BAB III PENGARUH PENERAPAN MEKANISME BARU PENYALURAN DANA BANTUAN OPERASIONAL SEKOLAH 3.1 Mekanisme Penyaluran Dana Bantuan Operasional Sekolah Terdapat perkembangan dan perbedaan mengenai mekanisme penyaluran dana BOS di Indonesia. Selama 9 (Sembilan) tahun berjalan program BOS ini sudah terdapat satu kali perubahan mekanisme yang pernah digunakan oleh Kementrian Pendidikan dan Kebudayaan Indonesia dalam menyalurkan dana BOS tersebut. Macam mekanisme tersebut terdiri dari mekanisme penyaluran dana BOS periode tahun 2005 hingga tahun 2010, dan mekanisme periode tahun 2011 hingga saat ini. 3.1.1 Mekanisme Penyaluran Dana BOS Periode Tahun 2005 hingga 2010 Dalam petunjuk pelaksanaan program BOS 2005 dinyatakan bahwa dana BOS untuk 6 bulan pertama disalurkan sekaligus ke rekening sekolah. Penyaluran dana BOS dilaksanakan oleh Satuan Kerja (Satker) Provinsi melalui lembaga penyalur yang ditunjuk, dengan mekanisme sebagai berikut: (i) Satker Provinsi mengajukan Surat Permohonan Pembayaran Langsung (SPP-LS) dana BOS kepada Dinas Pendidikan Provinsi; (ii) Dinas Pendidikan Provinsi melakukan verifikasi atas SPP-LS dimaksud dan menerbitkan Surat Perintah Membayar Langsung (SPM-LS) untuk diberikan kepada Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara 58
59 (KPPN) Provinsi; (iii) KPPN Provinsi melakukan verifikasi terhadap SPM-LS dan menerbitkan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) yang membebani rekening kas negara; (iv) Berdasarkan SP2D tersebut dana BOS ditransfer ke rekening Satker Provinsi; (v) Dana BOS dari rekening Satker Provinsi di lembaga penyalur yang ditunjuk dikirimkan ke rekening sekolah penerima BOS sesuai dengan perjanjian kerjasama antara Dinas Pendidikan (Satker) Provinsi dengan lembaga penyalur tersebut (Gambar 3.1 Mekanisme Penyaluran Dana BOS Tahun 2005-2010) Sumber: www.dikdas.kemdiknas.go.id Keuntungan dengan mekanisme penyaluran lama ini adalah
60 Perencanaannya mudah dan cepat karena dialokasikan via Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) Provinsi, Penyaluran dana ke sekolah cepat dan seragam antara sekolah negeri dan swasta, dana disalurkan sebagai hibah, peran pemerintah provinsi menjadi dominan, sehingga monitoring dan evaluasi mudah dan cepat. 23 Sedangkan kelemahan menggunakan mekanisme penyaluran lama ini adalah mekanisme ini belum memenuhi amanat Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 (PP No. 38 Tahun 2007) tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/ Kota mengenai pembagian urusan pendidikan dasar yang menjadi kewenangan Kabupaten/ Kota), dan adanya peran Kabupaten/Kota yang minim. 24 3.1.2 Mekanisme Penyaluran Dana BOS Periode Tahun 2011 hingga 2013 Dengan diterbitkannya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010 (UU No. 10 Tahun 2010) tentang APBN Tahun Anggaran 2011 maka penyaluran dana BOS berubah mekanisme, yakni menjadi mekanisme Transfer ke Daerah. Selain itu dengan diterbitkannya PP No. 38 Tahun 2007 yang mengamanatkan bahwa urusan pemerintah yang wajib diselenggarakan oleh pemerintah daerah yang terkait dengan pelayanan dasar (basic service) bagi masyarat, seperti pendidikan dasar menjadi urusan wajib pemerintah daerah. Pada Rencana Kerja Pemerintah tahun 2011 juga mengatur hal demikian, 23 Kementrian Pendidikan Nasional, Kebijakan Program Bantuan Operasional Sekolah Tahun 2011, www.dikdas.kemdiknas.go.id, h. 8, dikunjungi pada tanggal 23 September 2014 24 Ibid.
61 yakni mulai tahun 2011, dana BOS yang selama ini dianggarkan melalui anggaran Kementrian Pendidikan Nasional akan dipindahkan ke dana penyesuaian, dimana dana BOS tersebut akan disalurkan langsung ke rekening sekolah dengan mengikuti mekanisme APBD. Prinsip dasar pengelolaan Dana BOS tahun 2011 adalah: 1. Pengalihan mekanisme penyaluran dana BOS tidak mengubah prinsip dasar pengelolaan Dana BOS di sekolah. 2. BOS tidak terlambat disalurkan ke sekolah setiap Triwulan-nya. 3. Penyaluran dana BOS dalam bentuk uang tunai (tidak dalam bentuk barang), tepat jumlah, dan tepat sasaran. 4. BOS tidak digunakan untuk kepentingan di luar BOS. Petunjuk Pelaksanaan atau penggunaan tetap berpedoman pada Panduan Kemendiknas 5. Pengalihan penyaluran bukan berarti sebagai pengganti kewajiban daerah untuk menyediakan BOS Daerah (BOSDA). 6. Penyaluran dana BOS ke sekolah tidak perlu menunggu pengesahan APBD 7. Disamping menyediakan BOSDA Kabupaten atau Kota harus menyediakan dana untuk manajemen Tim BOS Kabupaten atau Kota (termasuk monitoring dan evaluasi) 8. Kewenangan mengelola dana BOS tetap berada di sekolah (prinsip Manajemen Berbasis Sekolah). 25 25 Ibid, h. 12
62 (Gambar 3.2. Mekanisme Penyaluran BOS Tahun 2011) Sumber: www.dikdas.kemdiknas.go.id 3.2 Mekanisme Baru melalui Pemerintah Daerah Mekanisme baru penyaluran dana BOS dilaksanakan guna memenuhi amanah UU No 10 Tahun 2010 tentang APBN tahun anggaran 2011 yang mengubah mekanisme anggarannya menjadi mekanisme Transfer Daerah. Hal ini dilakukan guna melaksanakan pembagian urusan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Dalam hal ini program BOS merupakan program pelayanan dasar bagi masyarakat yang menjadi urusan Pemerintah Daerah, sehingga sangat perlu adanya perubahan mekanisme dalam penyaluran dana BOS tersebut. 3.2.1 Pembagian Kewenangan dengan Daerah dalam Mekanisme Baru Adanya mekanisme baru dalam penyaluran dana BOS ini menitikberatkan
63 pada pembagian kewenangan urusan pelayanan dasar oleh Pemerintah yang dibagi dengan Pemerintah Daerah. Hal tersebut mengandung arti bahwasannya terdapat mekanisme desentralisasi dalam urusan ini. Desentralisasi mengandung makna bahwa wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tidak semata-mata dilakukan oleh Pemerintah Pusat, melainkan dilakukan juga oleh satuan-satuan Pemerintahan yang lebih rendah, baik dalam bentuk satuan territorial maupun fungsional. 26 Hal tersebut tak luput pula karena adanya imbas dari sistem otonomi daerah yang manfaatnya kini kian dapat kita rasakan. Manfaat dari otonomi daerah adalah antara lain untuk membebaskan pemerintah pusat dari beban-beban yang tidak perlu dalam menangani urusan-urusan domestik, agar pusat dapat berkonsentrasi untuk merespon secara lebih akurat dan mengambil manfaat darinya, berbagai kecenderungan global melalui berbagai kebijakan makronasional yang bersifat strategis. 27 Indonesia sebagai suatu unitary state menganut kombinasi antara unsur pengakuan kewenangan bagi daerah untuk mengelola secara mandiri keuangannya dipadukan dengan unsur kewenangan pemerintah pusat untuk melakukan transfer fiskal dan melakukan pengawasan terhadap kebijakan fiskal daerah 28 Pasal 9 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 (UU No 23 Tahun 2014) 26 Philipus M. Hadjon et al., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2008, h. 112 27 Tjandra, Op.Cit., h. 130 28 Ibid, h.109
64 tentang Pemerintahan Daerah telah membagi urusan pemerintahan dengan klasifikasi, yakni urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum. Dalam hal pelaksanaan program BOS ini, termasuk ke dalam urusan Pemerintahan Wajib, sesuai pasal 12 UU No. 23 Tahun 2014, yang urusan pemerintahan wajib tersebut termasuk dalam klasifikasi urusan pemerintahan konkuren. Pemerintahan yang didesentralisasi (decentralized government), juga mengharuskan adanya legal framework keuangan daerah yang menjabarkan kewenangan-kewenangan pemerintah daerah dalam pengelolaan keuangan daerah. Hal itu disebabkan terdapat korelasi yang erat antara keunagan Negara dengan keuangan daerah. 29 Secara ideal tujuan dari kebijakan desentralisasi yang antara lain dilaksanakan melalui Dana Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah (PKPD) adalah salah satunya Mendukung terwujudnya good governance oleh Pemda melalui perimbangan keuangan secara transparan. 30 3.2.2 Hubungan Keuangan Antara Pusat dan Daerah Hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah dapat diartikan sebagai suatu sistem yang mengatur bagaimana caranya sejumlah dana dibagi di antara berbagai tingkat pemerintah, serta bagaimana caranya mencari sumbersumber pembiayaan daerah untuk menunjang kegiatan-kegiatan sektor 29 Ibid, h.42 30 Ibid, h. 107
65 publiknya. 31 Perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah adalah suatu sistem pembiayaan pemerintahan dalam kerangka Negara kesatuan, yang mencakup pembagian keuangan antara pemerintah pusat dan daerah serta pemerataan antar daerah secara proposional, demokratis, adil dan transparan dengan memperhatikan: potensi, kondisi dan kebutuhan daerah, sejalan dengan kewajiban dan pembagian kewenangan serta tata cara penyelenggaraan kewenangan tersebut, termasuk pengelolaan dan pengawasan keuangan. 32 Sedangkan perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah menurut pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 (UU No. 33 Tahun 2004) adalah suatu sistem keuangan pemerintahan dalam Negara kesatuan, yang mencakup pembagian keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah secara proporsional, demokratis, adil, transparan, dengan memperhatikan potensi, kondisi dan kebutuhan daerah, sejalan dengan kewajiban, pembagian kewenangan, dan tanggung jawab serta tata cara penyelenggaraan kewenangan tersebut. 3.2.3 Pengawasan Keuangan dalam Penyaluran Dana BOS terkait Mekanisme Penyaluran Baru Dalam Seminar ICW tanggal 30 Agustus 1970, telah disepakati definisi dari Pengawasan adalah suatu kegiatan untuk memperoleh kepastian apakah 179 31 Nick Devas et al., Keuangan Pemerintah Daerah di Indonesia, UI-Press, Jakarta, h. 32 Tjandra, Op. Cit., h. 106
66 suatu pelaksanaan pekerjaan atau kegiatan itu dilakukan secara dengan rencana, aturan-aturan dan tujuan yang telah ditetapkan. 33 Sedangkan tujuan dari pengawasan adalah mengamati apa yang sebenarnya terjadi dan membandingkannya dengan apa yang seharusnya terjadi, dengan maksud untuk secepatnya melaporkan penyimpangan atau hambatan kepada pimpinan atau penanggung jawab fungsi atau kegiatan yang bersangkutan agar dapat diambil tindakan korektif yang perlu. 34 Kaitannya dengan sistem baru penyaluran dana BOS ini, dana dari Kementrian Pendidikan Nasional itu tidak lagi langsung ke rekening sekolah, tetapi harus melalui pemerintah Kabupaten/ Kota. Artinya, dana BOS dari pemerintah pusat harus melalui sistem penganggaran APBD, selanjutnya dana BOS yang berada di satuan kerja Dinas Pendidikan Kota/Kabupaten itu baru bisa ditransfer ke rekening sekolah. Sekilas sistem baru ini lebih rumit dibanding sistem sebelumnya, tetapi sistem baru ini bertujuan memberikan kewenangan lebih besar kepada pemerintah daerah dalam penyaluran dana BOS. Semangat desentralisasi tentunya juga menjadi dasar penggunaan sistem baru ini. Sebelum sistem baru ini, dana BOS dari Kementrian Keuangan dikirim ke Kementrian Pendidikan Nasional, kemudian dana langsung ditransfer ke seluruh sekolah penerima dana BOS. Mekanisme ini menyebabkan pengelolaan dana BOS nyaris tanpa pengawasan. Para anggota DPR Kabupaten/Kota merasa tidak 33 Bohari, Pengawasan Keuangan Negara, Rajawali Pers, Jakarta, h. 4 34 Ibid, h. 5
67 memiliki kewenangan atau tanggung jawab melakukan pengawasan karena dana berasal dari Pemerintah Pusat dan tidak masuk ke dalam APBD. 3.2.4 Realisasi Penerapan Mekanisme Baru dan Dampaknya Tampak dari banyaknya laporan pengaduan di website BOS Kemdikbud yang masih terus bertambah setiap waktunya cukup menunjukkan bahwa pelaksanaan program BOS ini masih banyak terdapat kekurangan. Baik laporan pengaduan tidak adanya transparansi yang dilakukan sekolah terhadap penggunaan dana BOS, tindak pidana korupsi yang dilakukan kepala sekolah seperti kasus yang sudah diputus, yakni Putusan Nomor 11/Pid/TPK/2013/PT.TK, juga masih terlambatnya penyaluran dana dari Pemerintah Kabupaten/Kota dalam mencairkan dana BOS sehingga membuat sekolah-sekolah harus berhutang kepada pihak ketiga terlebih dahulu. 35 35 Sighar, Dana BOS Terlambat Tanggung Jawab Siapa?, www.bedanews.com, 29 September 2014, h.1, dikunjungi pada 12 Desember 2014