BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Organisasi pemerintah merupakan lembaga yang menjalankan roda pemerintah yang sumber legitimasinya berasal dari masyarakat. Karena itu masyarakat mengharapkan penyelenggaraan pemerintahan yang sesuai dengan prinsip-prinsip good governance, serta bersih dari praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN). Di Indonesia, sesuai dengan semangat reformasi, tuntutan untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance) berkembang menjadi isu penting dalam penyelenggaraan pemerintahan. Perwujudan tata kelola pemerintahan yang baik ditandai dengan tiga pilar utama yang merupakan elemen dasar yang saling berkaitan. Ketiga elemen dasar tersebut yakni, partisispasi, transparansi dan akuntabilitas. Untuk meminimalkan terjadinya pemerintahan yang menyimpang dan tidak akuntabel diperlukan sistem akuntabilitas publik yang baik. Sistem akuntabilitas publik memerlukan saluransaluran pertangungjawaban yang tersistem dengan baik sehingga dapat mencegah terjadinya praktik penyimpangan dalam pemerintahan. Salah satu fungsi yang harus ada dalam proses akuntabilitas publik adalah fungsi audit. Mekanisme audit merupakan sebuah mekanisme yang dapat menggerakan makna akuntabilitas di dalam pengelolaan sektor pemerintahan, BUMN, atau instansi pengelola aset Negara lainnya (Bastian, 2003). 1
Di Indonesia fungsi audit dilaksanakan oleh auditor pemerintah. Auditor pemerintah sendiri dibagi menjadi dua, yaitu auditor internal dan eksternal. Auditor internal merupakan unit pemeriksa yang merupakan bagian dari organisasi yang diawasi. Auditor internal terdiri dari Inspektorat Jendral Departemen, Satuan Pengawas Intern (SPI) di lingkungan lembaga Negara dan BUMN/BUMD, Inspektorat Wilayah Propinsi (Itwilprop), Inspektorat Wilayah Kabupaten/ Kota (Itwilkab/Itwilkot), dan Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Sedangkan auditor eksternal terdiri dari BPK (Badan Pemeriksa Keuangan) yang merupakan lembaga pemeriksa yang independen. Auditor eksternal sendiri merupakan unit pemeriksa yang berada di luar organisasi yang diperiksa (Mardiasmo, 2002). Menurut Undang-Undang Nomor 15 tahun 2006 tentang BPK, salah satu tugas BPK adalah memeriksa pengelolaan dan tanggungjawab keuangan negara yang dilakukan oleh pemerintah pusat, pemerintah daerah dan lembaga negara lainnya yang dilakukan berdasarkan undang-undang. Pemeriksaan ini mencakup pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Audit di sektor pemerintah yang dilakukan BPK tidak hanya memeriksa serta menilai kewajaran laporan keuangan, tetapi juga menilai ketaatan aparatur pemerintah terhadap undang- undang dan peraturan yang berlaku. Di samping itu, auditor pemerintah juga memeriksa dan menilai tingkat ekonomis, efisiensi serta efektivitas dari semua entitas, program, kegiatan serta fungsi yang dilakukan pemerintah (Halim, 2012). Dengan demikian, untuk mewujudkan tata kelola 2
pemerintahan yang baik harus didukung audit sektor publik yang berkualitas. Karena jika kualitas audit sektor publik rendah, kemungkinan akan memberikan kelonggaran terhadap lembaga pemerintah untuk melakukan penyimpangan penggunaan anggaran, dan akan memungkinkan terjadinya praktik kecurangan, korupsi, kolusi serta berbagai ketidakberesan. Government Accountability Office (GAO) mendefinisikan kualitas audit sebagai salah satu yang dilakukan sesuai dengan standar auditing yang berlaku umum untuk memberikan keyakinan memadai bahwa laporan keuangan yang diaudit dan pengungkapan terkait (1) disajikan sesuai dengan prinsip akuntansi berlaku umum dan (2) tidak material salah saji apakah penyimpangan material karena kesalahan atau kecurangan. Jika terdapat perbedaan dari standar yang telah ditetapkan dianggap mencerminkan kualitas audit yang buruk. Knechel et al. (2012) seperti yang dikutip oleh Firza (2013) menyatakan bahwa persepsi audit yang berkualitas tergantung pada pandangan yang menilainya. Pandangan seorang auditor dengan pandangan stakeholders akan kualitas sangat berbeda. Misalnya kualitas audit menurut auditor adalah ketika auditor mampu menyelesaikan pekerjaan audit sesuai dengan metodologi audit yang ditetapkan oleh Kantor Akuntan Publik (KAP), sedangkan menurut regulator, kualitas audit adalah melaksanakan audit sesuai dengan standar profesional yang ditetapkan. Perbedaan pandangan akan kualitas audit menyebabkan bergam definisi kualitas audit. Pendapat ini juga disampaikan Herrbach (2001) seperti yang dikutip oleh Duff (2009), bahwa kualitas audit tidak memiliki definisi dan operasionalisasi yang konsisten dalam berbagai studi. 3
Untuk mengatasi keterbatasan ini maka Carcello et al. (1992) pernah melakukan survei untuk mengetahui persepsi auditor, para pembuat laporan keuangan sebagai pengguna jasa audit dan pengguna laporan keuangan mengenai atribut-atribut kualitas audit. Hasilnya menunjukkan terdapat 12 atribut yang menentukkan kualitas audit yaitu pengalaman tim audit dan KAP dalam melakukan pemeriksaan laporan keuangan klien, keahlian/pemahaman terhadap industri klien, responsif atas kebutuhan klien, kepatuhan terhadap standar audit, KAP memiliki komitmen yang kuat terhadap kualitas, keterlibatan pimpinan KAP dalam pelaksanaan audit, pelaksanaan pekerjaan lapangan, keterlibatan komite audit, karateristik individu anggota tim audit, sikap skeptis anggota-anggota tim audit, personil KAP menjaga perspektifnya selama melakukan audit dan tingkat tangung jawab individual. Duff (2004) juga mengembangkan suatu konsep dimensi kualitas audit yang disebut AUDITQUAL. Konsep ini disusun berdasarkan survei terhadap auditor, finance director selaku penyusun laporan keuangan dan fund manager (stakeholder), untuk mengetahui persepsi mereka mengenai kualitas audit dan melakukan telaah terhadap berbagai komponen kualitas audit yang berbeda-beda, dari berbagai literatur mengenai kualitas audit. Secara spesifik, AUDITQUAL, mengelompokan kualitas audit menjadi dua elemen yang didalamnya terdiri dari beberapa dimensi kualitas audit. Kedua elemen tersebut yaitu, kualitas teknikal (technical qualities) dan kualitas jasa atau layanan (service qualities). Kualitas teknikal berhubungan dengan faktor kompetensi dan objektivitas yang dikembangkan De Angelo (1981). Kualitas teknikal, meliputi beberapa dimensi, 4
yaitu reputasi, kapabilitas, keahlian, pengalaman dan independensi auditor. Sedangkan kualitas jasa diadopsi dari pendekatan kualitas jasa yang dikembangkan Parasuraman et al. (1985), yang meliputi dimensi responsif (tanggapan terhadap klien), empati, jaminan (assurance), dan jasa non-audit (nonaudit service). Selama ini, pada umumnya kualitas audit selalu ditinjau dari pihak auditor. Kualitas pelaksanaan audit selalu mengacu pada standar-standar yang ditetapkan, meliputi standar umum, standar pekerjaan dan standar pelaporan, sedangkan pihak pengguna jasa audit sering dilupakan. Padahal kualitas audit yang baik, juga berdampak bagai pengguna jasa audit (auditee). (Sutton,1993; Duff, 2004). Kualitas audit yang baik akan memberikan konsekuensi bagi auditee. Salah satu bentuk konsekuensi tersebut adalah kepuasan auditee. Widagdo (2002) mendefinisikan kepuasan auditee sebagai tingkat perasaan seseorang setelah membandingkan kinerja atau hasil yang dirasakan dengan harapannya. Kualitas audit yang dirasakan auditee diperoleh melalui pengalaman diaudit atau diperiksa. Auditee akan terkesan dan merespon atas apa yang dialami termasuk dalam hal pengkomunikasian hasil pemeriksaan. Nilai yang dirasakan atas kualitas jasa audit akan terkait dengan harapan yang melekat pada diri auditee, yang kemudian menimbulkan kepuasan auditee. Menurut Cronin dan Taylor (1994), seperti yang dikutip Behn (1992) atribut-atribut kualitas audit seharusnya memberi penjelasan juga mengenai faktor-faktor yang menentukan kepuasan klien. Namun kualitas pelayanan atau kualitas audit dan kepuasan klien merupakan konstruk yang berbeda. Faktor- 5
faktor yang terkait dengan kualitas audit yang tinggi mungkin tidak persis sama dengan faktor- faktor yang mendorong kepuasan klien. Karena itu penting untuk mengidentifikasi, manakah dari atribut- atribut kualitas audit yang berhubungan dengan kepuasan klien. Behn et al. (1997) menggunakan 12 atribut kualitas audit yang dikembangkan Carcello dan menghubungkannya dengan kepuasan klien. Dari 12 atribut kualitas audit tersebut 6 diantaranya berpengaruh positif terhadap kepuasan klien, yaitu responsif terhadap kebutuhan klien, keterlibatan pimpinan, keterlibatan komite audit, pelaksanaan pekerjaan lapangan, keahlian dan pengalaman. Sedangkan atribut yang berhubungan negatif dengan kepuasan klien adalah sikap skeptis auditor. Penelitian mengenai hubungan kualitas audit dan kepuasan auditee sebagian besar dilakukan di sektor privat (swasta). Hasil penelitian ini, tentunya tidak dengan mudah dapat digeneralisasikan pada sektor publik. Karena pemerintah berbeda secara substansial dari perusahaan swasta dalam hal tertentu (Samelson et al., 2006). Audit yang dilakukan pada sektor pemerintah juga berbeda dengan yang dilakukan pada sektor swasta. Perbedaan tersebut disebabkan oleh adanya perbedaan institusional dan hukum, di mana audit sektor pemerintah mempunyai prosedur dan tangung jawab yang berbeda serta peran yang lebih luas dari sektor swasta. Samelson et al. (2006), kemudian melakukan penelitian untuk menentukan faktor- faktor yang menentukan kualitas audit dan kepuasan auditee pada pemerintah lokal. Hasil penelitian ini menunjukkan, atribut 6
kualitas audit yang menjadi penentu kepuasan auditee, meliputi keahlian, responsif, keterlibatan manajer dan pelaksanaan pekerjaan lapangan. Rehuel et al. (2013), juga melakukan penelitian untuk mengetahui hubungan antara kinerja auditor dan kepuasan serta loyalitas auditee berdasarkan persepsi auditee pada organisasi non-profit di Belgia. Kinerja auditor dalam penelitian ini, diukur dengan menggunakan dimensi kualitas audit yang dikembangkan Duff, meliputi dimensi client service (assurance), reputasi, dan keahlian. Selain itu juga digunakan dua dimensi tambahan berupa audit fee dan accessibility. Hasil peneletian ini menunjukkan dimensi kualitas audit yang berpengaruh terhadap kepuasan klien adalah, client service (assurance), reputasi, audit fee dan accessibility. Penelitian ini juga menyimpulkan bahwa, berdasarkan besarnya nilai koefisien, terdapat dua dimensi kualitas audit yang merupakan drivers terpenting bagi kepuasan auditee yaitu client service (assurance) dan reputasi. Konsep AUDITQUAL juga digunakan dalam penelitian Butcher et al. (2013), pada pemerintah lokal di Australia, untuk mengetahui persepsi auditee mengenai kualitas audit dan pengaruhnya terhadap auditor retention. Peneliti menggunakan AUDITQUAL untuk mengukur kualitas audit, karena konsep ini dianggap sebagai suatu model kualitas audit yang multidimensional dan terintegrasi. Dalam penelitian ini 7 dimensi AUDITQUAL diklasifiksikan dalam empat kategori, yaitu: (1) kompetensi, yang meliputi dimensi reputasi, kapabilitas dan client service (assurance); (2) hubungan dengan klien, yang meliputi dimensi keahlian dan pengalaman; (3) independensi; (4) kualitas jasa, yang terdiri dari 7
dimensi responsif. Hasil penelitian menunjukan terdapat beberapa dimensi kualitas audit yang berpengaruh terhadap auditor retention yaitu, reputasi, kapabilitas, independensi, keahlian dan sikap auditor yang tanggap (responsif) terhadap kebutuhan auditee. Selain itu juga disimpulkan bahwa berdasarkan persepsi auditee terdapat tiga dimensi kualitas audit yang memiliki pengaruh paling besar, yaitu kapabilitas, keahlian dan sikap responsif auditor. Pada lingkungan pemerintah di Indonesia, Inspektorat Jendral Kementrian Energi dan Sumber Daya Manusia (KESDM) pada tahun 2012 pernah melakukan survei untuk menilai kepuasan auditee terhadap kinerja pengawasan Itjen. Survei ini dilakukan sebagai suatu upaya untuk menigkatkan kualitas pengawasan, karena salah satu indikator kinerja utama Itjen KESDM adalah Indeks kepuasan unit eselon I maupun objek audit. Hasil survei indeks kepuasan auditee dapat menjadi bahan penilaian terhadap unsur pengawasan yang masih perlu perbaikan dan menjadi pendorong setiap aparat pengawasan untuk meningkatkan kualitas pengawasannya serta sebagai masukan kepada pimpinan berkaitan dengan evaluasi pelaksanaan dan kebijakan Itjen KESDM saat ini dan masa yang akan datang. Hasil survei juga menunjukkan salah satu faktor penentu kualitas audit yang mempengaruhi tingkat kepuasan auditee adalah kualitas auditor. Hal ini berarti auditee di lingkungan KESDM mengharapkan proses audit dilakukan oleh auditor internal yang memiliki kapabilitas dan keahlian di bidang akuntansi dan audit pemerintah. Selain auditor internal, auditor eksternal pemerintah yaitu BPK yang sesuai dengan amanat undang-undang bertugas untuk memeriksa pengelolaan dan 8
tanggungjawab keuangan negara juga diharapkan memiliki kualitas sumber daya manusia yang kompeten untuk dapat malaksanakan audit secara efektif. Berdasarkan pernyataan Sekretaris Jenderal Badan Pemeriksa Keuangan Hendar Ristriawan diketahui dari 3.500 pegawai BPK, hanya 1.200 pegawai yang memiliki latar belakang pendidikan akuntansi. Padahal, untuk memeriksa 650 laporan keuangan lembaga negara, idealnya dilakukan oleh akuntan. Selama ini hanya ketua tim audit yang memiliki latar belakang akuntan (Tempo, edisi 9 Oktober 2012). Karena itu suatu studi mengenai persepsi auditee tentang kualitas audit termasuk didalamnya mengenai kualitas auditor BPK juga diperlukan sebagai bahan masukan bagi auditor untuk meningkatkan kualitas auditnya. Menurut Behn et al. (1997), di sektor swasta lingkungan auditor eksternal ditandai dengan persaingan yang ketat, tekanan biaya dan pertumbuhan lambat. Untuk bersaing dengan sukses dalam lingkungan ini, auditor harus terus berusaha untuk memenuhi harapan klien dan memaksimalkan kepuasan klien. Karena itu penting bagi perusahaan audit (KAP) untuk memahami faktor-faktor penentu kepuasan klien. Hal ini tentunya berbeda dengan lingkungan audit di sektor publik atau pemerintah. Di sektor pemerintah khususnya di Indonesia, lingkungan audit ekternal tidak diwarnai dengan persiangan yang ketat antara KAP maupun tekanan biaya, karena audit eksternal dilakukan oleh BPK. Namun demikan, studi mengenai persepsi auditee mengenai kualitas audit dan kepuasan auditee di lingkungan pemerintah juga perlu dilakukan. Karena, dengan mengetahui persepsi auditee tentang kualitas audit dan pengaruhnya terhadap kepuasan auditee, auditor dapat meningkatkan kualitas pengawasannya dan dapat menjadi bahan penilaian 9
terhadap unsur kualitas audit yang masih perlu perbaikan. Peningkatan kualitas audit ini juga pada gilirannya akan berdampak positif pada peningkatan kualitas informasi dalam laporan keuangan pemerintah dan perwujudan tata kelola pemerintahan yang semakin baik. Beberapa peneliti juga telah mengembangkan penelitian menggunakan 12 atribut kualitas audit yang dikembangkan Carcello et al. (1992), untuk menjelaskan pengaruh kualitas audit terhadap kepuasan auditee. Seperti yang dilakukan Miswaty (2009) dan Reo (2011). Penelitian-penelitian ini menyimpulkan bahwa berdasarkan persepsi auditee, kualitas audit berpengaruh terhadap kepuasan pemerintah daerah selaku auditee. Namun sejauh ini, belum ditemukan adanya penelitian yang menggunakan dimensi kualitas audit yang dikembangkan Duff (2006) meliputi dimensi reputasi, kapabilitas, keahlian, independensi, responsif dan empati. Sehingga dari dimensi kualitas audit yang ini, belum diketahui secara pasti untuk lingkungan pemerintah Indonesia, manakah yang dapat mempengaruhi kepuasan auditee. Berdasarkan uraian di atas, maka penelitian ini mencoba menguji pengaruh kualitas audit terhadap kepuasan auditee dengan konteks pemerintah daerah di Indonesia, dalam hal ini pemerintah Kota Ambon. Penelitian ini menggunakan dimensi kualitas audit yang dikembangkan oleh Duff (2006), yang meliputi dimensi reputasi, keahlian, kapabilitas, independensi, sikap responsif dan empati. Pengaruh kualitas audit terhadap kepuasan auditee ditinjau dari persepsi auditee pemerintah daerah, yaitu pihak- pihak di lingkungan pemerintah daerah yang terlibat dalam pengelolaan keuangan daerah dan melakukan penyusunan 10
laporan keuangan daerah, selaku entitas akuntansi yang dimintai pertanggungjawaban dan diperiksa oleh BPK. Entitas tersebut merupakan pihak pengguna jasa audit/auditee dari BPK, yang kemudian memberikan penilaian terhadap kualitas audit yang dirasakan dan kepuasan terhadap kinerja auditor pemerintah atau BPK. 1.2. Rumusan Masalah Audit yang dilakukan pada sektor pemerintah berbeda dengan yang dilakukan pada sektor swasta. Perbedaan tersebut disebabkan oleh adanya perbedaan institusional dan hukum, di mana audit sektor pemerintah mempunyai prosedur dan tangung jawab yang berbeda serta peran yang lebih luas dari sektor swasta. Audit di sektor pemerintah yang dilakukan BPK tidak hanya memeriksa serta menilai kewajaran laporan keuangan, tetapi juga menilai ketaatan aparatur pemerintah terhadap undang- undang dan peraturan yang berlaku. Di samping itu, auditor pemerintah juga memeriksa dan menilai tingkat ekonomis, efisiensi serta efektivitas dari semua entitas, program, kegiatan serta fungsi yang dilakukan pemerintah. Dengan demikian, untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik harus didukung audit sektor publik yang berkualitas. Persepsi tentang audit yang berkualitas sangat beragam, tergantung pada pandangan yang menilainya. Pandangan seorang auditor dengan pandangan stakeholders dan pandangan client akan kualitas sangat berbeda. Perbedaan pandangan akan kualitas audit menyebabkan bergam definisi kualitas audit. (Knechel et al. 2012). Namun, menurut Sutton et al. (1993) seringkali definisi 11
kualitas audit hanya ditinjau dari pandangan auditor, padahal pandangan auditee sebagai client atau pengguna jasa audit juga perlu diperhatikan. Karena kualitas audit yang baik akan memberikan konsekuensi bagi auditee. Salah satu bentuk konsekuensi tersebut adalah kepuasan auditee. Menurut Cronin dan Taylor (1994), seperti yang dikutip Behn (1992) atribut- atribut kualitas audit seharusnya memberi penjelasan juga mengenai faktor- faktor yang menentukan kepuasan klien. Namun kualitas pelayanan atau kualitas audit dan kepuasan klien merupakan konstruk yang berbeda. Faktorfaktor yang terkait dengan kualitas audit yang tinggi mungkin tidak persis sama denngan faktor- faktor yang mendorong kepuasan klien. Karena itu penting untuk mengidentifikasi, manakah dari atribut- atribut kualitas audit yang berhubungan dengan kepuasan klien. Audit sektor pemerintahan, walaupun berbeda secara substansial dengan audit pada sektor swasta, namun auditor pemerintah juga perlu mempertimbangkan persepsi auditee tentang kualitas audit dan pengaruhnya terhadap kepuasan auditee. Karena dengan mengetahui persepsi auditee tentang kualitas audit dan pengaruhnya terhadap kepuasan auditee, auditor dapat meningkatkan kualitas pengawasannya dan dapat menjadi bahan penilaian terhadap unsur kualitas audit yang masih perlu perbaikan, yang nantinya juga akan berdampak pada peningkatan kualitas informasi dalam laporan keuangan pemerintah dan perwujudan tata kelola pemerintahan yang semakin baik. Berdasarkan uraian tersebut, penelitian ini mencoba menguji secara empiris beberapa dimensi kualitas audit yang dianggap mempengaruhi kepuasan 12
auditee di pemerintah daerah Kota Ambon. Adapun pertanyaan penelitian sebagai berikut : 1. Apakah reputasi auditor berpengaruh terhadap kepuasan auditee? 2. Apakah keahlian auditor berpengaruh terhadap kepuasan auditee? 3. Apakah kapabilitas auditor berpengaruh terhadap kepuasan auditee? 4. Apakah independensi auditor berpengaruh terhadap kepuasan auditee? 5. Apakah auditor yang responsif dengan kebutuhan auditee berpengaruh terhadap kepuasan auditee? 6. Apakah sikap empati auditor kepada auditee berpengaruh terhadap kepuasan auditee? 1.3. Tujuan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah diatas, tujuan penelitian ini adalah: 1. Untuk menguji pengaruh reputasi auditor terhadap kepuasan auditee. 2. Untuk menguji pengaruh keahlian auditor terhadap kepuasan auditee. 3. Untuk menguji pengaruh kapabilitas auditor terhadap kepuasan auditee. 4. Untuk menguji pengaruh independensi auditor terhadap kepuasan auditee. 5. Untuk menguji pengaruh sikap responsif auditor terhadap kepuasan auditee 6. Untuk menguji pengaruh sikap empati auditor terhadap kepuasan auditee. 13
1.4 Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat : 1. Memberikan kontribusi dalam menambah literatur mengenai pengaruh kualitas audit terhadap kepuasan auditee berdasarkan persepsi auditee di lingkungan pemerintah daerah. 2. Memberikan masukan kepada auditor pemerintah mengenai perspektif auditee (pemerintah daerah) terkait kualitas audit dan kepuasan mereka terhadap kinerja auditor. 1.5 Sistematika Penulisan Adapun sistematika penulisan rancangan penelitian ini adalah sebagai berikut: Bab I : Pendahuluan Pada bab ini dijelaskan latar belakang masalah, perumusan masalah, tujuan serta manfaat penelitian. Bab II : Tinjauan Literatur dan Pengembangan Hipotesis Bab ini memuat landasan teori yang digunakan dan pengembangan hipotesis Bab III : Metode Penelitian Pada bab ini diuraikan mengenai metode penelitian yang digunakan, yang meliputi populasi dan sampel, teknik pengumpulan dan jenis data, definisi operasional dan pengukuran variabel, pengujian instrumen penelitian, uji asumsi klasik serta pengujian hipotesis. 14
Bab IV : Hasil Penelitian dan Pembahasan Pada bab ini diuraikan mengenai hasil pengumpulan data, gambaran umum responden, statistik deskriptif, hasil pengujian instrumen penelitian, uji asumsi klasik, pengujian hipotesis dan pembahasan hasil pengujian hipotesis. Bab V : Penutup Bab ini terdiri dari kesimpulan, keterbatasan penelitian dan saran. 15