BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Seiring dengan perkembangan era globalisasi, terbukanya arus informasi dan semakin meningkatnya tuntutan pengguna jasa layanan kesehatan akan mutu, keselamatan serta biaya, maka prinsip-prinsip good corporate governance (dalam hal ini mencakup Health Center Governance dan Clinical Governance), yakni keterbukaan (transparency), tanggap (responsiveness) dan dapat dipertanggung-jawabkan (accountable) akan semakin menonjol, serta mengedepankan e siensi dan efekti tas suatu pelayanan (Dirjen BUK, 2015a). Di Indonesia, mutu pelayanan kesehatan dan keselamatan pasien telah mempunyai landasan hukum yang kuat. Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan mengamanatkan bahwa pelayanan kesehatan yang aman, bermutu dan terjangkau merupakan tanggungjawab Pemerintah dan hak setiap orang (pasal 5 dan 19). Demikan juga Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2013 tentang Jaminan Kesehatan Pasal 42 ayat 1 menyebutkan pelayanan kesehatan kepada peserta Jaminan Kesehatan harus memperhatikan mutu pelayanan, berorientasi pada aspek keamanan pasien, efektivitas tindakan, kesesuaian dengan kebutuhan pasien, serta efesiensi biaya. Dalam era Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) khususnya di bidang kesehatan saat ini, Puskesmas sebagai Unit Pelaksana Teknis Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota dan garda terdepan dalam penyelenggaraan upaya kesehatan dasar, memiliki tanggungjawab dalam menyediakan pelayanan kesehatan bagi masyarakat melalui penyelenggaraan upaya kesehatan masyarakat dan upaya kesehatan perorangan. Upaya-upaya kesehatan tersebut harus diselenggarakan secara menyeluruh, berjenjang, terpadu, berkualitas, adil dan merata, serta memuaskan seluruh masyarakat di wilayah kerja yang menjadi tanggung jawabnya. Selain itu Puskesmas sebagai ujung tombak pelayanan kesehatan dan gate keeper pada pelayanan kesehatan formal dan penapisan rujukan, harus dapat memberikan pelayanan bermutu sesuai dengan standar pelayanan maupun standar kompetensi (Dirjen BUK, 2014). 1
2 Oleh karena itu perlu dibangun suatu sistem yang baik dalam pelayanan guna mengarahkan Puskesmas untuk melakukan pengukuran, monitoring, pengendalian, pemeliharaan, penyempurnaan yang berkelanjutan, dan pendokumentasian. Sistem tersebut disebut dengan Sistem Manajemen Mutu. Dengan adanya sistem manajemen mutu yang berjalan dengan baik, maka akan memandu sistem pelayanan di Puskesmas untuk mematuhi standar, pedoman, dan peraturan-peraturan yang berlaku dalam penyelenggaraan pelayanan kepada masyarakat (Dirjen BUK, 2015a). Untuk menjamin bahwa perbaikan mutu, peningkatan kinerja dan penerapan manajemen risiko telah dilaksanakan secara berkesinambungan di Puskesmas, maka perlu dilakukan penilaian baik secara internal organisasi itu sendiri melalui penilaian kinerja Puskesmas atau dilakukan penilaian oleh pihak eksternal dengan menggunakan standar yang ditetapkan yaitu melalui mekanisme akreditasi (Dirjen BUK, 2014), dan untuk mendukung hal tersebut, salah satu arah kebijakan dan strategi Kementerian Kesehatan pada tahun 2015-2019 guna meningkatkan pemerataan akses dan mutu pelayanan kesehatan khususnya di Puskesmas, yaitu dengan pelaksanaan akreditasi (Kemenkes RI, 2015). Terkait dengan pelaksanaan kebijakan akreditasi Puskesmas, beberapa peraturan yang melandasi menyebutkan bahwa Puskesmas wajib akreditasi dan dilaksanakan secara berkala paling sedikit 3 (tiga) tahun sekali seperti yang tercantum dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 75 Tahun 2014 tentang Puskesmas (pasal 39), demikian juga akreditasi merupakan salah satu persyaratan kredensialing bagi fasilitas kesehatan tingkat pertama yang akan bekerjasama dengan BPJS, sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 71 Tahun 2013 tentang Pelayanan Kesehatan Pada Jaminan Kesehatan Nasional (pasal 6). Selain itu Pemerintah Daerah juga berkewajiban untuk mendukung, memotivasi, mendorong, serta mempelancar proses pelaksanaan akreditasi sebagaimana yang tertuang dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 46 Tahun 2015 tentang akreditasi FKTP (pasal 3), serta pembinaan dan pengawasan guna meningkatkan mutu pelayanan kesehatan dan kinerja Puskesmas yang berkualitas serta optimal dilakukan oleh Kementerian Kesehatan, Dinas Kesehatan Propinsi,
3 Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota sesuai tugas dan fungsinya masing-masing (Permenkes Nomor 44 Tahun 2016). Sebagai salah satu mekanismes regulasi dalam pelayanan kesehatan (Utarini, 2011), Akreditasi Puskesmas menurut Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 46 Tahun 2015 adalah pengakuan yang diberikan oleh lembaga independen penyelenggara akreditasi yang ditetapkan oleh Menteri Kesehatan setelah memenuhi standar akreditasi yang bertujuan untuk: (1) Meningkatkan mutu pelayanan dan keselamatan pasien, (2) Meningkatkan perlindungan bagi sumber daya manusia kesehatan, masyarakat dan lingkungan, serta Puskesmas sebagai sebuah institusi, dan (3) Meningkatkan kinerja Puskesmas dalam pelayanan kesehatan perseorangan dan/atau kesehatan masyarakat. Untuk mempersiapkan Puskesmas dalam pelaksanaan akreditasi maka Puskesmas perlu difasilitasi melalui proses pendampingan oleh Tim Pendamping Akreditasi Kabupaten/Kota yang telah terlatih dan ditetapkan dengan Surat Keputusan Kepala Dinas Kesehatan yang merupakan rangkaian kegiatan penyiapan Puskesmas agar memenuhi standar akreditasi (Permenkes Nomor 46 Tahun 2015). Adapun langkah-langkah penyiapan dilakukan sebagai berikut: (1) melakukan lokakarya di Puskesmas; (2) pelatihan pemahaman standar dan instrumen akreditasi Puskesmas; (3) melakukan self-assesment; (4) penyusunan dan penyiapan dokumen; (5) implementasi dokumen akreditasi Puskesmas; (6) penilaian pra-akreditasi sebagai dasar menilai kesiapan Puskesmas apakah layak diusulkan untuk dilakukan survei oleh surveyor; dan (7) pengajuan permohonan untuk di survei (Dirjen BUK, 2015a). Di Kabupaten Kubu Raya, berdasar roadmap akreditasi Puskesmas yang disusun oleh Dinas Kesehatan, 4 Puskesmas terpilih dari 20 Puskesmas yang ada yaitu Puskesmas Sungai Kakap, Sungai Durian, Sungai Raya Dalam, dan Lingga telah ditunjuk untuk mengikuti persiapan akreditasi sejak april tahun 2015 dengan berbagai kegiatan pendampingan oleh Tim Pendamping Akreditasi Kabupaten seperti sosialisasi untuk menggalang komitmen bersama, pelatihan pemahaman standar dan instrumen akreditasi Puskesmas. Selain itu tim akreditasi di Puskesmas juga melakukan self-assesment serta menyusun rencana aksi untuk
4 persiapan akreditasi mulai dari penyiapan dokumen, penataan sistem manajemen dan sistem penyelenggaraan pelayanan serta implementasi dokumen yang telah disusun. Tabel 1. Roadmap Akreditasi Puskesmas Kabupaten Kubu Raya No Puskesmas Rencana Akreditasi 2015 2016 2017 2018 2019 1. Sungai Kakap 2. Sungai Durian 3. Sungai Raya Dalam 4. Lingga 5. Rasau Jaya 6. Sungai Ambawang 7. Sungai Rengas 8. Korpri 9. Punggur 10. Batu Ampar 11. Kubu 12. Padang Tikar 13. Sungai Radak 14. Sungai Asam 15. Terentang 16. Teluk Pakedai 17. Kuala Mandor B 18. Parit Timur 19. Sungai Kerawang 20. Air Putih Sumber: Dinas Kesehatan Kab.Kubu Raya 2016 Namun demikian, upaya untuk menerapkan kebijakan akreditasi memiliki hambatan yang bervariasi di empat Puskesmas tersebut seperti kurangnya komitmen dan dukungan dari para pemangku kepentingan dalam organisasi, terbatasnya sumberdaya keuangan untuk memenuhi standar akreditasi, terbatasnya sumberdaya manusia tertentu, kurangnya pemahaman tentang konsep akreditasi dan cara penerapan standar akreditasi ke dalam organisasi, kurangnya tindaklanjut dari pihak berwenang, kurangnya perencanaan, budaya dan perilaku penyedia pelayanan kesehatan serta inefisiensi waktu. Oleh karena itu sangat penting untuk memahami proses pelaksanaannya dengan mengidentifikasi pengaruh kontekstual yang menjelaskan variasi dan kinerja pelaksanaan kebijakan
5 akreditasi di masing-masing Puskesmas sehingga hasil temuan penelitian membantu menghasilkan informasi yang bermanfaat bagi para pemangku kepentingan dalam menyusun rencana strategis kebijakan penting mengenai area perbaikan dan metode terkait yang diperlukan untuk mendukung keberhasilan pelaksanaan kebijakan akreditasi di masa mendatang. B. Perumusan Masalah Berdasarkan uraian dan latar belakang di atas dapat dirumuskan permasalahan penelitian ini sebagai berikut: bagaimana hambatan pelaksanaan kebijakan akreditasi Puskesmas di Kabupaten Kubu Raya? C. Tujuan Penelitian Tujuan Umum Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis hambatan pelaksanaan kebijakan akreditasi Puskesmas di Kabupaten Kubu Raya Tujuan Khusus 1. Mengidentifikasi faktor-faktor penting yang mempengaruhi efektivitas pelaksanaan kebijakan akreditasi di empat Puskesmas Kabupaten Kubu Raya menggunakan Kerangka Konsolidasi Riset Implementasi (CFIR) 2. Mengetahui outcome implementasi kebijakan akreditasi Puskesmas di Kabupaten Kubu Raya D. Manfaat Penelitian 1. Bagi Kementerian Kesehatan Sebagai bahan masukan dan pertimbangan dalam membuat kebijakan penting lainnya yang mendukung efektivitas pelaksanaan kebijakan akreditasi Puskesmas di masa mendatang. 2. Bagi Pemerintah Daerah Sebagai bahan masukan dan pertimbangan dalam pengambilan keputusan yang bersifat strategis untuk mendukung efektivitas pelaksanaan kebijakan akreditasi Puskesmas di Kabupaten Kubu Raya.
6 3. Bagi Dinas Kesehatan Sebagai bahan masukan dan pertimbangan dalam menyusun rencana strategis kedepan untuk perbaikan proses pelaksanaan kebijakan akreditasi Puskesmas di Kabupaten Kubu Raya. 4. Bagi Puskesmas Memberikan pemahaman secara komprehensif tentang pra kondisi kesiapan yang diperlukan serta menggunakan potensi yang ada dalam organisasi secara optimal guna mendorong keberhasilan pelaksanaan kebijakan akreditasi Puskesmas. 5. Manfaat ilmiah Memberikan masukan untuk penelitian-penelitian selanjutnya, dan bagi peneliti sendiri memperkaya dan memperluas wawasan serta dapat menerapkan teori yang didapat ke dalam situasi sesungguhnya di lapangan. E. Keaslian Penelitian Penelitian yang berkaitan dengan akreditasi telah banyak dilakukan khususnya Akreditasi Rumah Sakit, namun sepanjang pengetahuan peneliti, penelitian tentang pelaksanaan kebijakan akreditasi Puskesmas belum ada. Ada beberapa penelitian serupa yang pernah dilakukan dan relevan dengan penelitian ini, antara lain: 1. Early, (2011) dalam Faktor-faktor Pendukung dan Penghambat Pencapaian Standar Akreditasi Untuk Lima Pelayanan Dasar di RSUD Bima. Penelitian ini bertujuan untuk mengidentifikasi dan mengeksplorasi faktor-faktor pendukung dan penghambat pencapaian standar akreditasi di RSUD Bima. Adapun rancangan penelitian yaitu studi kasus dengan desain tunggal terjalin. Pengumpulan data dilakukan dengan wawancara mendalam, dibantu dengan pedoman observasi dan instrumen akreditasi KARS, serta tinjauan dokumen-dokumen yang berkaitan dengan persiapan akreditasi rumah sakit dengan jumlah sampel sebanyak 15 Partisipan. Hasil utama penelitian menunjukkan bahwa potensi sumber daya manusia, adanya dana dan bimbingan tim KARS merupakan faktor pendukung dalam pencapaian
7 standar akreditasi, sedangkan faktor penghambat berupa ketidakpedulian ketua pokja dan ketidakaktifan anggota, kurangnya komitmen, kurangnya dukungan pimpinan, respon manajemen lambat, tidak adanya evaluasi, komunikasi dan koordinasi tidak berjalan, kurangnya dana, sarana dan prasarana, serta kurangnya kebijakan dari Rumah Sakit. 2. Leo Mery (2014) dalam Analisis Implementasi Standar Akreditasi Rumah Sakit Versi 2012 Terhadap Penilaian Akreditasi Rumah Sakit Umum Deli Serdang Propinsi Sumatera Utara. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui gambaran implementasi, monitoring, dan faktor-faktor kendala yang timbul selama proses implementasi Standar Akreditasi Rumah Sakit Versi 2012. Adapun jenis dan rancangan penelitian yaitu deskriptif kualitatif. Pengumpulan data dilakukan dengan wawancara mendalam dan observasi terhadap penyiapan dan pemenuhan standar Akreditasi Rumah Sakit Versi 2012 dengan jumlah sampel sebanyak 17 Partisipan. Hasil utama penelitian menunjukkan bahwa pada fase persiapan dalam proses implementasi standar Akreditasi Rumah Sakit Versi 2012 memerlukan keahlian, kemauan dan kemampuan sumber daya manusia dibidang akreditasi serta dukungan anggaran untuk kegiatan sosialisasi, pelatihan dan peningkatan profesional staf, dan pemberian insentif diluar jam kerja, memfungsikan panitia akreditasi dengan dukungan peran sentral dari Direktur, dan meningkatkan kerjasama kelompok kerja dengan penanggung jawab di masing-masing struktural dan fungsional.