1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Penelitian Sejak munculnya konsep New Public Management (NPM) pada tahun 1980- an yang mengusung semangat manajemen sektor publik, semakin banyak negara di dunia yang berlomba-lomba menerapkan konsep tersebut dengan melaksanakan reformasi manajemen keuangan sektor publik. NPM berakar dari teori manajemen yang beranggapan bahwa praktik bisnis komersial dan manajemen sektor swasta adalah lebih baik dibandingkan dengan praktik dan manajemen pada sektor publik. Oleh karena itu, untuk memperbaiki kinerja sektor publik, perlu diadopsi beberapa praktik dan teknik manajemen yang diterapkan di sektor swasta ke dalam sektor publik, seperti pengadopsian mekanisme pasar, kompetisi tender, dan privatisasi perusahaan-perusahaan publik (Mardiasmo, 2005). Tujuan dari reformasi manajemen keuangan sektor publik adalah untuk tercapainya akuntabilitas dan transparansi pengelolaan keuangan pemerintah. Prinsip akuntabilitas dan transparansi tersebut bertujuan untuk memastikan bahwa pengelolaan keuangan pemerintah berjalan dengan baik. Hal ini sesuai dengan tuntutan masyarakat agar organisasi sektor publik meningkatkan kualitas, profesionalisme, dan akuntabilitas dalam melaksanakan pengelolaan keuangan pemerintah (Badjuri dan Trihapsari, 2004). 1
2 Dengan adanya perubahan pada sektor publik tersebut, terjadi pula perubahan pada akuntansi sektor publik, yaitu perubahan sistem akuntansi dari akuntansi berbasis kas menjadi akuntansi berbasis akrual. Perubahan tersebut diperlukan karena sistem akuntansi berbasis kas dianggap saat ini tidak lagi memuaskan, terutama karena kekurangannya dalam menyajikan gambaran keuangan yang akurat dan dalam memberikan informasi manajemen yang berguna dan memadai untuk memfasilitasi perencanaan dan proses kinerja (Cohen, et al,2007). Perubahan basis akuntansi tersebut merupakan salah satu bentuk dari reformasi akuntansi sektor publik yang dilakukan karena akuntansi berbasis akrual diyakini dapat menghasilkan dan menyediakan informasi sekaligus laporan pertanggungjawaban yang lebih berkualitas dibanding basis kas. Terdapat tiga argumen yang mendasari penerapan akuntansi akrual pada pemerintah. Pertama, adalah adanya pandangan bahwa penerapan pelaporan berbasis akrual dapat meningkatkan transparansi, baik secara internal maupun eksternal (Boxall, 1998; Denis, 1993; Micallef, 1994; Wong, 1998). Kedua, ditegaskan bahwa peningkatan transparansi, khususnya transparansi internal, diharapkan dapat mendorong kinerja organisasi yang lebih baik terutama melalui peningkatan alokasi sumber daya (Churchill, 1992; Likierman, 2000; Slamet, 1998). Ketiga, organisasi yang menggunakan akuntansi berbasis akrual akan mampu mengidentifikasikan biaya dari berbagai aktivitas pelayanan. Hal ini dapat membuat organisasi menjadi lebih efisien, alokasi sumber daya yang lebih baik, sehingga akan menghasilkan peningkatan kinerja (Evans, 1995; Webster, 1998).
3 Disamping itu, salah satu hasil studi yang dilakukan oleh IFAC Public Sector Committee (2002) menyatakan bahwa pelaporan berbasis akrual bermanfaat dalam mengevaluasi kinerja pemerintah terkait biaya jasa layanan, efisisiensi dan pencapaian tujuan. Dengan pelaporan berbasis akrual, pengguna dapat mengidentifikasi posisi keuangan pemerintah dan perubahannya, bagaimana pemerintah mendanai kegiatannya sesuai dengan kemampuan pendanaannya sehingga dapat diukur kapasitas pemerintah yang sebenarnya. Akuntansi pemerintahan berbasis akrual juga memungkinkan pemerintah untuk mengidentifikasi kesempatan dalam menggunakan sumber daya masa depan dan mewujudkan pengelolaan yang baik atas sumber daya tersebut. Menurut Christiaens, et al.(2001; 2003), reformasi akuntansi pemerintahan sering menjadi langkah pertama reformasi pemerintah dan itulah sebabnya dapat dianggap sebagai kondisi yang penting dan prasyarat bagi keberhasilan reformasi pemerintah lainnya di bawah gelombang transformasi NPM seperti reformasi organisasi dan manajerial. Oleh karena itu, penerapan yang efektif dan sukses dari reformasi akuntansi berperan penting dan dominan dalam penerapan dan keberhasilan praktik dan teknik NPM lain dalam organisasi sektor publik. Penerapan konsep NPM di Indonesia dalam bidang reformasi keuangan negara dimulai dengan diterbitkannya paket undang-undang keuangan negara, yaitu UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15 Tahun 2003 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara. Ketiga paket undang-undang keuangan negara tersebut diharapkan dapat meningkatkan akuntabilitas dan
4 transparansi pengelolaan keuangan negara, serta dapat mewujudkan good governance penyelenggaraan negara. UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara mengamanatkan bahwa sistem akuntansi dan penyusunan laporan keuangan pemerintah harus berdasarkan basis akrual. Pelaksanaan sistem akuntansi berbasis akrual ini harus sudah dilaksanakan selambat-lambatnya 5 (lima) tahun sejak undang-undang tentang keuangan negara pertama kali disahkan atau lebih tepatnya tahun 2008. Sebagai pedoman dalam pengimplementasian sistem tersebut telah ditetapkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah. Selama 5 (lima) tahun tersebut, sistem akuntansi akrual penuh belum dapat diimplementasikan sehingga pada masa transisi sistem yang digunakan adalah sistem kas menuju akrual (Cash Basis towards Accrual). Pada kenyataanya setelah tahun 2008 masih banyak yang harus dilakukan seperti persiapan-persiapan dan penyempurnaanpenyempurnaan sehingga terjadi penundaan implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual. Hal ini telah disepakati antara pemerintah dengan DPR yang dituangkan dalam UU Pertanggungjawaban APBN dan diterbitkannya PP Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintah (Berbasis Akrual) sebagai pengganti PP Nomor 24 Tahun 2005. Berdasarkan kerangka waktu implementasi Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis akrual sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tersebut, maka tahun 2014 merupakan tahun terakhir pemerintah diperkenankan menggunakan basis kas menuju akrual. Mulai Tahun 2015, pemerintah pusat dan daerah harus sudah menggunakan basis akrual dalam penyajian
5 laporan keuangan. Laporan keuangan yang dihasilkan dari penerapan basis akrual dimaksudkan untuk memberikan informasi yang lebih komprehensif dan lebih baik bagi para pemangku kepentingan maupun para pengguna laporan keuangan dibandingkan dengan basis kas menuju akrual yang selama ini dianut sehingga diharapkan dapat meningkatkan kualitas Laporan Keuangan. Sementara itu Kerangka Konseptual Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 menyatakan bahwa karakteristik kualitatif laporan keuangan merupakan parameter-parameter normatif yang perlu diwujudkan dalam penyajian dan pelaporan informasi akuntansi sehingga dapat memenuhi tujuannya. Karakteristik tersebut juga merupakan prasyarat normatif yang dibutuhkan agar laporan keuangan pemerintah dapat memenuhi kualitas yang diinginkan. Karakteristik kualitatif sebagaimana dijelaskan dalam Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan tersebut mencakup empat unsur yaitu relevan, andal, dapat dibandingkan, dan dapat dipahami. Dalam perkembangannya, Laporan Keuangan Pemerintah Pusat yang telah disusun sejak tahun 2004 mengalami progres yang cukup baik. Indikator perkembangan kualitas LKPP tersebut ditunjukkan dari opini audit yang diberikan BPK, yaitu dari Tidak Memberikan Pendapat (Disclaimer) untuk LKPP tahun 2004-2008 menjadi Wajar Dengan Pengecualian (Qualified) untuk LKPP tahun 2009-2015. Salah satu faktor yang mempengaruhi kualitas LKPP tentunya adalah kualitas Laporan Keuangan Kementerian Negara/Lembaga (LKKL) yang merupakan bagian integral dari LKPP. Secara keseluruhan kualitas LKKL juga mengalami perkembangan yang baik sebagaimana ditunjukkan dalam data rekapitulasi opini LKKL pada tahun 2006-2015 pada tabel 1.1. Perkembangan yang baik tersebut
6 ditunjukkan dengan semakin banyaknya LKKL yang memperoleh opini Wajar Tanpa Pengecualian. Tabel 1.1 Perkembangan Opini BPK terhadap LKKL Tahun 2006-2015 Opini Tahun 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) 7 16 35 42 50 61 62 65 62 56 Wajar Dengan Pengecualian (WDP) 38 31 31 24 25 17 22 19 17 26 Tidak Menyatakan Pendapat (TMP) 36 33 18 7 2 2 3 2 7 4 Tidak Wajar (TW) 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 Jumlah Entitas Pelaporan 81 81 84 73 77 80 87 86 86 86 Sumber: Laporan Hasil Pemeriksaan BPK RI atas LKPP Tahun 2006-2015 (telah diolah kembali) Walaupun tidak ada desain baku kualitas implementasi akuntansi basis akrual di sektor publik namun penelitian atas berbagai pengalaman implementasi basis akrual tersebut telah menunjukkan adanya suatu kondisi/faktor agar implementasi basis akrual dapat dilaksanakan dengan baik. Beberapa penelitian telah dilakukan untuk mengidentifikasi berbagai faktor yang mempengaruhi implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual, seperti komitmen organisasi, sumber daya manusia, teknologi informasi dan komunikasi. Penelitian tersebut diantaranya dilakukan oleh Stamatiadis, et al. (2009) di Yunani yang mengukur sampai sejauh mana tingkat adopsi reformasi akuntansi akrual pada sektor publik dan menghubungkan tingkat kepatuhan (compliance) akuntansi akrual dengan faktor-faktor kontigensi yang ada pada organisasi sektor publik tersebut. Hasil penelitian tersebut menunjukkan tingkat adopsi akuntansi akrual pada sektor publik di Yunani yang cukup rendah setelah enam tahun peraturan tentang hal tersebut ditetapkan, selain itu penelitian tersebut juga menunjukkan faktor-faktor kontigensi yang terbukti memiliki pengaruh positif dan signifikan terhadap tingkat adopsi akuntansi akrual tersebut, diantaranya faktor
7 tingkat pendidikan staf, pelatihan, kualitas teknologi informasi dan dukungan konsultan. Juga terdapat faktor yang terbukti tidak memiliki pengaruh yang signifikan yaitu faktor pengalaman, pendidikan pimpinan dan ukuran organisasi. Muhamad Indra Yudha Kusuma (2013) yang menyimpulkan bahwa faktor pelatihan yang diberikan kepada staf keuangan terkait penerapan akuntansi akrual terbukti berpengaruh secara positif dan signifikan terhadap tingkat penerapan akuntansi akrual. Sementara faktor-faktor lainnya yaitu tingkat pendidikan staf keuangan, kualitas teknologi informasi, dukungan konsultan, pengalaman sebelumnya dalam menjalankan basis kas menuju akrual, latar belakang pendidikan pimpinan dan ukuran satuan kerja tidak berpengaruh secara signifikan terhadap tingkat penerapan akuntansi akrual. Disamping itu, penelitian yang dilakukan oleh Gabriella Ara Adventana (2014) menyimpulkan bahwa sumber daya manusia dan komitmen organisasi berpengaruh positif signifikan terhadap penerapan standar akuntansi pemerintah berbasis akrual sedangkan teknologi informasi dan komunikasi tidak berpengaruh signifikan terhadap penerapan standar akuntansi pemerintah berbasis akrual. Sementara itu, penelitian yang dilakukan oleh Dina Apriliani (2015) menyimpulkan bahwa secara parsial sumber daya manusia, komitmen organisasi dan teknologi berpengaruh positif signifikan terhadap kesuksesan implementasi standar akuntansi pemerintah berbasis akrual sedangkan komunikasi dan ukuran satuan kerja tidak berpengaruh positif signifikan terhadap kesuksesan implementasi standar akuntansi pemerintah berbasis akrual. Penelitian terbaru yang dilakukan oleh Novita Putri (2016) menyimpulkan bahwa secara parsial pemahaman akuntansi basis akrual, komitmen pimpinan, integrasi teknologi informasi, strategi komunikasi berpengaruh
8 signifikan terhadap penerapan akuntansi pemerintah basis akrual sedangkan sikap bersedia untuk berubah dan dukungan konsultan tidak berpengaruh signifikan terhadap penerapan akuntansi pemerintah basis akrual. Penelitian-penelitian tersebut hanya terbatas pada satu instansi pemerintah/satuan kerja sehingga hasilnya belum tentu relevan bagi instansi lainnya dan belum diteliti bagaimana dampak implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual tersebut terhadap kualitas LKKL. Sementara itu, 87 Kementerian Negara/Lembaga yang ada saat ini memiliki karakteristik yang beragam sehingga diperlukan analisis mendalam terhadap faktor-faktor yang mempengaruhi kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual dan dampaknya terhadap kualitas LKKL. Oleh karena itu, dalam penelitian ini akan digunakan data sampel yang mewakili Kementerian Negara/Lembaga secara keseluruhan. Dengan demikian, diharapkan dapat diidentifikasi faktor-faktor determinan dalam rangka meningkatkan kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual dan dampaknya terhadap kualitas Laporan Keuangan Kementerian Negara/Lembaga. Berdasarkan latar belakang penelitian tersebut, maka peneliti mengangkat judul Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kualitas Implementasi Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual dan Dampaknya terhadap Kualitas Laporan Keuangan (Studi Empiris pada Kementerian Negara/Lembaga di Republik Indonesia).
9 B. Rumusan Masalah Penelitian Berdasarkan latar belakang yang telah dikemukakan di atas maka dirumuskan pokok-pokok permasalahan yang akan dianalisis dalam penelitian ini, yaitu: 1) Apakah komitmen organisasi berpengaruh positif terhadap kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual? 2) Apakah kapasitas SDM berpengaruh positif terhadap kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual? 3) Apakah SPI berpengaruh positif terhadap kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual? 4) Apakah pemanfaatan teknologi informasi berpengaruh positif terhadap kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual? 5) Apakah rekonsiliasi data berpengaruh positif terhadap kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual? 6) Apakah komunikasi berpengaruh positif terhadap kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual? 7) Apakah ketersediaan sarana dan prasarana berpengaruh positif terhadap kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual? 8) Apakah kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual berpengaruh positif terhadap kualitas LKKL?
10 C. Tujuan dan Konstribusi Penelitian 1. Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini adalah untuk : a) Menganalisis secara empiris pengaruh komitmen organisasi terhadap implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual. b) Menganalisis secara empiris pengaruh kapasitas SDM terhadap implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual. c) Menganalisis secara empiris pengaruh SPI terhadap implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual. d) Menganalisis secara empiris pengaruh pemanfaatan tekonologi informasi terhadap implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual. e) Menganalisis secara empiris pengaruh rekonsiliasi data terhadap implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual. f) Menganalisis secara empiris pengaruh komunikasi terhadap implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual. g) Menganalisis secara empiris pengaruh ketersediaan sarana dan prasarana terhadap implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual. h) Menganalisis secara empiris dampak kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual terhadap kualitas LKKL.
11 2. Kontribusi Penelitian Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi sebagai berikut: a) Bagi ilmu pengetahuan, dapat memberikan kontribusi pada pengembangan teori akuntansi sektor publik khususnya untuk melihat peranan akuntansi pemerintahan berbasis akrual dalam kerangka teori keagenan. Keterkaitan ini digambarkan dengan peranan akuntansi pemerintahan berbasis akrual dalam rangka meningkatkan kualitas laporan keuangan. b) Bagi pemerintah, dapat digunakan sebagai bahan pertimbangan oleh para pengambil kebijakan di lingkungan Kementerian Negara/Lembaga khususnya di bidang akuntansi dan pelaporan keuangan untuk memberikan perhatian yang lebih besar terhadap faktor-faktor fundamental dalam rangka meningkatkan kualitas implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual. Selain itu juga, dapat digunakan sebagai bahan pertimbangan para pengambil kebijakan di bidang akuntansi dan pelaporan keuangan di Kementerian Keuangan (cq. Direktorat Akuntansi dan Pelaporan Keuangan, Direktorat Sistem Informasi dan Tranformasi Perbendaharaan, Ditjen Perbendaharaan) untuk penyempurnaan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan, sistem aplikasi, serta pola sosialisasi dan pembinaan agar lebih efektif dan efisien; Bagi akademisi, dapat dijadikan referensi dalam penelitian-penelitan selanjutnya dan menambah wawasan mengenai implementasi akuntansi pemerintahan berbasis akrual di Indonesia