam eksploitasi sumberdaya hutan seperti pembalakan liar di dalam kawasan taman nasional. Implementasi dari kesepakatan mengurangi tekanan terhadap kawasan konservasi ini perlu didukung dengan peningkatan peran pemerintah daerah dalam perencanaan pembangunan termasuk dalam alokasi sumberdaya pembangunan. Salah satu upaya yang dapat dilakukan adalah kebijakan alokasi pengeluaran pemerintah yang mampu mendorong transformasi struktural guna mengurangi ketergantungan yang tinggi terhadap lahan. Ketergantungan ini terlihat dari ratarata pangsa sektor pertanian dalam pembentukan PDB dan penyerapan tenaga kerja kawasan selama periode yang mencapai 41.56% dan 71.06%. Transformasi struktural perekonomian akan lebih efektif mendukung kebijakan pemerintah dalam pembangunan kawasan konservasi yang merupakan bagian tidak terpisah dari pembangunan regional dan implementasinya membutuhkan koordinasi dan kerjasama pihak terkait (Dirjen PHPA dalam FWI/GFW, 2001). Konsep pelestarian kawasan konservasi secara bijaksana pada hakekatnya mengandung dua prinsip utama, yaitu kebutuhan akan rencana pengelolaan berdasarkan inventarisasi yang akurat, dan kebutuhan akan upaya perlindungan guna menjamin kelestarian sumberdaya tersebut. Pemberdayaan masyarakat sekitar melalui berbagai program dan proyek pembangunan yang lebih bersifat jangka pendek baik melalui anggaran pemerintah pusat (domestik), maupun bantuan luar negeri selama ini ternyata belum efektif karena jangkauan dampak

8 8 kegiatan tidak luas dan berkelanjutan. Untuk itu dalam jangka panjang dibutuhkan suatu alokasi pengeluaran pemerintah yang lebih berimbang antara aspek sosial, ekonomi dan ekologi. Perimbangan pengeluaran rutin dan pembangunan, serta antar sektor pengeluaran pembangunan diharapkan mampu menghasilkan pembangunan berkelanjutan (Sustainability Development), sehingga pelestarian kawasan konservasi dan peningkatan kesejahteraan masyarakat dapat terintegrasi. Berdasarkan latar belakang dan masalah di atas maka dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut: 1. Bagaimanakah hubungan antara alokasi pengeluaran pemerintah daerah dengan deforestasi kawasan dan degradasi TNKS?. 2. Bagaimanakah dampak perubahan kebijakan alokasi pengeluaran pemerintah daerah terhadap deforestasi kawasan dan degradasi TNKS?. 3. Bagaimanakah alokasi pengeluaran pemerintah daerah untuk pembangunan kawasan yang terintegrasi dengan upaya pelestarian TNKS?. Tujuan dan Manfaat Penelitian Tujuan umum penelitian adalah untuk menganalisis dampak alternatif kebijakan alokasi pengeluaran pemerintah daerah terhadap deforestasi kawasan dan degradasi hutan TNKS. Secara khusus penelitian bertujuan untuk: 1. Mengidentifikasi perilaku dan pengaruh alokasi pengeluaran pemerintah daerah terhadap deforestasi kawasan dan degradasi hutan TNKS. 2. Mengevaluasi dampak perubahan kebijakan alokasi pengeluaran pemerintah daerah terhadap deforestasi kawasan dan degradasi hutan TNKS.

9 9 3. Memilih suatu alternatif alokasi pengeluaran pemerintah daerah yang mampu memberikan keseimbangan aspek sosial, ekonomi dan lingkungan dalam pembangunan berkelanjutan. 4. Meramalkan dampak kebijakan alokasi pengeluaran pemerintah daerah yang berimbang antara aspek sosial, ekonomi dan lingkungan dalam pembangunan berkelanjutan di kawasan sekitar TNKS. Hasil penelitian ini diharapkan mampu menjadi bahan acuan bagi semua pihak terutama pemerintah daerah dalam mencegah degradasi taman nasional sebagai dampak negatif dari perkembangan sosial ekonomi masyarakat. Hasil penelitian juga diharapkan mampu mendorong semakin terjalinnya koordinasi pengelolaan taman nasional baik antar pemerintah daerah, maupun antara pemerintah dan manajemen taman nasional serta pihak terkait lain. Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian Ruang lingkup yang menjadi batasan pembahasan dalam penelitian didasarkan pada definisi istilah teknis yang digunakan, yaitu: 1. Pengeluaran Pemerintah Daerah mencakup pengeluaran rutin yang digunakan untuk belanja pegawai, barang dan lainnya, pemeliharaan dan perjalanan dinas serta bantuan keuangan dan pengeluaran lain, dan pengeluaran pembangunan yang berdasarkan Publikasi Statistik Keuangan Daerah terdiri atas 21 sektor, tetapi dalam penelitian diagregasi menjadi 10 sektor pengeluaran. 2. Deforestasi merupakan penebangan tutupan hutan dan konversi lahan secara permanen untuk penggunaan lainnya, sehingga lahan hutan yang telah ditebang, bahkan ditebang habis tidak dianggap sebagai kawasan yang dibalak

10 10 karena pada prinsipnya pohon-pohon masih mungkin akan tumbuh kembali (FAO, 1996 dalam FWI/GWF, 2001). Deforestasi dalam penelitian diasumsikan hanya setelah lahan dikonversi secara permanen guna kepentingan lain yang bukan hutan, sehingga digunakan data penggunaan lahan sebagai proksi luas hutan kawasan. 3. Kawasan merupakan wilayah yang berada di luar taman nasional termasuk zona penyangga, sehingga memungkinkan terjadinya deforestasi berupa konversi hutan untuk penggunaan lain (alih fungsi hutan), dan degradasi hutan berupa perubahan tutupan hutan. 4. Degradasi hutan merupakan suatu penurunan kerapatan pohon dan/atau meningkatnya kerusakan hutan yang menyebabkan hilangnya hasil-hasil hutan dan berbagai layanan ekologi yang berasal dari hutan (FAO, 1996 dalam FWI/GWF, 2001). Pada penelitian degradasi hutan diukur menggunakan data perkembangan luas tutupan hutan pada taman nasional dan zona penyangga hasil intepretasi citra landsat, dan tidak mencakup layanan ekologi hutan. 5. Taman Nasional Kerinci Seblat merupakan kawasan hutan konservasi yang dirancang untuk perlindungan hidupan liar atau habitatnya, dan secara resmi tidak dapat dikonversi secara permanen menjadi penggunaan lain. Penelitian menggunakan data pool yaitu gabungan cross section pada tiga kawasan (provinsi) hasil agregasi dua kabupaten, yaitu Provinsi Jambi (Kerinci dan Sarolangun Bangko), Sumatera Barat (Solok dan Pesisir Selatan), dan Bengkulu (Rejang Lebong dan Bengkulu Utara) dan time series dengan rentang waktu Pemilihan kawasan didasarkan atas beberapa pertimbangan

11 11 seperti persepsi tentang pemanfaatan zona penyangga dan tingkat ancaman terhadap taman nasional. Pemilihan tahun didasarkan pada tiga periode yang mempengaruhi perkembangan kawasan yaitu periode sebelum krisis ( ), krisis ekonomi dan sebelum desentralisasi ( ) dan periode desentralisasi ( ). Keterbatasan dalam penelitian terutama berkaitan dengan ketersediaan data antara lain: 1. Hasil interpretasi citra dengan menggunakan metode berbeda antara tahun pengamatan menyebabkan terjadi perbedaan luas tutupan hutan kawasan, dan mengatasi hal tersebut dilakukan penyesuaian data menggunakan proporsi. 2. Peta citra landsat yang ada hanya pada tahun 1985, 1995, 1998, 2000, 2001 dan 2002, sehingga untuk mengisi data tahun kosong dilakukan interpolasi data dengan menggunakan metoda trend sesuai periode penelitian. 3. Data anggaran pemerintah pusat dan lembaga donor lainnya tidak tersedia lengkap dan dapat didisagregasi perkawasan, sehingga pembahasan penelitian lebih fokus pada angaran pemerintah daerah yang pengaruhnya bersifat tidak langsung terhadap taman nasional. 4. Variabel penjelas dalam persamaan degradasi taman nasional masih terbatas pada variabel makro dan kurang mengambarkan variabel mikro, sehingga digunakan asumsi bahwa pembangunan daerah juga akan mempengaruhi perkembangan sosial ekonomi masyarakat sekitar taman nasional.