FUNGSI KEPALA DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH SESUAI DENGAN PRINSIP-PRINSIP DEMOKRASI

TESIS FUNGSI KEPALA DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH SESUAI DENGAN PRINSIP-PRINSIP DEMOKRASI I NENGAH SURIATA PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2011 ii

TESIS FUNGSI KEPALA DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH SESUAI DENGAN PRINSIP-PRINSIP DEMOKRASI. I NENGAH SURIATA. NIM : 0990561029 PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2011 ii

FUNGSI KEPALA DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH SESUAI DENGAN PRINSIP-PRINSIP DEMOKRASI. Tesis untuk memperoleh Gelar Magister Hukum pada Program Studi Magister Ilmu Hukuk Program Pascasarjana Universitas Udayana TT I NENGAH SURIATA. NIM : 0990561029 PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2011 ii

Lembar Pengesahan TESIS INI TELAH DISETUJUI PADA TANGGAL 16 DESEMBER 2011 Pembimbing I Pembimbing II Prof.Dr. I Dewa Gde Atmadja,SH.MS. Dr. I Gede Yusa,SH.MH. Nip. 194406111973021001 Nip. 196107201986091001 Mengetahui, Ketua Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana Prof. Dr. I Putu Sudarma Sumadi,SH.SU Prof.Dr.dr.A.A. Raka Sudewi,Sp.S (K) Nip. 195604191983031003 Nip.195902151985102001 iii

Tesis ini Telah Diuji Pada Tanggal 16 Desember 2011 Panitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Rektor Universitas Udayana Nomor 2033/UN 14.4/HK/2011 Tanggal 7 Desember 2011 Ketua Sekretaris Anggota : Prof.Dr. I Dewa Gde Atmadja,SH.MS. : Dr. I Gede Yusa,SH.MH : 1. Prof.Dr. I Wayan Suandi,Drs.,SH.,MH. 2. Prof. Dr. I Made Subawa,SH.,MS. 3. Putu Gede Arya Sumertha Yasa,SH.,MH. iv

SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT Saya yang bertanda tangan dibawah ini : Nama : I Nengah Suriata NIM : 0990561029 Program Studi Judul Tesis : Ilmu Hukum : Fungsi Kepala Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Sesuai Dengan Prinsip-Prinsip Demokrasi Dengan ini menyatakan bahwa, karya ilmiah Tesis ini bebas plagiat. Apabila di kemudian hari terbukti plagiat dalam karya ilmiah ini, maka saya bersedia menerima sanksi sesuai Peraturan Mendiknas RI No.17 Tahun 2010 dan Peraturan Perundang-Undangan yang berlaku. Denpasar, 17 Desember 2011 Yang membuat pernyataan ( I Nengah Suriata ) v

UCAPAN TERIMA KASIH Puji syukur penulis panjatkan kehadirat Ida Sang Hyang Widhi Wasa /Tuhan Yang Maha Esa, atas asung kerta wara nugrahanya, sehingga penulis dapat menyelesaikan penulisan tesis yang berjudul Fungsi Kepala Daerah dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah sesuai dengan Prinsip-Prinsip Demokrasi Tesis ini dibuat dalam rangka untuk memenuhi salah satu persyaratan mendapatkan Gelar Magister Hukum pada Program Studi Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana Denpasar. Penulis menyadari sepenuhnya bahwa tesis ini, masih banyak kekurangannya, untuk itu penulis akan menerima dengan senang hati semua kritik dan saran yang bersifat membangun terhadap tesis ini, sebagai pedoman bagi penulis untuk penulisan-penulisan selanjutnya. Penulis menyadari bahwa tesis ini dapat diselesaikan berkat dorongan dan dukungan dari berbagai pihak terutama Dosen Pembimbing, dan para Guru Besar dan Dosen pengajar pada program Magister Ilmu hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana, rekan-rekan dan keluarga. Untuk itu pada kesempatan ini penulis tidak lupa menyampaikan rasa hormat dan terima kasih yang setinggitingginya kepada: 1. Bapak Prof. Dr.dr. I Made Bakta,Sp.PD(K), sebagai Rektor Universitas Udayana, yang telah memberikan kesempatan bagi penulis untuk mengikuti pendidikan pada Program Studi Magister Ilmu Hukum, Program Pascasarjana Universitas Udayana. 2. Ibu Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewai,SP.S (K) sebagai Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana yang telah membantu penulis dalam penyelesaian administrasi serta memberikan arahan dan kesempatan bagi vi

penulis untuk mengikuti Program Studi Magister Ilmu Hukum, Program Pascasarjana Universitas Udayana. 3. Bapak Prof. Dr. Putu Sudarma Sumadi,S.H.,MS., sebagai Ketua Program Pascasarjana Magister Ilmu Hukum Universitas Undayana, atas bimbingan, arahannya dan saran-saran selama mengikuti perkulihan maupun penyusunan tesis ini. 4. Bapak Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, sebagai Dekan Fakultas Hukum Undayana atas segala dukungan dan fasilitas yang diberikan selama penulis mengikuti perkuliahan. 5. Bapak Prof. Dr. I Dewa Gede Atmadja,SH.,MS., sebagai pembimbing I, dan Bapak Dr. I Gede Yusa,SH.,MH., sebagai pembimbing II yang telah dengan tulus dan penuh kesabaran memberikan arahan, bimbingan dan saran-saran selama mengikuti perkuliahan maupun penyusunan tesis ini. 6. Bapak Irjen Pol Drs. H.Sutisna,M.H., selaku Kapolda Bali dan Kombes Pol Tjitrobyono,SH.,MH., sebagai Kabid Binkum Polda Bali, yang telah memberikan kesempatan kepada penulis untuk mengikuti pendidikan pada Program Studi Magister Ilmu Hukum, Program Pascasarjana Universitas Udayana. 7. Bapak I Putu Gede Arya Sumertayasa,S.H.,M.H. sebagai sekretaris program studi Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana dan staf yang telah banyak membantu Penulis dalam penyelesaian administrasi baik dalam studi maupun dalam rangka penyelesaian penulisan tesis. 8. Bapak-Bapak Dosen Penguji tesis ini yang telah banyak membantu memberikan arahan, masukan sehingga tesis ini disusun sebagaimana mestinya. vii

9. Bapak-Bapak dan Ibu Dosen Pengajar dan staf Sekretariat Program Studi Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana, yang telah banyak memberikan, petunjuk dan bantuan pustaka selama penulis mengikuti perkuliahan maupun penyusunan tesis ini. 10. Penghargaan yang setinggi-tingginya penulis sampaikan secara khusus kepada Ayahanda I Nyoman Kompiang (Alm) dan Ibunda Ni Nyoman Laba (Alm) yang telah mendidik dan membesarkan saya, Saudara dan istri Ni Putu Darmi Sedanawati,S.Pd beserta kedua anak-anak I Gede Agus Perwira Negara,S.S.T dan Ni Made Ari Dyah Negari,S.H, yang harus mengorbankan waktu kebersamaan dan kehilangan perhatian selama penulis mengikuti studi, serta telah memberikan dorongan dan semangat serta inspirasi sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini. 11. Penghargaan yang setinggi-tingginya juga penulis sampaikan kepada temanteman seangkatan dalam mengikuti studi Program Pascasarjana yang tidak dapat saya sebutkan namanya satu persatu serta semua pihak yang telah membantu penyusunan dan penulisan tesis ini, tiada lain hanya kepada Ida Sang Hyang Widhi Wasa/Tuhan Yang Maha Esa penulis semoga amal baik Bapak, Ibu dan Saudara-Saudara sekalian selalu mendapat pahala anugrah serta perlindunganya. Denpasar, 16 Desember 2011 Penulis viii

RINGKASAN Negara Indonesia menganut paham demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan termasuk pemerintahan daerah. Berdasarkan Pasal 18 Ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 disebutkan bahwa Pemerintahan daerah provinsi,daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Pelaksanaan desentralisasi yang diwujudkan dengan otonomi daerah bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, pemerataan, keadilan, peran serta masyarakat, peningkatan daya saing daerah,efisiensi dan efektivitas, keanekaragaman daerah menurut prinsip-prinsip demokrasi dengan memperhatikan aspirasi melalui partisipasi masyarakat. Berdasarkan dengan Pasal 18 Ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi dibagi atas kabupaten dan kota. Daerah provinsi, kabupaten dan kota mempunyai pemerintah daerah yang diatur dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pemerintah provinsi, kabupaten dan kota memiliki kepala daerah sebagai kepala pemerintahan. Kepala daerah provinsi disebut Gubernur, kepala daerah kabupaten disebut Bupati dan kepala daerah kota disebut Walikota. Kepala Daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah melaksanakan desentralisasi yang merupakan penyerahan kewenangan urusan pemerintahan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah ix

Negara Republik Indonesia sebagai negara kesatuan menganut desentralisasi,tugas pembantuan dan dekonsentrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, dengan memberikan kesempatan dan keleluasaan kepada daerah untuk menyelenggarakan Otonomi Daerah. Pelaksanaan otonomi memiliki prinsip demokrasi, otonomi luas dan kewenangan yang luas, keadilan, pembagian kekuasaan, pengaturan kewenangan, dan penghormatan atas hak-hak asli,yang merupakan salah satu dari asas-asas penyelenggaraan pemerintahan negara yang menekankan adanya pemberian kewenangan kepada pemerintahan daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat. Penyelenggaraan otonomi daerah menekankan pentingnya prinsi-prinsip demokrasi, peningkatan peran serta masyarakat, dan pemerataan keadilan dengan memperhitungkan berbagai aspek yang berkenaan dengan potensi dan keanekaragaman antar daerah. Dalam arti bahwa dalam penyelenggaraan kebijakan otonomi daerah, menyangkut pengalihan kewenangan dari pemerintahan ke kemasyarakat, yang diharapkan dapat tumbuh dan berkembang, keprakarsaan dan kemandiriannya dalam iklim demokrasi dewasa ini. Kewenangan yang menjadi urusan pemerintahan bersifat concurent, dalam perwujudannya secara proporsional antara pemerintah, daerah provinsi dan kabupaten kota disusun berdasarkan kriteria yang meliputi eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi.urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah yang sesuai dengan kriteria tersebut diatas terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan. x

Fungsi kepala daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah menurut prinsip-prinsip demokrasi berlandaskan otonomi daerah untuk melaksanakan desentralisasi. Penyelenggaraan pemerintahan daerah oleh kepala daerah sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi menimbulkan kekaburan norma. Penelitian ini bertujuan untuk penyelesaian permasalahan hukum yakni kepala daerah apakah telah atau belum melaksanakan fungsi sesuai dengan kaidah/norma berlandaskan otonomi daerah serta kondisi norma kabur pada fungsi kepala daerah dalam melaksanakan kehidupan demokrasi didalam penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan bunyi Pasal 27 Ayat (1) huruf (d) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan pemahaman yuridis bagi penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan desentralisasi dalam perwujudan otonomi daerah sesuai dengan kerangka demokrasi daerah untuk mewujudkan kesjahteraan serta pemberdayaan masyarakat daerah. Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif dengan pendekatan perundang-undangan, pendekatan analisis hukum dan pendekatan kasus, dengan mengkaji semua ketentuan peraturan perundang-undangan berkaitan dengan permasalahan yang dibahas. Semua bahan hukum yang dipergunakan dalam penelitian ini meliputi : bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder, yang dikumpulkan dengan teknik bola salju dan teknik sistematis (sistem kartu).untuk memproleh kesimpulan dengan melakukan interpretasi dan kontruksi hukum, untuk menemukan penelitian ini kepala daerah melaksanakan fungsi penyelenggraan pemerintah daerah sesuai dengan kaidah/norma berlandaskan otonomi daerah serta demokrasi mengandung norma kabur (vague normen) xi

diperlukan pembentukan konstruksi yuridis dengan melakukan analogi. Sedangkan sistematika dan evaluasi pada kaidah/norma peraturan perundanganundangan mengenai pemerintahan daerah yang menyangkut penyelenggaraan pemerintah daerah oleh kepala daerah sesuai dengan otonomi daerah., sehingga memproleh suatu pengertian yang terintegrasi dan logis. Hasil penelitian ini dibahas dalam Bab II, Bab III, dan Bab IV tesis ini. Dalam Bab II diuraikan bahwa pemerintahan daerah dalam kerangka demokrasi yaitu hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah berlandaskan pemerintahan demokrasi dalam perlindungan rakyat melalui kedaulatan rakyat menurut Pasal 1 Ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945 serta dilandasi dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan asas-asas penyelenggaraan pemerintahan untuk menuju good governance dalam era demokratisasi serta kewenangan pemerintah daerah dalam kerangka demokratis. Dalam Bab III, dengan judul fungsi kepala daerah menurut kaidah/normanorma otonomi daerah. Kepala daerah diberikan kewenangan dalam penyelenggaraan pemerintah daerah dalam hubungannya dengan pemerintah pusat sesuai dengan kaidah atau norma-norma mengatur dan mengurus sehingga menguraikan; kaidah/norma mengatur dan mengurus menurut desentralisasi, kaidah/norma mengatur dan mengurus tugas pembantuan dan kaidah/norma mengatur menurut dekonsentrasi.kewenangan pemerintah daerah dalam pembagian kewenangan pemerintah daerah dengan pemerintah pusat, berkaitan pelaksanaan desentralisasi dalam perwujudan otnomi daerah. xii

Tugas pembantuan merupakan penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa atau tingkat atasnya untuk melaksanakan tugas tertentu, sedangkan dekonsentrasi merupakan penyerahan wewenang dari pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau instansi vertikal di daerah. Dalam pelaksanaan desentralisasi, tugas pembantuan dan dekonsentrasi, pemerintah menetapkan dengan peraturan perundang-undangan. Pada Bab IV, dibahas mengenai standar penyelenggaraan pemerintah daerah dalam fungsi kepala daerah menurut prinsip-prinsip demokrasi dengan menguraikan dukungan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dalam legitimasi fungsi kepala daerah, perwujudan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintah daerah yang demokratis. Dukungan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dalam fungsi kepala daerah sebagai dukungan secara politik sebagai perwakilan (refresentatif) dari rakyat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Namun fungsi kepala daerah masih memerlukan dukungan dari masyarakat melalui partisipasi masyarakat dalam melaksanakan prinsip-prinsip demokrasi melalui perencanaan dan pelaksanaan program, dialog dengan publik serta peran serta masyarakat dalam pengambilan keputusan. Kesimpulan yang diperoleh dari penelitian ini adalah bahwa fungsi kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintah daerah telah sesuai dengan kaidah/norma-norma berlandaskan otonomi daerah, dalam melaksanakan kewenangan pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah daerah dengan pemerintah pusat, penugasan dari pemerintah pusat serta pelimpahan wewenang urusan pemerintahan, yang masing-masing diatur dalam Pasal 10, Pasal 11, Pasal 13, dan Pasal 14 Ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang xiii

Pemerintahan Daerah, Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota dan Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan. Penyelenggaraan pemerintah daerah sesuai dengan prinsip-prinsp demokrasi dalam legitimasi fungsi kepala daerah harus mendapat dukungan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagai refrensentatif rakyat dalam fungsi mengatur dan partisipasi masyarakat dalam fungsi mengurus dari kepala daerah. Dari hasil penelitian ini, dapat disarankan: (1) bahwa, dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam sistem pemerintahan di Indonesia tetap mempergunakan landasan desentralisasi, tugas pembantuan dan dekonsentrasi dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia, karena sesuai dengan Pasal 18 Ayat (2) penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan saja. (2). Kepala Daerah dalam melaksanakan fungsi sebagai kepala daerah otonom dan kepala daerah wilayah mempunyai peranan dan kedudukan strategis dalam memimpin daerah, dalan penyelenggaraan pemerintah daerah yang demokratis dari perwujudan partisipasi masyarakat. Dengan demikian, maka Kepala daerah tetap selalu memperhatikan dukungan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah serta partisipasi aktif masyarakat dalam membangun daerah untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat. xiv

FUNGSI KEPALA DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH SESUAI DENGAN PRINSIP-PRINSIP DEMOKRASI Abstrak Dalam Pasal 18 Ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, menyebutkan bahwa Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Penyelenggaraan pemerintah daerah dipimpin oleh kepala daerah dan dibantu oleh satu orang wakil kepala daerah. Dalam melaksananakan tugas dan wewenang sesuai Pasal 25,dan Pasal 26, kepala daerah dan wakil kepala daerah mempunyai kewajiban sesuai dengan Pasal 27 Ayat (1) huruf (d) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Penelitian ini, dianalisis hanya fungsi kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah telah sesuai atau belum dengan norma/kaidah berlandaskan otonomi daerah serta standar kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah menurut prinsip-prinsip demokrasi, sedangkan wakil kepala daerah tidak dibahas. Penelitian ini merupakan penelitian ilmu hukum normatif,yaitu mempergunakan pendekatan perundang-undangan, analisis konsep hukum dan kasus,dengan mengkaji semua aturan hukum yang berkaitan dengan permasalahan yang dibahas. Sumber bahan hukum yang dipergunakan dalam penelitian ini meliputi: bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder,yang dikumpulkan dengan teknik gabungan bola salju dan teknik sistematis (sistem kartu). Kesimpulan, dilakukan dengan analisis bahan hukum dengan langkah-langkah teknik interpretasi, konstruksi, evaluasi dan sistematisasi, sehingga memproleh suatu pengertian yang terintegrasi dan logis. Hasil penelitian ini memperlihatkan,bahwa pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan diberikan kewenangan, kecuali berdasarkan Pasal 10 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yaitu urusan pemerintahan yang menjadi wewenang pemerintah meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama. Kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah untuk melaksanakan kewenangan meliputi kewenangan desentralisasi, tugas pembantuan dan dekonsentrasi. Standar kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintah daerah untuk melaksanakan kehidupan demokrasi sesuai dengan aspirasi masyarakat melalui partisipasi dalam mewujudkan kedaulatan rakyat sesuai dengan Pasal 1 Ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kesimpulan dari penelitian ini adalah kepala daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah otonom mempunyai hak dan berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat, atas prakarsa dan inisiatif daerah telah sesuai dengan norma atau kaidah yang berlandaskan otonomi daerah, yaitu berdasarkan Pasal 10, Pasal 13, dan Pasal 14 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Peraturan xv

Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Uusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, serta Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan.Standar kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah menurut prinsip-prinsip demokrasi melalui dukungan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, partisipasi masyarakat yang meliputi; perencanaan dan pelaksanaan program, dialog dengan publik dan peran serta masyarakat dalam pengambilan keputusan Kata kunci: otonomi daerah, kewenangan dan demokrasi. xvi

THE FUNCTIONS OF REGIONAL HEAD IN THE IMPLEMENTATION OF LOCAL GOVERNMENT IN ACCORDANCE WITH THE PRINCIPLES OF DEMOCRACY Abstract Article 18 Paragraph (2) The 1945 Constitution of The Republic of Indonesia, call that The regional authorities of the provinces, regencies and municipalities shall administer and manage their own affairs according to the principles of regional autonomy and the duty of assistance (tugas pembantuan). Organization of local governments led by the head region and assisted by a deputy regional head. In carrying out the duties and authority under Article 25 and Article 26, the regional head and deputy regional heads have an obligation in accordance with Article 27 Paragraph (1) letter (d) The Act Number 32 of 2004 on Regional Government. In this study, only the function of the regional heads in running the regional government was analyzed whether it has been in compliance or not with the norms / rule and standards based on regional autonomy of the regional heads of regional government according to democratic principles, while the deputy head of the area is not discussed. This research is a normative science of law, i.e. to use approach to legislation, analysis of legal concepts and case, by reviewing all the rules of law relating to the subject matter covered. Sources of legal materials used in this study include: primery legal materials and secondary legal materials, which are collected by the combined snowball and systematic techniques (card system).conclution was made by the legal materials analysis techniques with step-by-step interpretation, construction, evaluation and systematization, so fare an integrated and logical sense. The results of this study show, that the local government in running the government affairs given the authority, except under Article 10 Paragraph (3) The Act Number 32 of 2004 on Regional Government, the administrative affairs of the government authority include foreign policy, defense, security, justice, national monetary and fiscal policy, and religion. The regional head of the regional administration of the authority include the authority to carry out decentralization, de-concentration and assistance task. Standards in the administration of the regional head of local government to implement democratic life in accordance with the aspirations of the community through participation in the realization of popular sovereignty in accordance with Article 1 Paragraph (2) of The 1945 Constitution of Republic of Indonesia. The conclusion of this study is the head of the region as component of the autonomous regional government has the right and authority to regulate and administer the affairs of government and community interests, on the initiative and regional initiatives have been in accordance with the norms or rules based on regional autonomy, in this case is based on Article 10, Article 13, and Article 14 of Act Number 32 of 2004 on Regional Government, Government Regulation Number 38 on 2007 on the Division of Government Affairs between the Government, Provincial Governments and local Government of Regncy / City, xvii

and Government Regulation No.7 of 2008 on De-concentration and the duty of assistance. Standard regional head of regional government in accordance with the principles of democracy through support of the Regional Reprentatives Council, which includes public participation; planning and implementation of the program, dialogue with the public and community participation in decision making. Key words: autonomy, authority and democracy xviii

DAFTAR ISI. HALAMAN JUDUL... HALAMAN SAMPUL DALAM... HALAMAN PRASYARAT GELAR MAGISTER... HALAMAN PENGESAHAN PEMBIMBING TESIS... HALAMAN PENETAPAN PANITIA PENGUJI... SURAT PERNYATAAN... UCAPAN TERIMA KASIH... RINGKASAN... ABSTRAK... ABSTRAC... DAFTAR ISI... i ii iii iv v vi ix xv xvii xix BAB I PENDAHULUAN... 1 1.1. Latar Belakang... 1 1.2. Rumusan Masalah... 15 1.3. Tujuan Penelitian... 15 1.3.1. Tujuan Umum... 15 1.3.2. Tujuan Khusus... 16 1.4. Manfaat Penelitian... 16 1.4.1. Manfaat Teoritis... 16 1.4.2. Manfaat Praktis... 16 1.5. Orisinalitas Penelitian... 17 xix

1.6. Landasan Teori... 20 1.6.1.Teori Desentralisasi... 20 1.6.2.Teori Kewenangan... 25 1.6.3.Teori Demokrasi... 32 1.6.4.Teori Partisipasi... 40 1.6.5.Konsep Fungsi... 47 1.7. Metode Penelitian... 51 1.7.1. Jenis Penelitian... 51 1.7.2. Pendekatan... 52 1.7.3. Sumber bahan hukum... 52 1.7.4. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum... 54 1.7.5. Teknik Analisis Bahan Hukum... 56 BAB II PEMERINTAHAN DAERAH DALAM KERANGKA PEMERIN- TAHAN YANG DEMOKRATIS... 57 2.1.Asas-Asas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah... 57 2.2.Kewenangan Pemerintahan Daerah dalam Kerangka Demokrasi 74 BAB III FUNGSI KEPALA DAERAH MENURUT NORMA- NORMA OTONOMI DAERAH... 100 3.1 Kaidah /Norma mengatur dan mengurus menurut Desentralisasi 100 3.2.Kaidah/Norma mengatur dan mengurus menurut Tugas Pembantuan 120 xx

3.3.Kaidah/Norma mengatur dan mengurus menurut Dekonsentrasi 132 BAB IV STANDAR PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH OLEH KEPALA DAERAH... 145 4.1. Dukungan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dalam Legitimasi Fungsi Kepala Daerah... 145 4.2. Perwujudan Partisipasi Masyarakat dalam Fungsi Kepala Daerah yang Demokratis... 162 4.2.1. Penyelenggaraan Perencanaan dan Pelaksanaan Program...169 4.2.2 Dialog dengan Publik... 173 4.2.3. Peran serta masyarakat dalam Pengambilan Keputusan 178 BAB V PENUTUP... 186 5.1. Simpulan... 186 5.2. Saran-saran... 187 DAFTAR PUSTAKA xxi

BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Masalah Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia menganut paham demokrasi, sehinggga semua kewenangan adalah dimiliki oleh rakyat. Negara Indonesia yang besar dan luas dari segi georafis serta terdiri dari beribu-ribu pulau yang dibatasi dengan laut, akan tidak mungkin dapat melaksanakan demokrasi secara terpusat.oleh karena itu Pasal 18, Pasal 18A, Pasal18B Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengatur pemerintahan daerah. Sebagai konsekwensi yuridis konstitusional, maka dibentuklah pemerintahan daerah yang diatur dengan peraturan perundang-undangan. Keberadaan pemerintah daerah secara konstitusional, dimana wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota mempunyai pemerintahan daerah serta bentuk susunan pemerintahannya diatur dengan undang-undang. Pemerintahan negara membagi-bagi pemerintahan menjadi pemerintah daerah, yang bertujuan mempercepat dalam mewujudkan kesejahteraan bagi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia Negara Republik Indonesia sebagai negara kesatuan menganut asas desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan, dengan memberikan kesempatan dan keleluasaan kepada daerah untuk menyelenggarakan Otonomi Daerah. 1 Desentralisasi merupakan penyerahan segala urusan,baik pengaturan dalam pembuatan peraturan perundang-undangan,maupun penyelenggaraan 1 Deddy Supriady Bratakusumah dan Dadang Solihin,2002, Otonomi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah PT Gramedia Pustaka Utama,Jakarta, hal.1 1

2 pemerintah dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk selanjutnya menjadi urusan rumah tangga sendiri. Desentralisasi pemerintahan yang pelaksanaan diwujudkan dengan pemberian otonomi kepada daerah-daerah, didalam meningkatkan daerah-daerah mencapai daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka pelayanan terhadap masyarakat dan pelaksanaan pembangunan. Dengan demikian daerah perlu diberikan wewenang untuk melaksanakan berbagai urusan pemerintahan sebagai urusan rumah tangganya, serta sekaligus memiliki pendapatan daerah. 2 Konsep Negara Indonesia seperti dalam Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pelaksanaan otonomi memiliki prinsip demokrasi, otonomi luas dan kewenangan yang luas, keadilan, pembagian kekuasaan, pengaturan kewenangan, dan penghormatan atas hak-hak asli. Dengan demikian itu merupakan salah satu dari asas-asas penyelenggaraan pemerintahan negara yang menekankan adanya pemberian kewenangan oleh negara kepada daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat. 3 Menurut pendapat Jimly Asshiddiqie 4 penyelenggaraan otonomi daerah menekankan pentingnya prinsi-prinsip demokrasi, peningkatan peran serta masyarakat, dan pemerataan keadilan dengan memperhitungkan berbagai aspek yang berkenaan dengan potensi dan keanekaragaman antar daerah. Dalam arti bahwa dalam penyelenggaraan kebijakan otonomi daerah, menyangkut pengalihan kewenangan dari pemerintahan ke kemasyarakat, yang diharapkan dapat tumbuh 2 Inu Kencana Syafei, 2002, Sistem Pemerintahan Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, hal. 85-86. 3 Ade Saptono, 2010, Hukum dan Kearifan Lokal Revitalisasi Hukum Adat Nusantara, PT.Grasindo, Jakarta, hal 1. 4 Jimly Asshiddiqie,2010, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, hal 224.(selanjutnya Jimly Asshiddiqie I)

3 dan berkembang keprakarsaan dan kemandiriannya dalam iklim demokrasi dewasa ini. Demokrasi dan desentralisasi merupakan dua kosep yang berbeda, namun tidak saling meniadakan. Pelaksanaan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah dimaknai sebagai penyerapan aspirasi masyarakat, partisipasi masyarakat dalam menentukan kebijakan daerah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat daerah.sedangkan desentralisasi pemerintahan memberikan kewenangan bagi masyarakat daerah dalam berperan untuk kemandirian dan kebebasan dengan tetap berada pada sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemerintah menyerahkan wewenang kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri dalam negara kesatuan. Penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada pemerintah daerah berdasarkan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, maka demokrasi merupakan sarana dari pada desentralisasi didalam mencapai tujuan untuk kesejahteraan masyarakat, partisipasi rakyat, akuntabilitas dan transparansi. Melaksanakan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintah daerah merupakan fungsi dari kepala daerah dalam melaksanakn tugas dan wewenang. Kepala Daerah merupakan kepala pemerintahan memiliki fungsi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan dengan prinsip-prinsip demokrasi. Menurut penjelasan Pasal 27 huruf d Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah yang telah mengalami perubahan dengan Undang-Undang 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah,menyebutkan bahwa