POLITIK HUKUM BIDANG PERADILAN DIINDONESIA 1 Oleh: Prof. Dr. Gayus T. Lumbuun, S.H., M.H. 2 Pengantar Politik hukum yang diartikan dengan kebijakan di bidang hukum mengenai peradilan di Indonesia merupakan salah satu agenda penting reformasi di bidang hukum. Dalam dokumen Rencana Kerja Pemerintah (RKP) tahun 2007, tegambar politik hukum nasional, yaitu secara umum pembenahan politik hukum dimaksudkan untuk mewujudkan tertib peraturan perundang-undangan dan semakin terciptanya peraturan perundang-undangan yang adil, konsekuen, dan tidak diskriminatif serta mencerminkan aspirasi masyarakat dan kebutuhan pembangunan, semakin terjaminnya konsistensi/ sinkronisasi seluruh peraturan perundang-undangan pada tingkat pusat dan daerah. Sedangkan khusus di bidang peradilan, politik hukum dimaksudkan agar semakin terjaminnya konsistensi terwujudnya kemandirian lembaga penegak hukum terutama lembaga peradilan yang berwibawa, bersih yang didukung oleh aparat penegak hukum yang profesional, berintegritas dan semakin meningkatnya upaya pencegahan dan penanganan perkara korupsi. Dalam hal pembangunan kelembagaan hukum yang terkait dengan percepatan pemberantasan korupsi, tercatat hasil yang cukup memuaskan selama tahun 2005, antara lain dengan pengangkatan 1 Makalah untuk disampaikan dalam kegiatan Diskusi Panel tentang Pembangunan Hukum Nasional Tentang Arah Pengembangan Sistem Peradilan di Indonesia. Diselenggarakaran oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) Departemen Hukum dan HAM bekerja sama dengan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, pada tanggal24-27 di Yogyakarta. 2 Guru Besar Hukum Administrasi Negara, Anggota Komisi Ill FPDI-P DPR Rl 205
anggota Komisi Yudisial melalui Keputusan Presiden No.I/P/2005. Terbentuknya Komisi Kejaksaan, berjalannya fungsi Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) dalam memutus beberapa kasus korupsi, Pembentukan Komisi Kepolisian Nasional. Operasionalisasi sistem satu atap (kewenangan administratif, kepegawaian dan financial) pada lembaga peradilan dan pada saat ini sedang dilakukan perubahan struktur organisasi lembaga peradilan. Sedangkan upaya-upaya yang akan dilakukan adalah pembenahan struktur hukum melalui penguatan kelembagaan dengan meningkatkan kualitas dan profesionalisme sumber daya manusia aparatur pelayanan dan penegak hukum, terselenggaranya sistem peradilan cepat, murah, dan transparan serta memastikan bahwa hukum diterapkan dengan adil dan memihak pada kebenaran, terutama bagi rakyat miskin. Politik hukum bidang peradilan menjadi penting, karena setelah reformasi, kinerja lembaga peradilan belum sesuai dengan keinginan dan harapan masyarakat. Beberapa persoalan muncul, seperti masih terdapatnya praktik 'mafia peradilan", putusan Mahkamah Konstitusi yang dinilai '\.Jitra petita" dan putusan tunda, serta sifat putusan yang final dan mengikat. Kewenangan Komisi Yudisial yang tidak sejalan dengan konsep atau amanat Konstitusi. Persoalan-persoalan ini, memang perlu dipertegas dalam politik hukum peradilan kita ke depan. Kami berpendapat, ada beberapa substansi yang perlu menjadi fokus dari politik hukum peradilan di Indonesia, yaitu: pertama, politik hukum dalam rangka menciptakan lembaga peradilan yang independen, wibawa, dan kuntabel. Kedua, politik hukum dalam rangka penguatan pengawasan terhadap lembaga peradilan. Ketiga, politik hukum dalam rangka penguatan kelembagaan, antara lain Komisi Pemeberantasan 206
Korupsi, serta Pengadilan Tindak Pidana Korupsi. Keempat, politik hukum dalam rangka pengembangan sistem manajemen anggaran peradilan dan lembaga penegak hukum lain yang transparan dan akuntabel. 1. Sistem Peradilan Menurut Konstitusi Pasal 24 ayat (1 )-(3) menyebutkan kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan Peradilan Umum, Peradilan Agama, Peradilan Militer, Peradilan Tata Usaha Negara dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi serta badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam Undang Undang. Sesuai dengan amanat konstitusi tersebut di atas, maka pelaksanaan sistem peradilan di Indonesia diatur lebih lanjut dalam berbagai undang-undang, yaitu: UU No. 4 Tahun 2004 Tentang Kekuasaan Kehakiman; UU No. 14 Tahun 1985 Tentang Mahkamah Agung sebagaimana telah diu bah dengan UU No.5 Tahun 2004; UU No. 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi; UU No.9 Tahun 2004 yang merubah UU No.5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara; UU No.8 Tahun 2004 yang merubah UU No.2 Tahun 1986 Tentang Peradilan Umum; UU No. 7 Tahun 1989 Tentang Peradilan Agama dan UU No. 31 Tahun 1997 Tentang Peradilan Militer. Kekuasaan Kehakiman menu rut Pasal 10 Undang-Undang No. 4 Tahun 2004 dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya meliputi Peradilan Umum, Peradilan Agama, Peradilan Mil iter, Peradilan Tata Usaha Negara dan Mahkamah Konstitusi. 207
Di samping itu terdapat pula pengadilan khusus yang hanya dapat dibentuk dalam salah satu lingkungan peradilan yang diatur dalam undang-undang, antara lain Pengadilan Niaga (untuk perkara Kepailitan UU No. 37/2004 Pasal1 butir 7 dan HaKI), Pengadilan Anak (UU No. 3/1997), Pengadilan HAM (UU No. 26/2000), Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (UU No. 30/2002 tentang KPK Pasal 53-62), Peradilan Syariah Islam di Provinsi Nangroe Aceh Darussalam (UU No. 18/2001 jo Keppres No. 11/2002 tentang Mahkamah Syariah dan Mahkamah Syariah Provinsi di NAD), Pengadilan Perikanan (UU No. 31/2004), Pengadilan Hubungan Industrial (UU No. 2/2004 ). Pengadilan Pajak (UU No. 14/2002). Di samping itu, terdapat badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman yang diatur dalam Undang Undang seperti Mahkamah Pelayaran yang dibentuk berdasarkan UU No. 21 Tahun 1992 tentang Pelayaran. Undang-undang No. 21 Tahun 1992 menyatakan bahwa Mahkamah Pelayaran bukan badan peradilan umum yang memiliki wewenang untuk melakukan pemeriksaan lanjutan untuk mengambil keputusan atas kecelakaan kapal karena kapal tenggelam, kapal terbakar, kapal tubrukan yang mengakibatkan kerusakan berat, kecelakaan kapal yang menyebabkan terancamnya jiwa manusia dan kerugian harta benda, kapal kandas dan rusak be rat. 208
2. Politik Hukum Menciptakan Lernbaga Peradilan yang lndependen, Wibawa, Akuntabel Inti dari penciptaan lembaga peradilan yang independen adalah mengurangi intervensi dari lembaga di luar pengadilan. Sejak memasuki Reformasi pada tahun 1998, salah satu kebijakan penting yang ditempuh adalah manajemen pengadilan yang semula di bawah Departemen Kehakiman kini sepenuhnya dipegang oleh MA sejak tahun 2001. Sistem pengadilan satu atap sebenarnya telah diperjuangkan lkatan Hakim Indonesia sejak tahun 1970-an. Desakan itu menguat tahun 1998. Tap MPR Nomor X/MPR/1998 tentang Pokokpokok Reformasi Pembangunan ditindaklanjuti dengan lahirnya UU Nomor 35 Tahun 1999 tentang Perubahan atas UU Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman. UU itu menegaskan tentang perubahan sistem pengelolaan lembaga peradilan yang semula menggunakan dua atap menjadi satu atap. Pengadilan Agama baru diserahkan oleh Departemen Agama pada 30 Juni 2004. Pengadilan Militer baru diserahkan oleh Panglima TNI Jenderal Endriartono Sutarto pada 1 September 2004. Proses penyatuan atap itu masih terkendala, terutama mengenai minimnya anggaran yang diberikan pemerintah untuk MA. Oleh karena itu, politik hukum yang memperkuat sistem satu atap masih perlu dilanjutkan dengan kebijakan meningkatkan kualitas SDM di Mahkamah Agung dan penyediaan anggaran yang memadai. J'angkauan sampai, strukturnya dialihkan ke Mahkamah Agung, tetapi anggarannya masih di isntitusi yang lama. 209
3. Politik Hukum Penguatan Pengawasan terhadap Lembaga Peradilan Kunci dari keberadaan KY adalah menjaga mekanisme check and balances dalam pelaksanan kekuasaan kehakiman. Oleh karena itu, walaupun KY bukan sebagai lembaga pelaksana kekuasaan kehakiman, tetapi fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman. KY merupakan lembaga negara baru yang bersifat mandiri dan dalam pelaksanaan wewenangnya bebas dari cam pur tangan atau pengaruh kekuasaan lainnya. Lembaga ini seharusnya memiliki kedudukan yang setara dengan Mahkamah Agung. Namun, hubungan yang konstruktif itu terjalin apabila, kewenangan KY tidak memeriksa bunyi keputusan yang diambil hakim, tetapi memeriksa proses pengambilan keputusan sesuai tidak dengan hukum acara, moral, perilaku dan ada atau tidak unsur-unsur penyuapan atau KKN. Sesuai dengan kewenangan yang dimilikinya dalam Pasal 248 UUD 1945, terbentuknya KY tidak lain dimaksudkan untuk menjamin terciptanya rekruitmen hakim agung yang kredibel dan menjaga kontinuitas hakim-hakim yang bertugas di lapangan untuk tetap berpegang teguh pada nilai-nilai moralitas sebagai seorang hakim, memiliki integritas dan kepribadian tidak tercela, jujur, adil, serta menjunjung tinggi nilai-nilai profesionalisme. Perekrutan hakim agung selama ini dianggap terlalu 'politis"dan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim yang dijaga dan ditegakkan oleh kalangan internal kehakiman sendiri dianggap sebagai dua hal yang menjadi kendala bagi terciptanya gagasan negara hukum, baik dalam tradisi rule of law maupun rechtsstaat, yaitu kekuasaan kehakiman yang independen dan tidak memihak (independent and impartial judiciary). 210
Di samping itu, kehadiran KY dimaksudkan agar independensi kekuasaan kehakiman tidak berarti kekuasaan yudikatif yang tidak terkontrol. Tanpa pengontrol dan pengimbang dari lembaga eksternal bisa mengarah kepada tirani kekuasaan yudikatif, atau format ketatanegaraan yang sama buruknya dengan tirani eksekutif dan tirani legislatif. Pembentukan KY didasarkan pada pemikiran: 1) Pengawasan secara intensif terhadap kekuasaan kehakiman perlu dilakukan dengan cara melibatkan unsur-unsur masyarakat dalam spektrum yang seluas-luasnya dan bukan hanya pengawasan secara internal saja. 2) KY dapat menjadi perantara atau penghubung antara kekuasaan pemerintah dan kekuasaan kehakiman yang tujuan utamanya adalah untuk menjamin kemandirian kekuasaan kehakiman dari pengaruh kekuasaan apa pun juga. 3) Menunjang peningkatan efisiensi dan efektivitas kekuasaan kehakiman. Hakim hanya menfokuskan diri pada pelaksanaan tugas, sedangkan urusan urusan pengawasan dan rekruitmen hakim menjadi tanggung jawab KY. 4) Menjaga konsistensi putusan lembaga peradilan, karen a setiap putusan akan selalu memperoleh penilaian dan pengawasan yang sangat ketat. 5) KY dapat mengurangi politisasi terhadap pengangkatan seorang hakim agung. Salah satu prioritas RUU Prolegnas adalah revisi terhadap UU No. 22 Tahun 2004. Prolegnas tersebut sejalan dengan politik hukum penguatan Komisi Yudisial dimaksudkan untuk tercapainya hal-hal sebagai berikut: 211
Secara substantif, beberapa hal yang perlu menjadi agenda penguatan KY adalah: 1) Keputusan Komisi Yudisial Pasal 23 ayat (2) UU No. 22 menyatakan usul penjatuhan sanksi beserta alasan kesalahannya 'bersifat mengikat", disampaikan oleh Komisi Yudisial kepada pimpinan Mahkamah Agung dan/ atau Mahkamah Konstitusi. Namun, usul yang bersifat 'mengikat" masih dihadapkan dengan kesempatan pembelaan diri oleh hakim di hadapan Majelis Kehormatan Hakim. Oleh karena itu, terdapat kontradiksi terminologi keputusan yang bersifat mengikat dengan adanya kesempatan untuk membela diri. Untuk itu, salah satu upaya untuk memperkuat peran Komisi Yudisial adalah melakukan perubahan terhadap konstruksi Pasal23 UU No. 22 Tahun 2004. 2) Kemandirian Komisi Yudisial Masalah lain yang tidak kalah pentingnya adalah mengenai upaya membangun kemandirian Komisi Yudisial. Kemandirian Komisi Yudisial tidak saja pada level anggota Komisi Yudisial, tetapi perlu dilanjutkan pada tataran personil stafnya. Sehingga perlu dikaji kembali apakah personil staf Komisi Yudisial dari PNS atau Non PNS. Menyangkut kemandirian anggaran dikatakan bahwa anggaran Komisi Yudisial dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Dalam impelementasinya, diharapkan Komisi Yudisial dapat menetapkan program dan anggaran dalam rangka optimalisasi pelaksanaan tugas fungsinya dengan tetap dituntut dengan adanya transparansi dan akuntabilitas penggunaan anggaran. 212
4. Politik Hukum Penguatan Kelembagaan, antara lain Komisi Pemberantasan Korupsi, serta Pengadilan Tindak Pidana Korupsi Untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas penegakan hukum terhadap tindak pidana korupsi, Undang-Undang ini mengatur mengenai pembentukan pengadilan tindak pidana korupsi di lingkungan peradilan umum, yang untuk pertama kali dibentuk di lingkungan Pengadilan Negeri Jakarta Pusat. Pengadilan tindak pidana korupsi tersebut bertugas dan berwenang memeriksa dan memutus perkara tindak pidana korupsi yang dilakukan oleh majelis hakim terdiri atas 2 (dua) orang hakim Pengadilan Negeri dan 3 (tiga) orang hakim ad hoc. Demikian pula dalam proses pemeriksaan baik di tingkat banding maupun tingkat kasasi juga dilakukan oleh majelis hakim yang terdiri atas 2 (dua) orang hakim dan 3 (tiga) orang hakim ad hoc. Untuk menjamin kepastian hukum, pada tiap tingkat pemeriksaan ditentukan jangka waktu secara tegas. Namun, MK berpendapat bahwa perintah pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi yang diatur dalam Pasal 53 bertentangan dengan UUD 1945, karena MK berpendapat UUD 1945 menghendaki pembentukan pengadilan yang independen melalui Undang-Undang. Ketentuan Pasal 53 terkait pula dengan ketentuan Pasal 54 ayat (3) yang mengamanatkan pembentukan pengadilan Tipikor selain di Pengadilan Negeri Jakarta Pusat yang wilayah hukumnya meliputi seluruh wilayah negara Republik Indonesia dengan Keputusan Presiden. Seharusnya, pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi selain di Jakarta Pusat melalui Undang-Undang. Hal ini dimaksudkan agar politik hukum di bidang pemberantasan korupsi 213
sejalan dengan kemauan dan komitmen politik untuk pemberantasan korupsi di Indonesia. Putusan MK yang meminta DPR dan Pemerintah membentuk Pengadilan Tindak Pidana Korupsi dengan Undang-Undang tersendiri akan berdampak positifterhadap lembaga KPK. Kedudukan Pengadilan KPK sam a dengan pengadilan lainnya yang selama ini dibentuk dengan Undang-Undang. Dengan kedudukan dan kelembagaan yang lebih kuat berdasarkan Undang-Undang, maka kewenangan Pengadilan TIPIKOR tidak lagi terbatas pada perkara-perkara melibatkan aparat penegak hukum, penyelenggara negara, dan orang lain yang ada kaitannya dengan tindak pidana korupsi yang dilakukan oleh aparat penegak hukum atau penyelenggara negara; mendapat perhatian yang meresahkan masyarakat; dan/atau menyangkut kerugian negara paling sedikit Rp.1.000.000.000,- (satu miliar rupiah). Ketentuan dalam UU KPK yang membatasi perkara-perkara tertentu cenderung melahirkan dualisme pengadilan TIPIKOR. Oleh karena itu, ketentuan baru mengenai Pengadilan TIPIKOR menyangkut kewenangan relatif (tindak pidana korupsi) dan kewenangan absolut (sesuai dengan wilayah peradilan). DPR dan Pemerintah menganalisis dan mengevaluasi secara yuridis terhadap keberadaan Pengadilan TIPIKOR sebelum membentuk Undang-Undang tentang Pengadilan Tindak Pidana Korupsi. DPR dan Pemerintah perlu mengkaji dan merumuskan lebih komprehensif dan mendalam mengenai materi atau substansi dari Undang-Undang Pengadilan Tindak Pidana Korupsi. Misalnya sebagaimana lazimnya dalam setiap pembentukan badan peradilan, maka struktur dan substansi dari masing-masing undang-undang 214
tersebut adalah mengenai wilayah (kewenangan absolut) pengadilan Tipikor dan kewenangan relatif dari Pengadilan Tipikor. Beberapa aspek lainnya yang perlu dikaji dan dipertimbangkan untuk direvisi adalah komposisi dan kualifikasi hakim pengadilan Tindak Pidana Korupsi, serta bentuk pendidikan dan pelatihan bagi hakim pengadilan Tindak Pidana Korupsi. Model dan bentuk pelatihan ini penting untuk meningkatkan kapasitas dari para hakim yang berasal dari berbagai latar belakang yang berbeda. Dalam pengkajian serta pembentukan Undang-Undang Pengadilan Tindak Pidana Korupsi perlu melibatkan publik melalui kegiatan menjaring aspirasi publik atau masyarakat dalam rangka pembentukan pengadilan Tipikor khususnya, dan pemberantasan korupsi pada umumnya di Indonesia. Perlu dianalisis lebih mendalam mengenai hubungan kewenangan antara Pengadilan Tipikor dengan lembaga-lembaga penegak hukum lainnya, seperti KPK sendiri, kejaksaan, dan kepolisian. Saya berpendapat, bahwa korupsi merupakan kejahatan biasa yang penanganannya dapat dil... igani secara luar biasa, tergantung dari kondisi sistem peradilan di Indonesia. Artinya, ke depan perkara tindak pidana korupsi tetap merupakan kewenangan dari Peradilan Umum, setelah melakukan perbaikan dan pembenahan terhadap Peradilan Umum yang ada. 5. Politik Hukum Pengembangan Sistem Manajemen Anggaran Peradilan dan Sumber Daya Manusia Lembaga Penegak Hukum Salah satu hal penting untuk mendukung independensi badan peradilan adalah adanyajaminan keuangan yang memadai bagi peradilan. Namun sangat disayangkan bahwa sampai saat ini badan peradilan masih belum memiliki pendanaan yang memadai. 215
Hal ini menyebabkan sarana dan prasarana pengadilan menjadi kurang memadai yang pada akhirnya berimplikasi pada tidak maksimalnya kualitas pelayanan pengadilan kepada masyarakat. Masalah lain yang harus segera dibenahi adalah mengenai sistem pembinaan sumber daya manusia bagi hakim. Permasalahan tersebut tidak terlepas dari lemahnya sistem dan pelaksanaan pembinaan hakim, mulai dari status, formasi hakim, rekrutmen, mutasi dan promosi sampai dengan mekanisme penilaian kinerja hakim. Sampai saat ini rekrutmen dan karir hakim belum didasarkan pada norma-norma profesionalisme atau integritas hakim yang bersangkutan, yang pada akhirnya mengakibatkan terjadinya penyimpangan dalam t-jroses peradilan yang melahirkan putusan hakim yang kurang mencerminkan kepastian hukum dan rasa keadilan bagi masyarakat. Untuk menjawab tantangan di masa depan yang semakin berat, maka sudah merupakan suatu keharusan bagi advokat di Indonesia untuk menyiapkan diri menghadapi arus globalisasi tersebut. Kualitas sumber daya manusia, khususnya sarjana hukum harus mengikuti permintaan pasar dunia. Guna mewujudkan kemandirian sistem peradilan di negeri ini, maka komponen-komponen penegak hukum (hakim, jaksa dan advokat) harus melaksanakan pembaruan (reformasi) dalam dirinya masing-masing, sehingga peradilan yang bersih, berwibawa dan bebas dari praktik KKN dapat terwujud, sehingga supremasi hukum di negeri ini dapat terwujud. 216