BAB II TINJAUAN UMUM MENGENAI PEMERINTAH DAERAH DAN PERAN PEMERINTAH DALAM MENGELOLA LAUT 1.1.Tinjauan Umum Mengenai Pemerintah Daerah 1.1.1. Pengertian Pemerintah Daerah Sistem pemerintahan daerah di Indonesia, menurut konstitusi Undang-Undang Dasar 1945, menyatakan bahwa daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah provinsi dan daerah provinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Dalam territorial Negara Indonesia terdapat kurang lebih 250 zelfbesturen delandchappen dan volksgemeen schappen, seperti desa di Jawa dan Bali, nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa 1. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa dan segala peraturan negara mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal usul daerah tersebut contohnya melalui Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD NRI 1945), pada Bab VI tentang pemerintahan daerah, pada Pasal 18 ayat (1), Pasal 18 ayat (2), Pasal 18 ayat (5), Pasal 18 ayat (6), yang menyebutkan bahwa : h.1. 1 Siswanto Sunarno, 2009, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta,
(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan Undang-Undang. (2) Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. (5) Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan oleh pemerintahan pusat. (6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturanperaturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. Dalam Pasal 18 UUD NRI tersebut diamanatkan tentang hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota agar memperhatikan kekhususan suatu daerah, serta terciptanya hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, serta sumber daya lainnya dapat diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras. Menyelenggarakan Pemerintahan Daerah sesuai dengan amanat UUD NRI 1945 terhadap pemerintahan daerah yang dapat mengurus sendiri urusan pemerintahannya berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan, diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan,
pemberdayaan dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah, dengan mempertimbangkan prinsip demokrasi, pemerataan keadilan, keistimewaan, dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) 2. Sistem pemerintahan di Indonesia meliputi ; a. Pemerintah pusat, yaitu dalam Bab III Pasal 4 UUD NRI disebutkan bahwa presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar. Dalam melakukan kewajibannya presiden dibantu oleh wakil presiden, dan presiden dibantu oleh menteri-menteri Negara yang diangkat dan diberhentikan oleh presiden. Dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan (pouvoir exekutief) menteri selaku pemimpin departemen harus mengetahui seluk beluk hal yang mengenai bidang dimana menteri tersebut ditempatkan oleh presiden, dengan hal itu maka menteri mempunyai pengaruh besar terhadap presiden dalam membentuk politik Negara. b. Pemeritahan daerah, yaitu Sesuai dengan Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (selanjutnya disebut UU 23 PEMDA) adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan dewan perwakilan rakyat daerah menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Penyelenggara 2 Ibid, h. 2.
pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati, Walikota, dan perangkat daerah. Unsur perangkat daerah ini merupakan unsur birokratis yang ada di daerah meliputi tugas-tugas para kepala dinas, kepala badan, unit-unit kerja di lingkungan pemerintah daerah yang sehari-harinya dikendalikan oleh sekretaris daerah. Hubungan fungsi pemerintahan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dilaksanakan dengan sistem otonomi yang berasaskan desentralisasi, dekonsentrasi, serta tugas pembantuan. Hubungan ini bersifat koordinatif administratif, 3 artinya fungsi dan peran pemerintahan provinsi juga mengemban pemerintahan pusat sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dilaksanakan dengan asas otonomi daerah mengingat kondisi geografis, sistem politik, hukum, sosial, dan budaya Indonesia sangat beraneka ragam. Oleh sebab itu, hal-hal mengenai urusan pemerintahan yang dapat dilaksanakan oleh daerah itu sendiri, sangat tepat diberikan kebijakan otonomi sehingga setiap daerah akan lebih mampu dan mandiri untuk memberikan pelayanan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat di daerah. Pengertian daerah otonom adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah, yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri, 3 Ibid, h. 5.
berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem NKRI 4. Dalam pengertian tersebut terdapat tiga unsur yang penting yaitu: 1. Unsur batas wilayah. Sebagai pembatas yang jelas antara daerah yang satu dengan daerah yang lain. 2. Unsur pemerintahan. Kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang terhadap kepala daerah, untuk menjalankan urusan pemerintahannya sendiri. 3. Unsur masyarakat. Masyarakat sebagai unsur pemerintahan daerah jelas mempunyai tradisi, kebiasaan, dan adat istiadat yang turut mewarnai penyelenggaraan pemerintahan daerah guna menampung, dan menjalankan aspirasi masyarakat. Dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan yang otonom, dilaksanakan dengan asas-asas sebagai berikut: a. Asas desentralisasi, adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem NKRI. b. Asas dekonsentrasi, adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada gubernur, sebagai wakil pemerintah kepada instasi vertikal di wilayah tertentu. 4 Ibid, h. 6.
c. Asas tugas pembantuan, adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa; serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu 5. Berdasarkan asas di atas, penyelenggaraan otonomi daerah harus selalu berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan selalu memperhatikan kepentingan dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat. Selain itu, penyelenggaraan otonomi daerah juga harus menjamin keserasian hubungan antara daerah yang satu dengan daerah lainnya agar terciptanya kerja sama antar daerah untuk meningkatkan kesejahteraan bersama dan mencegah ketimpangan antar daerah serta mampu memelihara dan menjaga keutuhan NKRI dalam rangka mewujudkan tujuan bernegara. Agar otonomi dapat berjalan efisien, efektif dan sesuai dengan peraturan Perundang-Undangan, maka pemerintah dapat melakukan upaya-upaya pembinaan, pemberian pedoman, pengendalian, koordinasi, pemantauan, dan evaluasi. Bersamaan dengan itu bantuan fasilitas yang memadai bagi daerah merupakan hal penting dalam pelaksanaan otonomi daerah. Pemerintah Daerah mempunyai urusan yang wajib dilaksanakan, meliputi hal berikut : 1. Bidang legislasi, yakni atas prakarsa sendiri membuat Peraturan Daerah (Perda) dan Peraturan Kepala Daerah yang meliputi Perda Provinsi, Kabupaten/Kota. 5 Ibid, h. 7.
Peraturan kepala daerah meliputi peraturan Gubernur dan/atau Peraturan Bupati/Walikota. 2. Masalah perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintah daerah adalah suatu sistem pembagian keuangan yang adil, proporsional, demokratis, transparan, dan bertanggung jawab dalam rangka pendanaan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas pembantuan. 3. Perencanaan APBD adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang ditetapkan dengan peraturan daerah 6. Dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan maka pemerintah daerah memiliki hubungan dengan pemerintah dan pemerintah daerah lainnya, yang meliputi wewenang keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan pemanfaatan sumber daya lainnya. Hubungan tersebut dijalankan secara selaras dan adil. Hubungan kewenangan diperlukan upaya revisi terhadap Undang-Undang tentang perimbangan pusat dan daerah, secara adil, dan demokratis, serta transparan sehingga dalam kehidupan nasional ini, tidak lagi terjadi ketidakseimbangan antara daerah kaya dan daerah miskin yang ujung-ujungnya banyak menimbulkan korupsi di daerah akibat strategi kebijakan umum pembangunan di daerah yang bersifat sektoral kedaerahan. 1.2. Tinjauan Umum Mengenai Peran Pemerintah Dalam Mengelola Laut 1.2.1. Kewenangan Pemerintah 6 Ibid, h. 9.
Penyelenggaraan Negara dan pemerintahan harus memiliki legitimasi, yaitu kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang. Pemerintah dalam melakukan suatu tindakan harus berdasarkan hukum yang ada, dan hukum tersebut merupakan pembatas bagi setiap tindakan pemerintah agar tidak terjadi penyalahgunaan wewenang. Kewenangan memiliki kedudukan penting dalam kajian hukum administrasi. Kewenangan yang di dalamnya terkandung hak dan kewajiban, menurut P, Nicolai kewenangan adalah (kemampuan untuk melakukan tindakan hukum tertentu, yaitu tindakan-tindakan yang dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum. 7 Hak berisi kebebasan untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan tertentu atau menuntut pihak lain untuk melakukan tindakan tertentu, sedangkan kewajiban memuat keharusan untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan tertentu. Bagir Manan mempertegas istilah dan terminologi apa yang dimaksud dengan wewenang pemerintahan. Menurutnya, wewenang dalam bahasa hukum tidaklah sama dengan kekuasaan (macht). Kekuasaan hanya menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat 8. Adapun wewenang dalam hukum dapat sekaligus berarti hak dan kewajiban (rechten en plichten). Dalam kaitan dengan proses penyelenggaraan pemerintahan, hak mengandung pengertian kekuasaan untuk mengatur sendiri (zelfregelen) dan mengelola sendiri (zelfbestuuren), sedangkan kewajiban berarti kekuasaan untuk menyelenggarakan pemerintahan sebagaimana mestinya 9. 7 Ridwan HR, 2007, Hukum Administrasi Negara, Raja Grafindo Persada, h. 102. 8 Bagir Manan, 2001, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Fakultas Hukum Univesitas Islam Indonesia, Yogyakarta, h. 2. 9 Ibid.
Dalam negara hukum, wewenang pemerintahan itu berasal dari peraturan Perundang-Undangan yang berlaku. Wewenang tidak hanya diberikan terhadap organ pemerintahan, pembuat Undang-Undang juga dapat memberikan kewenangan terhadap badan khusus. Kewenangan yang bersumber dari peraturan Perundang-Undangan diperoleh melalui tiga cara, yaitu : atribusi, delegasi, mandat. Menurut Van Willem Konijenbelt mendefinisikan sebagai berikut. a. Attributie: toekenning van een bertuursbevoegheid door een wetgever aan een bestuursorgaan, (atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat Undang-Undang kepada organ pemerintahan). b. Delegatie: overdracht van een bevoigheid van het ene bestuursorgaan aan een ander, (delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya). c. Mandaat: een bestuursorgaan laat zijn bevoegheid namens hem uitoefenen door een ander, (mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijlankan oleh organ lain atas namanya). 10 Berdasarkan pengertian di atas, tampak bahwa wewenang yang diperoleh secara atribusi itu bersifat asli yang berasal dari peraturan Peraturan-Undangan. Dengan kata lain, organ pemerintahan memperoleh kewenangan secara langsung dari pasal tertentu dalam suatu peraturan Perundang-Undangan. Dalam hal atribusi, 10 Ridwan HR, op.cit, h 104.
penerima wewenang dapat menciptakan wewenang baru atau memperluas wewenang yang sudah ada dengan tanggung jawab intern dan extern pelaksanaan wewenang yang telah diatribusikan seluruhnya berada pada penerima wewenang (atributaris). Pada delegasi tidak ada penciptaan wewenang, namun hanya ada pelimpahan wewenang dari pejabat yang satu kepada penjabat lainnya. Tanggung jawab yuridis tidak lagi berada pada pemberi delegasi (delegans), tetapi beralih kepada penerima delegasi (delegatari). Sementara itu penerima mandat (mandataris) hanya bertindak untuk dan atas nama pemberi mandat (mandans), tanggung jawab akhir keputusan yang diambil mandataris tetap berada pada mandans. Hal ini karena pada dasarnya, penerima mandate ini bukan pihak lain dan pemberi mandat 11. 1.2.2. Pengelolaan Laut oleh Pemerintah Pengelolaan (manajemen) menurut Leiper merujuk kepada seperangkat peranan yang dilakukan oleh seseorang atau sekelompok orang, atau bisa juga merujuk kepada fungsi-fungsi yang melekat pada peran tersebut. Fungsi-fungsi tersebut antara lain: 1. Planning (perencanaan) 2. Directing (mengarahkan) 3. Organizing (termasuk coordinating) 4. Controlling (pengawasan). 12 29 Ridwan HR, op.cit, h 109. 12 Neil Leiper, 1990, Tourism Systems: An Interdisciplinary Perspective, Department of Management Systems, Business Studies Faculty, Massey University, Palmerston North, New Zaeland, h.256.
Koordinasi merupakan fungsi utama dan terpenting yang harus dipisahkan dan memerlukan pembahasan tersendiri. Fungsi koordinasi merujuk kepada fungsi seorang manajer untuk menerjemahkan sebuah informasi, seperti perencanaan dan pengawasan, dan mengaplikasikan informasi tersebut secara sistematis ke dalam fungsi manajerial yang diterjemahkan secara nyata dalam kegiatan pengarahan (directing), perencanaan (planning), dan pengawasan (controlling). 13 Terkait dengan hukum administrasi, pengelolaan merupakan tindakan hukum pemerintah yaitu Tindakan-tindakan yang dilakukan oleh organ pemerintahan atau administrasi Negara yang dimaksudkan untuk menimbulkan akibat-akibat hukum dalam bidang pemerintahan atau administrasi negara 14. Berdasarkan pengertian tersebut tampak ada beberapa unsur yang terdapat di dalamnya. Muchsan menyebutkan unsur-unsur tindakan hukum pemerintahan sebagai berikut : 1) Perbuatan itu dilakukan oleh aparat pemerintah dalam kedudukannya sebagai penguasa maupun sebagai alat perlengkapan pemerintahan (bestuursorganen) dengan prakarsa dan tanggung jawab sendiri. 2) Perbuatan tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan. 3) Perbuatan tersebut dimaksudkan sebagai sarana untuk menimbulkan akibat hukum di bidang hukum administrasi 13 I Gede Pitana dan I Ketut Surya Diarta, op.cit, h. 80. 14 Ridwan HR op.cit. h 116
4) Perbuatan yang bersangkutan dilakukan dalam rangka pemeliharaan kepentingan Negara dan rakyat 15. Dalam suatu Negara hukum setiap tindakan hukum pemerintahan selalu harus didasarkan pada asas legalitas atau harus berdasarkan peraturan Perundang-undangan yang berlaku. Artinya tindakan hukum pemerintahan itu pada dasarnya adalah tindakan yang dilakukan dalam rangka melaksanakan ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam peraturan Perundang-Undangan yang berlaku atau dalam rangka mengatur dan melayani kepentingan umum. Menurut Pasal 1 angka (8) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2014 tentang Kelautan (selanjutnya disebut UU Kelautan) pengelolaan kelautan adalah penyelenggaraan kegiatan, penyediaan, pengusahaan, dan pemanfaatan sumber daya kelautan serta konservasi laut. Selanjutnya menurut Pasal 1 angka (9) UU Kelautan yang dimaksud dengan pengelolaan ruang laut adalah perencanaan, pemanfaatan, pengawasan, dan pengendalian ruang laut. Menurut Pasal 1 Angka 1 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 Tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir, Dan Pulau-Pulau Kecil, pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil adalah suatu pengoordinasian perencanaan, pemanfaatan, pengawasan, dan pengendalian sumber daya pesisir dan pulau-pulau kecil yang dilakukan oleh 15 Ridwan HR loc.cit.
pemerintah dan pemerintah daerah, antar sektor antara ekosistem darat dan laut, serta antara ilmu pengetahuan dan menejemen untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat. Dengan demikian, peran pemerintah dalam mengelola laut, pesisir, dan pulaupulau kecil sangatlah penting, karena di dalam laut, tersimpan kekayaan alam yang luar biasa besarnya. Potensi kekayaan laut tidak hanya berupa ikan, tetapi juga bahan tambang seperti minyak bumi, emas, nikel, bauksit, pasir, bijih besi, timah, dan lainlain yang ada di bawah permukaan laut. Kekayaan lain dari sumber daya laut adalah sumber daya alam berupa mangrove, terumbu karang, dan lain-lain. Berkaitan dengan hal tersebut laut dan sumber daya alam yang terkandung di dalamnya harus dikelola sebaik-baiknya oleh pemerintah berdasarkan peraturan yang ada.