BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Penelitian Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) 1999-2004 mengamanatkan bahwa pembangunan aparatur negara diarahkan untuk mewujudkan aparatur negara yang andal serta mampu melaksanakan keseluruhan penyelenggaraan tugas pemerintah umum dan pembangunan dengan efisien, efektif dan terpadu, yang didukung oleh aparat negara yang profesional, b^ertanggung jawab, bersih dan berwibawa serta menjungjung tinggi kejujuran, kebenaran dan keadiian. Pendayagunaan aparatur negara terus ditingkatkan terutama yang berkaitan dengan kualitas, efisiensi pelayanan dan pengayoman kepada masyarakat serta kemam puan profesional dan kesejahteraan aparatnya. 4Makna yang terkadung dalam amanat tersebut menyatakan bahwa pelaksanaan pembangunan sangat dipengaruhi oleh perubahan-perubahan global. Sosok yang diinginkan haluan negara tersebut erat kaitannya dengan kualitas sumber daya manusia yang dimiliki. Peningkatan dan pengembangan kualitas sumber daya manusia tersebut salah satunya diupayakan melalui pembinaan dan pengembangan aparatur yang berjenjang dan berkesinambungan sesuai dengan tuntutan masyarakat dan perubahan jaman. Upaya ini merupakan upaya yang strategis mengingat bahwa 1
sumberdaya manusia memegang peran yang sangat strategis pula dalam pembangunan nasional, dimana baik hakekat dan tujuan pembangunan nasional, maupun sasaran dan prioritas pembangunan menyangkut sumberdaya manusia. Sebagai inti pembangunan, sumberdaya manusia merupakan penggerak atau faktor yang menentukan keberhasilan pembangunan, maupun sebagai sesuatu yang ingin dihasilkan dari proses pembangunan nasional tersebut. "Dalam pembangunan pendidikan, tuntutan imperatif yang dijawantahkan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1989 tentang SLstem Pendidikan Nasional (UUSPN) berkaitan dengan penanganan sistem pendidikan nasional yang semakin profesional. Sekalipun diikuti oleh dikeluarkannya Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 38 Tahun 1992 tentang Tenaga Kependidikan belum sepenuhnya memberi gambaran tentang tugas-tugas ketenagaan, khususnya dalam pengembangan profesionalisme yang jelas dan gamblang/ Khusus dalam aspek tenaga Pengawas Sekolah, dalam UUSPN dikatakan bahwa pengawas merupakan jabatan profe sional. Akan tetapi, jabatan tersebut tidak terlepas dari kedudukannya sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang pada hakekatnya sebagai aparatur dan abdi negara. Sebagai PNS tidak lepas dari tugas pokok sebagai pelayan masyarakat yang dituntut untuk senantiasa meningkatkan pengetahuan, sikap dan keterampilan dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, terutama dalam melaksanakan
tugas-tugas pembangunan; Karena itu, upaya pembinaan dan pengembangan PNS sebagai aparatur negara semakin penting untuk dilembagakan, dikelola dan ditingkatkan dayaguna dan hasilgunanya bagi tujuan-tujuan pembangunan. Terlepas dari hal tersebut, upaya pengembangan ketenagaan dapat dilihat dari dua sudut pandang. Pertama, bahwa pengembangan profesional Pengawas Sekolah akan lebih meningkat dan beradaptasi dengan pembaharuan bila disiapkan melalui pendidikan yang tepat. Dengan kata lain, bahwa pengembangan profesional itu berkaitan dengan operasionalisasi pembaharuan yang menitikberatkan pada kualitas pelaksanaan program pembaharuan pendidikan dan pelatihan ketenagaan. Kedua, lembaga Pendidikan dan Latihan merupakan suatu program pembinaan dan pengem bangan personil dalam suatu organisasi yang bertujuan menambah dan meningkatkan pengetahuan, keterampilan serta kecakapan kerjanya; Eksistensi Lembaga Diklat, khususnya di lingkungan PNS diatur berdasarkan Undang- Undang (UU) No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, yang bertujuan untuk meningkatkan pengabdian, mutu, keahlian, kemampuan dan keterampilan, dalam rangka meningkatkan pendayagunaan aparatur negara yang bersih dan berv/ibawa. Kebijakan operasional penyelenggaraan Lembaga Diklat PNS tertuang dalam Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia diatur berdasarkan Kepprej
Tahun 1972 yang dipercayakan pengelolaannya kepada Lembaga Administrasi Negara, yang fungsi lembaga ini diatur berdasarkan Inpres No.15 Tahun 1974. Pada Pasal 4 Lampiran IV Inpres ini ditegaskan bahwa ruang lingkup Diklat PNS mencakup bidang Teknis Fungsional dan administrasi. Suatu contoh kasus kendala yang dihadapi Jawa Barat dalam pembinaan dan pengembangan aparatur masih dihadapkan banyak tantangan. Pada kasus Laporan Pertanggungjawaban Gubernur kepada Dewan Perwakilan Rakyat Tahun 1995, masih ditemukan 787 kasus penyelewengan yang terjadi di setiap instansi. Dan temuan Inspektorat Jenderal Departemen Dalam Negeri ditemukan 56 kasus, delapan diantaranya menyangkut bidang pemerintahan dan aparatur. Hasil penelitian Lembaga Administrasi Negara (LAN) Tahun 1990, ditemukan lima kelemahan aparatur pemerintah dalam aspek penerapan fungsi-fungsi manajemen, khususnya dalam perencanaan unit kerja, lemahnya kegiatan evaluasi program, lemahnya mengikuti perkembangan-perkembangan unit kerja, lemahnya pemberian pedoman pada unit kerja, serta lemah dan kurangnya pembinaan personalia. Kasus-kasus penyelewengan aparatur pemerintah, dan lemahnya skill yang diwujudkan dalam kinerja aparatur dalam melaksanakan tugas, menunjukkan indikasi bahwa peranan lembaga pembinaan dan pengembangan aparat
melalui Lembaga Pendidikan dan Latihan (Diklat) masih belum efektif. Memang benar, efektivitas program suatu lembaga khususnya Lembaga Diklat PNS ditentukan banyak faktor, dapat disebabkan oleh kelemahan organisasional atau karena kelemahan individual aparat itu sendiri. Kelemahan organisasional berkaitan dengan lemahnya sistem penyelenggaraan Diklat. Unsur-unsurnya dapat disebabkan oleh sub-sistem masukan (input), atau prosesnya. Kelemahan sub-sistem masukan dapat disebabkan oleh komponen peserta diklat (raw input), komponen ketenagaan (Pengawas Sekolah), metode, sarana dan prasarana, serta lingkungan pendidikan sebagai "instrumen tal input"; Kelemahan proses dapat disebabkan oleh kesalahan teknik dan strategi manajemen pembelajaran, kemungkinannya dalam aspek perencanaan, pelaksanaan dan pengendalian diklat. Aspek-aspek kekurangefektifan peranan Lembaga Diklat PNS ini memang serba memungkinkan. Namun yang paling menonjol untuk dikaji adalah dalam komponen instrumental input, khususnya pada peranan dimensi Pengawas Sekolah sebagai ujung tombak dalam proses pendidikan dan latihan secara operasional. Sinyalemensinyalemen tentang kompetensi profesional Pengawas Sekolah masih belum menunjukkan kapabilitas yang tinggi. Sekalipun kebijakan-kebijakan tentang perekrutan tenaga Pengawas Sekolah telah diatur berdasarkan Surat
Keputusan (SK) Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (Menpan) No.118/1996. Menurut SK Menpan tersebut, bahwa Pengawas Sekolah adalah Pegawai Negeri Sipil yang diberi tugas, tanggungjawab dan wewenang secara penuh oleh pejabat yang berwenang untuk melakukan pengawasan pendi dikan di sekolah dengan melaksanakan penilaian dan pembinaan dari segi teknis pendidikan dan administrasi pada satuan pendidikan pra sekolah, dasar dan menengah. Pegawai Negeri Sipil yang diangkat untuk pertamakali dalam jabatan Pengawas Sekolah harus memenuhi persyaratan secara umum, dan khusus. Salah satu persyaratan umum bagi pengangkatan dalam jabatan pengawas disebutkan dalam Pasal 23 ayat (1) butir (3) yaitu: "telah mengikuti pendidikan dan pelatihan kedinasan dalam bidang pengawasan sekolah dan memperoleh Surat Tanda Tamat Pendidikan dan Pelatihan". Suatu hal yang telah menjadi rahasia umum di lingkungan kepegawaian negara, hampir setiap mantan pejabat struktural yang habis masa jabatannya dan supaya masa kerja dapat diperpanjang menjabat sebagai Pengawas Sekolah. Sehingga banyak tudingan bahwa jabatan Pengawas Sekolah merupakan "terminal" mantan pejabat struktural yang mendekati pensiun. Akibatnya, bukan saja menumbuhkan "image" negatif bagi jabatan tersebut, namun dampaknya terasa pada proses pembelajaran dalam penyelenggaraan diklat.
Perubahan kebijakan dalam penganmgkatan Pengawas Sekolah (SK.Menpan No.118/1996, Keputusan Bersama Mendiknas dan Kepala BAKN No.0322/0/1996 dan No.38 Tahun 1996, serta Keputusan Mendiknas No.020/U/1998) dapat dilihat pada Tabel 1. Tabel 1 PERUBAHAN KEBIJAKAN JABATAN PENGAWAS SEKOLAH NO KEBIJAKAN LAMA KEBIJAKAN BARU 1 Penilik TK/SD Pengawas TK/SD i 2 Jabatan struktural (Eselon IV.b): - Jenjang pangkat tertinggi Ill/d - Kenaikan pangkat reguler (4 tahun sekali). 3 Untuk menjadi Penilik bisa diangkat dari pejabat struk 4 tural. Pendidikan tertinggi minimal tingkat SLTA/sederajat. 5 Tidak ada batasan usia ter tinggi (aktif sebagai PNS). 6 Tidak perlu diklat kedinasan yang berkaitan dengan jabatan. 7 Tanpa berpengalaman sebagai guru. Jabatan Fungsional: - Dapat mencapai pangkat tertinggi/puncak (IV/e) - Kenaikan pangkat bisa kurang dari 4 tahun melalui angka kredit, Harus dari jabatan guru (fungsional. Pendidikan tertinggi minimal Diploma II. Usia tertinggi 5 (lima) tahun sebelum mencapai batas usia pensiun jabatan Pengawas. Telah lulus dari diklat kedi nasan di bidang pengawasan sekolah. Berpengalaman sebagai guru TK/ SD/RA/MI/SDLB minimal selama 6 (enam) tahun berturut-turut. Dari tujuh aspek substansi perubahan kebijakan tersebut, aspek yang paling menarik untuk dikaji ialah aspek yang keenam, yaitu perubahan dalam persyaratan
pengangkatan jabatan pengawas harus diangkat dari guru yang telah lulus mengikuti pendidikan dan pelatihan kedinasan dalam bidang pengawasan sekolah. Persyaratan jabatan tersebut, bila ditinjau dari sisi akademik, merupakan salah satu upaya profesionalisasi dalam bidang ketenagaan. Artinya, pengangkatan jabatan pengawas yang profesional memerlukan persyaratan jabatan dalam aspek pendidikan khusus dalam kepengawasan sekolah. Persoalan muncul: apakah dalam konteks implementasi kebijakan itu dilaksanakan sesuai dengan dalam rumusan kebijakan? Sinyalemen di Lapangan menunjukkan indikasi yang tidak konsisten. Sekalipun belum adanya bukti empirik hasil penelitian ilmiah, bahwa implementasi kebijakan dalam pengangkatan Pengawas pada jenjang pendidikan dasar, tidak konsisten, sehingga mengakibatkan mutu (kualitas) kinerja pengawas belum efektif, maka melalui penelitian inilah upaya pembuktian secara ilmiah akan dilakukan. B. Rumusan Masalah Latar belakang penelitian menunjukkan gambaran bahwa masalah utama penelitian adalah: Seberapa jauh tingkat keterhubungan antara efektivitas implementasi perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas Sekolah terhadap kualitas kinerja para Pengawas Taman Kanak- Kanak dan Sekolah Dasar (Pengawas TK/SD) di lingkungan Kantor Departemen Pendidikan Nasional Kabupaten Lebak?
Berdasarkan pokok masalah tersebut, maka problematik yang perlu dijawab melalui penelitian ini adalah sebagaimana tertera di bawah ini. 1. Bagaimana gambaran umum implementasi kebijakan tentang pengangkatan Pengawas TK/SD di lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak? 2. Bagaimana gambaran umum kinerja Pengawas TK/SD di lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak? 3. Apakah perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah di lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak berpengaruh terhadap kualitas kinerja Pengawas TK/SD? 4. Seberapa tinggi derajat keternubungannya antara perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah di lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak terhadap kualitas kinerja Pengawas TK/SD? C. Tujuan Penelitian Penelitian ini dimaksudkan untuk mengkaji perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah dan pengaruhnya terhadap kinerja Pengawas TK/SD di lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak. Berdasarkan maksud tersebut, maka tujuan pokok yang ingin dicapai melalui penelitian ini adalah: 1. Dapat diperoleh gambaran umum mengenai implementasi kebijakan tentang pengangkatan Pengawas TK/SD di
10 lingkungan Kantor Departeman Diknas Kabupaten Lebak. 2. Dapat mengetahui tentang kinerja Pengawas TK/SD di lingkungan Kantor Departeman Diknas Kabupaten Lebak. 3. Dapat mengetahui pengaruh perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah di lingkungan Kantor Departemen Diknas Kabupaten Lebak terhadap kualitas kinerja Pengawas TK/SD. 4. Dapat mengetahui derajat keterhubungan antara peru bahan kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah di lingkungan Kantor Departemen Diknas Kabupaten Lebak terhadap kualitas kinerja Pengawas TK/SD. D. Kegunaan Penelitian Masalah ini menuntut pemecahan yang didukung hasil penelitian, karenanya hasil penelitian ini merupakan salah satu bentuk pemecahan dari masalah tersebut, di samping turut merangsang peneliti lain untuk turut mengembangkan pemikiran lebih lanjut; Dan pemecahan masalah ini berkaitan dengan disiplin ilmu administrasi, karenanya melalui penelitian ini turut pula mengembang kan dan memperkaya khazanah ilmu administrasi, khsusnya dalam bidang kajian Pengelolaan Tenaga Kependidikan dan Kebijakan Pendidikan; Di samping itu, hasil penelitian ini dapat digunakan sebagai bahan rujukan bagi para pembuat kebijakan
11 publik di lapangan, khususnya dalam pembenahan, pembi naan dan pengembangan Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak. E. Kerangka Pikir Penelitian Merujuk pada masalah pokok dan tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian, maka analisis permasalahan penelitian menggunakan pendekatan yang komprehensif, mulai dari rumusan kebijakan, implementasi kebijakan dan penilaian kebijakan. Berdasarkan hal tersebut, maka kerangka pemikiran yang dikembangkan dalam penelitian ini dapat diilustrasikan pada Gambar 1. Kajian pertama, diarahkan pada kajian terhadap komponen-komponen yang secara eksplisit termuat dalam rumusan kebijakan tentang jabatan pengawas. Komponenkomponen tersebut dianalisis berdasarkan kriteria suatu rumusan kebijakan yang mencakup di dalamnya kriteria empirik, evaluatif dan normatif. Sudut kajian kedua, adalah tahap implementasi kebijakan pengangkatan pengawas, yang diduga pada tahap inilah penyimpangan terjadi, karena dipengaruhi oleh faktor internal maupun faktor eksternal, baik yang berkenaan dengan persyaratan, kriteria, maupun tujuan pengangkatan pengawas tidak dipedulikan lagi, sehingga diperkirakan berpengaruh terhadap kinerja pengawas.
12 Gambar 1 KERANGKA PEMIKIRAN PENELITIAN RUMUSAN PERUBAHAN KEBIJAKAN JABATAN PENGAWAS SEKOLAH.]_ KEBIJAKAN FUNGSIONALISASI JABATAN PENGAWAS SEKOLAH KEBIJAKAN LAMA KEBIJAKAN BARU FAKTOR-FAKTOR YANG MEMPENGARUHI INTERNAL EKSTERNAL IMPLEMENTASI KE BIJAKAN PENGANG- BIJAKAN PENGANC- KATAN PENGAWAS RUANG TUJUAN 4 KRITERIA/ PROSEDUR LINGKUP SASARAN LANDASAN ACUAN OPERASIONAL -r -J V KEMAMPUAN DALAM MELAKSANAKAN TUGAS GAMBARAN MUTU KINERJA PENGAWAS TK/SD Untuk membuktikan dugaan tersebut, maka pada kajian ketiga, diarahkan pada pengukuran efektivitas pengangka tan pengawas melalui pelaksanaan pendidikan dan pelati han yang diduga perpengaruh terhadap komponen kinerja pengawas. Komponen kinerja ini akan berkaitan erat
13 dengan variabel kemampuan dalam melaksanakan tugas-tugas kepengawasan, dan motivasi dalam melakukan pekerjaan kepengawasan. F. Hipotesis Hipotesis umum yang ingin diuji adalah: Terdapat hubungan fungsional antara perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas Sekolah dengan kualitas kinerjanya. Berdasarkan hipotesis umum tersebut secara spesifik dirumuskan hipotesis berikut: 1. Perubahan kebijakan tentang jabatan pengawas sekolah dalam pengangkatan Pengawas TK/SD di Kabupaten Lebak belum diimplementasikan secara optimal. 2. Pengangkatan Pengawas TK/SD di Kabupaten Lebak belum menunjukkan tingkat kinerja yang memadai berdasarkan pada perubahan kebijakan jabatan Pengawas sekolah. 3. Arah hubungan kinerja Pengawas TK/SD yang telah mengikuti diklat berdasarkan perubahan kebijakan jabatan Pengawas sekolah di Kabupaten Lebak berpola linier dan signifikan ke arah yang positif; 4. Derajat determinasi antara implementasi perubahan kebijakan jabatan Pengawas sekolah dengan variabel kualitas kinerja Pengawas TK/SD telah mengikuti diklat di Kabupaten Lebak adalah positif dan signifi kan.
14 q. Sistimatika Tesis Isi tesis ini dibagi ke dalam lima bagian, yaitu bagian: pendahuluan, kajian teoritis, metodologi, hasil penelitian, dan kesimpulan. Bagian pendahuluan, merupakan gambaran umum tentang permasalahan penelitian, yang mencakup: latar belakang permasalahan, rumusan masalah, tujuan penelitian, kegunaan penelitian, kerangka pikir penelitian, hipotesis, dan sistimatika laporan. Bagian kajian teori, merupakan landasan teoritis yang dibangun untuk mengkaji permasa lahan penelitian dari pandangan litelatur. Kajian teori ini berkenaan dengan: (1) Konsep analisis implementasi kebijakan; (2) Kebijakan pendidikan dan pelatihan penga was sekolah; (3) Inkonsistensi dalam implementasi kebi jakan pengangkatan pengawas sekolah; (4) Konsep supervisi pendidikan bagi pengawas sekolah; (5) Pengembangan kemampuan profesional supervisor pendidikan; Dan (6) Hasil-hasil penelitian lain yang relevan. Bagian Meto dologi, berkenaan dengan: (1) variabel penelitian, (2) populasi dan sampel, (3) teknik pengumpulan data, dan (4) rancangan pengujian hipotesis. Bagian Hasil peneli tian, mencakup pengolahan data dan penyajian temuantemuan penelitian serta pembahasan hasil penelitian. Bagian terahir merupakan kesimpulan, implikasi dan saran dari hasil-hasil penelitian.