KONSEP DASAR PENGUJIAN DAN PEMBAYARAN TAGIHAN 1 Menjelaskan dasar hukum pengujian dan pembayaran tagihan Menjelaskan Lingkup Bahasan Pengujian dan Pembayaran Tagihan Menerapkan Paradigma dan prinsip Pengelolaan Keuangan Negara Menjelaskan Konsep-konsep pengujian atas tagihan terhadap APBN
Uraian dan Contoh Dasar Hukum Dengan dimulainya reformasi di bidang Keuagan negara maka semua hal terkait pengelolaan keuangan negara mengacu kepada UU di bidang Keuangan Negara yaitu: 1. UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; 2. UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara; 3. UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawaban Keuangan Negara Dari ketiga UU di bidang Keuangan Negara tersebut, UU No.1 tahun 2004 merupakan landasan utama terkait dengan pengujian dan pembayaran tagihan karena pada hakekatnya pelaksanaan pengujian dan pembayaran tagihan atas beban APBN adalah ranah Perbendaharaan Negara. Dalam UU No. 1 Tahun 2004 aturan terkait pengujian dan pembayaran atas beban APBN termuat di dalam Bagian Keempat tentang Pelaksanaan Anggaran Belanja. Dalam bagian ini disebutkan antara lain: Pasal 18 1. Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berhak untuk menguji, membebankan pada mata anggaran yang telah disediakan, dan memerintahkan pembayaran tagihantagihan atas beban APBN/APBD. 2. Untuk melaksanakan ketentuan tersebut pada ayat (1), Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berwenang : a. menguji kebenaran material surat-surat bukti mengenai hak pihak penagih; b. meneliti kebenaran dokumen yang menjadi per-syaratan/kelengkapan sehubungan dengan ikatan/ perjanjian pengadaan barang/jasa; c. meneliti tersedianya dana yang bersangkutan; d. membebankan pengeluaran sesuai dengan mata anggaran pengeluaran yang bersangkutan; e. memerintahkan pembayaran atas beban APBN/APBD. Pasal 19 1. Pembayaran atas tagihan yang menjadi beban APBN dilakukan oleh Bendahara Umum Negara/Kuasa Bendahara Umum Negara. 2. Dalam rangka pelaksanaan pembayaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) Bendahara Umum Negara/Kuasa Bendahara Umum Negara berkewajiban untuk : a. meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh Pengguna Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan 5
Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran; b. menguji kebenaran perhitungan tagihan atas beban APBN yang tercantum dalam perintah pembayaran; c. menguji ketersediaan dana yang bersangkutan; d. memerintahkan pencairan dana sebagai dasar pengeluaran negara; e. menolak pencairan dana, apabila perintah pembayaran yang diterbitkan oleh Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran tidak memenuhi persyaratan yang ditetapkan. Pasal 21 1. Pembayaran atas beban APBN/APBD tidak boleh dilakukan sebelum barang dan/atau jasa diterima. 2. Untuk kelancaran pelaksanaan tugas kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah kepada Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran dapat diberikan uang persediaan yang dikelola oleh Bendahara Pengeluaran. 3. Bendahara Pengeluaran melaksanakan pembayaran dari uang persediaan yang dikelolanya setelah : a. meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran; b. menguji kebenaran perhitungan tagihan yang tercantum dalam perintah pembayaran; c. menguji ketersediaan dana yang bersangkutan. 4. Bendahara Pengeluaran wajib menolak perintah bayar dari Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran apabila persyaratan pada ayat (3) tidak dipenuhi. 5. Bendahara Pengeluaran bertanggung jawab secara pribadi atas pembayaran yang dilaksanakannya. 6. Pengecualian dari ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dalam peraturan pemerintah. Selain aturan per Undang-undangan dalam pelaksanaan pengujian dan pembayaran tagihan Bendahara juga harus mempedomani peraturan terkait pelaksanaan dari UU tersebut antara lain: 1. Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2013 tentang Tatacara Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; 2. Peraturan Presiden No. 54 tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 2015 3. Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 190/Pmk.05/2012 Tentang Tata Cara Pembayaran Dalam Rangka Pelaksanaan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Negara. Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan 6
4. Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 162/PMK.05/2013 Tentang Kedudukan dan Tanggungjawab Bendahara Pada Satuan Kerja Pengelola APBN 5. Permenkeu No.214 /PMK.05/2013 ttg BAS sebagaimana dirinci lebih lanjut dg Kep Dirjen Perbendaharaan No. KEP-311/PB/2014 ttg Kodefikasi Segmen Akun pada Bagan Akun Standar 6. Peraturan-peraturan lain yang terkait seperti: Standar Biaya, Penyusunan RKA KL, DIPA dll. Konsep Pengujian dan Pembayaran Tagihan Berdasarkan UU No. 1/2004 diatas maka dapat disimpulkan bahwa pelaksanaan pengujian dan pembayaran tagihan hal-hal yang penting untuk diperhatikan adalah: 1. Pelaku Pengujian dan Pembayaran Tagihan. Pelaku dalam proses pengujian dan pembayaran tagihan atas belanja Negara melibatkan para pejabat perbendaharaan yaitu: PA/KPA, Bendahara Umum Negara, Bendahara, Pejabat Pembuat Komitmen, Pejabat Penguji dan Penerbit SPM. 2. Dokumen dasar pengujian. Dokumen terkait dengan pengujian adalah semua dokumen yang harus dilengkapi selama prosedur pembayaran tagihan seperti: DIPA, POK, Kontrak, Kwitansi, Bukti Pembelian/Pembayaran, SPK, Berita Acara Pembayaran, Berita Acara Serah Terima Barang, SPBy dll. 3. Materi atau obyek pengujian dan pembayaran tagihan. Obyek penelitian pada prinsipnya adalah sejumlah dana yang digunakan untuk pembayaran dan bersumber dari APBN. Pengujian dilakukan untuk memastikan dana yang dikeluarkan dari kas Negara mencapai sasaran. Setiap Rupiah yang keluar dari APBN harus dapat dipertanggungjawabkan baik secara formal maupun material. Dengan kata lain prinsip akuntabilitas berorientasi pada hasil benar-benar dapat tercapai dalam pelaksanaan belanja Negara. 4. Sistem atau tatacara pengujian dan pembayaran tagihan. Hal ini terkait dengan mekanisme penyaluran dana APBN, Bagaimana prosedur APBN keluar dari Kas Negara sampai pada akhirnya sampai pada pihak ketiga atau yang berhak untuk menerima pembayaran. Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan 7
Peran Pejabat Perbendaharaan Dalam Pengujian Dan Pembayaran Tagihan Berdasarkan PP 45/2013 dan PMK. 190/PMK.05/2012 pejabat Perbendaharaan memiliki kewenangan dan kewajiban untuk memastikan bahwa belanja yag bersumber dari APBN telah dilaksanakan dengan benar baik secara substantif maupun administratif. 1. Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) Dalam mekanisme pelaksanaan anggaran KPA berwenang dan bertanggungjawab terhadap: a. mengesahkan rencana pelaksanaan kegiatan dan rencana penarikan dana b. merumuskan standar operasional agar pelaksanaan pengadaan barang/jasa sesuai dengan ketentuan tentang pengadaan barang/jasa pemerintah; c. menyusun sistem pengawasan dan pengendalian agar proses penyelesaian tagihan atas beban APBN dilaksanakan sesuai dengan peraturan perundang-undangan; d. melakukan pengawasan agar pelaksanaan kegiatan dan pengadaan barang/jasa sesuai dengan keluaran (output) yang ditetapkan dalam DIPA; e. melakukan monitoring dan evaluasi agar pembuatan perjanjian/kontrak pengadaan barang/jasa dan pembayaran atas beban APBN sesuai dengan keluaran (output) yang ditetapkan dalam DIPA serta rencana yang telah ditetapkan; f. merumuskan kebijakan agar pembayaran atas beban APBN sesuai dengan keluaran (output) yang ditetapkan dalam DIPA; dan g. Melakukan pengawasan, monitoring, dan evaluasi atas pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran dalam rangka penyusunan laporan keuangan. 2. Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) Dalam melakukan tindakan yang dapat mengakibatkan pengeluaran anggaran belanja negara, PPK memiliki tugas dan wewenang: a. menyusun rencana pelaksanaan kegiatan dan rencana penarikan dana berdasarkan DIPA; b. menerbitkan Surat Penunjukan Penyedia Barang/Jasa; c. membuat, menandatangani dan melaksanakan perjanjian/kontrak dengan Penyedia Barang/Jasa; d. melaksanakan kegiatan swakelola; e. memberitahukan kepada Kuasa BUN atas perjanjian/kontrak yang dilakukannya; f. mengendalikan pelaksanaan perjanjian/kontrak; g. menguji dan menandatangani surat bukti mengenai hak tagih kepada negara; h. membuat dan menandatangani SPP; i. melaporkan pelaksanaan/penyelesaian kegiatan kepada KPA; Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan 8
j. menyerahkan hasil pekerjaan pelaksanaan kegiatan kepada KPA dengan Berita Acara Penyerahan; k. menyimpan dan menjaga keutuhan seluruh dokumen pelaksanaan kegiatan; dan melaksanakan tugas dan wewenang lainnya yang berkaitan dengan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran anggaran belanja negara sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Pengujian yang dilaksanakan oleh PPK dilakukan dengan: a. menguji kebenaran materiil dan keabsahan surat-surat bukti mengenai hak tagih kepada negara; dan/atau b. menguji kebenaran dan keabsahan dokumen/surat keputusan yang menjadi persyaratan/kelengkapan pembayaran belanja pegawai (kebenaran formil). Dalam hal surat-surat bukti mengenai hak tagih kepada negara berupa surat jaminan uang muka, pengujian kebenaran materiil dan keabsahan dilakukan dengan: a. menguji syarat-syarat kebenaran dan keabsahan jaminan uang muka; dan b. menguji tagihan uang muka berupa besaran uang muka yang dapat dibayarkan sesuai ketentuan mengenai pengadaan barang/jasa pemerintah. Dalam pelaksanaan tugas dan wewenang PPK menguji: a. kelengkapan dokumen tagihan; b. kebenaran perhitungan tagihan; c. kebenaran data pihak yang berhak menerima pembayaran atas beban APBN; d. kesesuaian spesifikasi teknis dan volume barang/jasa sebagaimana yang tercantum dalam perjanjian/kontrak dengan barang/jasa yang diserahkan oleh penyedia barang/jasa; e. kesesuaian spesifikasi teknis dan volume barang/jasa sebagaimana yang tercantum pada dokumen serah terima barang/jasa dengan dokumen perjanjian/kontrak; f. kebenaran, keabsahan serta akibat yang timbul dari penggunaan surat bukti mengenai hak tagih kepada negara; dan g. ketepatan jangka waktu penyelesaian pekerjaan sebagaimana yang tercantum pada dokumen serah terima barang/jasa dengan dokumen perjanjian/kontrak. 3. Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar Dalam melakukan pengujian tagihan dan menerbitkan SPM, PPSPM memiliki tugas dan wewenang sebagai berikut: a. menguji kebenaran SPP beserta dokumen pendukung; b. menolak dan mengembalikan SPP, apabila SPP tidak memenuhi persyaratan untuk dibayarkan; c. membebankan tagihan pada mata anggaran yang telah disediakan; Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan 9
d. menerbitkan SPM; e. menyimpan dan menjaga keutuhan seluruh dokumen hak tagih; f. melaporkan pelaksanaan pengujian dan perintah pembayaran kepada KPA; dan g. melaksanakan tugas dan wewenang lainnya yang berkaitan dengan pelaksanaan pengujian dan perintah pembayaran Pengujian terhadap SPP beserta dokumen pendukung yang dilakukan oleh PPSPM meliputi: a. kelengkapan dokumen pendukung SPP; b. kesesuaian penanda tangan SPP dengan spesimen tanda tangan PPK; c. kebenaran pengisian format SPP; d. kesesuaian kode BAS pada SPP dengan DIPA/POK/Rencana Kerja Anggaran Satker; e. ketersediaan pagu sesuai BAS pada SPP dengan DIPA/POK/Rencana Kerja Anggaran Satker; f. kebenaran formal dokumen/surat keputusan yang menjadi persyaratan/kelengkapan pembayaran belanja pegawai; g. kebenaran formal dokumen/surat bukti yang menjadi persyaratan/ kelengkapan sehubungan dengan pengadaan barang/jasa; h. kebenaran pihak yang berhak menerima pembayaran pada SPP sehubungan dengan perjanjian/kontrak/surat keputusan; i. kebenaran perhitungan tagihan serta kewajiban di bidang perpajakan dari pihak yang mempunyai hak tagih; j. kepastian telah terpenuhinya kewajiban pembayaran kepada negara oleh pihak yang mempunyai hak tagih kepada negara; dan k. kesesuaian prestasi pekerjaan dengan ketentuan pembayaran dalam perjanjian/kontrak. Pengujian kode BAS termasuk menguji kesesuaian antara pembebanan kode mata anggaran pengeluaran (akun 6 digit) dengan uraiannya. Dalam pelaksanaan tugas dan wewenang PPSPM bertanggung jawab atas: a. kebenaran, kelengkapan, dan keabsahan administrasi terhadap dokumen hak tagih pembayaran yang menjadi dasar penerbitan SPM dan akibat yang timbul dari pengujian yang dilakukannya; dan b. ketepatan jangka waktu penerbitan dan penyampaian SPM kepada KPPN. 4. Bendahara Pengeluaran. Bendahara Pengeluaran adalah orang yang ditunjuk untuk menerima, menyimpan, membayar, menatausahakan, dan mempertanggung-jawabkan uang untuk keperluan anggaran belanja negara dalam rangka pelaksanaan APBN pada kantor/satuan kerja Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan 10
Kementerian Negara/Lembaga. Berdasarkan UU No. 1 tahun 2004 seharusnya Bendahara adalah merupakan jabatan fungsional sehingga dengan posisi tersebut Bendahara lebih mempunyai kewenangan untuk melakukan check and balance, namun jabatan fungsional Bendahara sampai saat ini belum terwujud. Meskipun belum terwujud semangat untuk melakukan check and balance tidak berarti menjadi diabaikan. Berdasarkan PP 45 Tahun 2013 dan PMK 190/PMK.05/2012 Pelaksanaan tugas kebendaharaan Bendahara Pengeluaran meliputi: 1) menerima, menyimpan, menatausahakan, dan membukukan uang/surat berharga dalam pengelolaannya; 2) melakukan pengujian dan pembayaran berdasarkan perintah PPK; 3) menolak perintah pembayaran apabila tidak memenuhi persyaratan untuk dibayarkan; 4) melakukan pemotongan/pemungutan penerimaan negara dari pembayaran yang dilakukannya; 5) menyetorkan pemotongan/pemungutan kewajiban kepada negara ke kas negara; 6) mengelola rekening tempat penyimpanan UP; 7) menyampaikan Laporan Pertanggungjawaban (LPJ) kepada Badan Pemeriksa Keuangan dan KPPN selaku kuasa BUN. Pengujian yang dilaksanakan oleh Bendahara atas perintah pembayaran dari Pejabat Pembuat Komitmen meliputi: a) meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh PPK; b) pemeriksaan kebenaran atas hak tagih, meliputi: a) pihak yang ditunjuk untuk menerima pembayaran b) nilai tagihan yang harus dibayar; c) jadwal waktu pembayaran; c) menguji ketersediaan dana yang bersangkutan; d) pemeriksaan kesesuaian pencapaian keluaran antara spesifikasi teknis yang disebutkan dalam penerimaan barang/jasa dan spesifikasi teknis yang disebutkan dalam dokumen perjanjian /kontrak ; e) pemeriksaan dan pengujian ketepatan penggunaan kode mata anggaran pengeluaran (akun 6 digit). Paradigma dan Prinsip Pengelolaan Keuangan Negara Pemahaman terhadap paradigma UU Keuangan negara dan Prinsip-prinsip (baru) pengelolaan keuangan negara sangat penting bagi pelaksanaan pengujian tagihan dan pembayaran. Paradigma dan Prinsip Pengelolaan Keuangan negara merupakan ruh dari Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan 11
pelaksanaan APBN sehingga harus menjadi dasar pelaksanaan pengujian terhadap tagihan terhadap negara. Paradigma baru dalam paket Undang-Undang Keuangan Negara memberikan dasar pemikiran baru dalam pengelolaan Keuangan negara. Paradigma baru dalam pengelolaan keuangan negara tersebut adalah: Pertama: Perubahan mendasar dalam konsep pengelolaan dalam unit organisasi pengelola keuangan yaitu dari financial administration menjadi financial management, Kedua: semangat yang melandasi pengelolaan keuangan negara adalah let the managers manage dan Ketiga: mechanism. adalah konsep pengendalian keuangan negara yaitu check and balance Paradigma baru dalam pengelolaan keuangan negara tersebut dapat digambarkan sebagai berikut: Paradigma Baru dalam pengelolaan Keuangan Negara Perubahan mendasar dari Financial Administration Ke Financial Management Semangat yang melandasi let the managers manage Pengendalian Check & Balance Mechanism Gambar 1.1 Paradigma Baru Dalam Pengelolaan Keuangan Negara sumber: Sosialisasi Paket UU Keuangan Negara, Kementerian Keuangan 2003 Disamping paradigma, hal mendasar yang harus dipahami adalah prinsip pengelolaan keuangan negara. Dengan dilaksanakannya reformasi di bidang keuangan negara, maka para pengelola keuangan negara termasuk Bendahara Pengeluaran harus memahami prinsipprinsip pengelolaan keuangan negara yang baik. Penerapan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan ini harus diterapkan untuk mewujudkan terciptanya good governance and clean government. Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan 12
Prinsip-prinsip pengelolaan keuangan yang baru sebagai cerminan Kaidah-kaidah yang baik (best practices) dalam pengelolaan keuangan negara adalah: 1. Akuntabilitas berorientasi pada hasil 2. Profesionalitas 3. Proporsionalitas 4. Keterbukaan/transparan 5. Pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri Prinsip-prinsip baru tersebut melengkapi prinsip-prinsip pengelolaan APBN sebelumnya yaitu: 1. tahunan (berkala) 2. universalitas 3. kesatuan 4. spesialitas Dengan penerapan prinsip-prinsip tersebut diharapkan pengelolaan APBN dapat dilaksanakan secara baik untuk mendukung tercapainya good governance and clean government. Konsep Pengujian Atas Tagihan Terhadap APBN Terhadap tagihan kepada Negara semua pihak terkait harus melakukan pengujian terhadap tagihan kepada Negara. Secara umum pengujian tersebut meliputi tiga hal pokok yaitu: 1. Pengujian secara Wetmatigheid Pengujian wetmatigheid dilakukan untuk mencari tahu terhadap jawaban atas pertanyaan, apakah tagihan atas beban anggaran belanja negara itu sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku atau tidak, dan apakah dana yang digunakan untuk membayar tagihan atas beban anggaran belanja negara itu tersedia dalam DIPA atau tidak 2. Pengujian secara Rechmatigheid Pengujian rechmatigheid dilakukan untuk mencari tahu terhadap jawaban atas pertanyaan, apakah para pihak yang mengajukan tagihan atas beban anggaran belanja negara itu secara formal adalah sah sesuai dengan peraturan yang berlaku. Untuk keperluan pengujian rechmatigheid ini, maka kepada para pihak penagih diminta untuk menunjukkan adanya surat-surat bukti, sehingga tagihan dapat dipertanggungjawabkan. Surat-surat bukti Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan 13
ini antara lain meliputi Surat Perintah Kerja, Surat Perjanjian/Kontrak, Kuitansi, Berita Acara Penyelesaian Pekerjaan dan lain sebagainya. 3. Pengujian secara Doelmatigheid Pengujian Doelmatigheid dilakukan untuk mencari tahu terhadap jawaban atas pertanyaan, apakah maksud/tujuan (output) dari suatu pekerjaan sebagai pelaksanaan kegiatan/sub kegiatan itu sesuai dengan sasaran/keluaran kegiatan dan indikator keluaran Sub Kegiatan yang tertuang dalam DIPA atau tidak. Sebagai contoh, apabila ada pekerjaan pengadaan barang/jasa, maka hasil pengadaan berupa sejumlah (satuan) barang/jasa memang nyata-nyata ada sesuai dengan spesifikasi yang diminta dalam SPK/Kontrak. Termasuk juga pengujian adanya pemborosan atau tidak, sebagai contoh untuk perjalanan dinas yang tidak terlalu prioritas, dan atau pembelian/penggantian ban kendaraan yang masih baru/layak digunakan. Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan 14