BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Penelitian BUMN adalah sebuah badan usaha yang mempunyai peranan penting dalam penyelenggaraan perekonomian nasional guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Ada dua tujuan utama pemerintah mendirikan BUMN, yaitu tujuan sosial dan ekonomi. Tujuan ekonomi dilakukan sesuai dengan yang tertera dalam Undang-Undang Dasar 1945 pasal 33 ayat 2 yaitu Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara. Selain itu, tujuan ekonomi adalah investasi pemerintah untuk memperoleh keuntungan. Tujuan sosial atau publik merupakan sebuah bentuk pertanggungjawaban pemerintah dalam memenuhi kebutuhan masyarakat akan kebutuhan dasar mereka atau sebagai media dalam pembangunan. Tujuan sosial dapat dilihat dalam Undang-Undang Dasar 1945 pasal 33 ayat 3 yaitu Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. 1
2 Selain itu, sesuai dengan Pasal 2 UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN disebutkan tujuan didirikannya BUMN adalah (1) memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional pada umumnya dan penerimaan negara pada khususnya; (2) untuk mengejar keuntungan; (3) untuk menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan / atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak; (4) menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sektor swasta dan koperasi; (5) turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada golongan ekonomi lemah, koperasi dan masyarakat. Untuk mendorong pertumbuhan ekonomi dan melakukan stabilitas harga dan laju inflasi, pemerintah memberikan proteksi dan hak monopoli kepada BUMN serta memberikan subsidi yang cukup besar bagi BUMN yang merugi. Kondisi ini menciptakan ketergantungan BUMN kepada pemerintah, sehingga sebagian besar justru menjadi beban bagi pemerintah.ketergantungan BUMN terhadap pemerintah tidak menciptakan struktur kemandirian BUMN untuk berkompetisi dengan perusahaan swasta, dan seringkali BUMN memproduksi barang dan jasa dengan biaya yang relatif tinggi. Selain itu, kinerja, kualitas, dan produktivitas karyawan BUMN relatif rendah jika dibandingkan dengan karyawan perusahaan swasta.
3 Tingginya biaya produksi mempengaruhi tingkat harga produk yang ditawarkan kepada konsumen. Dalam kasus tertentu pemerintah memberikan subsidi yang terlalu besar bagi BUMN, sehingga secara internal upaya untuk menciptakan efisiensi dalam tubuh BUMN menjadi semakin sulit. Ketidakjelasan peran yang diambil oleh pemerintah dalam pengelolaan BUMN tidak mampu mendorong efisiensi dalam BUMN yang bersangkutan. Marwah M. Diah (2003:11) mengatakan bahwa ada faktor-faktor yang menyebabkan pengelolaan BUMN tidak efisien sehingga mengalami kerugian dan menjadi beban keuangan negara, sebagai berikut: 1. Kaburnya status hukum dan struktur organisasi BUMN, tidak jelas apakah BUMN merupakan suatu pelaku ekonomi yang memiliki otonomi penuh ataukah hanya sebagai pelaksana atau bagian dari struktur organisasi suatu departemen. 2. Mayoritas BUMN tidak memiliki budaya perusahaan (corporate culture), visi dan misi perusahaan. 3. Kurangnya jiwa entrepreneur dan profesionalisme SDM yang mengelola BUMN, sehingga kinerja dan produktivitas sangat rendah. 4. BUMN tidak dikelola dengan prinsip-prinsip manajemen bisnis yang baik (GCG) sebagai akibat dari campur tangan pemerintah yang terlalu besar atau dominan dalam operasional perusahaan. Selain itu, Ibrahim dalam Landasan Filosofis dan Yuridis Keberadaan BUMN; Suatu Tinjauan, Jurnal Hukum Bisnis, Volume 26 No.1 Tahun 2007 mengatakan bahwa buruknya kinerja BUMN disebabkan oleh berbagai hal, antara lain: 1. Tidak sinkronisasinya berbagai peraturan, seperti UU BUMN, Perseroan Terbatas, Koperasi, Penanaman Modal, Pasar Modal, Anti Monopoli;
4 2. Terlalu banyak berlindung di balik misi politik; 3. Panjangnya rantai birokrasi pengelolaan; 4. Manajemen yang kurang terkontrol; 5. Tidak memiliki perencanaan strategis; 6. Standar penilaian kinerja kurang tepat; 7. Kekuasaan departemen teknis sebagai kuasa pemegang saham terlalu besar dan mutlak bisa memberhentikan direksi tanpa melalui rapat umum pemegang saham; 8. Jika Menteri berganti maka kebijakan pasti berubah dengan berbagai alasan. Nasib buruk BUMN semakin diujung tanduk ketika krisis ekonomi tahun 1997 menerpa Indonesia.Anggaran dan belanja negara membengkak, beban hutang luar negeri yang jatuh tempo, stabilitas ekonomi moneter yang rapuh, dan masih banyak hal yang terjadi terkait dengan krisis ekonomi tahun 1997 tersebut.oleh karena itu, pemerintah mulai melakukan privatisasi BUMN secara cepat (fast-track privatization) untuk menutup anggaran dan belanja negara yang membengkak, dimulai pada tahun 1991 PT. Semen Gresik, Tbk untuk pertama kalinya melakukan penjualan sahamnya sebesar 27% kepada publik untuk menutupi utang negara, yang selanjutnya diikuti beberapa perusahaan lainnya seperti di tahun 1994 PT. Indosat, Tbk menjual sahamnya sebesar 35%; dan di tahun 1995 ada dua BUMN yang melakukan penjualan saham perusahaannya yakni, PT. Tambang Timah, Tbk sebesar 35% sahamnya dan PT. Telkom, Tbk sebesar 23% saham. Hingga tahun 2013 tercatat sebanyak lebih dari 30 BUMN yang telah dijual sahamnya. Privatisasi dalam arti luas, pada dasarnya berarti pengenalan kekuatan pasar ke dalam sistem perekonomian, sedangkan dalam pengertian yang lebih khusus,
5 privatisasi berarti pengalihan kegiatan dan aset BUMN yang berorientasi komersial menjadi kepemilikan / pengendalian swasta, baik secara keseluruhan, sebagian besar, ataupun minoritas. Jelas bahwa privatisasi merupakan salah satu unsur kebijakan pembaharuan ekonomi yang lebih luas yang mencakup deregulasi dan liberalisasi (Vuylsteke, 1988, yang disadur kembali oleh Kuntoro Mangkusubroto dalam Jurnal Manajemen Teknologi, Volume 10 No.2 Tahun 2011 halaman 117). Privatisasi yang dilakukan di Indonesia memiliki maksud dan tujuan sesuai dengan Pasal 74 UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN, yaitu: 1. Memperluas kepemilikan masyarakat atas Persero. 2. Menciptakan struktur keuangan dan manajemen keuangan yang baik/kuat. 3. Meningkatkan efisiensi dan produktivitas perusahaan. 4. Menciptakan Persero yang berdaya saing dan berorientasi global. 5. Menciptakan struktur industri yang sehat dan kompetitif dan menumbuhkan iklim usaha, ekonomi makro, dan kapasitas pasar. Kementerian Negara BUMN mengatur bahwa privatisasi dapat dilakukan dengan menggunakan salah satu dari 3 metode sebagai berikut: 1. Penjualan Saham berdasarkan Ketentuan Pasar Modal 2. Penjualan Saham Langsung kepada Investor/Strategic Sales (SS) 3. Penjualan Saham kepada Manajemen dan/atau Karyawan (Employee and Management Buy Out/EMBO) BUMN di Indonesia dapat diprivatisasi melalui salah satu dari 3 metode yang ada. Namun, opsi privatisasi dengan penjualan saham perdana di Pasar Modal (IPO) merupakan opsi terbanyak yang digunakan oleh Pemerintah.
6 Berdasarkan data yang diperoleh dari Kementerian BUMN dalam websitenya (www.bumn.go.id), diperoleh data kinerja keuangan BUMN sebagai berikut: Tabel 1.1. Kinerja Keuangan BUMN Tahun 2001-2011 Kinerja BUMN Tahun Jlh Jlh BUMN (%) BUMN yang BUMN yang BUMN yg Diprivatisasi ROA ROE memp. Laba Merugi 2001 150 4 2,28 14,00 102 48 2002 158 4 2,74 9,40 100 58 2003 157 4 2,20 6,40 103 54 2004 158 4 2,49 6,10 127 31 2006 139 1 3,54 12,42 101 38 2007 139 3 3,20 11,80 106 33 2008 141 0 2,70 10,61 118 23 2009 141 3 3,89 15,41 117 24 2010 142 5 4,04 16,82 125 17 2011 141 3 4,18 17,28 125 17 Sumber: www.bumn.go.id Dari tabel di atas, dapat terlihat bahwa kinerja keuangan BUMN mengalami kenaikan dan juga penurunan pada tahun-tahun tertentu baik dari segi ratio of assets (ROA) maupun dari segi ratio of equity (ROE) untuk keseluruhan BUMN tersebut. Hingga tahun 2004 secara keseluruhan kinerja BUMN kurang baik karena kinerja keuntungan rata-rata sangat rendah dan banyak BUMN yang merugi.bumn yang diprivatisasi selama tahun 2001-2004 adalah sebanyak 16 BUMN, dengan jumlah BUMN yang merugi terbesar di tahun 2002 sebanyak 58 BUMN. Kinerja keuangan terbaik BUMN terjadi pada tahun 2011 dengan ROA 4,18% dan ROE 17,28% yang diikuti dengan jumlah BUMN yang memperoleh laba di tahun 2011 lebih banyak
7 dibandingkan tahun-tahun sebelumnya. Di tahun 2011 juga dilakukan privatisasi atas 3 BUMN yaitu PT Kertas Basuki Rachmat, PT Atmindo, dan PT Jakarta Internasional Hotel Development, Tbk dengan total penerimaan hasil penjualan saham sebesar Rp 32,42 milyar. Sebaliknya, di tahun 2002 dan 2003 merupakan 2 tahun yang memiliki kinerja keuangan terburuk dengan ROA 2,74% dan ROE 9,40% pada tahun 2002 yang diikuti dengan ROA 2,20% dan ROE 6,40% di tahun 2003. Sepanjang 2001 sampai dengan 2011, BUMN yang memperoleh laba terendah terjadi di tahun 2002 dengan jumlah 100 BUMN dari 158 BUMN yang ada. Selain itu, berdasarkan data kementerian BUMN tahun 2006 hingga 2010, dari 141 perusahaan pemerintah, hampir setiap tahun terdapat BUMN yang masih mengalami kerugian. Bahkan pada tahun 2006, jumlah BUMN yang merugi berjumlah 38 perusahaan. Jumlah tersebut terus berangsur berkurang dalam 4 tahun berikutnya. Tahun 2007, jumlah BUMN rugi menurun menjadi hanya 33 perusahaan, 2008 sebanyak 23 perusahaan, dan jumlah BUMN yang merugi sempat mengalami kenaikan menjadi 24 perusahaan pada tahun 2009. Dari uraian di atas, terlihat bahwa pada tahun dilakukannya privatisasi ditemukan ada yang berpengaruh pada meningkatnya BUMN yang memperoleh laba namun ada juga tahun-tahun dimana privatisasi tidak terlalu berdampak positif terhadap kinerja BUMN.
8 Berikut ini tabel kinerja keuangan BUMN pada saat dilakukannya privatisasi dan 1 tahun setelah privatisasi: Tabel 1.2 Kinerja Keuangan BUMN Saat Privatisasi & Setelah Privatisasi Tahun 2006-2010 BUMN Kinerja Keuangan Tahun yang Melakukan Saat diprivatisasi 1 tahun Stlh (%) Privatisasi (%) Privatisasi ROA ROE ROA ROE 2006 PT. PGN, Tbk 12,52 33,94 7,73 24,93 PT. BNI, Tbk 0,49 5,21 0,61 7,92 2007 PT. Jasa Marga, Tbk 2,01 4,65 4,83 10,77 PT. Wijaya Karya, Tbk 3,12 10 2,70 11,27 PT. BTN, Tbk 1,47 14,53 2,05 16,67 2009 PT. Pembangunan Perumahan, Tbk 0,75 6,97 0.95 4,21 PT. Krakatau Steel, Tbk 3,87 8,52 6,04 11,43 PT. BNI, Tbk 2,50 24,7 2,90 20,1 PT. Kertas Blabak* 2010 PT. Intirub** PT. Garuda Indonesia, Tbk 3,79 14,93 4,49 10,71 PT. Bank Mandiri, Tbk 3,4 24,2 3,4 22,0 * Saham Pemerintah atas PT. Kertas Blabak dijual 100% dan PT. Kertas Blabak dinyatakan pailit sesuai Keputusan Mahkamah Agung Nomor 215 K/Pdt.Sus- Pailit/2013 Tahun 2013. ** Saham Pemerintah atas PT. Intirub dijual 100% Sumber: Diolah oleh peneliti Dari data di atas, hasil yang diperoleh BUMN setelah privatisasi berbedabeda. Kinerja keuangan PT. PGN, Tbk saat diprivatisasi tahun 2006 dari segi ROA dan ROE lebih tinggi dibandingkan 1 tahun setelah privatisasi dengan selisih 4,79% untuk ROA dan 9,01% untuk ROE nya. Berbeda halnya dengan PT. BNI, Tbk dan PT. Jasa Marga, Tbk yang mengalami peningkatan ROA dan ROE di tahun 2008
9 setelah dilakukan privatisasi atas kedua perusahaan BUMN tersebut pada tahun 2007. Telebih lagi PT. Jasa Marga, Tbk yang ROA nya meningkat 2,82% di tahun 2008 dibandingkan tahun 2007 dan ROE meningkat 6,12% di tahun 2008 setelah privatisasi yang dilakukan di tahun 2007. Kecenderungan yang terjadi bila melihat dari tabel di atas adalah ROE sebelum privatisasi lebih tinggi dibandingkan ROE setelah privatisasi. Penelitian sebelumnya yang membahas tentang kinerja keuangan ataupun privatisasi adalah 1) Sarimuddin Sulaeman (2003) dengan judul Analisis Yuridis Keuntungan dan Kerugian Privatisasi BUMN (PT. Biofarma, Persero) menemukan bahwa terdapat keuntungan dilakukannya privatisasi pada PT. Biofarma (Persero); dan 2) Maria Lubis (2004) dengan judul Dampak Privatisasi terhadap Kinerja Keuangan Perusahaan selama 1991-2003 (studi kasus 13 BUMN) menemukan bahwa privatisasi tidak berpengaruh signifikan terhadap efisiensi BUMN, terjadi penurunan yang signifikan pada profitabitas, deviden, dan hutang; Selain itu, penelitian Megginson (2000) dalam Jurnal of Economic Literature Vol XXXIX From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization, menemukan bahwa privatisasi yang dilakukan di BUMNakan dapat memperbaiki efisiensinya. Pasca privatisasi menuntut BUMN agar dikelola secara efisien, untuk menghasilkan produktivitas sehingga akan meningkatkan kemampuan bersaing dan kinerja keuangan BUMN tersebut.
10 Hal ini sesuai dengan yang diutarakan oleh Kesi Widjajanti dalam bukunya Manajemen BUMN dan Strategi Privatisasi (2011:25) pada BUMN yang melakukan privatisasi dengan hasil Net Income Efficiency perbandingan rasio Net Income / Number of Employee (NI / NE) untuk 2 tahun sebelum dan sesudah IPO terlihat adanya kecenderungan peningkatan, kecuali PT. Semen Gresik (SGRE) justru mengalami penurunan sebesar (1,654). Dari 5 BUMN yang mengalami peningkatan tertinggi adalah PT Indosat (ISAT) sebesar 7,613. Sesudah privatisasi rata-rata rasio Net Income Efficiency meningkat 2,5; sementara untuk Sales Efficiency rasio Sales / Number of Employee terlihat peningkatan rasio pada semua BUMN. Rian Nugroho dalam Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Volume 6 No.3 (2003:22) menganalisa privatisasi BUMN yang ada di Indonesia dan menyimpulkan bahwa privatisasi BUMN kata kunci keberhasilannya adalah profesionalisasi dengan mengimplementasikan good corporate governance yang tujuannya adalah untuk memberdayakan BUMN. Di dalam penelitian-penelitian di atas, dihasilkan beragam hasil penelitian yang berbeda satu dengan yang lainnya. Dengan kata lain, memiliki hasil yang tidak konsisten. Oleh karena itu, penulis hendak melakukan penelitian kembali tentang analisis perbedaan kinerja keuangan BUMN sebelum dan sesudah privatisasi.
11 Oleh karena keterbatasan data dan waktu yang dimiliki oleh peneliti, maka penelitian ini khusus untuk meneliti pengaruh privatisasi BUMN terhadap kinerja keuangan BUMN yang diprivatisasi pada tahun 2010 dengan tidak menyertakan PT. Intirub dimana saham pemerintah sudah dijual seluruhnya dan PT. Kertas Blabak yang sudah dinyatakan pailit sesuai dengan Keputusan Mahkamah Agung Nomor 215 K/Pdt.Sus-Pailit/2013 Tahun 2013. Berdasarkan uraian di atas, peneliti tertarik untuk meneliti mengenai Analisis Perbedaan Kinerja Keuangan BUMN Sebelum dan Sesudah Privatisasi (Studi Kasus pada BUMN Privatisasi Tahun 2010) 1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan uraian di atas, maka peneliti membatasi masalah penelitian ini sebagai berikut: 1. Bagaimana kinerja keuangan BUMN 3 tahun sebelum privatisasi di tahun 2010? 2. Bagaimana kinerja keuangan BUMN 3 tahun sesudah privatisasi di tahun 2010? 3. Apakah terdapat perbedaan kinerja keuangan BUMN sebelum dan sesudah privatisasi tahun 2010?
12 1.3 Maksud dan Tujuan Penelitian Maksud penelitian ini yaitu menggali data dan informasi yang berhubungan dengan pengaruh privatisasi BUMN terhadap kinerja keuangan BUMN. Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah yang telah dikemukakan di atas, maka penelitian ini bertujuan: 1. Mengetahui kinerja keuangan BUMN 3 tahun sebelum diprivatisasi tahun 2010. 2. Mengetahui kinerja keuangan BUMN 3 tahun setelah privatisasi tahun 2010. 3. Mengetahui perbedaan kinerja keuangan BUMN sebelum dan sesudah privatisasi tahun 2010. 1.4 Manfaat Penelitian 1.4.1 Kegunaan Teoritis 1. Memberikan kontribusi untuk perkembangan ilmu pengetahuan.
13 2. Diharapkan dapat digunakan sebagai acuan dalam pengembangan ilmu pengetahuan yang didasarkan pada pengujian empiris yang dilakukan, sehingga dapat mendukung atau melengkapi teori yang ada. 3. Bagi peneliti lain diharapkan dapat digunakan sebagai salah satu referensi bagi yang ingin melakukan penelitian. 1.4.2 Kegunaan Praktis 1. Memberikan informasi yang berguna bagi perusahaan yang menjadi objek penelitian mengenai permasalahan yang dihadapi khususnya masalah pengaruh privatisasi BUMN terhadap kinerja keuangan BUMN, khususnya BUMN yang melakukan privatisasi di tahun 2010. 2. Sebagai bahan evaluasi terhadap ketepatan privatisasi yang selama ini diterapkan. 3. Hasil penelitian ini dapat dijadikan bahan input dan pertimbangan dalam melakukan privatisasi BUMN tersebut.
14 14