BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Sejak awal berdirinya Negara Kesatuan Republik Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945 dengan sistem desentralisasi, adanya pemerintahan yang berdaulat, memiliki wilayah (daerah) tertentu, adanya rakyat yang hidup teratur, serta adaya tujuan yang ingin dicapai merupakan syarat minimum yang harus dimiliki oleh tiap-tiap negara sebagai suatu organisasi. Para pendiri negara telah menjatuhkan pilihannya pada prinsip perencanaan kekuasaan dalam penyelenggaraan Pemerintahan Negara Indonesia yang tujuannya tertuang dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yaitu : Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Untuk mencapai maksud dan tujuan tersebut, para pejabat di daerahdaerah membantu mewujudkan penyelenggaraan pemerintah daerah dan kesejahteraan sosial melalui pembangunan daerah karena daerah Indonesia terbagi dalam daerah yang bersifat otonom atau bersifat daerah administrasi, sebagaimana tertera pada asas otonomi dan tugas pembantuan secara yuridis formal tercantum dalam Pasal 18 ayat (6) amandemen ke-2undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
2 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintahan Pusat dan Pemerintahan Daerah, merupakan suatu sistem pembagian keuangan yang adil, proposional, transparan dan bertanggungjawab dalam rangka pendanaan penyelenggaraan desentralisasi, dengan mempertimbangkan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah serta besaran pendanaan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Sebagai bentuk penjabaran dari Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 dalam bidang pengelolaan keuangan daerah, pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 58 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, yang telah menggariskan asas-asas umum pengelolaan keuangan daerah, yakni bahwa keuangan daerah dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan dan bertanggung jawab dengan memperhatikan asas keadilan, kepatuhan, dan manfaat untuk masyarakat. Pengelolaan keuangan daerah dalam suatu sistem yang terintegrasi dan diwujudkan dalam Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) yang setiap tahunnya ditetapkan dalam Peraturan Daerah. Berdasar padapasal 285 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Pasal 5 Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah, sumber-sumber penerimaan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintah di Daerah terdiri dari :
3 a. Pendapatan Asli Daerah, yaitu : 1. pajak daerah; 2. retribusi daerah; 3. hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan; dan 4. lain-lain pendapatan asli Daerah yang sah. b. Pendapatan transfer meliputi : 1) Transfer Pemerintah Pusat terdiri atas : - dana perimbangan; - dana otonomi khusus; - dana keistimewaan; dan - dana Desa. 2) Transfer antar-daerah terdiri atas: - pendapatan bagi hasil; dan - bantuan keuangan. c. Lain-lain pendapatan Daerah yang sah Pengelolaan keuangan daerah sebagaimana dimaksud tersebut diatas adalah merupakan suatu sub sistem dari keuangan negara dan merupakan elemen pokok dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah yang dikorelasikan dengan peraturan perundang-undangan yang menjadi acuan pengelolaan keuangan daerah yakni Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak dan Retribusi Daerah, dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Dalam rangka mewujudkan tujuan negara, dengan adanya asas desentralisasi, setiap daerah otonom diberikan kebebasan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya sendiri. Pemberian otonomi daerah merupakan
4 kewenangan dan kemampuan daerah untuk menjalankan pemerintahan dan pembangunan termasuk kemampuan daerah untuk mengolah dan memanfaatkan potensi setiap daerah yang dimiliki seperti kewenangan untuk memungut pajak dan retribusi sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Pajak dan retribusi daerah merupakan salah satu sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD). Adanya peningkatan Pendapatan Asli Daerah merupakan suatu cerminan dari keikutsertaan daerah dalam membiayai penyelenggaraan pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan daerah. Besar kecilnya Pendapatan Asli Daerah ditentukan oleh kreativitas dan keuletan kerja dari perangkat Pemerintah Daerah itu sendiri. Pemerintah Daerah dituntut agar bersifat proaktif dalam meningkatkan penerimaan daerah dan menggali potensi-potensi yang ada di daerah baik berasal dari potensi alam yang dimiliki maupaun yang lainnya agar otonomi daerah dapat berjalan sebagaimana yang diharapkan. Upaya pengembangan potensi daerah menjadi suatu hal yang menarik diperbincangkan bahkan diupayakan oleh berbagai pihak untuk didayagunakan semaksimal mungkin. Segala sektor diupayakan untuk dapat dikembangkan sedemikian rupa sehingga diharapkan dapat memberikan kontribusi terhadap suksesnya roda pemerintahan. Salah satunya adalah sektor pariwisata. Pariwisata memiliki peranan yang besar dalam proses pembangunan daerah. Jika ditinjau dari segi ekonomi, pariwisata dapat memberikan peningkatan devisa dan menjadi sumber pendapatan pajak dan retribusi. Segi kerja sama antar negara, pariwisata akan mempererat hubungan persahabatan antar negara, dan dari segi kebudayaan,
5 dengan adanya pariwisata maka kebudayaan daerah dapat diperkenalkan kepada para wisatawan secara khusus dan memperkenalkan kebudayaan Indonesia secara umum. Indonesia sebagai negara kepulauan, memiliki kekayaan alam melimpah dengan berbagai macam kebudayaan, adat istiadat, serta agama. Salah satunya di Kabupaten Toraja Utara. Kabupaten Toraja Utara yang terletak di Provinsi Sulawesi Selatan merupakan salah satu daerah tujuan wisata (DTW) favorit yang sering dikunjungi oleh wisatawan. Sebagai daerah pariwisata, pungutan pajak dan retribusi daerah sektor pariwisata telah memberikan sumbangsi yang besar bagi Pendapatan Asli Daerah Kabupaten Toraja Utara. Hal ini dimungkinkan karena adanya dukungan potensi sumber daya alam dan keunikan budaya yang menjadi daya tarik wisatawan untuk berkunjung ke kabupaten ini. Setiap tahunnya jumlah wisatawan yang berkunjung ke Toraja Utara terus meningkat. Berikut adalah rincian kunjungan wisatawan yang berkunjung ke Toraja Utara : Tabel 1 Data kujungan wisatawan ke Kabupaten Toraja Utara Tahun Wisatawan Wisatawan Total Nusantara Mancanegara pengunjung 2010 26.128 27.596 53.724 2011 40.037 21.027 61.064 2012 35.263 25.652 64.880 2013 70.128 35.956 109.983 2014 71.522 41.058 112.580 Sumber : Dinas Kebudayaan dan pariwisata Kabupaten Toraja Utara,2015
6 Peningkatan kunjungan wisatawan setiap tahunnya tentu membawa pengaruh terhadap peningkatan pendapatan daerah dari sektor pariwisata khususnya penerimaan dari Pajak Hotel, Pajak Restoran, Pajak Hiburan, Retribusi Tempat Rekreasi dan Olahraga, dan Retribusi Rumah Potong Hewan. Pungutan sektor pariwisata ini telah memberikan sumbangsi yang cukup besar besar terhadap Pendapatan Asli Daerah. Adanya peningkatan jumlah wisatawan dan pendapatan asli daerah dari tahun ke tahun, bukan berarti permasalahan di bidang pariwisata dapat terselesaikan. Pemerataan pembangunan pariwisata belum terlaksana dengan baik bahkan sampai saat ini fasilitas dan pelayanan masih sangat terbatas, padahal wisatawan tentu mengharapkan adanya pelayanan ekstra yang memberikan kepuasan dalam tuntutan atraksi wisatanya. Permintaan atraksi wisata harus dipenuhi dengan tindakan-tindakan yang menarik seperti objek-objek wisata, pertunjukan kesenian, hiburan, upacara adat yang diadakan oleh masyarakat setempat, dan cindera mata. Disamping itu permintaan dibidang jasa yang berupa kegiatan-kegiatan dan fasilitas untuk memenuhi kebutuhan hidup wisatawan selama beradadalam perjalanan seperti fasilitas hotel, restoran, pramuwisata, kebutuhan sarana transportasi, dan lain sebagainya. Hal-hal inilah yang harus segera dibenahi oleh Pemerintah Kabupaten Toraja Utara agar Daerah Toraja Utara benar-benar memiliki daya tarik yang unik untuk dikunjungi oleh wisatawan dan membawa dampak ekonomis untuk pembangunan pariwisata yang
7 secara tidak langsung dapat meningkatkan Pendapatan Asli Daerah, meningkatkan devisa pada khususnya serta pendapatan adat dan masyarakat pada umumnya 1. Keseriusan pemerintah mengembangkan sektor pariwisata tentu akan membawa dampak positif bagi Pendapatan Asli Daerah. Peningkatan penerimaan pendapatan daerah dari sektor pajak dan retribusi akan terus terwujud dan penyelenggaraan pembangunan daerah Kabupaten Toraja Utara di segala bidang dapat terlaksana dengan baik. B. Rumusan Masalah Mengingat banyaknya jenis pajak daerah dan retribusi daerah yang dikelola pemerintah Kabupaten Toraja Utara, maka penelitian ini hanya difokuskan pada jenis pungutan sektor pariwisata dengan rumusan permasalahan sebagai berikut : 1. Bagaimana implikasi pungutan sektor pariwisata sebagai Pendapatan Asli Daerah terhadap proses pembangunan pariwisata Kabupaten Toraja Utara? 2. Upaya apa yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Toraja Utara dalam meningkatkan Pendapatan Asli Daerah khususnya di sektor pariwisata untuk menunjang proses pembangunan wilayah dalam mewujudkan kemandirian daerah? C. Tujuan Penelitian Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah yang telah diuraikan di atas, maka tujuan penelitian ini adalah : 1 Argyo Demartoto, 2009, Pembangunan Pariwisata Berbasis Masyarakat, Sebelas Maret University Press, Surakarta, hlm. 13-14.
8 a. Untuk mengetahui dan mengkaji implikasi pungutan sektor pariwisata sebagai Pendapatan Asli Daerah dalam proses pembangunan pariwisata Kabupaten Toraja Utara. b. Untuk mengetahui dan mengkaji upaya yang dilakukan Pemerintah Kabupaten Toraja Utara dalam meningkatkan Pendapatan Asli Daerah khususnya di sektor pariwisata untuk menunjang proses pembangunan wilayah dalam rangka mewujudkan kemandirian daerah. D. Manfaat Penelitian Adapun manfaat yang diharapkan dari rencana penulisan ini antara lain : 1. Manfaat Teoritis a. Hasil penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi pengembangan ilmu pengetahuan di bidang hukum pada umumnya serta hukum perpajakan pada khususnya. b. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memperkaya referensi dan literatur dalam dunia kepustakaan dan serta menjadi acuan ketika menghadapi problematika di bidang perpajakan dan pembangunan daerah di wilayah kabupaten Toraja Utara pada khususnya dan di Indonesia pada umumnya. c. Hasil penelitian ini dapat digunakan sebagai acuan terhadap penelitianpenelitian sejenis untuk tahap berikutnya
9 2. Manfaat Praktis a. Menjadi wahana bagi peneliti untuk mengembangkan penalaran dan membentuk pola pikir sekaligus untuk mengetahui kemampuan peneliti dalam menerapkan ilmu yang sudah diperoleh. b. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberi masukan kepada semua pihak yang membutuhkan pengetahuan terkait dengan permasalahan yang diteliti dan dapat dipakai sebagai sarana yang efektif dan memadai dalam upaya mempelajari dan memahami ilmu hukum, khususnya hukum pajak dalam pelaksanaan fungsi pajak hal daerah pemekaran pada khususnya dan di Indonesia pada umumnya. E. Keaslian Penelitian Berdasarkan hasil penelusuran kepustakaan di Perpustakaan Fakultas Hukum UGM, penulisan hukum ini belum ditulis oleh siapapun, namun telah ada penelitian sebelumnya yang terkait dengan sektor pariwisata diantaranya adalah: a. Penulisan hukum yang disusun oleh Aditya Pratama Akbar pada tahun 2015, menuliskan skripsi dengan judul Peran Dinas Perhubungan dan Pariwisata Untuk Meningkatkan Pendapatan Retribusi Daerah Melalui Pihak Ketiga di Kota Yogyakarta. Masalah yang dikaji dalam skripsi tersebut adalah : (1) Bagaimanakah peranan Dinas Perhubungan dan Pariwisata dalam usaha meningkatkan pendapatan dari retribusi daerah melalui pihak ketiga di Yogyakarta, (2) Hambatan-hambatan apakah yang
10 dihadapi dalam usaha meningkatkan pendapatan dari retribusi daerah melalui pihak ketiga di Kota Yogyakarta 2. Penulisan hukum ini menekankan pada peran Dinas Perhubungan dan Pariwisata dalam usaha peningkatan pendapatan dari retribusi daerah melalui pihak ketiga besarta hambatan-hambatan yang dihadapi dinas tersebut. Hasil penelitian tersebut memberikan kesimpulan Dinas Perhubungan dan Pariwisata memiliki kontribusi yang sangat besar dalam peningkatan pendapatan retribusi. Dari tugas-tugas yang diemban, dinas Perhubungan dan Pariwisata melakukan intensifikasi kewenangan sebagai upaya untuk menggali potensi daerah yang ada. Adapun usaha yang dilakukan oleh Dinas Perhubungan dan Pariwisata dalam peningkatan retribusi adalah mengadakan pungutan melalui sektor retribusi pengolaan parkir oleh pihak ketiga. Namun usaha ini mengalami berbagai hambatan seperti tidak semua bahu jalan dapat dipakai untuk parkir kendaraan, tidak semua bahu jalan punya potensi dikembangkan menjadi lahan parkir umum, serta masih rendahya tingkat kesadaran masyarakat dalam memenui kewajiban selaku pengunjung yang harus membayar retribusi. b. Penulisan hukum yang lain disusun oleh M. Ikhwan Muslim pada tahun 2012 yang menuliskan skripsi dengan judul Peran Pajak Daerah Sektor Pariwisata Dalam Meningkatkan Keamanan Wisatawan Di Kabupaten Badung. Masalah yang dikaji dalam skripsi tersebut adalah : (1) 2 Aditya Pratama Akbar, 2015, Peranan Dinas Perhubungan dan Pariwisata Untuk Meningkatkan Pendapatan Retribusi Daerah Melalui Pihak Ketiga di Kota Yogyakarta, Skripsi, Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta, hlm. 3.
11 Bagaimana peran pajak sektor pariwisata dalam meningkatkan keamanan wisatawan di Kabupaten Badung, (2) Apakah dimungkinkan adanya earmarking pajak sektor pariwisata di Kabupaten Badung dalam kaitannya dengan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 3. Penelitian tersebut lebih menekankan pada peran pajak sektor pariwisata terhadap peningkatan keamanan wisatawan dan penerapan earmarking pajak sektor pariwisata di Kabupaten Badung dalam kaitannya dengan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009. Hasil dari penelitian tersebut memberikan kesimpulan jika Peran Pajak Sektor Pariwisata menyumbang pemasukan paling besar terhadap PAD pertahunnya. Disamping itu Aparat pengamanan wisata di Bali Khususnya Kabupaten Badung tidak hanya mengandalkan Polisi Pariwisata saja, melainkan Polisi Pariwisata dalam menjalankan tugasnya dibantu oleh masyarakat desa adat yakni pecalang. Berkaitan dengan earmaking pajak sektor pariwisata, relokasi hasil penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar kepada Provinsi Bali merupakan inisiatif Lokal Pemerintah Daerah Bali yang dituangkan dalam kesepakatan bersama yang memiliki tujuan yang sama dengan earmarking Pajak dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009. Objek penelitian dan fokus pembahasan berbeda dengan penelitian yang akan dilakukan penulis. Penulis akan mengambil penelitian di Kabupaten Toraja Utara dengan fokus pembahasan lebih ke analisis implikasi pungutan sektor pariwisata 3 M. Ikhwan Muslim, 2012, Peran Pajak daerah Sektor Pariwisata dalam Meningkatkan Keamanan Wisatawan Di Kabupaten Badung, Skripsi, Fakultas Hukum UGM, Yogjakarta, hlm. 6.
12 sebagai Pendapatan Asli Daerah dalam proses pembangunan pariwisata, serta upaya yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Toraja Utara dalam meningkatkan Pendapatan Asli Daerah khususnya di sektor Pariwisata untuk menunjang proses pembangunan wilayah Kabupaten Toraja Utara dalam mewujudkan kemandirian daerah. Penulisan ini murni merupakan hasil karya penulis bukan merupakan hasil duplikasi ataupun plagiasi dari hasil karya lain, kecuali kutipan-kutipan dan ringkasan-ringkasan yang semuanya telah dijelaskan sumbernya. Apabila ada penelitian serupa, maka hal ini di luar sepengetahuan penulis.