1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Indonesia pada saat ini sedang berada dalam masa transisi menuju sistem pelayanan kesehatan universal. Pasal 28 H (1) dan Pasal 34 (3) Amandemen IV UUD 1945 menjelaskan bahwa setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan. Kesehatan sebagai hak asasi manusia harus diwujudkan dalam bentuk pemberian berbagai upaya kesehatan kepada seluruh masyarakat melalui penyelenggaraan pembangunan kesehatan yang berkualitas dan terjangkau oleh masyarakat. Dalam mewujudkan hal tersebut, Kementerian Kesehatan berupaya memberikan pelayanan kesehatan yang paripurna, merata, bermutu dan berkeadilan melalui penyediaan fasilitas dan tenaga kesehatan yang berbasis bukti dengan mengutamakan upaya promotif dan preventif. Hal ini menjadi sangat penting karena masyarakat memiliki hak untuk menjangkau kesehatan yang bermutu secara adil dan merata untuk mencapai derajat kesehatan yang setinggitingginya (Kementerian Kesehatan RI, 2014). Salah satu pemangku jabatan fungsional yang menjadi perhatian utama Kementerian Kesehatan adalah pemangku jabatan fungsional dokter yang merupakan pemangku jabatan fungsional yang sangat strategis dalam layanan kesehatan. Pemangku jabatan fungsional dokter di lingkungan Kementerian Kesehatan berjumlah sekitar 2.552 orang yang tersebar di beberapa satuan kerja pelayanan teknis seperti rumah sakit dan kantor kesehatan pelabuhan. Dokter merupakan salah satu profesi kesehatan yang mempunyai peran sangat penting dalam layanan kesehatan. Hal ini dapat dipahami karena hampir semua masyarakat yang berkunjung ke rumah sakit, selalu ingin bertemu dengan dokter dalam upaya mencari kesembuhan atau konsultasi tentang penyakit yang dideritanya, sehingga kinerja dokter akan sangat berpengaruh terhadap kualitas layanan kesehatan (Kementerian Kesehatan RI, 2014). 1
2 Sejalan dengan hal tersebut, Kementerian Kesehatan, yang merupakan instansi pembina jabatan fungsional dokter, berupaya untuk memenuhi kontribusi profesional pemangku jabatan fungsional yang terukur secara objektif pada pencapaian layanan publik kesehatan. Uraian pekerjaan pemangku jabatan fungsional dokter berkaitan langsung dengan pola layanan kesehatan kepada masyarakat, sehingga penilaian kinerja yang objektif terhadap kinerja pemangku jabatan fungsional dokter diharapkan dapat menjadi indikator kualitas pelayanan kesehatan kepada masyarakat dan sekaligus faktor penentu pada peningkatan derajat kesehatan masyarakat (Kementerian Kesehatan RI, 2013). Dengan menggulirkan penilaian kinerja pemangku jabatan fungsional dokter, Kementerian Kesehatan diharapkan dapat membuat mekanisme perubahan dalam penentuan butir-butir kegiatan jabatan fungsional dokter, sehingga pengukuran pencapaian kinerja menjadi lebih objektif sesuai dengan kondisi pekerjaan. Pekerjaan dokter yang bekerja di rumah sakit agak berbeda dengan dokter yang bekerja di kantor kesehatan pelabuhan, sehingga model penilaian perlu terus dikembangkan agar tidak ada pihak yang dirugikan akibat penataan sistem penilaian karena penilaian kinerja yang tidak objektif dan akan berakibat langsung pada tingkat ketidakpuasan pegawai. Menurut Ruky (2004), penilaian kinerja seharusnya tidak hanya berorientasi pada pencapaian target jenis pekerjaan dan tingkat pencapaian kinerja yang ditetapkan, tetapi berpihak pada kebutuhan organisasi dan layanan masyarakat yang lebih luas. Oleh karena itu, dalam menggagas model penilaian kinerja pemangku jabatan dokter, Kementerian Kesehatan perlu melibatkan berbagai stakeholder yang terkait, seperti tim penilai kinerja pemangku jabatan dokter, ikatan profesi terkait, satuan kerja terkait, dan sebagainya agar kepentingan dari setiap pihak dapat terakomodasi dengan adil. Dengan adanya penyesuaian penilaian kinerja terhadap jenis pekerjaan dan tingkat kesulitan, dokter yang dinilai merasa target kinerja yang ditetapkan tidak terlalu rendah atau dinilai terlalu tinggi, sehingga dapat terjangkau. Apalagi saat ini, seiring dengan meningkatnya tuntutan profesionalisme pegawai sebagai tujuan
3 utama reformasi birokrasi, dokter sebagai aparatur sipil negara merasa terbebani oleh laporan-laporan pekerjaan untuk membuktikan pencapaian target kinerja. Tuntutan profesionalisme aparatur sipil negara dalam beberapa tahun terakhir mendorong penataan SDM birokrasi semakin terfokus pada spesialisasi pemangku jabatan fungsional tertentu. Setiap pemangku jabatan tertentu pada aparatur sipil negara dituntut mampu memberikan kontribusi profesional yang terukur secara objektif pada pencapaian layanan publik. Seiring dengan hal tersebut, penilaian kinerja pemangku jabatan fungsional dokter merupakan langkah yang tepat untuk mengukur secara objektif aktualisasi hasil tugas dan fungsi dokter yang terkait langsung dengan kualitas layanan kesehatan. Dasar hukum pelaksanaan penilaian kinerja pemangku jabatan fungsional dokter sebagai aparatur sipil negara di lingkungan kerja Kementerian Kesehatan mengacu pada Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil. Penilaian kinerja menurut Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 adalah penilaian prestasi kerja PNS yang dilakukan berdasarkan prinsip objektif, terukur, dapat diandalkan, partisipatif dan transparan. Peraturan tersebut dibuat dengan maksud untuk mengelola kinerja aparatur sipil negara agar dapat meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dan sekaligus peningkatan profesionalisme pegawai negeri sipil (Sekretariat Negara RI, 2011). Implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 tentang penilaian prestasi kerja pegawai negeri sipil di Kementerian Kesehatan dilakukan secara operasional melalui Peraturan Kepala Badan Kepegawaian Negara No. 1 Tahun 2013 tentang penilaian prestasi kerja pegawai negeri sipil (BKN RI, 2013) dengan mengacu pada Keputusan Menteri PAN dan RB No. 139 tahun 2003 tentang pemangku jabatan fungsional dokter dan angka kreditnya (Kementerian PAN RB RI, 2003). Hal tersebut secara rinci dituangkan dalam Keputusan Bersama Menteri Kesehatan dan Kepala Badan Kepegawaian Negara No. 1738 Tahun 2003 tentang pemangku jabatan fungsional dokter dan angka kreditnya. Terformulasikannya keputusan bersama ini ditujukan untuk memberikan
4 kepastian penilaian kinerja dokter sebagai aparatur sipil negara yang memiliki tugas dan fungsi sangat strategis dalam pelayanan kesehatan. Berdasarkan pra-survei yang dilakukan pada bulan Oktober 2014 melalui diskusi awal yang telah dilakukan terhadap beberapa pengelola kepegawaian di beberapa satuan kerja pelayanan teknis seperti rumah sakit, kantor kesehatan pelabuhan, dan poliklinik di lingkungan kerja Kementerian Kesehatan, dirasakan bahwa proses implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter masih belum sepenuhnya berjalan dengan baik. Proses penilaian masih menjadi persoalan karena adanya beberapa permasalahan yang cukup berarti dalam pelaksanaannya. Salah satu masalah yang ditemukan dalam pra survei melalui diskusi awal adalah implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 tentang penilaian prestasi kerja pegawai negeri sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter belum sesuai dengan tujuan dan sasaran dari penilaian untuk mengukur kinerja yang dilakukan secara objektif. Hal ini terlihat dengan adanya keluhan beberapa pekerjaan yang dilakukan oleh para dokter di lapangan belum sesuai dengan butir-butir kegiatan yang sudah ditetapkan. Oleh karena itu, secara nyata pada pekerjaan-pekerjaan rutin yang spesifik di rumah sakit dan kantor kesehatan pelabuhan belum memenuhi tujuan program untuk dapat penilaian kinerja yang ada secara objektif. Temuan awal lainnya adalah belum optimalnya sumber daya yang memadai dalam menunjang implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 pada pemangku jabatan fungsional dokter baik penilai, peraturan teknis, dan pembiayaan. Hal tersebut disebabkan keterbatasan tenaga penilai dalam memahami aspek-aspek pekerjaan dokter, peraturan yang dijadikan acuan dalam menilai pekerjaan dokter, serta anggaran yang memadai untuk membangun aplikasi sistem penilaian secara online. Sumber daya yang ada dirasakan masih bersifat umum, belum menunjang secara optimal penilaian pekerjaan yang dilakukan oleh pemangku jabatan fungsional dokter.
5 Proses implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 tentang penilaian prestasi kerja pegawai negeri sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter menunjukkan fakta awal bahwa butir-butir kegiatan yang ditetapkan belum sepenuhnya menyentuh situasi dan kondisi pekerjaan yang dilakukan di lapangan. Sebaliknya beberapa pemangku jabatan fungsional dokter belum melakukan semua pekerjaan yang ditetapkan, bahkan banyak melakukan pekerjaan yang tidak tercantum pada target-target pencapaian kinerja yang sudah ditetapkan. Temuan awal lainnya yang cukup menarik perhatian peneliti adalah tentang hasil penilaian. Hasil penilaian berdasarkan peraturan pemerintah nomor 46 tahun 2011 tentang penilaian prestasi kerja pegawai negeri sipil belum menyertakan rekomendasi tindak lanjut dari hasil pencapaian kinerja yang diperoleh seperti umpan balik peningkatan potensi kinerja, saran pengembangan kompetensi, evaluasi proses penyelesaian pekerjaan, serta hal lainnya yang berkaitan dengan peningkatan pencapaian kinerja yang lebih baik pada pencapaian kinerja pekerjaan selanjutnya. Berdasarkan adanya permasalahan tersebut, implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 tentang penilaian prestasi kerja pegawai negeri sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter dirasakan memerlukan penelitian evaluasi yang komprehensif dan multi-sektoral. Oleh karena itu, perlu dilakukan penelitian evaluasi dengan menggunakan metode evaluasi implementasi kebijakan, sehingga hasil studi dapat menjadi pertimbangan dalam implementasi kebijakan. Fokus evaluasi adalah implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 tentang penilaian prestasi kerja pegawai negeri sipil oleh Kementerian kesehatan. Penelitian yang dilakukan adalah process or implementation policy evaluation research yaitu penelitian evaluasi berupa proses penilaian terhadap tahapan menjalankan program kebijakan, memperoleh akses untuk mengetahui hal-hal yang harus dilakukan untuk memperbaiki pelaksanaan implementasi kebijakan. Penelitian ini dilakukan untuk menilai proses implementasi kebijakan yang dikonfirmasikan terhadap indikator hasil pada implementasi sebuah kebijakan.
6 Dalam pandangan Starling (2008), langkah di atas dapat dikategorikan sebagai penelitian implementasi atau implementation evaluation. Penelitian terhadap implementasi berbeda dengan pengertian impact evaluation yang ditujukan untuk melihat dampak atau konsekuensi yang ditimbulkan dari implementasi sebuah kebijakan (summative evaluation). Penelitian implementasi lebih bersifat deskriptif tentang yang terjadi dan penyebab terjadi. Hal ini dalam istilah Starling disebut formative evaluation atau process evaluation. Process evaluation yang dikemukakan Starling membandingkan antara yang terjadi dan dilakukan dalam pelaksanaan program dengan hasil yang diperoleh dan dibandingkan pula dengan hasil yang diharapkan. Langkah ini tidak hanya akan menghasilkan pemahaman serta koreksi bagi implementasi kebijakan, tetapi juga sekaligus menjadi cara untuk melihat tahapan dan aktivitas implementasi kebijakan yang dilaksanakan memungkinkan pencapaian tujuan yang ditetapkan dalam tujuannya atau tidak. Pendekatan penelitian implementasi merupakan upaya tepat untuk mendapatkan data yang akurat pada suatu organisasi dengan tipikal sektor publik. Mengingat adanya potensi hambatan mendapatkan data akurat karena adanya pertimbangan psikologis dan birokratis, maka akan digunakan kombinasi antara data primer dan sekunder. Di antara model-model evaluasi terhadap proses implementasi kebijakan yang menurut peneliti cocok untuk mengkaji proses pencapaian hasil dalam implementasi kebijakan penilaian prestasi kerja pegawai negeri sipil pada penilaian kinerja pemangku jabatan fungsional dokter adalah model implementasi kebijakan dari Jones (1996). Jones (1996) mengemukakan bahwa model implementasi yang diterapkan pada implementasi sebuah kebijakan berupa sistem evaluasi dasar terbuka yang meliputi aktivitas pengorganisasian, interpretasi dan aplikasi. Pelaksanaan aktivitas organisasi, interpretasi dan aplikasi dari implementasi kebijakan penilaian prestasi kerja sangat menentukan pencapaian tujuan akhir penilaian prestasi kerja PNS khususnya pada jabatan fungsional dokter. Terlebih untuk melihat organisasi implementasi telah bekerja sesuai dengan ukuran kinerja yang ditetapkan atau belum. Begitu pula dari sisi
7 interpretasi, dapat dilihat sejauh mana para pelaku kebijakan terkait, termasuk para dokter menginterpretasikan penilaian prestasi kerja sebagai bagian dari ukuran keberhasilan. Dari sisi aplikasi dapat dilihat sjeauh mana penilaian prestasi kerja tersebut dapat diaplikasikan di lingkungan kerja Kementerian Kesehatan. Dengan demikian, penelitian evaluasi implementasi kebijakan penilaian prestasi kerja pegawai negeri sipil pada penilaian kinerja pemangku jabatan fungsional dokter merupakan pilihan penelitian yang tepat untuk mengukur kebijakan penilaian kinerja yang diterapkan pada dokter sudah mencapai hasil yang telah ditetapkan sebelumnya. Dokter merupakan salah satu profesi kesehatan yang mempunyai peran sangat penting dalam layanan kesehatan, sehingga kinerja dokter akan sangat menentukan kualitas layanan kesehatan. Hasil penelitian ini akan berguna dalam memperbaiki kebijakan-kebijakan yang terkait, optimalisasi kinerja dokter dalam layanan kesehatan. Kondisi inilah yang membuat penulis tertarik untuk melakukan penelitian dengan judul: Implementasi Kebijakan Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil pada Pemangku Jabatan Fungsional Dokter. Berdasarkan uraian tersebut, penelitian ini akan difokuskan pada implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter di layanan kesehatan lingkup kerja Kementerian Kesehatan. B. Identifikasi Masalah Berdasarkan uraian latar belakang, dapat diidentifikasi beberapa pokok persoalan sebagai das sein antara lain dari sisi aplikasi, prestasi kerja pegawai negeri sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter belum sesuai dengan tujuan dan sasaran dari penilaian untuk mengukur kinerja yang dilakukan secara objektif. Selain itu, dari sisi interpretasi penilai masih terdapat keterbatasan pemahaman mengenai profesi dokter. Dari sisi pengorganisasian masih ditemukan persoalan seperti standar yang belum menyentuh sepenuhnya situasi dan kondisi pekerjaan yang dilakukan di lapangan. Masih banyaknya persoalan ini bertentangan dengan kondisi normatif yang seharusnya terjadi (das solen) penilaian kinerja menurut
8 Ruky (2004) harus sesuai dengan kebutuhan organisasi dan layanan masyarakat yang lebih luas. Untuk memahami lebih mendalam atas pokok-pokok permasalahan tersebut di atas, disusun rumusan masalah dalam bentuk pertanyaan penelitian sebagai berikut: Bagaimana implementasi kebijakan penilaian prestasi kerja pegawai negeri sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter di Kementerian Kesehatan? Fokus masalah tersebut dirumuskan dalam sejumlah sub-fokus permasalahan penelitian sebagai berikut: 1. Bagaimana aktivitas pengorganisasian implementasi kebijakan Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter di Kementerian Kesehatan? 2. Bagaimana aktivitas interpretasi pada implementasi kebijakan Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter di Kementerian Kesehatan? 3. Bagaimana aktivitas aplikasi pada implementasi kebijakan Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter di Kementerian Kesehatan? C. Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui aktivitas pengorganisasian, interpretasi dan aplikasi pada implementasi kebijakan Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil dalam mendorong tercapainya hasil kerja yang nyata dan terukur pada pemangku jabatan fungsional di Kementerian Kesehatan. D. Manfaat Penelitian Kegiatan penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi bagi kajian kebijakan publik, khususnya yang menyangkut kebijakan penilaian kinerja pegawai negeri sipil pada pemangku jabatan fungsional dokter di Kementerian Kesehatan. Manfaat-manfaat yang diperoleh dari penelitian evaluasi program ini adalah:
9 1. Bagi akademisi di bidang manajemen kesehatan, dapat menindaklanjuti hasil penelitian ini untuk menggali lebih dalam dan luas kondisi eksisting potensi dan permasalahan dalam penataan sistem penilaian kinerja dokter. 2. Bagi pimpinan birokrasi di Kementerian Kesehatan, dapat menentukan kebijakan penilaian kinerja pemangku jabatan fungsional dokter dengan tepat berdasarkan hasil penelitian. 3. Bagi pengelola kepegawaian di Kementerian Kesehatan, dapat mengantisipasi berbagai potensi dan tantangan bidang penilaian kinerja kepegawaian di masa mendatang, serta alternatif model-model penataan sistem penilaian kinerja pemangku jabatan fungsional dokter untuk meningkatkan kualitas SDM. 4. Bagi pengelola kepegawaian di rumah sakit, kantor kesehatan pelabuhan, dan poliklinik dapat melaksanakan penilaian penilaian kinerja pemangku jabatan fungsional dokter secara objektif E. Keaslian Penelitian 1. Hayati (2014), melakukan penelitian yang berjudul Pengembangan Sistem Penilaian Kinerja Perawat Pelaksana di Rumah Sakit Umum Daerah Dr. Pirngadi Medan. Penelitian tersebut bertujuan untuk mengembangkan sistem penilaian kinerja perawat pelaksana di Rumah Sakit Umum Daerah Dr. Pirngadi Medan. Hasil penelitiannya bahwa suatu perubahan pada sistem penilaian kinerja perawat pelaksana yang terdiri dari tim penilaian kinerja, alur, instrumen, SOP yang merujuk kepada konsep penilaian kinerja, SKKNI dan PPNI sebagai dasar penyusunan instrumen penilaian kinerja dan penerapan unsur kepedulian pada proses pelaksanaan penilaian kinerja. Selain itu, penelitian ini menghasilkan dampak adanya perbedaan rata-rata pada pengetahuan perawat, kepuasan perawat dan meningkatnya kepuasan pasien. Persamaan penelitian tersebut dengan penelitian yang dilakukan adalah objek penilaian kinerja pada tenaga kesehatan. Perbedaannya pada jenis penelitian yang digunakan pada penelitian tersebut adalah action research, sedangkan penelitian yang dilakukan menggunakan metode evaluasi implementasi.
10 2. Christian (2011), melaksanakan penelitian yang berjudul Pengukuran kinerja perusahaan jasa penerbangan di Indonesia dengan metode performance prism. Penelitian tersebut membahas pengukuran kinerja perusahaan jasa penerbangan di Indonesia dengan menggunakan metode Performance Prism. Selain itu, penelitian ini tidak hanya mengukur kinerja dari sisi strategi saja, namun juga memperhatikan kepuasan dan kontribusi stakeholder, proses dan kapabilitas perusahaan. Pengolahan data dilakukan dengan model analisis kuantitatif TEV di antaranya pembobotan dengan Delphi method dan penilaian kinerja dengan expected value. Persamaan dengan penelitian yang dilakukan adalah fokus penelitian pada penilaian kinerja, namun penelitian ini mempunyai fokus cukup luas yang melibatkan faktor-faktor eksternal. Pada penelitian yang dilakukan ini fokus diarahkan pada penilaian kinerja dokter secara spesifik, sehingga hasil penelitian ini lebih kontekstual pada permasalahan penilaian kinerja di sektor kesehatan. 3. Sigiro (2010) melakukan penelitian dengan judul Analisis Sistem Penilaian Kinerja Karyawan di TK Embun Pagi. Tujuan penelitian ini untuk melakukan analisis terhadap pelaksanaan sistem penilaian kinerja (performance appraisal) karyawan di TK Embun Pagi. Persamaan penelitian tersebut dengan penelitian yang dilakukan pada tujuan untuk mengungkapkan sebuah proses penilaian kinerja karyawan diterapkan, cara prosedur pelaksanaannya, tujuan penilaian kinerja serta kendala dan tantangan yang dihadapi dalam penerapan penilaian kinerja karyawan. Perbedaannya pada subjek penelitian dan latar belakang penelitian. Penelitian yang dilakukan terfokus pada tenaga dokter di lingkungan Kementerian Kesehatan dengan situasi dan kondisi pekerjaan yang berbeda-beda di rumah sakit dan kantor kesehatan pelabuhan. Penelitian ini menggunakan metode yang sama, yaitu analisis kualitatif, namun penelitian ini dilengkapi dengan disain deskriptif kuantitatif. Keseluruhan hasil penelitian sebelumnya menunjukkan bahwa proses penilaian kinerja di dalam organisasi sangat terkait dengan perilaku SDM baik dalam hal inovasi, budaya kerja maupun sikap. Fokus penelitian evaluasi tentang penilaian kinerja pemangku jabatan fungsional dokter kali ini pun sejalan.
11 Penerapan kebijakan penilaian juga sangat terkait dengan tuntutan proses transformasi aparatur sipil negara. Namun, proses transformasi dalam perilaku SDM tidak bisa terlepas dari strategi implementasi yang diambil oleh organisasi. Atas dasar hal tersebut, penelitian evaluasi tentang penilaian kinerja pemangku jabatan fungsional dokter ini diharapkan dapat memberikan gambaran baru dalam proses transformasi aparatur sipil negara di sektor kesehatan, yakni peran strategis dokter sebagai sub-unsur dari organisasi Kementerian Kesehatan.