BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Indonesia, sebagai negara berpopulasi tertinggi ke empat di dunia dengan jumlah penduduk sekitar 231 juta jiwa merupakan negara kepulauan yang memiliki lebih dari 17,600 pulau yang terbentang dengan luas 2 juta kilometer persegi. Negara ini sangat beraneka ragam dalam hal alam, budaya, agama, dan masih merupakan negara berkembang. Perkiraan income per kapita pada tahun 2002 adalah USD$710. Indonesia merupakan salah satu negara asal migran tak terdidik yang terbesar di dunia. Pada saat ini, diperkirakan ada sekitar 2 juta orang Indonesia yang menetap di luar negeri secara legal maupun ilegal. Kebanyakan dari mereka, sekitar 1.4 juta, di perkirakan tinggal di Malaysia. Namun, tidak seperti negara lainnya, Indonesia bukan merupakan sumber para migran yang menetap di negara-negara di Eropa, di Amerika, dan di Australia. Ada beberapa jenis migran yang masuk secara ilegal yang bukan orang Indonesia pada saat ini yang mempengaruhi negara ini, diantaranya: Yang masuk secara legal dan melanjutkan tinggal secara ilegal (visa overstay) Masuk melalui checkpoint perbatasan internasional menggunakan dokumendokumen palsu. Masuk secara ilegal tidak melalui checkpoint perbatasan internasional 1
2 Keluar melalui checkpoint perbatasan internasional menggunakan dokumendokumen palsu. Keluar secara ilegal tidak melalui checkpoint perbatasan internasional Kelompok migran gelap yang di maksud termasuk warga negara Cina, Bangladesh, Sri Lanka, Pakistan, Iraq dan Iran biasanya datang ke Australia, Eropa, ataupun Amerika Utara. Biasanya kelompok ini berangkat dari Indonesia menggunakan dokumen yang sah lalu menukar paspor di dalam penerbangan saat menuju Asia Tenggara. Hal ini juga dapat mereka lakukan di dalam airport di negara yang di tuju. Pada tahun-tahun terakhir ini Indonesia telah menjadi tempat transit sebagian besar pengungsi-pengungsi dari Iraq dan Afganistan yang sedang dalam perjalan menuju Australia melalui laut. Sering kali para pengungsi ini masuk ke Indonesia secara legal melalui udara dari Malaysia atau Thailand dan mencari jalan keluar dari Indonesia secara ilegal yang biasanya di dapatkan menggunakan kapalkapal yang tidak layak untuk menyeberangi laut. Migran gelap asal Indonesia juga menjadi masalah bagi pemerintah Indonesia terutama dengan besarnya jumlah migran yang tidak tercatat yang pergi ke Malaysia. Di sebutkan oleh seorang ahli sebagai arus migrasi tak tercatat terbesar ke dua di dunia sedikit di bawah arus migrasi antara Mexico dan Amerika serikat. Perbatasan-perbatasan di Indonesia tetap akan terbuka untuk jalan masuk ilegal melalui darat, laut dan udara. Pihak Indonesia telah mengutarakan bahwa
3 masalah ini merupakan persoalan yang akan terus berlanjut sehubungan dengan meningkatnya jumlah para migran ilegal. 1.1.1 Penilaian IOM, di bantu oleh Pemerintah Indonesia, telah ditunjuk untuk melakukan penilaian terhadap manajemen keimigrasian di Indonesia. Penilaian telah di lakukan pada bulan Februari sampai Maret 2003 oleh kelompok internasional para ahli di bidang keimigrasian bekerja sama dengan petugas dan aparat di Indonesia. Badan yang paling bertanggung jawab dari pihak pemerintah Indonesia dalam hal ini adalah Direktorat jendral Imigrasi. Badan ini di bentuk pada tahun 1950, memperkerjakan 1500 petugas dan bertanggung jawab atas 124 checkpoints perbatasan internasional. Para petugas dari badan ini sudah dilibatkan dalam semua hal yang menyangkut penilaian yang diselenggarakan termasuk dalam hal mengumpulkan saran-saran yang akan mengutarakan masalah-masalah yang di temukan di dalam proses penilaian. Tujuan dari penilaian itu adalah untuk meningkatkan kapasitas pemerintah indonesia dalam mengatur imigrasi, termasuk dalam sistem pengendalian dan langkah-langkah prosedur yang digunakan. Penilaian yang diselenggarakan, menghasilkan sebuah komitmen untuk Indonesia di dalam seminar Bali Ministerial Conference on People Smuggling, Trafficking in Persons and Related Transnational Crime beberapa waktu yang lalu. Dalam melaksanakan penilaian, kelompok ahli menerapkan metode migration continum yang menilai semua elemen-elemen dalam manajemen
4 keimigrasian yang nantinya bisa di terapkan oleh para petugas bila menemukan migran di tengah laut, di perbatasan maupun di daratan. Metode ini mencakup daerah kontak dengan seorang migran sebagai berukut: a) External (di kedutaan, dan tempat embarkasi di luar negeri) b) Frontier (udara, laut, dan perbatasan hijau daerah perbatasan tanpa tempat pemeriksaan dimana patroli perbatasaan akan di tegaskan) c) Internal (di perjalanan - dokumen, pendaftaran orang asing dan investigasi, detensi dan deportasi) 1.1.2 Sistem IT Dan Cekal Pada saat ini terdapat dua proses bisnis imigrasi yang di dukung oleh IT yang sudah di gunakan di checkpoint perbatasan-perbatasan di Indonesia: Database black list imigrasi (CEKAL) yang digunakan untuk mendukung proses identifikasi dan menentukan siapa saja orang yang boleh dan tidak boleh lewat. Sistem terpisah yang digunakan untuk membantu proses pengumpulan data sehubungan dengan keberangkatan dan kedatangan para penumpang dari semua pelabuhan. CEKAL adalah sebuah database sederhana yang berisi data-data biografis yang digunakan untuk semua kebangsaan. Pos pemeriksaan di semua tempat kedatangan dan keberangkatan di semua airport yang telah di kunjungi, telah di lengkapi dengan sebuah terminal yang dapat berhubungan dengan sistem CEKAL. Pembaca dokumen di hubungkan dengan beberapa terminal, akan tetapi peralatan-peralatan ini jarang
5 sekali di gunakan oleh para petugas imigrasi dengan alasan tidak dapat di andalkan. Tidak ada jaringan komunikasi di antara pelabuhan-pelabuhan maupun ke kantor pusat di Jakarta. Sebagai tambahan, tidak ada prosedur yang di terapkan untuk menverifikasi kebenaran dan kecocokan informasi yang di dapatkan pada setiap pelaksanaan dengan sistem yang di gunakan. Para petugas imigrasi dapat melakukan pencarian dalam CEKAL database dengan menggunakan nama, tanggal lahir, ataupun nomer paspor. Prosedur standar yang ada hanya menggunakan nama. Pencarian menggunakan tanggal lahir dan nomor paspor sangat jarang sekali di gunakan. Sistem ini tidak mempunyai kemampuan tinggi untuk melakukan pencarian dan hanya bisa mencari nama yang sama persis dengan nama yang ada di dalam database. Resiko kesalahan mencocokan nama sangatlah tinggi apalagi ditambah dengan kemungkinan kesalahan yang tinggi saat memasukkan data secara manual. Sistem CEKAL itu sendiri sudah di kembangkan dan di terapkan secara lokal di banyak checkpoint perbatasan internasional dan menggunakan berbagai macam platform hardware dan software. Sistem ini merupakan sistem stand-alone dan tidak mempunyai jaringan komunikasi yang menghubungkan antara pelabuhanpelabuhan maupun ke kantor pusat di Jakarta. Contohnya: bandara Soekarno Hatta di Jakarta dan bandara Polonia di Medan menggunakan platform berbasis Unix disertai dumb terminal di tempat-tempat pemeriksaan saat keberangkatan dan kedatangan. Bandara-bandara lain menggunakan sistem berbasis Windows dengan PC network sistem yang juga digunakan untuk mencatat keberangkatan dan kedatangan untuk kepentingan membuat data statistik. CEKAL database sendiri telah dikembangkan
6 menggunakan produk Dbase yang sekarang tidak lagi terupdate. Perawatan di lakukan hanya bila sistem mengalami kerusakan dan biasanya hanya dilakukan dengan mengontrak perusahaan IT terdekat. Prosedur penggunaan sitem yang ada juga berbeda masing-masing daerah. Dari penilaian di dapatkan bahwa nama seseorang bisa di masukkan ke dalam daftar CEKAL hanya dalam jangka waktu dua hari. Prosedur standar menentukan bahwa keputusan untuk memasukkan seseorang ke dalam daftar harus disertai pengesahan dari Direktur Jenderal. Permintaan untuk daftar tertentu dapat di ajukan secara internal oleh pihak imigrasi atau oleh badan-badan pemerintahan lain (contohnya Polisi). Penambahan/ perubahan terhadap database di lakukan dengan pengiriman fax daftar baru dari pusat ke seluruh pelabuhan, dan dilanjutkan dengan memasukkan daftar baru secara manual yang dilakukan oleh petugas-petugas di setiap pelabuhan. Dalam keadaan darurat polisi setempat juga diperbolehkan untuk meminta daftar baru tadi dari kepala kantor imigrasi setempat. Kepala kantor imigrasi lokal dapat mengesahkan daftar baru maksimal selama 2 minggu, setelah itu harus mengirimkan permintaan tadi ke kantor pusat di Jakarta untuk daftar permanen. Nota internal di kirim melalui faximil ke pelabuhan lain untuk memberitahukan tentang daftar darurat yang baru. Dari pengamatan yang di lakukan telah ditemukan bidang-bidang yang dapat menimbulkan masalah dalam pengoperasian Immigration Black List pada saat ini, seperti: Kedalaman informasi yang tersimpan di dalam Black List sangatlah terbatas. Tidak adanya informasi tentang kehilangnya paspor.
7 Catatan perorangan hanya menyangkut seseorang yang tidak diperbolehkan masuk atau yang ditolak permohonannya. Daftar yang ada tidak mencantumkan informasi yang dapat membantu membuat suatu tindakan yang jelas. Informasi yang dimaksud antara lain: apakah seseorang pernah melanggar peraturan Imigrasi, apakah seseorang pernah di tolak untuk masuk ke RI, maupun apakah seseorang itu pernah di deportasi dari RI sebelumnya. Tidak adanya ketetapan untuk jenis sumber data dan koordinasi pemasukannya. Data yang di masukkan tertutup dan hanya terbuka bagi pihak imigrasi, kepolisian dan beberapa agen-agen intelligensi lainnya. Akan tetapi, koordinasi menyangkut input masih sangat kurang. (contohnya, tidak jelas bahwa pemberitahuan dari Interpol sudah di masukkan ke dalam daftar atau belum) Tidak adanya standar dalam proses pendaftaran. Tidak terdokumentasi dan terkontrol oleh satu daerah. Managemen dan staff dalam Imigrasi tidak dapat menerangkan dengan jelas tentang proses yang saat ini di jalankan dan bagaimana mereka bisa mengatur proses itu dengan baik. Bila ada ketidak pastian biasanya diminta untuk diberikan pengarahan kepada kantor Direktur Jenderal. Proses dan prosedur pada saat ini tidak mengatur penyebaran informasi ke semua port. Hal ini sampai menimbulkan resiko lolosnya seseorang diakibatkan oleh keterlambatan tersebarnya informasi. Sistem CEKAL hanya memiliki sedikit mekanisme keamanan. Para petugas memang memerlukan log on dan password untuk mengakses sistem ini dan
8 database akan merekam identifikasi logon petugas selama pemasukan data berlangsung. Tingkat pengaksesan tidak dibatasi, berarti semua petugas yang bisa masuk ke dalam sistem dapat membuat baru, merubah dan menghapus suatu rekaman. Tingkat keamanan sistem ini rendah dan masih kurang dapat di andalkan. Beberapa tool managemen terlihat digunakan dalam mengendalikan proses di sistem ini secara keseluruhan. Audit log hanya sebatas merekam logon seseorang yang membuat rekaman. Kadang-kadang Black List tidak di periksa sama sekali. Program yang digunakan untuk melakukan pencarian sebuah nama tidak berbobot dan hanya mengandalkan pencocokan nama yang sama persis. Ini berarti jika nama yang dimasukkan tidak sama persis dengan nama yang ada di dalam black list, tidak ada nama yang keluar sama sekali, dan sama saja dengan Black list tidak di periksa sama sekali. Memeriksa nama seorang klien dalam Black List biasanya di lakukan secara manual data entry. Dalam proses ini, sedikit sekali terlihat menggunakan MRZ reader. Ini mengakibatkan meningkatnya kemungkinan banyaknya terjadi kesalahan-kesalahan yang juga akan meningkatkan resiko tidak ditemukannya data seseorang. Dari penilaian yang di lakukan, bisa di simpulkan bahwa kekurangankekurangan yang didapati di dalam proses penindakan Imigrasi telah membuat proses tersebut menjadi tidak efektif. Hal ini sudah dinilai sebagai resiko yang tinggi terhadap integritas dari semua proses yang menggunakan proses Black List.
9 1.1.3 Sistem Pengawasan Sistem yang digunakan untuk mencatat aktivitas kedatangan dan keberangkatan para penumpang adalah sistem database sederhana yang hanya memasukkan informasi dari kartu keberangkatan/ kedatangan. Kartu dikumpulkan dan disusun untuk selanjutnya data yang relevan di masukkan secara manual ke dalam sistem tersebut. Kegiatan ini dilakukan setiap satu penerbangan berakhir. Implementasi sistem ini serupa dengan halnya sistem CEKAL. Sistem untuk mencatat datang dan perginya penumpang merupakan sistem terpisah yang dibangun secara lokal di wilayah masing-masing. Tidak ada hubungan komunikasi antara pelabuhan maupun ke kantor pusat di Jakarta. Data yang didapat dari setiap pelabuhan disimpan di dalam disket dan dikirim ke jakarta setiap bulannya. Informasi ini lalu digunakan bagian informasi di kantor Jakarta untuk mengumpulkan statistik yang berhubungan dengan kegiatan pergerakan (Movement) dan manajemennya. Dalam sistem ini, terdapat fasilitas untuk melakukan pencarian di dalam pencatatan (records) dari keberangkatan dan kedatangan dengan menggunakan nama, nomor paspor, tanggal perjalanan, dan nomer pesawat yang di tumpangi. Sama halnya di dalam CEKAL, mencari sebuah nama hanya dapat dilakukan apabila nama yang di masukkan sama persis dengan nama yang ada pada database. Kesalahan dalam memasukkan data dapat sangat mempersulit pencarian data. Fasilitas ini juga sangat terbatas karena informasi yang disimpan hanya dari wilayah lokal port itu sendiri. Bila ada seorang penumpang dari ataupun menuju port lain, maka antara port harus saling kontak untuk bertukar informasi tentang si penumpang tadi. Untuk
10 memastikan bahwa seseorang telah mendarat di Indonesia, pencarian data mungkin perlu dilakukan di semua port yang ada di indonesia. 1.2 Permasalahan Banyak isu-isu yang menyakut keimigrasian yang dihadapi pemerintah Indonesia, diantaranya adalah: Pengendalian keluar-masuk orang secara ilegal, pencarian dan penangkapan kriminal asing, pembangunan intel yang menyangkut kerjasama dalam kegiatan kejahatan di tingkat Nasional, Regional, maupun Internasional, Fasilitas bagi para turis maupun pendatang bisnis, dan pengaturan migrasi buruh-buruh ke luar negeri dan para pengungsi dari luar negeri. Pemerintah telah menentukan beberapa prioritas bagi pihak imigrasi, yaitu: mengontrol semua garis perbatasan, mencegah migrasi ilegal, menfasilitasi parawisata, membangun dan memperbaiki pengumpulan dan pembagian data, analisa data demi kepentingan hukum, modernisasi peralatan-peralatan fasilitas pendukung tercapainya semua ini. Pihak pemerintah telah menerangkan tiga wilayah terletaknya rute utama untuk memasuki Indonesia secara ilegal. Rute pertama ada di bagian barat dimana Sumatera berbatasan dengan Malaysia; yang kedua ada di sebelah utara terletak antara Kalimantan dan kepulauan Sulawesi; dan yang ke tiga ada di bagian timur terletak antara kepulauan Sulawesi dan Maluku. Tiga rute ini dulunya digunakan komunisme untuk masuk ke Indonesia. Sekarang jalur lama ini digunakan dan diekploitasi oleh para migran ilegal.
11 Kelompok migran gelap yang paling terlihat termasuk warga dari China, Bangladesh, Iraq, Iran, yang biasanya menuju Australia, Eropa, dan America. Pekerja ilegal dari Philipina dan Thailand sudah tidak asing lagi. Orang-orang dari Africa Barat terkadang terhubung dengan kejahatan-kejahatan di jalanan dan sehubungan narkotika di Jakarta. Masalah yang saat ini sedang meningkat adalah pengembalian migran gelap ke negara asalnya. Adanya migran gelap yang sedang menunggu dipulangkan terkadang menimbulkan perselisihan dengan para penduduk lokal. Dengan dibiayai makan dan tempat tinggal di hotel oleh organisasi sosial internasional yang lebih nyaman dari orang setempat. Terjadi juga hubungan antara migran gelap dengan penduduk lokal yang menghasilkan anak dan menimbulkan masalah kewarganegaraan. Kesulitan dalam pembiayaan dan penyediaan bagi mereka ini yang selalu menjadi masalah dalam hal pemulangan. Masalah paling utama bagi para petugas imigrasi saat ini adalah persoalan-persoalan yang dihadapi untuk memulangkan para migran gelap ke negara asalnya.
12 1.3 Tujuan Tujuan dari rekayasa ulang sistem manajemen keimigrasian adalah untuk meningkatkan kapasitas pemerintah Indonesia untuk mengatur kegiatan keimigrasian. Termasuk sistem pengendaliannya, dan semua prosedur-prosedurnya. Sasaran dari thesis ini adalah untuk menyediakan sistem manajemen kepada Imigrasi Indonesia untuk membantu membangun sebuah solusi sistem komprehensif dalam mengatur masalah keimigrasian di Indonesia. Kegiatan di dalam proyek ini akan mengarah pada pembuatan rekayasa ulang model sistem keimigrasian. 1.4 Ruang Lingkup Ruang lingkup dalam rekayasa ulang sistem management keimigrasian akan mencakup elemen-elemen sebagai berikut: 1. Mengidentifikasi kebutuhan-kebutuhan bisnis dalam imigrasi; 2. Mencari proses-proses kerja yang paling kritis; 3. Mengembangkan rincian kebutuhan-kebutuhan fungsional maupun nonfungsional termasuk dalam bidang keamanan (IT); 4. Meletakkan fungsi ke dalam gabungan sistem-sistem aplikasi (integrated application systems); 5. Mengembangkan struktur informasi dalam merekayasa proses keimigrasian yang ada.