Bab 5 Dasar Pelaksanaan Inisiasi Menyusu Dini dan ASI Eksklusif Inisiasi Menyusu Dini dan Pemberian ASI secara Eksklusif Ditinjau dari Aspek Hukum dan Kebijakan Kesehatan merupakan modal penting dalam pembangunan sehingga untuk kelangsungan tercapainya pembangunan nasional maka tidak terlepas dari status kesehatan masyarakatnya. Pembangunan kesehatan sebagai bagian dari pembangunan nasional diarahkan pada peningkatan kualitas sumber daya manusia dan dilaksanakan guna tercapainya kesadaran, kemauan dan kemampuan untuk hidup sehat bagi setiap penduduk agar dapat meningkatkan derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya. Keberhasilan pembangunan kesehatan antara lain dapat dinilai dari indikator angka kematian bayi dan status gizi masyarakat. Indonesia. Situasi gizi di Indonesia saat ini masih menghadapi masalah gizi ganda, yaitu kondisi dimana disatu sisi masih banyaknya jumlah penderita gizi kurang, sementara disisi lain jumlah masyarakat yang mengalami gizi lebih cenderung meningkat. Masalah gizi ganda ini sangat erat kaitannya dengan gaya hidup masyarakat dan perilaku gizi. Status gizi masyarakat akan baik apabila perilaku gizi yang baik dilakukan pada setiap tahap kehidupan termasuk pada bayi. Saat ini penerapan pola pemberian makan terbaik untuk bayi sejak lahir sampai anak berumur dua tahun tersebut belum dilaksanakan dengan baik khususnya dalam hal pemberian ASI eksklusif. Beberapa kendala dalam hal pemberian ASI eksklusif karena 53
Momentum Emas Pembentukan SDM Berkualitas (Kajian Sosial Budaya Inisiasi Menyusu Dini dan ASI Eksklusif di Masyarakat Kendal Jawa Tengah) ibu tidak percaya diri bahwa dirinya mampu menyusui dengan baik sehingga mencukupi seluruh kebutuhan gizi bayi. Hal ini antara lain disebabkan karena kurangnya pengetahuan ibu, kurangnya dukungan keluarga serta rendahnya kesadaran masyarakat tentang manfaat pemberian ASI eksklusif. Selain itu kurangnya dukungan tenaga kesehatan, fasilitas pelayanan kesehatan, dan produsen makanan bayi untuk keberhasilan ibu dalam menyusui bayinya. Kebijakan Pemerintah tentang IMD dan ASI Eksklusif Sebagai komitmen pemerintah terhadap IMD dan ASI eksklusif, pemerintah Indonesia mendukung kebijakan WHO dan Unicef yang merekomendasikan Inisiasi Menyusu Dini sebagai tindakan penyelamatan kehidupan, karena Inisiasi Menyusu Dini dapat menyelamatkan 22 persen dari bayi yang meninggal sebelum usia satu bulan. Menyusui satu jam pertama kehidupan yang diawali dengan kontak kulit antara ibu dan bayi dinyatakan sebagai indikator global. Inisiasi menyusu dini merupakan program pemerintah, sehingga diharapkan semua tenaga kesehatan di semua tingkatan pelayanan kesehatan baik swasta, maupun masyarakat dapat mensosialisasikan dan melaksanakan program tersebut, sehingga diharapkan akan tercapai sumber daya Indonesia yang berkualitas. Pada masa sekarang ini sudah banyak rumah sakit yang melakukan kebijakan inisiasi menyusu dini, sehingga ketika si ibu belum bisa mengeluarkan ASI pasca proses melahirkan, tidak ada alternatif menyediakan susu formula untuk bayi. Tetap menunggu sampai ASI keluar maksimal 3 hari. Batasan 3 hari ini dikarenakan tubuh bayi masih menyimpan cadangan makanan hingga maksimal 3 hari. Namun untuk taraf bidan desa pelaksanaanya masih terhambat. Tidak terkecuali di wilayah kabupaten Kendal, setiap Puskesmas juga telah menginstruksikan kepada semua bidan penolog persalinan di wilayah kerjanya untuk melaksanakan IMD dan mendorong ibu untuk memberikan ASI eksklusif sampai bayi berumur 54
Dasar Pelaksanaan Inisiasi Menyusu Dini dan ASI Eksklusif 6 bulan. Pernyataan ini dinyatakan oleh Kepala Puskesmas Limbangan maupun Puskesmas Kaliwungu Kendal. Peraturan Pemerintah tentang Pemberian ASI Eksklusif Ada beberapa legislasi terkait dengan pemberian ASI eksklusif di Indonesia yang menjadi dasar untuk dilaksanakannya IMD dan ASI eksklusif antara lain yaitu Keputusan Menteri Kesehatan RI No. 237/Menkes/SK/IV/1997 tentang Pemasaran Pengganti ASI, Peraturan Pemerintah No. 69 tahun 1999 tentang Label dan Iklan Pangan, dan Kepmenkes RI No. 450/Menkes/ SK/IV/2004 tentang Pemberian ASI secara Eksklusif pada Bayi di Indonesia. Menurut Peraturan Pemerintah nomor 33 tahun 2012, program ASI Eksklusif adalah suatu gagasan yang dicanangkan pemerintah yang bertujuan untuk menjamin pemenuhan hak bayi untuk mendapat ASI dengan memperhatikan pertumbuhan dan perkembangannya sehingga setiap ibu yang melahirkan harus memberikan ASI kepada bayi yang dilahirkannya. Dalam UU kesehatan No. 36 Tahun 2009, hak bayi untuk mendapat ASI eksklusif dijelaskan dalam Pasal 128 Ayat 1 yang berbunyi, Setiap bayi berhak mendapatkan air susu ibu eksklusif sejak dilahirkan selama 6 (enam) bulan, kecuali atas indikasi medis. Selain untuk memenuhi hak bayi untuk mendapatkan ASI, pengaturan pemberian ASI eksklusif bertujuan untuk memberikan perlindungan kepada ibu dalam memberikan ASI eksklusif kepada bayinya serta meningkatkan peran dan dukungan keluarga, masyarakat, pemerintah daerah, dan pemerintah pusat terhadap pemberian ASI eksklusif. Tanggung jawab pemerintah daerah kabupaten/kota dalam program pemberian ASI eksklusif yang tercantum dalam PP No.33 tahun 2009, Bab II pasal 5 yaitu: (a) Melaksanakan kebijakan nasional dalam rangka program pemberian ASI eksklusif; (b) Melaksanakan advokasi dan sosialisasi program pemberian ASI eksklusif dalam skala kabupaten/kota; (c) Memberikan pelatihan teknis konseling menyusui 55
Momentum Emas Pembentukan SDM Berkualitas (Kajian Sosial Budaya Inisiasi Menyusu Dini dan ASI Eksklusif di Masyarakat Kendal Jawa Tengah) dalam skala kabupaten/kota; (d) Menyediakan tenaga konselor menyusui di Fasilitas Pelayanan Kesehatan dan tempat sarana umum lainnya dalam skala kabupaten/kota; (e) Membina, monitoring, mengevaluasi, dan mengawasi pelaksanaan dan pencapaian program pemberian ASI eksklusif di Fasilitas Pelayanan Kesehatan, satuan pendidikan kesehatan, tempat kerja, tempat sarana umum, dan kegiatan di masyarakat dalam skala kabupaten/kota; (f) Menyelenggarakan penelitian dan pengembangan program pemberian ASI eksklusif yang mendukung perumusan kebijakan kabupaten/kota; (g) Mengembangkan kerja sama dengan pihak lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; (h) Menyediakan ketersediaan akses terhadap informasi dan edukasi atas penyelenggaraan pemberian ASI eksklusif dalam skala kabupaten/kota. Untuk mencapai pemanfaatan pemberian ASI eksklusif secara optimal, tenaga kesehatan dan penyelenggara fasilitas pelayanan kesehatan wajib memberikan informasi dan edukasi ASI eksklusif kepada ibu dan/atau anggota keluarga dari bayi yang bersangkutan sejak pemeriksaan kehamilan sampai periode pemberian ASI eksklusif selesai. Informasi dan edukasi ASI eksklusif mengenai: (a) Keuntungan dan keunggulan pemberian ASI; (b) Gizi ibu, persiapan dan mempertahankan menyusui; (c) Akibat negatif dari pemberian makanan botol secara parsial terhadap pemberian ASI; (d) Kesulitan untuk mengubah keputusan untuk tidak memberikan ASI. Jika pemberian ASI eksklusif tidak dimungkinkan berdasarkan pertimbangan, maka bayi dapat diberikan susu formula bayi. Dalam memberikan susu formula bayi, tenaga kesehatan harus memberikan peragaan dan penjelasan atas penggunaan dan penyajian susu formula bayi kepada ibu dan/atau keluarga yang memerlukan susu formula bayi. Setiap tenaga kesehatan dilarang memberikan, menerima dan/ atau mempromosikan susu formula bayi dan/atau produk bayi lainnya yang dapat menghambat program pemberian ASI eksklusif kecuali dalam hal diperuntukkan sebagaimana dijelaskan di atas. 56
Dasar Pelaksanaan Inisiasi Menyusu Dini dan ASI Eksklusif Peraturan Pemerintah tentang Susu Formula Bagi Bayi dan Balita Kepmenkes No. 237/1997 mengenai Pemasaran Pengganti ASI adalah keputusan yang sangat ringkas karena hanya terdiri atas dua bab dan tiga pasal bab pertama berisi mengenai ketentuan umum dan bab kedua mengenai peredaran. Dalam Ketentuan Umum dijelaskan definisi dari peristilahan yang dipakai dalam Kepmenkes tersebut mencakup istilah pengganti air susu ibu, makanan pendamping ASI, susu formula bayi, susu formula lanjutan, bayi, botol, dot, pemasaran, dan promosi. Bab II menegaskan bahwa pengganti ASI hanya dapat diedarkan setelah mendapatkan persetujuan dari Ditjen POM Depkes RI. Peraturan Pemerintah No. 69/1999 tentang Label dan Iklan Pangan adalah legislasi yang paling kuat dibanding yang lain dan juga paling lengkap karena sudah ada pembagian kewenangan/tugas meskipun masih perlu dielaborasi dan ditindaklanjuti dengan keputusan-keputusan di bawahnya yang mengatur aspek teknis. Dari segi konten PP ini terdiri dari 8 bab dan 64 pasal. Bab pertama membahas mengenai ketentuan umum, bab kedua mengenai label pangan, bab ketiga mengenai iklan pangan, bab empat mengenai pengawasan, bab lima mengenai tindakan administratif, bab enam mengenai ketentuan peralihan, bab tujuh mengenai ketentuan khusus, dan bab delapan adalah ketentuan penutup. Secara umum, PP tersebut mengatur mengenai pelabelan dan iklan makanan dan minuman secara keseluruhan. Aspek terkait ASI terutama secara eksplisit disebutkan pada Bab III Pasal 47 Ayat 4 yaitu mengatur mengenai pelarangan iklan pangan bagi bayi kurang dari satu tahun di media massa kecuali media cetak khusus kesehatan setelah mendapat persetujuan Menkes. Iklan tersebut juga mewajibkan pencantuman peringatan bahwa makanan tersebut bukanlah pengganti ASI. Kepmenkes No. 450/2004 tentang Pemberian ASI secara Eksklusif pada Bayi di Indonesia terdiri atas lima ketetapan termasuk penetapan mengenai pemberian ASI eksklusif selama 6 bulan dan 57
Momentum Emas Pembentukan SDM Berkualitas (Kajian Sosial Budaya Inisiasi Menyusu Dini dan ASI Eksklusif di Masyarakat Kendal Jawa Tengah) dilanjutkan sampai dengan usia anak 2 tahun dengan pemberian makanan tambahan yang seusai. Juga ditetapkan bahwa tenaga kesehatan agar menginformasikan kepada ibu mengenai anjuran ASI eksklusif. Pemberian informasi dianjurkan untuk mengacu pada 10 Langkah Menuju Keberhasilan Menyusui (LMKM). Jika ditinjau dari peraturan yang memuat mengenai definisi peristilahan tampak bahwa definisi yang dipakai merujuk pada definisi yang digunakan atau berlaku pada saat keputusan tersebut dibuat. Dalam hal ini, perlu dipertimbangkan bahwa telah terjadi perubahanperubahan yang cukup cepat dalam hal pengertian dan peristilahan. Misalnya saja, definisi ASI eksklusif pada Kepmenkes No. 237/1997 masih merujuk pada durasi pemberian ASI saja selama 4 bulan. Padahal sejak tahun 2002 WHO telah merekomendasikan durasi optimal ASI eksklusif selama 6 bulan. Perkembangan terakhir juga belum diakomodasi, misalnya mengenai IMD. Dalam 10 LMKM, pengertian IMD (yang juga belum disebut secara eksplisit sebagai IMD) lebih merujuk pada pemberian ASI segera dalam waktu 30 menit setelah melahirkan. Dari segi kelengkapan, di antara ketiga peraturan tersebut, yang paling komprehensif adalah PP No. 69/1999 mengenai Label dan Iklan Pangan. Hal ini dapat disebabkan karena tingkat legislasinya yang lebih tinggi dibandingkan dua peraturan lainnya yang hanya setingkat keputusan menteri. Namun masalahnya PP tersebut bukan PP yang khusus mengenai ASI eksklusif dan IMD, tetapi PP yang mengatur mengenai makanan secara keseluruhan dan pengaturan pelabelan dan iklannya. Perlu dicatat bahwa Kepmenkes No. 237/1997 dan Kepmenkes No. 450/2004 keduanya sangat ringkas dan kurang lengkap sehingga masih perlu ditindak lanjuti dengan aturan-aturan teknis yang dalam kenyataannya tidak terdokumentasi dengan baik. Berbeda dengan PP, kedua Kepmenkes tersebut, tidak memuat pendelegasian penugasan dan wewenang kepada instansi implementer serta tidak dilengkapi dengan sanksi baik administratif, perdata, maupun pidana bagi pelanggar keputusan tersebut. 58
Dasar Pelaksanaan Inisiasi Menyusu Dini dan ASI Eksklusif Sampai sejauh ini, aspek evaluasi dan pemantauan terhadap pelaksanaan peraturan-peraturan tersebut belum tersedia informasinya. Hal ini dapat disebabkan oleh buruknya sistem pendokumentasian dan deseminasinya bagi publik atau karena memang subsistem evaluasi dan pemantauan tidak ada dalam sistem yang dimaksud dalam peraturan. Hal ini merupakan kondisi yang mengkhawatirkan karena dalam setiap implementasi kebijakan, harus selalu ada tahap evaluasi implementasi kebijakan tersebut (Palmer & Short, 1998; Fischer et al., 2007). 59