25 BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Landasan Teori Bab ini akan membahas lebih jauh mengenai pengaruh Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) terhadap kualitas laporan keuangan serta pengaruh pengelolaan barang milik daerah sebagai variabel intervening. Menjabarkan teori-teori yang melandasi penelitian ini dengan referensi atau keterangan tambahan yang dikumpulkan selama penelitian. 2.1.1. Pengertian dan Tujuan Sistem Pengendalian Intern Committee of Sponsoring Organization (COSO) (Ricchiute, 2006) memberikan pengertian Pengendalian Internal adalah: A Process, effected by an entity s board of directors, management and other personnal, designed to provide reasonable assurance regarding the achievement of objecitives in the following categories: a) Effectiveness and efficiency of operations. b) Reliability of Financial Reporting c) Compliance with aperaturan Pemerintahlicable laws and regulations. Pengertian dari pengendalian internal menurut COSO dimaksud dapat dijelaskan bahwa pengendalian internal merupakan suatu proses yang dijalankan oleh dewan komisaris, manajemen dan personil lain entitas yang didesain untuk memberikan keyakinan memadai mengenai pencapaian tujuan dalam kategori: (a) efektivitas dan efisiensi operasi; (b) keandalan laporan keuangan; (c) kepatuhan terhadap hukum dan peraturan yang berlaku.
Sistem pengendalian intern menurut Peraturan Pemerintah No. 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, memberikan pengertian sebagai berikut : Sistem pengendalian intern pemerintah adalah proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan 26 Pengertian SPIP tersebut mengarah pada empat tujuan yang ingin dicapai yaitu: 1. Kegiatan yang efektif dan efisien Kegiatan instansi pemerintah dikatakan efektif bila telah ditangani sesuai dengan rencana dan hasilnya telah sesuai dengan tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Sedangkan, efisien biasanya dikaitkan dengan pemanfaatan aset untuk mendapatkan hasil. Kegiatan Instansi Pemerintah dikatakan efisien bila mampu menghasilkan produksi yang berkualitas tinggi (pelayanan prima), dengan bahan baku (sumber daya) yang sesuai dengan standar. 2. Laporan keuangan yang dapat diandalkan Tujuan ini didasarkan pada pemikiran utama bahwa informasi sangat penting untuk pengambilan keputusan. Agar keputusan yang diambil tepat sesuai dengan kebutuhan, maka informasi yang disajikan harus handal/layak dipercaya, dan menggambarkan keadaaan yang sebenarnya. Karena jika laporan yang tersaji tidak memadai dan tidak benar, maka akan menyesatkan dan dapat mengakibatkan keputusan yang salah serta merugikan organisasi.
27 3. Pengamanan aset Aset diperoleh dengan membelanjakan uang yang berasal dari masyarakat, terutama dari penerimaan pajak dan bukan pajak, yang harus dimanfaatkan untuk kepentingan negara/daerah. Pengamanan aset merupakan isu penting yang mendapat perhatian serius dari pemerintah dan masyarakat. Hal ini disebabkan karena kelalaian dalam pengamanan aset akan berakibat mudahnya terjadi pencurian, penggelapan, dan bentuk manipulasi lainnya. 4. Ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan Setiap kegiatan dan transaksi merupakan suatu perbuatan hukum. Oleh karena itu, pelaksanaan transaksi atau kegiatan harus taat terhadap kebijakan, prosedur dan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pelanggaran terhadap aspek hukum dapat mengakibatkan tindakan pidana maupun perdata berupa kerugian. Untuk mencapai tujuan dari SPIP dimaksud maka SKPD harus menerapkan unsurdari SPIP dalam setiap aktivitas opersional SKPD yang terdiri dari lingkungan pengendalian, penilaian risiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi serta pemantauan. 2.1.2. Unsur-unsur Sistem Pengendalian Intern Sistem pengendalian intern dalam Peraturan Pemerintah No 60 Tahun 2006 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah terdiri dari 5 unsur yang menjadi satu kesatuan yang saling mendukung. 2.1.2.1. Lingkungan Pengendalian Lingkungan pengendalian merupakan dasar untuk semua unsur pengendalian intern yang lain. Lingkungan pengendalian yang baik memberikan
28 pengaruh yang baik pada suatu organisasi, dan sebaliknya jika lingkungan pengendalian yang tidak baik maka terdapat indikasi jalannya suatu organiasi tidak baik. Lingkungan pengendalian meliputi penegakan integritas dan nilai etika, komitmen terhadap kompetensi, kepemimpinan yang kondusif, pembentukan struktur organisasi yang sesuai kebutuhan, pendelegasian wewenang dan tanggung jawab yang tepat, penyusunan dan penerapan kebijakan yang sehat tentang pembinaan sumber daya manusia, perwujudan peran aparat pengawasan intern pemerintah yang efektif, dan hubungan kerja yang baik dengan instansi pemerintah terkait. 2.1.2.2. Penilaian Risiko Penilaian risiko diawali dengan penetapan maksud dan tujuan Instansi Pemerintah yang jelas dan konsisten baik pada tingkat instansi maupun pada tingkat kegiatan. Selanjutnya Instansi Pemerintah mengidentifikasi secara efisien dan efektif risiko yang dapat menghambat pencapaian tujuan tersebut, baik yang bersumber dari dalam maupun dari luar instansi. Terhadap risiko yang telah diidentifikasi, dianalisis untuk mengetahui pengaruhnya terhadap pencapaian tujuan. Pimpinan instansi pemerintah merumuskan pendekatan manajemen risiko dan kegiatan pengendalian risiko yang diperlukan untuk memperkecil risiko. 2.1.2.3. Kegiatan Pengendalian Merupakan kebijakan dan prosedur yang membantu memastikan dilaksanakannya arahan pimpinan instansi pemerintah untuk mengurangi risiko yang telah diidentifikasi selama proses penilaian risiko. Kegiatan pengendalian yang diterapkan dalam suatu instansi pemerintah dapat berbeda dengan yang diterapkan pada instansi pemerintah lain. Hal ini disebabkan oleh perbedaan visi,
29 misi dan tujuan, lingkungan dan cara beroperasi, tingkat kerumitan organisasi, sejarah dan latar belakang serta budaya, serta risiko yang dihadapi oleh masingmasing instansi. 2.1.2.4. Informasi dan Komunikasi Informasi yang berhubungan perlu diidentifikasi dan dikomunikasikan dalam bentuk dan kerangka waktu yang memungkinkan para pihak memahami tanggung jawab. Sistem informasi menghasilkan laporan, kegiatan usaha, keuangan dan informasi yang cukup untuk memungkinkan pelaksanaan dan pengawasan kegiatan instansi pemerintah. Informasi yang dibutuhkan tidak hanya dari pihak internal namun juga eksternal. Komunikasi yang efektif harus meluas di seluruh jajaran organisasi dimana seluruh pihak harus menerima pesan yang jelas dari manajemen puncak yang bertanggung jawab pada pengawasan. Semua pegawai harus paham peran mereka dalam sistem pengendalian intern seperti juga hubungan kerja antar individu. 2.1.2.5. Pemantauan Pemantauan sistem pengendalian intern dilaksanakan melalui pemantauan berkelanjutan, evaluasi terpisah, dan tindak lanjut rekomendasi hasil audit dan review lainnya. Pemantauan secara berkelanjutan diselenggarakan melalui kegiatan pengelolaan rutin, supervisi, pembandingan, rekonsiliasi dan tindakan lain yang terkait dalam pelaksanaan tugas. Evaluasi terpisah diselenggarakan melalui penilaian sendiri, review, dan pengujian efektivitas sistem pengendalian intern yang dapat dilakukan oleh aparat pengawasan intern pemerintah atau pihak eksternal pemerintah dengan menggunakan daftar uji pengendalian intern.
30 2.1.3. Kualitas Laporan Keuangan Laporan keuangan merupkan hasil akhir dari pelaksanaan sistem akuntansi suatu organisasi. Laporan keuangan pokok yang harus disusun oleh pemerintah sesuai UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara meliputi : (1) laporan realisasi APBN/D (2) neraca (3) laporan arus kas (4) catatan atas laporan keuangan dan (5) lampiran laporan keuangan perusahaan negara/daerah. Dalam menyusun laporan keuangan pemerintah harus mengacu pada Peraturan Pemerintah No. 71 Tahun 2010 tentang Sistem Akuntansi Pemerintahan. Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) menyebutkan bahwa karakteristik kualitatif laporan keuangan adalah ukuran-ukuran normatif yang perlu diwujudkan dalam informasi akuntansi sehingga dapat memenuhi tujuannya. Terdapat empat karakterisitik yang menjadi prasyarat normatif agar laporan keuangan pemerintah dapat memenuhi kualitas yang dikehendaki, yakni: a. Relevan Laporan keuangan bisa dikatakan relevan apabila informasi yang termuat didalamnya dapat mempengaruhi keputusan pengguna dengan membantu mereka mengevaluasi peristiwa masa lalu atau masa kini, dan memprediksi masa depan, serta menegaskan atau mengoreksi hasil evaluasi mereka di masa lalu. Laporan keuangan yang relevan harus memiliki manfaat umpan balik (feedback value), memiliki manfaat prediktif, tepat waktu, dan lengkap dalam hal penyajiannya. Agar informasi yang disajikan relevan maka laporan yang disajikan harus berdasarkan kebutuhan informasi oleh pengguna laporan keuangan pemerintah.
31 b. Andal Informasi yang andal memiliki makna bahwa bebas dari pengertian yang menyesatkan dan kesalahan material, menyajikan fakta secara jujur, serta dapat diverifikasi. Informasi yang disajikan mungkin saja relevan, namun jika penyajiannya tidak andal maka informasi yang disajikan secara potensial dapat menyesatkan dan merugikan pengguna laporan keuangan. Adapun karakteristik informasi laporan keuangan dapat dikatakan andal jika penyajiannya jujur, dapat diverifikasi (verifiability), dan netral. c. Dapat dibandingkan Informasi yang termuat dalam laporan keuangan akan lebih berguna jika dapat dibandingkan dengan periode sebelumnya atau denganlaporan keuangan entitas pelaporan lainnya. Perbandingan dapat dilakukan secara internal maupun eksternal. Perbandingan secara internal yaitu dengan membandingkan kebijakan akuntansi yang sama dari tahun ke tahun, sedangkan perbandingkan secara eksternal yaitu memperbandingkan entitas yang memiliki kebijakan akuntansi yang sama. Agar dapat diperbandingkan maka penyajian laporan keuangan pemerintah harus disajikan dalam 2 (dua) tahun anggaran. d. Dapat dipahami Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah dapat dipahami jika pengguna mengerti dengan informasi yang disajikan dan mampu mengintepretasikannya. Untuk itu penyajian laporan keuangan sedapat mungkin harus menggunakan format serta istilah yang disesuai dengan batas pemahaman pengguna laporan keuangan pemerintah. Pengguna dalam hal ini diasumsikan memiliki pengetahuan yang memadai tentang operasional entitas
32 pelaporan serta memiliki kemauan untuk mempelajari informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah. Mahmudi (2007) menyatakan jika laporan keuangan buruk maka laporan tersebut dihasilkan dari sistem akuntansi yang buruk sehingga laporan tersebut mengandung kesalahan yang material dalam penyajian angka, tidak disusun sesuai dengan standar pelaporan, tidak tepat waktu dalam penyampaiannya, hal itu akan berdampak buruk bagi pengguna laporan maupun pihak penyaji laporan sendiri. 2.1.4. Pengelolaan Barang Milik Daerah Permendagri No. 17 Tahun 2007 mendefinisikan Barang Milik Daerah (BMD) adalah semua kekayaan daerah baik yang dibeli atau diperoleh atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) atau perolehan lainnya yang sah yang meliputi : 1 Barang yang diperoleh dari hibah/sumbangan atau sejenisnya 2 Barang yang diperoleh sebagai pelaksanaan dari perjanjian/kontrak 3 Barang yang diperoleh berdasarkan ketentuan undang-undang; atau 4 Barang yang diperoleh berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap. Berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 2006 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah telah mendapat penyempurnaan dengan Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2008, maka pengelolaan barang milik daerah meliputi perencanaan kebutuhan dan penganggaran, pengadaan, penggunaan, pemanfaatan, pengamanan dan pemeliharaan, penilaian, penghapusan, pemindahtanganan, penatausahaan, pembinaan, pemgawasan dan pengendalian.
33 Sholeh dan Rochmansjah (2010) menyatakan secara sederhana pengelolaan aset/barang milik daerah meliputi: (1) adanya perencanaan yang tepat, (2) pelaksanaan secara efisien dan efektif dan (3) pengawasan (monitoring). Menurut Sholeh dan Rochmansjah (2010) sasaran strategis yang harus dicapai dalam kebijakan pengelolaan aset/barang milik daerah adalah terwujudnya ketertiban administrasi mengenai kekayaan daerah dengan terciptanya efisiensi dan efektivitas penggunaan aset daerah, pengamanan aset daerah, tersedianya data/informasi yang akurat mengenai jumlah kekayaan daerah. Adapun pengelolaan barang milik daerah yang dimaksud dalam penelitian ini merupakan rangkaian sistematis dalam pengelolaan barang milik daerah yang meliputi tertib administrasi dalam penginventarisasian aset/barang, adanya efisiensi dan efektivitas dalam penggunaan aset/barang daerah, pengamanan barang milik daerah serta tersedianya data/informasi yang akurat mengenai jumlah kekayaan daerah dalam hal ini data yang tersedia sesuai dengan fisik dilapangan sehingga nilai barang milik daerah yang tercatat di neraca (laporan keuangan pemerintah daerah) sesuai dengan fisik barang serta laporan inventarisasi barang milik daerah. Permasalahan yang sering terjadi pada pengelolaan barang milik daerah antara lain adalah: 1. Status kepemilikan atas aset yang tidak jelas dikarenakan tidak terdapat bukti kepemilikan yang sah atas aset pemerintah. 2. Penilaian atas aset yang menggunakan nilai historis sementara nilai ekonominya telah menurun.
3. Aset yang sudah usang dan tidak dapat digunakan lagi masih dicatat dalam necara. 34 2.2. Review Peneliti Terdahulu (Theoretical Mapping) Beberapa penelitian yang pernah dilakukan antara lain Primastuti (2008) meneliti mengenai Penilaian terhadap Sistem Pengendalian Intern Dalam Pengelolaan Aset Tetap Pada Pemerintah Kota Depok, hasil yang diperoleh pelaksanaan Sistem Pengendalian Intern dalam pengelolaan aset tetap pada Pemerintah Kota Depok belum efektif. Lalia (2009) meneliti tentang Analisis Penyelenggaraan Peraturan Pemerintah 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah pada Dua Pemda, hasil yang diperoleh Penerapan SPIP pada kedua daerah tidak langsung mempengaruhi opini atas laporan keuangan. Oktaviana (2010) meneliti tentang Pengelolaan Aset Daerah Berkaitan Opini Disclaimer BPK di Kabupaten Tojo Una Una di Provinsi Sulawesi Tengah Tahun 2007, hasil yang diperoleh variabel bebas secara parsial hanya akan memberikan pengaruh yang kecil terhadap variabel terikatnya, namun secara simultan berpengaruh secara signifikan. Sehingga harus dilakukan dan diterapkan sistem dalam rangka mendukung pengelolaan aset. Widyaningsih (2011) meneliti tentang hubungan efektifitas sistem akuntansi keuangan daerah dan pengendalian intern dengan kualitas akuntabilitas keuangan melalui kualitas informasi laporan keuangan sebagai variabel intervening, hasil yang diperoleh sistem akuntansi keuangan daerah yang efektif ditunjang dengan sistem pengendalian intern yang baik dapat menghasilkan
35 informasi laporan keuangan yang berkualitas dan mendorong meningkatnya kualitas akuntabilitas keuangan pemerintah daerah. Armando (2013) meneliti tentang pengaruh sistem pengendalian intern pemerintah dan pengawasan keuangan daerah terhadap nilai informasi laporan keuangan pemerintah, hasil yang diperoleh Sistem pengendalian intern pemerintah, pengawasan keuangan daerah, sistem pengendalian intern pemerintah berpengaruh signifikan positif terhadap nilai informasi laporan keuangan. Sudrajat (2013) meneliti tentang Pengaruh perencanaan dan pelaksanaan anggaran pemeliharaan terhadap efektivitas pengelolaan barang milik daerah pada Pemerintah Kota Depok, hasil yang diperoleh secara simultan maupun parsial perencanaan dan pelaksanaan anggaran pemeliharaan berpengaruh positif terhadap pengelolaan barang milik daerah. Yosefrinaldi (2013) meneliti tentang pengaruh kapasitas sumber daya manusia, dan pemanfaatan teknologi informasi terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah dengan variabel intervening sistem pengendalian intern pemerintah, hasil yang diperoleh kapasitas sumber daya manusia, pemanfaatan teknologi informasi, sistem pengendalian intern pemerintah berpengaruh signifikan positif terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah.
36 Tabel 2.1. Review Peneliti Terdahulu Nama peneliti/ Tahun Topik Penelitian Primastuti/2008 Penilaian Terhadap Pelaksanaan Sistem Pengendalian Intern dalam Pengelolaan Asset Tetap pada Pemerintah Kota Depok Variabel yang digunakan - Sistem Pengedalian Intern (X) - Pengelolaan Aset Tetap (Y) Hasil Penelitian Pelaksanaan Sistem Pengedalian Intern dalam Pengelolaan Aset Tetap pada Pemerintah Kota Depok belum efektif. Lalia/2009 Analisis Penyelenggaraan PERATURAN PEMERINTAH 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah pada Dua Pemda di Sumatera Barat - Penerapan SPIP (X) - Opini atas Laporan Keuangan (Y) Penerapan SPIP pada kedua daerah tidak langsung mempengaruhi opini atas laporan keuangan. Oktaviana/2010 Pengelolaan Aset Daerah Berkaitan Opini Disclaimer BPK di Kabupaten Tojo Una Una di Provinsi Sulawesi Tengah Tahun 2007 - Perencanaan (X1) - Penatausahaan (X2) - Peningkatan Produktivitas (X3) - Pembinaan, Pengawasan dan Pengendalian (X4) - Pengelolaan Aset Daerah (Y) Variabel bebas secara parsial hanya akan memberikan pengaruh yang kecil terhadap variabel terikatnya, namun secara simultan berpengaruh secara signifikan. Sehingga harus dilakukan dan diterapkan sistem dalam rangka mendukung pengelolaan aset. Widyaningsih,/2011 Hubungan Efektifitas Sistem Akuntansi Keuangan Daerah dan Pengendalian Intern dengan Kualitas Akuntabilitas Keuangan Melalui Kualitas Informasi Laporan Keuangan Sebagai Variabel Intervening. Penelitian pada Laporan Realisasi Anggaran di Pemda Kabupaten/Kota Wilayah Propinsi Jawa Barat. - Efektivitas Sistem Akuntansi Keuangan Daerah (X1) - Pengendalian Intern (X2) - Kualitas Akuntabilitas Keuangan (Y) - Kualitas informasi laporan keuangan (Z) Sistem akuntansi keuangan daerah yang efektif ditunjang dengan sistem pengendalian intern yang baik dapat menghasilkan informasi laporan keuangan yang berkualitas dan mendorong meningkatnya kualitas akuntabilitas keuangan pemerintah daerah. Armando/2013 Pengaruh sistem pengendalian intern pemerintah dan pengawasan keuangan daerah terhadap nilai informasi laporan keuangan pemerintah. - Sistem pengendalian intern pemerintah (X1) - Pengawasan keuangan daerah. (X2) Sistem pengendalian intern pemerintah, pengawasan keuangan daerah, sistem pengendalian intern pemerintah berpengaruh signifikan
37 (Studi empiris pada SKPD di Kota Bukit Tinggi). - Nilai informasi laporan keuangan pemerintah. (Y) positif terhadap nilai informasi laporan keuangan pada pemerintah kota Bukit Tinggi. Sudrajad/2013 Pengaruh perencanaan dan Pelaksanaaan Anggaran Pemeliharaan terhadap Efektivitas Pengelolaan Barang Milik Daerah pada Pemerintah Kota Depok. - Perencanaan (X1) - Pelaksanaan Anggaran Pemeliharaan (X2) - Efektifitas Pengelolaan BMD (Y) Secara simultan maupun parsial Perencanaan dan Pelaksanaan Anggaran Pemeliharaan berpengaruh positif terhadap Pengelolaan Barang Milik Daerah. Yosefrinaldi/2013 Pengaruh kapasitas sumber daya manusia, dan pemanfaatan teknologi informasi terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah dengan variabel intervening sistem pengendalian intern pemerintah. (Studi empiris pada Dinas Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah Se-Sumatera Barat). - Kapasitas sumber daya manusia (X1) - Pemanfaatan teknologi inforrmasi informasi (X2). - Kualitas laporan keuangan pemerintah daerah (Y). Kapasitas sumber daya manusia, Pemanfaatan teknologi informasi, Sistem pengendalian intern pemerintah berpengaruh signifikan positif terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. - Sistem pengendalian intern pemerintah (Z).