BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Pembangunan pedesaan adalah bagian integral dari pembangunan daerah dan pembangunan nasional sebagai upaya untuk meningkatkan kualitas hidup masyarakat. Idealnya, program-program pembangunan pedesaan bisa dilakukan secara berkelanjutan berdasarkan potensi dan kemampuan di wilayah setempat. Pelaksanaan program pembangunan pedesaan ini sangat penting dalam konteks pembangunan nasional karena wilayah pedesaan menempati porsi terbesar di seluruh negara. Oleh karena itu, pembangunan pedesaan perlu ditingkatkan, terutama sejak era reformasi yang ditandai dengan penerapan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, melalui pelaksanaan program dan kegiatan yang berbasis masyarakat sehingga masyarakat daerah-daerah pinggiran menjadi semakin mandiri dalam membangun lingkungan daerahnya masing-masing. Pada intinya, pembangunan pedesaan merupakan salah satu bagian dari program pemberdayaan masyarakat di daerah. Pembangunan masyarakat pedesaan merupakan keseluruhan dari kegiatan pembangunan yang meliputi seluruh aspek kehidupan masyarakat, dilaksanakan secara terpadu dengan mengembangkan semangat swadaya berupa gotong-royong yang didukung organisasi dan partisipasi masyarakat (Adisasmita, 2006). Tujuannya adalah untuk meningkatkan kesejahteraan dari masyarakat desa dengan cara memanfaatkan kemampuan dan potensi sumberdaya yang ada melalui peningkatan kualitas hidup, keterampilan, dan prakarsa masyarakat. Pembangunan 1
2 desa juga dimaknai sebagai upaya membangun kehidupan masyarakat di pedesaan secara wajar dengan mengutamakan pemenuhan kebutuhan dasar dari masyarakat yang selama ini belum tersentuh oleh program-program pembangunan makro. Sejalan dengan pembangunan desa tersebut, kebijakan pemerintah melalui Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, sangat mendukung karena dengan kebijakan ini penyerahan kewenangan secara luas kepada pemerintah daerah telah diatur untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan, pembangunan, dan kemasyarakatan, termasuk daerah pedesaan. Dalam upaya menjalankan amanat undang-undang tersebut, pemerintah daerah dituntut untuk menerapkan kebijakan pembangunan yang tepat agar pembangunan berjalan secara merata, khususnya di daerah pedesaan yang masih mengalami kesenjangan pembangunan dibandingkan wilayah perkotaan. Pembangunan pedesaan merupakan prioritas yang perlu diutamakan oleh pemerintah daerah, karena di wilayah ini ada berbagai kondisi ketertinggalan dan keterbelakangan, baik dilihat dari aspek geografis, topografis, demografis maupun sarana dan prasarana. Di daerah pedesaan juga ada kelemahan akses atas modal dan informasi pasar, rendahnya kemampuan SDM, belum proaktifnya partisipasi masyarakat, lemahnya kemampuan kelembagaan pedesaan, dan masih banyaknya kelemahan operasional dan fungsional lainnya (Adisasmita, 2006). Memperhatikan kondisi daerah pedesaan semacam itu, pemerintah daerah perlu mengalokasikan dana yang besar guna menyelenggarakan program-program pembangunan pedesaan untuk percepatan pembangunan dan penguatan kapasitas masyarakat melalui penyuluhan pembangunan. Penguatan kapasitas masyarakat ini bertujuan mendidik dan mendorong masyarakat agar mereka memiliki tingkat
3 kemandirian yang relatif tinggi dalam melaksanakan pembangunan. Salah satu bentuk kemandirian masyarakat adalah kemampuan berperan dalam proses pembangunan sekaligus menentukan keberhasilan atau kegagalan pencapaian tujuan pembangunan. Pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah sebagai dasar bagi penguatan posisi dan peran pemerintah daerah dan masyarakat dalam pembangunan. Salah satu implikasi utamanya adalah perubahan dari model pembangunan linier menjadi model pembangunan partisipatif. Model ini merupakan model pembangunan dari, oleh dan untuk rakyat. Tujuan penerapan model ini adalah meratakan hasil-hasil pembangunan, sehingga diharapkan akan lebih cepat menghilangkan kesenjangan kehidupan masyarakat, terutama melalui program pemberantasan kemiskinan (Soetrisno, 1999). Fenomena ketertinggalan pembangunan masyarakat pedesaan sering luput dari pantauan pemerintah daerah, sementara akses informasi masyarakat mengenai program-program pembangunan juga masih terbatas, terutama di daerah desa-desa terpencil. Program penyuluhan pembangunan yang dijalankan pemerintah kadangkadang kurang efektif menjangkau keseluruhan masyarakat, sehingga masyarakat tidak memiliki kesempatan menyalurkan aspirasi. Ketimpangan informasi dan komunikasi diantara pemerintah daerah dengan masyarakat ini menjadi penyebab rendahnya partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan program-program pembangunan daerah. Akibatnya tidak sedikit proram-program pembangunan mengalami kegagalan dalam pencapaian tujuan pembangunan oleh karena adanya ketimpangan komunikasi dan rendahnya partisipasi masyarakat.
4 Kesenjangan komunikasi antara pemerintah daerah dengan masyarakat dalam hal informasi program-program pembangunan pedesaan menarik untuk dikaji secara mendalam sejauhmana implementasi program pembangunan pedesaan dapat memecahkan permasalahan dan mencapai tujuan pembangunan. Salah satu model pembangunan daerah dengan fokus utama pada pembangunan pedesaan adalah program Gerbangmastra (Gerakan pembangunan masyarakat sejahtera) yang digagas Pemerintah Kabupaten Kolaka. Program Gerbangmastra tersebut sebagai aplikasi kebijakan pembangunan Pemerintah Kabupaten Kolaka yang dituangkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah dan Rencana Pembangunan Jangka Panjang sebagai upaya meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Program Gerbangmastra ini diwujudkan melalui kegiatan desa mandiri yang merupakan suatu rangkaian kerja terpadu yang melibatkan instansi lintas sektor, swasta dan masyarakat dalam gerakan pembangunan berbasis partisipasi masyarakat. Sasaran yang akan dicapai dari program Gerbangmastra ini adalah peningkatan pelayanan publik, pemberdayaan ekonomi masyarakat, peningkatan kapasitas masyarakat melalui penyuluhan pembangunan, serta menumbuhkan semangat kerjasama dan gotong royong dalam pembangunan. Pelaksanaan program Gerbangmastra tersebut dilaksanakan secara bertahap dengan mempertimbangkan kemampuan sumber daya pemerintah daerah terutama pendanaan pembangunan. Mengingat terbatasnya kemampuan keuangan untuk membiayai program-program pembangunan daerah tersebut, maka Pemerintah Kabupaten Kolaka berupaya mencari alternatif baru agar upaya pembangunan
5 tersebut dapat terlaksana. Pemerintah Kabupaten Kolaka melakukan pendekatan komunikasi pembangunan dengan pihak swasta yang berinvestasi di Kabupaten Kolaka untuk menjadi mitra dalam melaksanakan program Gerbangmastra. Upaya Pemerintah Kabupaten Kolaka untuk bermitra dengan pihak swasta tersebut didasarkan adanya kondisi kesenjangan pembangunan dimana pihak swasta memperoleh keuntungan yang sangat besar di dalam mengelola sumber daya alam (tambang). Pemerintah daerah hanya mendapatkan sedikit royalti dari pihak swasta melalui pemerintah pusat, sedangkan di dalam kehidupan masyarakat tampak adanya kesenjangan sosial dan ekonomi yang kontradiktif dengan keberadaan pihak swasta yang banyak mendapatkan keuntungan dari hasil mengelola sumber daya alam di Kabupaten Kolaka, sementara pihak swasta tidak berkontribusi dalam pembangunan masyarakat selama ini. Padahal dalam faham pembangunan kesejahteraan, pembangunan masyarakat bukan hanya menjadi tanggung jawab pemerintah dan masyarakat, akan tetapi swasta juga memiliki tanggung jawab yang sama. Kemitraan pembangunan antara pemerintah daerah dan pihak swasta di dalam merancang dan melaksanakan program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka diawali dengan kegiatan identifikasi permasalahan dan perencanaan kegiatan program yang akan dilaksanakan sesuai usulan kegiatan pembangunan dari masyarakat yang difasilitasi dan dihimpun oleh tim kabupaten yang dikoordinir oleh Badan Pemberdayaan Masyarakat Desa dan Bappeda Kabupaten Kolaka, koordinator masing-masing zona wilayah pembangunan, pemerintah kecamatan, dan pemerintah desa/kelurahan secara terpadu, serta perencanaan sumber daya yang dilakukan bersama pemerintah daerah dan swasta. Dalam
6 perencanaan kegiatan program tersebut, masing-masing mitra menetapkan prioritas kegiatan pembangunan dan alokasi sumber daya termasuk prosedur dan tahapan pelaksanaan kegiatan di masyarakat. Dukungan penguatan pelaksanaan pembangunan daerah yang dilakukan melalui pola kemitraan pemerintah daerah dengan pihak swasta, pemerintah daerah juga berupaya mendorong partisipasi masyarakat untuk mendukung upaya pencapaian keberhasilan pelaksanaan program Gerbangamstra. Sinergitas antara pemerintah daerah, pihak swasta dan masyarakat dalam pelaksanaan program Gerbangmastra merupakan sebuah formula baru dalam pembangunan daerah sebagai wujud pendekatan komunikasi pembangunan pemerintah daerah yang didasarkan atas kreativitas dan prakarsa lokal dalam era otonomi daerah. Pendekatan komunikasi pembangunan tersebut sebagai upaya untuk mensosialisasikan program-program pembangunan kepada masyarakat. Berdasarkan uraian di atas, perlu dilakukan kajian empiris mengenai sejauhmana pelaksanaan program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka dengan memperhatikan faktor kemitraan pemerintah daerah dengan swasta dan partisipasi masyarakat. 1.2 Masalah Penelitian Berdasarkan uraian pada latar belakang di atas, maka yang menjadi fokus masalah penelitian adalah pendekatan komunikasi pembangunan dari Pemerintah Daerah dalam mengelola pembangunan daerah. Pendekatan tersebut sebagai upaya mengkomunikasikan upaya-upaya pembangunan kepada semua pemangku kepentingan dalam rangka pelaksanaan pelayanan masyarakat, pemberdayaan
7 ekonomi masyarakat, peningkatan kapasitas masyarakat, serta pengembangan kerjasama dan gotong royong masyarakat dalam pembangunan. Pemerintah Daerah harus lebih kreatif dan inovatif dalam memilih dan menerapkan kebijakan pembangunan daerah serta meningkatkan pendekatan komunikasi pembangunan secara komprehensif dan terintegrasi dengan melibatkan semua pemangku kepentingan pembangunan yang meliputi unsur pemerintah, swasta dan masyarakat dalam pengelolaan pembangunan daerah. Wujud penerapan pendekatan komunikasi pembangunan secara terpadu adalah adanya pelibatan faktor-faktor pembangunan daerah yakni pelaksanaan pola kemitraan pemerintah daerah dengan swasta dan partisipasi masyarakat. Pelaksanaan pola kemitraan antara pemerintah daerah dengan pihak swasta dalam pelaksanaan program Gerbangmastra merupakan hasil prakarsa dan kreativitas lokal dalam era otonomi daerah. Penerapan pola kemitraan ini sebagai nilai baru dalam pembangunan karena pembangunan masyarakat bukan hanya menjadi tanggung jawab pemerintah daerah dan masyarakat, akan tetapi swasta juga memiliki tanggung jawab yang sama. Mekanisme pelaksanaan kemitraan pemerintah dengan swasta dalam pelaksanaan program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka diwujudkan melalui kerjasama oprasional pelaksanaan kegiatan-kegiatan program di masyarakat dan pengalokasian sumber daya masing-masing. Sebelum pelaksanaan kemitraan pembangunan di masyarakat, didahului dengan kegiatan identifikasi permasalahan dan perencanaan kegiatan program yang akan dilaksanakan berdasarkan usulan kegiatan pembangunan dari masyarakat yang terintegrasi dengan perencanaan pembangunan dalam musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang) yang
8 diawali dari tingkat desa yang difasilitasi oleh tim kabupaten, kecamatan, dan desa/kelurahan secara terpadu, serta perencanaan sumber daya yang dilakukan bersama pemerintah daerah dan swasta. Hasil perencanaan pelaksanaan program Gerbangmastra tersebut selanjutnya disosialisasikan kepada seluruh masyarakat oleh pemerintah daerah melalui pemerintah kecamatan. Sosialisasi program ini dimaksudkan untuk memberikan pemahaman kepada masyarakat mengenai pelaksanaan program Gerbangmastra yang dilakukan melalui pola kemitraan pemerintah dengan swasta dengan harapan masyarakat dapat mendukung dan berpartisipasi dalam setiap tahapan pelaksanaan kegiatan program. Partisipasi masyarakat yang diharapkan adalah keterlibatan masyarakat dalam berkontribusi, keterlibatan dalam pengorganisasian kegiatan program, dan keterlibatan dalam kegiatan pemberdayaan. Memperhatikan uraian di atas, bahwa penerapan pola kemitraan pemerintah dengan swasta dalam pelaksanaan program Gerbangmastra yang meliputi kerjasama operasional dan kontribusi sumber daya yang kurang optimal kemungkinan dapat berpengaruh pada tingkat partisipasi masyarakat dan keberhasilan pelaksanaan program Gerbangmastra. Pelaksanaan kerjasama operasional dan kontribusi sumber daya dalam mendukung pelaksanaan program Gerbangmastra di masyarakat tergantung pada kesepakatan dan komitmen bersama antara pemerintah daerah dan swasta yang dibangun melalui pendekatan komunikasi pembangunan. Partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan program Gerbangmastra yang meliputi keterlibatan dalam kontribusi, keterlibatan dalam pengorganisasian dan keterlibatan dalam pemberdayaan yang kurang optimal kemungkinan dapat
9 berpengaruh pada tingkat keberhasilan pelaksanaan program Gerbangmastra. Tingkat keterlibatan masyarakat dalam berkontribusi, keterlibatan masyarakat dalam pengorganisasian kegiatan program dan keterlibatan dalam kegiatan pemberdayaan dalam mendukung pelaksanaan program Gerbangmastra tergantung sejauhmana komunikasi pembangunan pemerintah daerah dalam mensosialisasikan program Gerbangmastra kepada masyarakat. Keterpaduan penerapan pola kemitraan pemerintah dengan swasta dan partisipasi masyarakat tersebut diharapkan dapat mendorong keberhasilan pelaksanaan program Gerbangmastra dalam upaya mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Tingkat keberhasilan pelaksanaan program Gerbangmastra di Kabuaten Kolaka dapat diidentifikasi dari tingkat pencapaian produktivitas kerja program, tingkat pencapaian sasaran program, dan tingkat kepuasan masyarakat terhadap hasil-hasil pembangunan yang dicapai. Oleh karena itu, perlu dikaji pengaruh pelaksanaan pola kemitraan pemerintah dengan swasta dan partisipasi masyarakat terhadap keberhasilan pelaksanaan program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka. Berdasarkan uraian di atas, maka permasalahan penelitian (research question) ini dapat dirumuskan sebagai berikut: 1. Bagaimana pelaksanaan kemitraan pemerintah dengan swasta dalam pelaksanaan Program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka?. 2. Sejauhmana pelaksanaan kemitraan pemerintah dengan swasta dan partisipasi masyarakat berpengaruh terhadap keberhasilan pelaksanaan Program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka?.
10 1.3 Tujuan Penelitian Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah di atas, maka tujuan penelitian ini sebagai berikut: 1. Menganalisis pelaksanaan kemitraan pemerintah dengan swasta dalam pelaksanaan Program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka. 2. Menganalisis tingkat partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan Program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka. 3. Menganalisis tingkat keberhasilan pelaksanaan Program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka. 4. Menganalisis pengaruh pelaksanaan kemitraan pemerintah dengan swasta dan partisipasi masyarakat terhadap keberhasilan pelaksanaan Program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka. 1.4 Kegunaan Penelitian Kegunaan yang diharapkan dari hasil penelitian bagi aspek pengembangan ilmu dan manfaat bagi kebijakan pembangunan daerah adalah sebagai berikut: 1. Diharapkan dapat menambah informasi dan pengetahuan secara general dalam pengembangan ilmu komunikasi pembangunan dari sudut pandang ilmu sosial. 2. Sebagai bahan informasi bagi mahasiswa, peneliti, perguruan tinggi, dan lembaga-lembaga penelitian lainnya dalam melakukan penelitian mengenai pelaksanaan pembangunan daerah terutama yang berkaitan dengan pengembangan pendekatan komunikasi pembangunan. 3. Dapat digunakan sebagai bahan masukan bagi pemerintah daerah yang merupakan pengambil kebijakan dalam melakukan diagnosis potensi dan
11 masalah serta pemecahan masalah melalui pengembangan pendekatan komunikasi pembangunan, penyebarluasan inovasi pembangunan, serta merumuskan strategi dan langkah operasional pembangunan daerah khususnya pembangunan pedesaan. 1.5 Keaslian Penelitian Penelitian tentang pembangunan masyarakat telah banyak dilakukan. Berbagai karateristik dan hasil penelitian yang dijelaskan mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan suatu program pembangunan masyarakat. Hasil penelitian yang dilakukan para peneliti terdahulu memiliki karakteristik dan pendekatan yang berbeda-beda dalam memahami dan mengkaji program pembangunan masyarakat termasuk yang membedakan dengan penelitian ini. Berikut ini disajikan penelitian terdahulu yang membedakan dengan penelitian ini. Penelitian Goldsmith dan Blustain di Jamaica menjelaskan bahwa keberhasilan pembangunan masyarakat dipengaruhi oleh partisipasi masyarakat. Masyarakat tergerak untuk berpartisipasi apabila (Bryant dan White, 1990): (1) terdapat pengakuan terhadap lembaga kemasyarakatan yang telah ada; (2) partisipasi yang mereka berikan diyakini memberikan manfaat langsung pada kehidupannya; (3) manfaat yang diperoleh melalui partisipasi itu dapat memenuhi kepentingan masyarakat setempat; (4) selama proses partisipasi berlangsung terjamin adanya kontrol yang dilakukan oleh masyarakat. Partisipasi masyarakat berkurang jika mereka tidak atau kurang berperan dalam pengambilan keputusan. Walujo (1992) yang mengkaji peranan dalang wayang kulit dalam pembangunan di Bantul Daerah Istimewa Yogyakarta. Penelitian ini berusaha
12 menggambarkan berbagai peran dalang wayang kulit sebagai media tradisional yang efektif untuk menyebarluaskan pesan pembangunan, sekalipun memiliki khalayak yang terbatas. Titik berat penelitian ini adalah pengaruh media (dalang wayang kulit) dalam usaha membantu menciptakan kondisi yang kondusif terhadap khalayak, sehingga mereka tergugah memberikan partisipasinya terhadap pembangunan. Keberhasilan pembangunan ditentukan oleh tingkat peran serta, ketergugahan masyarakat terhadap komitmen pembangunan. Penelitian Purwokusumo (1996) yang mengkaji pengaruh komunikasi interpersonal terhadap partisipasi pembangunan masyarakat di kalangan partisipan organisasi kemasyarakatan di Kotamadya Bandar Lampung, menjelaskan bahwa komunikasi interpersonal yang efektif mampu mendorong tumbuh kembangnya sikap partisipan untuk berpartisipasi dalam pembangunan. Komunikasi interpersonal efektif, bila dilakukan secara timbal balik, keserempakan saling pegang peran, taat dan disiplin terhadap perangkat peraturan. Kurniantara (2005) mengkaji partisipasi masyarakat Timbulhardjo dalam pembangunan desa di awal penerapan otonomi daerah yang menjelaskan bahwa tinggi rendahnya partisipasi masyarakat dalam pembangunan desa ternyata dipengaruhi oleh beberapa faktor, meliputi: basis informasi yang kuat, kepemimpinan lurah desa, peranan organisasi lokal, dan peranan pemerintah desa. Penelitian Angga (2006) tentang kemitraan pemerintah, masyarakat, dan swasta dalam pembangunan, suatu studi tentang kasus kemitraan sektor kehutanan di Kabupaten Pasuruan. Penelitian ini menggambarkan bahwa kemitraan yang dilaksanakan pemerintah, belum bisa melakukan pengembangan secara optimal terkait dengan komponen-komponen: sumber daya alam, sumberdaya manusia,
13 kelembagaan, usaha dan pemasaran, sistem teknis, sistem tukar informasi, kebijakan dan peraturan, hak dan kewajiban, serta kemitraan dan kesepakatan. Pemerintah belum dapat menciptakan model kemitraan yang dijalankan dengan konsisten, misalnya tidak adanya pemisahan pengelolaan hutan antara kepentingan ekonomi dan ekologis, tidak adanya pemisahan pengelolaan hutan, pengelolaan yang dilakukan cenderung hanya mengedepankan kepentingan ekonomi serta tidak adanya transparansi, efisiensi dan perselisihan kepentingan. Keaslian penelitian ini terletak pada perbedaan variabel-variabel penelitian maupun obyek kajiannya dengan penelitian terdahulu sebagaimana diuraikan di atas. Pada beberapa kajian penelitian terdahulu, belum ada yang mengkaji secara khusus tentang keberhasilan pelaksanaan Program Gerbangmastra dan faktorfaktor yang mempengaruhinya. Secara spesifik, keaslian penelitian ini terletak pada obyek kajiannya, yaitu pelaksanaan program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka yang menerapkan model pembangunan dengan prakarsa lokal pada era otonomi daerah. Gerbangmastra adalah program strategis Pemerintah Kabupaten Kolaka yang berbasis wilayah pedesaan, yang melibatkan lintas sektor antara pemerintah daerah, swasta dan masyarakat. Tujuan penelitian ini adalah ingin mengetahui sejauhmana keberhasilan pelaksanaan program Gerbangmastra, dan menganalisis pengaruh kemitraan pemerintah-swasta dan partisipasi masyarakat terhadap keberhasilan pelaksanaan program Gerbangmastra di Kabupaten Kolaka.