BAB1 PENDAHULUAN 1.. 1 Latar Belakang Masalah Dalam perkembangan akuntansi sektor publik saat ini, maka tingkat akuntabilitas dan transparansi kinerja ins~si pemerintahan menjadi wacana publik yang sangat diperhatikan. Untuk meningkatkan akuntabilitas dan transparansi kinerja instansi pemerintah tersebut sangat diperlukan penggunaan akuntansi yang tepat untuk menghasilkan laporan keuangan yang dapat dipertanggungjawabkan dan dinilai tingkat kewajaran atas penyajiannya. Selain itu juga diperlukan audit untuk menilai tingkat kewajaran atas segala informasi yang disajikan dalam laporan k~uangan pemerintahan. Sedangkan hasil audit itu sendiri dapat dipergunakan sebagai salah satu pendukung terwujudnya pengelolaan pemerintahan yang baik dan bersih (good governance). Dengan semakin meningkatnya tuntutan masyarakat dewasa ini yang terus rnengalir, baik dari masyarakat dalam negeri maupun dunia intemasional atas penyelenggaraan pemerintahan )'ang bersih, adil, transparan, dan akuntabel harus disikapi dengan serius dan sistematis. Segenap jajaran penyelenggara negara, baik dalam tataran eksekutif, legislatif, dan yudikatif harus memiliki komitmen bersama untuk menegakkan good governance dan clean government. Seiring dengan hal tersebut, pemerintah pusat dan daerah telah menetapkan sasaran untuk meningkatkan pelayanan birokrasi kepada masyarakat dengan arah kebijakan penciptaan tata 1
pemerintahan yang bersih dan berwibawa (good governance). Untuk mewujudkan good governance dilingkungan intansi pemerintahan, maka pihak manajemen perlu mela.kukan reformasi manajemen dalam pengelolaan keuangan negara dengan menerapkan Transparency, Accountability, dan Partisipatif. Upaya pemerintah untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat ditampilkan dalam pencapaian kinerja sebagaimana komitmen yang telah ditetapkan. Melalui perbaikan kinerja, pemerintah dapat melakukan komunikasi dua arah dengan rakyatnya dalam rangka mencari titik temu pemecahan masalah-masalah yang terjadi. Undang-undang Nomor 28 Tahun 1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bebas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme menguraikan mengenai azas akuntabilitas dalam penyelenggaraan dan pengelolaan pemerintahan. Hal ini mengisyaratkan bahwa untuk mewujudkan suatu pemerintahan yang responsif, bebas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN) serta berkinerja, kondisi akuntabilitas merupakan sufficient condition (kondisi yang harus ada) untuk dipenuhi. Berkaitan dengan hal tersebut, pemerintah berupaya mewujudkan good governance di Indonesia. Upaya yang sedang sangat gencar dila.kukan oleh pemerintah saat ini adalah untuk menciptakan pemerintah yang bersih (clean government) dan be bas korupsi, kolusi, dan nepotisme. Terselenggaranya good governance merupakan prasyarat utama untuk mewujudkan aspirasi masyarakat dalam mencapai tujuan dan cita-cita bangsa dan negara. Good governance adalah penataan hubungan antara lembaga-lembaga tinggi negara, antar lembaga pemerintah, termasuk juga hubungannya dengan masyarakat sebagai pihak yang memiliki kedaulatan dalam suatu negara demokrasi. Beberapa hal 2
yang terkait dengan kebijakan untuk mewujudkan good governance pada sektor publik antara lain meliputi penetapan standar etika dan perilaku aparatur pemerintah, p enetapan struktur organisasi dan proses pengorganisasian yang secara jelas mengatur te:ntang peran dan tanggung jawab serta akuntabilitas organisasi kepada publik, p engaturan sistem pengendalian organisasi yang memadai, dan pelaporan eksternal yang disusun berdasarkan sistem akuntansi yang sesuai dengan standar akuntansi p emerintahan. Selanjutnya, berkaitan dengan pengaturan sistem pengendalian o:rganisasi yang memadai, hal ini menyangkut permasalahan tentang manajemen risiko, audit internal, pengendalian internal, penganggaran, manajemen keuangan dan pelatihan untuk staf keuangan. Secara umum, permasalahan-permasalahan tersebut tdah diakomodasi dalam paket undang-undang di bidang pengelolaan keuangan negara yang baru-baru ini telah diterbitkan oleh pemerintah. Paket peraturan perundang-undangan di bidang keuangan negara yang meliputi UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU Nomor 1 Tahun 2004 tc~ntang Perbendaharaan Negara, dan UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara beserta peraturan-peraturan pendukungnya menggambarkan keseriusan jajaran pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) untuk memperbaiki pengelolaan, pencatatan, p~rtanggungjawaban, dan pemeriksaan atas pengelolaan keuangan pemerintah baik di tlngkat pusat maupun daerah. Salah satu pertimbangan yang menjadi dasar penerbitan :peraturan perundang-undangan tersebut adalah bahwa keuangan negara wajib dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, 3
efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan sebagai salah satu prasyarat untuk mendukung keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan negara. Dalam mewujudkan pengelolaan keuangan negara yang baik, ada beberapa aspek-aspek filosofis yang mendorong dan melandasi hal tersebut seperti aspirasi, desentralisasi, partisipasi, keadilan, demokratisasi, transparansi, keadilan, dan akuntabilitas, serta nilai uang (value for money). Kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik harus lebih diorientasikan pada penenuhan aspirasi masyarakat dari pada aspirasi pemerintahan atasan. Efektivitas penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik memerluk:an keterlibatan dan peran masyarakat dan bawahan dalam proses pembuatan kebijakan dan tindakan. Penerapan prinsip transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas diakui sebagai landasan awal bagi terwujudnya tata kelola pemerintahan yang baik secara umum. Untuk mewujudkan good governance tersebut, maka sangat dibutuhkan peranan akuntan sebagai pengelola keuangan pemerintahan dan pembuat laporan keuangan di lingkungan instansi pemerintahan serta audit (baik basil audit atau pemeriksaan maupun auditor sebagai pelaksana kegiatan audit itu sendiri). Akuntan sebagai pelaksana dari kegiatan pencatatan dan pelaporan transaksi keuangan harus mampu menyajikan laporan keuangan pemerintah yang transparansi, akuntabel, wajar dan bersih. Begitu juga dalam pengelolaan keuangan negara, maka kinerja manajemen keuangan pemerintah harus mampu menerapkan prinsip-prinsip good governance. Akuntan dan manajemen keuangan pemerintahan 4
s ~dapat mungkin mampu mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik dan bersih sebagai bentuk pertanggungjawaban kinerja mereka. Pencatatan dan pelaporan transaksi keuangan merupakan salah satu bentuk akuntabilitas penyelenggara pemerintahan kepada rakyat melalui perwakilannya di lembaga lt:gislatif. Dalam UU Nomor 1 Tahun 2004 telah secara tegas dinyatakan bahwa pengelola keuangan pemerintah baik di tingkat pusat maupun daerah diwajibkan untuk menyelenggarakan sistem akuntansi atas transaksi keuangan, aset, utang, dan ekuitas dana, termasuk transaksi pembiayaan dan perhitungannya. Sistem akuntansi tersebut digunakan sebagai sarana penyusunan laporan keuangan Pemerintah Pusat/Daerah berdasarkan standar akuntansi pemerintahan yang berlaku. Dengan adanya berbagai tututan atas pengelolaan dan pelaporan keuangan negara secara transparan dan akuntabel, maka para akuntan sebagai pelakti penyusun laporan keuangan harus mengacu pada Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) sebagaimana yang tertuang dalam PP Nomor 24 Tahun 2005. SAP merupakan acuan wajib dalam penyajian laporan keuangan entitas pemerintah, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah wajib menyajikan laporan keuangan sesuai dengan SAP. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 yang mulai berlaku sejak tahun 2003 juga menyebutkan dengan jelas bahwa bentuk dan isi laporan pertanggung jawaban keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah disajikan sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan. Undang Undang otonomi yang terbaru yaitu Undang Undang 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah 5
juga menyebut penyajian laporan keuangan pemerintah daerah sesuai dengan s~andar akuntansi pemerintahan. Selanjutnya, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 juga menyebutkan arti penting standar akuntansi pemerintahan bahkan memuat mengenai Komite Standar Akuntansi Pemerintahan sebagai penyusun SAP y1mg keanggotaannya ditetapkan dengan keputusan presiden. Standar akuntansi bc~rguna bagi penyusun laporan keuangan dalam menentukan informasi yang harus di.sajikan kepada pihak-pihak di luar organisasi. Sehingga dapat disimpulkan bahwa, para akuntan di lingkungan pemerintahan wajib menyusun laporan kc~uangan sebagai bentuk pertanggungjawuban kepada pengguna laporan atas pc~ngelolaan keuangan negara harus berpedoman pada SAP. Selain itu, standar akuntansi merupakan acuan dalam penyajian laporan kteuangan yang ditujukan kepada pihak-pihak di luar organisasi yang mempunyai otoritas tertinggi dalam kerangka akuntansi berterima umum. Pengguna laporan k euangan termasuk legislatif akan menggunakan SAP untuk memahami informasi yang disajikan dalam laporan keuangan dan eksternal auditor yaitu Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) akan menggunakannya sebagai kriteria dalam pelaksanaan audit. Para pengguna laporan keuangan di luar organisasi akan dapat memahami informasi yang disajikan jika disajikan dengan kriteria/persepsi yang dipahami secara sama dengan penyusun laporan keuangan. Sedangkan bagi auditor, khususnya eksternal auditor, SAP digunakan sebagai kriteria dalam menilai informasi yang disajikan apakah sesuai dengan prinsip akuntansi berterima umum. Dengan demikian SAP 6
menjadi pedoman untuk menyatukan persepsi antara penyusun, pengguna, dan auditor. Sesuai dengan Undang Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945, BPK mempunyai kewajiban dan mandat untuk melakukan pemeriksaan atas laporan keuangan tersebut pada saat ini terjadi bersamaan dengan perubahan lingkungan eksternal yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara. Perubahan tersebut antara lain meningkatnya kesadaran masyarakat untuk memiliki pt~merintahan yang bersih, akuntabel, dan transparan dalam mengelola keuangan nt~gara. Perubahan itu sangat mempengaruhi posisi BPK sebagai satu-satunya lembaga yang bertanggung jawab untuk melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Berkaitan dengan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan n ~gara, dalam pasal9 ayat (1) UU Nomor 15 Tahun 2004 disebutkan bahwa: "Dalam menyelenggarakan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, BPK dapat memanfaatkan hasil pemeriksaan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP)." Peran dan fungsi audit internal termasuk unsur yang penting dalam sistem P'engendalian organisasi yang memadai. Untuk dapat mendukung efektivitas p~elaksanaan audit oleh auditor eksternal sesuai amanat pasal 9 ayat (1) tersebut di atas maka peran dan fungsi audit internal perlu diperjelas dan dipertegas. Hal ini tc::rkait pada analisis berbagai altematif berhubungan dengan pemberdayaan peran dan fimgsi audit internal serta formulasi sinerji fungsi pengawasan di antara berbagai 7
institusi audit internal dalam kerangka mewujudkan good governance yang merupakan idaman dan cita-cita seluruh masyarakat Indonesia. Dengan demikian, luas pemeriksaan yang akan dilakukan dapat disesuaikan dan d:ifokuskan pada bidang-bidang yang secara potensial berdampak pada kewajaran la.poran keuangan serta tingkat efisiensi dan efektivitas pengelolaan keuangan negara. S ebagai konsekuensinya, APIP diwajibkan untuk menyampaikan laporan basil pc~meriksaannya kepada BPK. Untuk dapat menghasilkan laporan basil audit yang diibutuhkan oleh BPK, tentunya diperlukan kejelasan wewenang, peran dan ruang lingkup pekerjaan yang dilaksanakan oleh APIP. Apabila hal ini diabaikan maka besar kemungkinan akan terdapat basil pekerjaan APIP yang tidak dapat dimanfaatkan secara maksimal untuk mendukung perencanaan dan pelaksanaan audit olehbpk. Badan Pemeriksa Keuangan selaku auditor eksternal pemerintah melaksanakan audit atas laporan keuangan pemerintah pusat/daerah tersebut berdasarkan standar pemeriksaan yang berlaku. Jangka waktu pelaksanaan audit atas laporan keuangan pemerintah pusat/daerah oleh BPK ini sesuai dengan amanat Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 harus diselesaikan paling lama dalam jangka waktu 3 (tiga) bulan. Alasannya, Presiden dan Gubemur/Bupati/W alikota sudah barus menyampaikan nmcangan undang-undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan Belanja Negara!Daerah (APBN/APBD) kepada Dewan Pe~akilan Rakyat/Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRJDPRD) berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh BPK selambat-lambatnya 6 ( enam) bulan setelah tahun 8
anggaran berakhir. Padahal, penyusunan laporan keuangan pemerintah pusat/ daerah, meskipun telah menggunakan sistem akuntansi keuangan yang terkomputerisasi, pada umumnya masih memerlukan waktu yang cukup lama sehingga baru diselesaikan dan disampaikan kepada BPK sekitar 3 (tiga) bulan setelah tahun anggaran berakhir st~suai dengan ketentuan yang berlaku. Untuk dapat memenuhi jadwal yang sangat ketat sesuai amanat undang-undang tersebut, yaitu melaksanakan audit atas laporan keuangan pemerintah pusat dan daerah praktis dalam waktu paling lama 3 (tiga) bulan tentu saja diperlukan pemanfaatan sumber daya dan dana yang tersedia pada lt~mbaga auditor eksternal secara arif, efektif, dan efisien. Laporan keuangan merupakan hasil dari proses akuntansi yang dapatdipergunakan sebagai alat untuk berkomunikasi antara data keuangan atau kegiatan suatu entitas dengan pihak-pihak yang berkaitan (stakeholders) dengan data atau aktivitas dari entitas tersebut. Pihak-pihak yang berkepentingan terhadap laporan keuangan antara lain adalah pihak manajemen, investor, pemegang saham, kreditor, pemerintah, karyawan dan serikat buruh, pemasok, konsumen, dan masyarakat umum lainnya yang pada dasarnya dapat dibedakan menjadi dua kelompok besar, yakni pihak internal dan pihak eksternal. Dari pihak-pihak tersebut manajemen merupakan pihak yang berkewajiban menyusun laporan keuangan entitas karena merekalah yang berada di dalam entitas dan merupakan pengelola aset entitas secara langsung. Di lain pihak, investor, pemegang saham, kreditor, dan pemerintah sebagai pihak yang menanamkan modalnya pada entitas tertentu, memberikan pinjaman pada entitas serta memiliki kepentingan dalam kaitannya untuk memperoleh dana pembangunan dalam 9
bentuk pajak, merupakan pihak-pihak yang sangat berkepentingan dengan informasi laporan keuangan yang disajikan oleh pihak manajemen. Ak.untansi berkembang dengan adanya kompleksitas transaksi dan tumbuhnya S:Pesialisasi dalam ekonomi dan perkembangan organisasi. Dengan semakin modem organisasi, maka pemisahan antara fungsi kepemilikan dengan fungsi pengelolaan menjadi semakin-nyata. Dalam hubungan di antara keduanya pemilik berlaku sebagai principal dan manajemen bertindak sebagai steward, maksudnya adalah dalam mengembangkan akuntabilitas, terdapat tiga pihak yang sating terkait satu sama lain. Ketiga pihak tersebut adalah pihak manajemen (steward) yang berkewajiban untuk mempertanggungjawabkan implementasi rurumah yang diterima kepada pihak publik (principal). Pihak manajemen pemrintahan itu sendiri seharusnya memiliki sumber daya manusia yang kompeten dibidang alamtansi, khususnya para akuntan yang mampu menyajikan laporan keuangan yang akuntabel dan transparan. Agar informasi dalam pertanggungjawaban tersebut dapat mencapai tingkat kredibilitas yang diinginkan, kcberadaan pihak ketiga yang independen menjadi penting. Pihak ketiga tc~rsebut adalah pemeriksa (auditor) yang berperan untuk meningkatkan kredibilitas informasi pertanggungjawaban dari management kepada pub/ik dan stakeholders lainnya. Masalahnya kemudian, bahwa perkembangan akuntansi sektor publik belum diikuti dengan tersedianya sumberdaya manusia yang memadai dalam disiplin ilmu akuntansi. Kenyataan di lapangan menunjukkan bahwa konsentrasi akuntan yang bekerja pada sektor publik berada pada lembaga pemeriksa dan pengawas seperti 10
BPK, Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat Jenderal, d.an Badan Pengawas Daerah (Bawasda). Sementara kuantitas maupun kualitas akuntan yang bekerja pada unit-unit pemerintah baik di tingkat pusat maupun di d.aerah masih memprihatinkan. Manajemen keuangan pemerintah masih jauh dari yang diharapkan. 1.2 Rumusan Masalah Dengan adanya berbagai tututan atas kinerja instansi pemerintahan dalam pengelolaan dan pelaporan keuangan negara secara transparan dan akuntabel, maka.reran akuntansi dan audit sangat diperlukan untuk 111endukung mewujudkan good governance dan clean government. Berdasarkan latar belakang di atas dapat dirumuskan pokok-pokok masalah s.ebagai berikut : a. Apakah akuntansi dan audit mempunyai peran dalam mendukung terwujudnya good governance pada instansi pemerintah? b. Bagaimana peran akuntansi dan audit dalam mendukung terwujudnya good governance instansi pemerintah di masa yang akan datang? <:. Bagaimana peran akuntansi dan audit dapat meningkatkan kinerja instansi pemerintah menuju Clean Goverment? 11
1.3 Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk : a. Mengetahui serta memberikan suatu wacana apakah akuntansi dan audit mempunyai peran dalam mendukung terwujudnya good governance pada instansi pemerintah b. Mengetahui apa peran akuntansi dan audit dalam mendukung terwujudnya good governance instansi pemerintah di masa yang akan datang c. Menganalisis bagaimana peran akuntansi dan audit dalam meningkatkan akuntabilitas dan transparansi kinerja instansi pemerintah. 1.4 Manfaat Penelitian 1. Manfaat dari penulisan proposal penelitian ini bagi ilmu pendidikan diharapkan bisa menambah pengetahuan tentang peran akuntansi dan audit dalam mendukung terwujudnya good governance untuk meningkatkan akuntabilitas dan transparansi kinerja instansi pemerintah. 2:. Manfaat sosial (social value), yang diharapkan berguna untuk: a Hasil penelitian ini akan bermanfaat bagi stakeholders (manajemen, karyawan, supplier, konsumen, kreditur, rekan bisnis, investor dan masyarakat umum). b. Penelitian ini akan memberikan gambaran tentang bagaimana peran akuntansi dan audit dalam mendukung terwujudnya good governance untuk meningkatkan akuntabilitas dan transparansi kinerja instansi pemerintah. 12
1.5 Ruang Lingkup Penelitian Penelitian ini mencakup tentang aplikasi akuntansi dan audit di lingkungan Pemerintahan Daerah Kabupaten X pada Tahun Anggaran 2007 sampai dengan Tahun Anggaran 2011 dalam mendukung terwujudnya good governance untuk mcningkatkan akuntabilitas dan transparansi kinerja instansi pemerintahan. 13