BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1 Pengawasan Pengawasan merupakan bagian terpenting dalam praktik pencapaian evektifitas di Indonesia. Adapun fungsi dari pengawasan adalah melakukan evaluasi dan memberikan rekomendasi mengenai pelaksanaan kegiatan pemerintahan. Pengertian pengawasan dikemukakan oleh Basuki (2007:173) adalah: Suatu kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar pelaksanaan pekerjaan atau kegiatan dilakukan sesuai dengan rencana dan aturan aturan yang telah ditetapkan. Pengawasan yang dimaksud disini adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawas secara fungsional yang dilakukan terhadap pelaksanan tugas umum pemerintahan dan pembangunan agar sesuai dengan rencana dan peraturan perundang undangan yang berlaku. Salah satu aspek pengawasan adalah pemeriksaan. Pemeriksaan merupakan kegiatan yang ditujukan untuk menilai apakah pelaksanaan kegiatan telah sesuai dengan yang seharusnya. Menurut Keputusan Presiden No. 74 Tahun 2001 tentang Tata Cara Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, pemeriksaan adalah: Salah satu bentuk kegiatan pengawasan fungsional yang dilakukan dengan cara membandingkan antara peraturan/ rencana/ program dengan kondisi dan atau kenyataan yang ada.
Adapun pengertian pegawasan fungsional menurut Basuki (2007:178) adalah: Pengawasan yang dilakukan oleh lembaga/ badan/ unit yang mempunyai tugas melakukan pengawasan melalui pemeriksaan, pengujian, penilaian, monitoring, dan evaluasi. Selain itu pengertian pengawasan fungsional juga tersurat dalam keputusan Presiden Republik Indonesia No. 74 Tahun 2001 tentang Tata Cara Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, pasal 1 yang menyebutkan: Pengawasan Fungsional adalah pengawasan yang dilakukan oleh lebaga/ badan/ unit yang mempunyai tugas dan fungsi melakukan pengawasan melalui pemeriksaan, pengujian, pengusutan, dan penilaian. Dari penjelasan pengawasan dapat ditarik kesimpulan bahwa pengawasan fungsional terdiri dari kegiatan pemeriksaan, pengujian, penilaian, monitoring, serta evaluasi yang diarahkan untuk mencegah timbulnya berbagai bentuk penyimpangan dalam pelaksanaan tugas umum pemerintahan dan pembangunan agar pelaksanaan tugas umum pemerintahan dan pembangunan berlangsung sesuai dengan rencana dan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sasaran pengawasan fungsional menurut Keputusan Presiden Republik Indonesia No. 74 Tahun 2001, adalah melakukan pengawasan terhadap kinerja aparatur pemerintahan.
2.1.1 Tujuan Pengawasan Secara umum tujuan pengawasan adalah untuk menjamin agar suatu pekerjaan atau kegiatan berjalan sesuai dengan rencana dan aturan-aturan yang telah ditetapkan. Secara khusus tujuan pengawasan, yaitu: 1) Menilai ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku; 2) Menilai kesesuaian dengan pedoman akuntansi yang berlaku; 3) Mendeteksi adanya kecurangan. Dapat disimpulkan bahwa tujuan pengawasan adalah untuk menjamin terlaksananya penyelengaraan tugas umum pemerintahan dan pembangunan yang sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku guna menciptakan aparatur pemerintahan yang bersih dan berwibawa. 2.1.2 Aparat Pengawasan Akibat dari semakin luasnya kinerja pemerintahan, timbulah dampak negatif seperti makin jauhnya hubungan antara pimpinan dengan bawahan secara langsung. Dengan demikian diperlukan suatu alat penghubung untuk menjembataninya yang merupakan aparat pengawas yang ada di lingkungan pemerintahan dan selanjutnya disebut Inspektorat. Badan ini secara teknis oprasional berada dan bertanggungjawab kepada daerah. Sedangkan secara teknis administratif berada dibawah pembinaan Mendagri (Irjen Depdagri). Berdasarkan Keputusan Bupati Sukabumi No. 51 Tahun 2007 tentang Srtuktur Organisasi dan Tata Kerja Inspektorat Kabupaten Sukabumi dinyatakan dalam pasal 1, bahwa:
Inspektorat merupakan unsur pengawas penyelenggaraan pemerintahan daerah, dipimpin oleh Inspektur yang berkedudukan dibawah dan bertanggungjawab kepada Bupati, dan secara teknis administratif mendapat pembinaan dari Sekretaris Daerah. Inspektorat mempunyai tugas melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan urusan pemerintahan daerah, pelaksanaan pembinaan penyelenggaraan pemerintahan desa dan pelaksanaan urusan pemerintahan desa. Untuk melaksanakan tugas pokok seperti yang dijelaskan diatas Inspektorat mempunyai fungsi : 1) Penyusunan rencana dan program kerja dibidang pengawasan; 2) Perumusan dan peyusunan kebijakan teknis dibidang pengawasan; 3) Pembinaan, pengendalian dan pengawasan tugas dibidang kesekretariatan, keuangan daerah, aparatur, sarana prasarana, pendidikan dan kesehatan; 4) Pembinaan dan pengelolaan keprograman, keuangan, perlengkapan dan kearsipan; 5) Pelaksanaan pengawasan Pemerintahan Daerah; 6) Pelaksanaan koordinasi dan kerjasama dengan unit kerja lain; 7) Pelaksanaan monitoring dan evaluasi hasil pelaksanaan tugas dibidang pengawasan; 8) Pelaporan hasil pelaksanaan tugas dibidang pengawasan; 9) Pelaksanaan tugas lain yang diberikan oleh Bupati sesuai dengan bidang tugasnya.
Aparat pengawas dalam lingkungan internal pemerintahan terdiri dari: 1) Inspektorat Jendral Departemen Dalam Negeri (Irjen Depdagri) Aparat pengawasan internal di lingkungan Departemen Dalam Negeri adalah Inspektorat Jendral Departemen Dalam Negeri yang melaporkan hasil pengawasannya kepada Menteri Dalam Negeri sebagai penanggungjawab umum manajemen pemerintahan. Ruang lingkup pengawasan Inspektorat Jendral Dalam Negeri mencangkup substansi program dan administrasi manajemen pemerintahan. Substansi program tersebut meliputi tugas pokok dan fungsi serta segala sesuatu yang berkaitan dengan proses pelayanan. Sedangkan aspek administrasi yang menjadi objek pengwasan adalah pengelolaan sumberdaya baik aparatur dan pelayanan publik (dekonsentrasi dan tugas pembantuan) serta pengelolaan dan tanggungjawabnya dalam rangka menunjang keberhasilan program (akuntabilitas). 2) Inspektorat Provinsi Inspektorat provinsi merupakan organisasi pengawas yang berada di provinsi dibawah Gubernur. Badan ini melakukan pengawasan atas pelimpahan pengawasan oleh pemerintah pusat. Inspektorat Provinsi melakukan pengawasan terhadap: (1) Pelaksanaan pembinaan atas penyelenggaraan pemerintahan di daerah kabupaten/ kota; (2) Pelaksanaan urusan pemerintah di daerah provinsi; (3) Pelaksanaan urusan pemerintah di daerah kabupaten/ kota.
3) Inspektorat Kabupaten/ Kota Inspektorat kabupaten/ kota merupakan organisasi pengawas yang berada di daerah dibawah Bupati/ Walikota. Badan ini melakukan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pengawasan atas pelimpahan pengawasan oleh pemerintah pusat. Aparat pengawasan di pemerintah daerah Kabupaten Sukabumi diserahkan kepada aparat pengawasan daerah dengan nama Inspektorat. Inspektorat mempunyai tugas membantu Bupati selaku Kepala Daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan di bidang pengawasan. 2.1.3 Pelaksanaan Pengawasan Pemerintah Daerah Kegiatan-kegiatan dalam pelaksanaan pengawasan fungsional dapat digolongkan kedalam tiga bentuk kegiatan, yaitu: 1) Kegiatan pengawasan tahunan; 2) Kegiatan pengawasan khusus; 3) Kegiatan pengawasan hal-hal tertentu. Kegiatan pengawasan tahunan didasarkan atas Program Kerja Pengawasan Tahunan (PKPT). Dalam pelaksanaanya PKPT dikoordinasikan oleh Inspektorat yaitu dengan jalan: 1) Menerbitkan nama pengawas aparat pengawasan fungsional; 2) Mengeluarkan pedoman pemeriksaan; 3) Memantau pelaksanaan PKPT; 4) Menyelenggarakan rapat koordinasi aparat pengawasan fungsional pemerintah untuk mengevaluasi pelaksanaan PTKP.
tahunan adalah: Manfaat yang diharapkan dari keberadaan program pengawasan 1) Dihindarinya sejauh mungkin tumpang tindih pelaksanaan pemeriksaan; 2) Terarahnya ruang lingkup dan sasaran pemeriksaan; 3) Menghindari identifikasi dan pemborosan penggunaan tenaga pemeriksaan; 4) Menghindari rencana penyusunan rencana kerja yang melebihi kemampuan. Disamping pengawasan tahunan yang berencana sesuai dengan PKPT, aparatur pengawasan fungsional dapat pula melakukan pengawasan khusus dan pengawasan hal-hal tertentu. Pengawasan khusus biasanya ditujukan terhadap penyimpanganpenyimpangan dan atau masalah-masalah dalam bidang administarasi dalam lingkungan pemerintahan, yang dinilai mengandung dampak luas terhadap jalannya pemerintahan dan kehidupan masyarakat. Pengawasan ini dapat dilakukan sendiri oleh Inspektorat atau tim pemeriksa gabungan yang dibentuk oleh kepala Inspektorat yang disebut Inspektur. Sedangkan pengawasan hal-hal tertentu dilaksanakan oleh Inspektur Jendral Pembangunan atas petunjuk Presiden dan/ atau Wakil Presiden. 2.2 Kinerja Kinerja disebut juga sebagai performance atau performansi yang artinya adalah pencapaian suatu target (keberhasilan) dari sesuatu yang direncanakan di dalam organisasi. Kinerja ini harus dinilai secara formal dengan mengunakan
ukuran-ukuran dari suatu sistem pengukuran kinerja. Kinerja organisasi terdiri dari: 1) Kinerja keuangan Adalah kinerja (keberhasilan) yang dinilai berdasarkan ukuranukuran angka dalam satuan nilai uang, dengan cara membandingkan realisasi keuangan berdasarkan anggarannya. 2) Kinerja non keuangan Adalah kinerja (keberhasilan) yang dinilai tidak berdasarkan ukuran-ukuran angka dalam satuan nilai uang dan digunakan untuk menilai kesuksesan organisasi melalui pengukuran kinerja yang mempunyai berbagai indikator oprasi yang kemudian dibandingkan dengan target kinerja atau standar kinerja yang hasilnya berupa feedback atau reward. kinerja adalah: Anwar Prabu Mangkunegara (2002:67) mengemukakan pengertian Hasil kerja secara kualitas dan kuantitas yang dicapai oleh seorang pegawai dalam melaksanakan tugasnya sesuai dengan tanggungjawab yang diberikan kepadanya. Kinerja menurut Malayu S. P. Hasibuan (2001:87) yaitu: Hasil yang dicapai oleh seseorang dalam melaksanakan tugastugas yang diberikan kepadanya yang didasarkan atas kecakapan, pengalaman dan kesungguhan serta waktu.
Jadi secara umum dapat juga dikatakan bahwa kinerja merupakan prestasi yang dapat dicapai oleh organisasi dalam periode tertentu. Adapun pengertian kinerja menurut Indra Bastian (2001:329) adalah: Gambaran mengenai tingkat pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan/ program/ kebijaksanaan dalam mewujudkan sasaran, tujuan, misi, dan visi organisasi yang relevan dalam perumusan skema strategis (strategic planning) suatu organisasi. Maksudnya, setiap kegiatan organisasi harus dapat diukur dan dinyatakan keterkaitannya dengan pencapaian arah instansi dimasa yang akan datang yang dinyatakan dalam visi dan misi instansi. Produk dan jasa yang dihasilkan diukur berdasarkan kontribusinya terhadap pencapaian visi dan misi instansi. 2.2.1 Penilaian Kinerja Kinerja program perlu dinilai untuk melihat apakah sudah sesuai dengan dengan lingkup dan sifat kegiatan instansi yang telah ditetapkan.penilaian kinerja program mutlak harus dilakukan untuk mengetahuai prestasi yang dicapai oleh setiap instansi. Penilaian kinerja ini penting bagi setiap instansi untuk menetapkan tindakan kebijakan selanjutnya. Dengan adanya penilaian kinerja berarti para bawahan mendapat perhatian dari para atasannya, sehingga mendorong mereka semangat bekerja, asalkan proses penilaiannya jujur dan objektif, serta ada tindak lanjutnya. Tindak lanjut penilaian ini memungkinkan program dipromosikan, didemosikan, dikembangkan, dan atau balas jasanya dinaikkan. Penilaian kinerja yang merupakan aktivitas yang secara kontinyu memperbaiki kualitas sumber daya manusia dan sejauh mana kemampuan sumber daya manusia perlu dikembangkan.
Tindak lanjut yang dilakukan instansi dapat berupa kompensasi/ insentif yang positif (pemberian penghargaan) atau yang negatif (hukuman). Pemberian penghargaan akan merangsang kepuasan kebutuhan seseorang pada saat bergabung pada instansi tersebut. Ada beberapa jenis kompensasi/ insentif yang dapat diberikan oleh instansi kepada para programnya, meliputi: 1) Penghargaan keuangan, yang terdiri dari: 1) Peningkatan Gaji; 2) Bonus; 3) Fasilitas. 2) Penghargaan sosial dan psikologi, yang terdiri dari: (1) Kemungkinan promosi; (2) Peningkatan tanggungjawab; (3) Peningkatan otonomi; (4) Menempatkan pada wilayah geografis yang lebih baik; (5) Pengakuan. Menurut Veithzal Rivai (2003:309) pengertian penilaian kinerja adalah: Sebagai sebuah mekanisme yang baik untuk mengendalikan program. Sedangkan pengertian penilaian kinerja menurut Siswanto Sastrohadiwiryo (2002:231) adalah: Suatu kegiatan yang dilakukan manajemen/ penyelia penilai untuk menilai kinerja tenaga kerja dengan cara membandingkan kinerja dengan uraian/ deskripsi pekerjaan dalam suatu periode tertentu biasanya setiap akhir tahun.
Peningkatan kinerja program dalam pemerintahan berpengaruh terhadap pencapaian sasaran yang telah ditetapkan serta lancarnya koordinasi sehingga organisasi bergerak sebagai suatu kesatuan yang bulat dan utuh. Dengan terwujudnya realisasi pelaksanaan program yang sesuai dengan rencana awal, sehingga terlaksana kegiatan yang efektif dan efisien, perlu dilakukan pengorganisasian, pengarahan, dan pengawasan. 2.2.2 Tujuan dan Manfaat Penilaian Kinerja Penilaian kinerja merupakan aktivitas yang penting dalam pelaksanaan pemerintahan karena penialian kinerja dapat penjadi penghubung antara maksud dan tujuan dari pihak pemerintah dengan pihak program. Adapun tujuan penilaian kinerja menurut Siswanto Sastrohadiwiryo (2002:232), adalah sebagai berikut: terdiri dari: 1) Sumber data untuk perencanaan ketenagakerjaan dan kegiatan pengembangan jangka panjang; 2) Nasihat yang perlu disampaikan kepada para program; 3) Alat untuk memberikan umpan balik (feedback) yang mendorong ke arah kemajuan dalam kemungkinan memperbaiki/ meningkatkan kualitas kerja bagi para pegawai; 4) Landasan/ bahan informasi dalam pengambilan keputusan pada bidang ketenagakerjaan, baik promosi, mutasi, maupun kegiatan ketenagakerjaan lainnya. Dalam penilaian kinerja ada manfaat dalam pelaksanaannya, yang 1) Mengelola operasi organisasi secara efektif dan efisien melalui pemotivasian personel secara maksimum; 2) Membantu pengambilan keputusan yang berkaitan dengan penghargaan personel, seperti: promosi, transfer, dan pemberhentian;
3) Mengidentifikasi kebutuhan pelatihan dan pengembangan personel dan untuk menyediakan kriteria seleksi dan evaluasi program pelatihan personel; 4) Menyediakan suatu dasar untuk mendistribusikan penghargaan. 2.2.3 Indikator Kinerja Indikator kinerja merupakan ukuran kuantitatif dan kualitatif. Oleh karena itu, indikator kinerja merupakan sesuatu yang akan dihitung dan diukur serta digunakan sebagai dasar untuk menilai atau melihat tingkat kinerja baik dalam tahap perencanaan (ex-ante), tahap pelaksanaan (on going), maupun tahap setelah kegiatan selesai dan berfungsi (ex-post). Selain itu indikator juga digunakan untuk meyakinkan bahwa kinerja hari demi hari organisasi/ unit kerja yang bersangkutan menunjukkan kemajuan dalam rangka mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Dengan demikian, tanpa indikator kinerja sulit untuk menilai kinerja (keberhasilan atau ketidak berhasilan) kebijaksanaan/ program/ kegiatan dan pada akhirnya organisasi/ unit kerja pelaksananya. Dengan indikator kinerja, organisasi mempunyai wahana yang jelas bagaimana akan dikatakan berhasil atau gagal di masa yang akan datang. Istilah ukuran kinerja pada dasarnya berbeda dengan istilah indikator kinerja. Ukuran kinerja mengacu pada penilaian kinerja secara langsung, sedangkan indikator kinerja mengacu pada penilaian kinerja secara tidak langsung, yaitu hal-hal yang sifatnya hanya merupakan indikasi-indikasi kinerja. Untuk dapat mengukur kinerja pemerintah, maka perlu diketahui indikator-indikator kinerja sebagai dasar penilaian kinerja.
Adapun pengertian indikator kinerja menurut Indra Bastian (2001:337) adalah: Ukuran kuantitatif dan kualitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan. Menurut Indra Bastian (2001:337), Elemen indikator selanjutnya akan diperhitungkan, yang terdiri atas: 1) Indikator Masukan (inputs); 2) Indikator Proses (process); 3) Indikator Keluaran (outputs); 4) Indikator Hasil (outcomes); 5) Indikator Manfaat (benefits); 6) Indikator Dampak (impacts). Berdasarkan kutipan diatas dapat dijelaskan sebagai berikut: 1) Indikator Masukan (inputs) Adalah segala sesuatu yang dibutuhkan agar pelaksanaan kegiatan dapat berjalan untuk menghasilkan keluaran. Indikator ini dapat berupa dana, sumber daya manusia, informasi, kebijakan/ peraturan perundangundangan, dan sebagainya. Indikator ini mengukur jumlah sumber daya seperti anggaran (dana), sumber daya manusia, peralatan, material, dan masukan lainnya yang dipergunakan untuk melaksanakan kegiatan. Dengan meninjau distribusi sumber daya, suatu lembaga dapat menganalisis apakah alokasi sumber daya yang dimiliki telah sesuai dengan rencana strategik yang ditetapkan. Tolok ukur ini dapat pula digunakan untuk perbandingan (benchmarking) dengan lembaga-lembaga yang relevan.
2) Indikator Proses (process) Dalam proses indikator, organisasi merumuskan ukuran kegiatan, baik dari segi kecepatan, ketepatan, maupun tingkat akurasi pelaksanaan kegiatan tersebut. Rambu yang paling dominan dalam proses adalah tingkat efisiensi dan ekonomis pelaksanaan kegiatan organisasi. Efisiensi berarti besarnya hasil yang diperoleh dengan pemanfaatan sejumlah input. Sedangkan ekonomis yang dimaksudkan adalah bahwa pelaksanaan kegiatan tersebut secara lebih murah dibandingkan dengan standar biaya atau waktu yang telah ditentukan untuk itu. 3) Indikator Keluaran (outputs) Adalah sesuatu yang diharapkan langsung dicapai dari suatu kegiatan yang dapat berupa fisik dan/ atau non fisik. Indikator atau tolok ukur keluaran digunakan untuk mengatur keluaran yang dihasilkan dari suatu kegiatan. Dengan membandingkan keluaran, organisasi dapat menganalisis apakah kegiatan terlaksana sesuai dengan rencana, indikator keluaran dijadikan landasan untuk menilai kemajuan suatu kegiatan apabila tolok ukur dikaitkan dengan sasaran kegiatan yang terdefinisi dengan baik dan terukur. Oleh karena itu, indikator keluaran harus sesuai dengan lingkup dan sifat kegiatan organisasi. 4) Indikator Hasil (outcomes) Adalah segala sesuatu yang mencerminkan berfungsinya keluaran kegiatan pada jangka menengah (efek langsung). Pengukuran indikator hasil seringkali rancu dengan pengukuran indikator keluaran. Indikator outcome lebih utama daripada sekedar output. Walaupun produk telah
berhasil dicapai dengan baik, belum tentu secara outcome kegiatan tersebut telah tercapai. Outcome menggambarkan tingkat pencapaian atas hasil Iebih tinggi yang mungkin menyangkut kepentingan banyak pihak. Dengan indikator outcome, organisasi akan dapat mengetahui apakah hasil yang telah diperoleh dalam bentuk output memang dapat dipergunakan sebagaimana mestinya dan memberikan kegunaan yang besar bagi masyarakat banyak. 5) Indikator Manfaat (benefits) Adalah sesuatu yang terkait dengan tujuan akhir dari pelaksanaan kegiatan. Indikator kinerja ini menggambarkan manfaat yang diperoleh dari indikator hasil. Manfaat tersebut baru tampak setelah beberapa waktu kemudian, khususnya dalam jangka menengah dan jangka panjang. Indikator manfaat menunjukan hal yang diharapkan untuk dicapai bila keluaran dapat diselesaikan dan berfungsi dengan optimal (tepat lokasi dan waktu). 6) Indikator Dampak (impacts) Adalah pengaruh yang ditimbulkan baik positif maupun negatif pada setiap tingkatan indikator berdasarkan asumsi yang telah ditetapkan. 2.3 Kinerja Program Kinerja program mempunyai pengaruh besar terhadap kelangsungan hidup instansi. Setiap organisasi mempunyai program kegiatan yang harus dilaksanakan dinilai kinerjanya. Program kegiatan setiap organisasi dilaksanakan
sesuai dengan lingkup dan sifat organisasi tersebut. Menurut Ardiyos (2004:742), dikemukakan pengertian program adalah: Suatu instruksi yang disusun untuk melaksanakan rencana yang telah dirumuskan sebelumnya. Adapun pengertian program menurut Mahmudi (2007:66) adalah: Rencana kegiatan dan aktivitas yang dipilih untuk mewujudkan sarana strategik tertentu serta sumber daya yang dibutuhkan untuk melaksanakannya. Tahap pembuatan program merupakan tahap yang dilakukan setelah perencanaan strategik. Rencana-rencana strategik, sasaran strategik, dan inisiatif strategik merupakan kerangka konseptual yang harus dijabarkan dalam bentuk program-program. Setiap program yang dibuat akan menghasilkan akuntabilitas bagi para pegawai. Akuntabilitas program tersebut berkaitan dengan pertimbangan apakah tujuan yang ditetapkan dapat dicapai atau tidak, dan apakah organisasi telah mempertimbangkan alternatif program yang memberikan hasil yang optimal dengan biaya yang minimal. Lembaga-lembaga publik harus mempertanggungjwbkan program yang telah direncanakan sampai pada pelaksanaan program. Setelah program kegiatan selesai dibuat dan dilaksanakan tahap selanjutnya adalah evaluasi program. Laporan kinerja program dapat digunakan sebagai dasar untuk melakukan evaluasi program. Pelaksanaan program yang tidak optimal memerlukan revisi anggaran program. Jika evaluasi program menunjukkan bahwa program yang dilaksanakan tidak efektif, maka manajer perlu mengkaji ulang tahap strategi untuk mencapai tujuan, atau bahkan merevisi tujuan.