BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Kemiskinan dan pengangguran menjadi masalah yang penting saat ini di Indonesia, sehingga menjadi suatu fokus perhatian bagi pemerintah Indonesia. Masalah kemiskinan ini sangatlah kompleks dan bersifat multidimensional, dimana berkaitan dengan aspek sosial, ekonomi, budaya, dan aspek lainnya. Kemiskinan terus menjadi masalah fenomenal di belahan dunia, khususnya Indonesia yang merupakan Negara berkembang. Kemiskinan telah membuat jutaan anak tidak bisa mengenyam pendidikan, kesulitan membiayai kesehatan, kurangnya tabungan dan investasi, dan masalah lain yang menjurus ke arah tindakan kekerasan dan kejahatan. Kemiskinan yang terjadi dalam suatu negara memang perlu dilihat sebagai suatu masalah yang sangat serius, karena saat ini kemiskinan, membuat banyak masyarakat Indonesia mengalami kesusahan dalam memenuhi kebutuhan hidupnya. Persoalan kemiskinan ini lebih dipicu karena masih banyaknya masyarakat yang mengalami pengangguran dalam bekerja. Pengangguran yang dialami sebagian masyarakat inilah yang membuat sulitnya dalam memenuhi kebutuhan hidupnya, sehingga angka kemiskinan selalu ada. Menurut Ritonga, pada dasarnya upaya penanggulangan kemiskinan sebenarnya sudah dilakukan sejak awal kemerdekaan, bangsa Indonesia telah mempunyai perhatian besar terhadap terciptanya masyarakat yang adil dan makmur sebagaimana termuat dalam alinea keempat 12
Undang-Undang Dasar 1945. Program-program pembangunan yang dilaksanakan selama ini juga selalu memberikan perhatian besar terhadap upaya pengentasan kemiskinan karena pada dasarnya pembangunan yang dilakukan bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Meskipun demikian, masalah kemiskinan sampai saat ini terus-menerus menjadi masalah yang berkepanjangan. (http://www.duniaesai.com/direktori/esai/37-ekonomi/114-mengapakemiskinan-di-indonesia-menjadi-masalah-berkelanjutan.html diakses pada tanggal 18/01/2010) Dalam tabel berikut akan terlihat angka kemiskinan di Indonesia, yang menjadi permasalahan Negara Indonesia. Tabel 1 Garis Kemiskinan dan Penduduk Miskin di Indonesia Tahun Garis Kemiskinan Penduduk Miskin Perkotaan (Juta Jiwa) Pedesaan (Juta Jiwa) Kota + Desa (Juta Jiwa) (fn) (Juta Jiwa) (f %) 1999 89.845 69.420 77.590 37,50 18,20 2000 91.632 73.648 80.842 38,70 19,14 2001 100.011 80.382 88.234 37,90 18,41 2002 130.499 96.512 108.886 38,39 18,19 2003 138.803 105.888 118.554 37,34 17,42 2004 143.455 108.725 123.455 36,15 16,66 2005 150.799 117.259 129.108 35,10 15,97 2006 175.324 131.256 152.847 39, 05 17,75 Sumber: Statistik Indonesia (BPS, diolah dari berbagai tahun terbitan), dan keterangan Pers BPS September 2006). Dari tabel garis kemiskinan dan penduduk miskin di atas, dapat kita lihat bahwa persentase penduduk miskin dari tahun ke tahun mengalami penurunan, namun kalau dilihat dari 13
segi kuantitas atau jumlah masyarakat, baik di desa maupun di kota terus mengalami peningkatan. Permasalahan kemiskinan yang cukup kompleks membutuhkan intervensi semua pihak secara bersama dan terkoordinasi. Namun penangannya selama ini cenderung parsial dan tidak berkelanjutan. Peran dunia usaha dan masyarakat pada umumnya juga belum optimal. Kerelawanan sosial dalam kehidupan masyarakat yang dapat menjadi sumber penting pemberdayaan dan pemecahan akar permasalahan kemiskinan juga mulai luntur. Untuk itu diperlukan perubahan yang bersifat sistemik dan menyeluruh dalam upaya penanggulangan kemiskinan. (http://www.pnpm-mandiri.or.id,kemiskinan-di-idonesia-html diakses pada tanggal 20/01/2010). Selama ini telah banyak program-program pembangunan dari pemerintah yang bertujuan untuk mengurangi kasus kemiskinan. Seperti Inpres desa tertinggal, pemberian BLT, raskin, kompensasi BBM dan berbagai program lain. Namun, dari berbagai program yang telah dilaksanakan oleh pemerintah tersebut, masih terdapat kekurangan-kekurangan dalam pelaksanaanya dan belum mampu mengurangi tingkat kemiskinan. Menurut Ritonga (http://www.duniaesai.com/direktori/esai/37-ekonomi/114-mengapakemiskinan-di-indonesia-menjadi-masalah-berkelanjutan.html di akses pada tanggal 18/01/2010) pada dasarnya ada dua faktor penting yang dapat menyebabkan kegagalan program penanggulangan kemiskinan di Indonesia. Pertama, program- program penanggulangan kemiskinan selama ini cenderung berfokus pada upaya penyaluran bantuan sosial untuk orang miskin. Upaya seperti ini akan sulit menyelesaikan persoalan kemiskinan yang ada karena sifat bantuan tidaklah untuk pemberdayaan, bahkan dapat menimbulkan ketergantungan. Program-program bantuan yang 14
berorientasi pada kedermawanan pemerintah ini justru dapat memperburuk moral dan perilaku masyarakat miskin. Program bantuan untuk orang miskin seharusnya lebih difokuskan untuk menumbuhkan budaya ekonomi produktif dan mampu membebaskan ketergantungan penduduk yang bersifat permanen. Di lain pihak, program-program bantuan sosial ini juga dapat menimbulkan korupsi dalam penyalurannya. Alangkah lebih baik apabila dana-dana bantuan tersebut langsung digunakan untuk peningkatan kualitas sumber daya manusia (SDM), seperti dibebaskannya biaya sekolah, seperti sekolah dasar (SD) dan sekolah menengah pertama (SMP), serta dibebaskannya biaya- biaya pengobatan di pusat kesehatan masyarakat (puskesmas). Faktor kedua yang dapat mengakibatkan gagalnya program penanggulangan kemiskinan adalah kurangnya pemahaman berbagai pihak tentang penyebab kemiskinan itu sendiri sehingga program-program pembangunan yang ada tidak didasarkan pada isu-isu kemiskinan, yang penyebabnya berbeda-beda secara lokal. Berdasarkan penjelasan Ritonga di atas bahwa penyebab kegagalan program-program penanggulangan kemiskinan selama ini disebabkan penanggulang yang tidak bersifat pemberdayaan, dan kurangnya pemahaman berbagai pihak tentang penyebab kemiskinan itu sendiri. Batten (dalam Ndraha 1990:110) menyatakan bahwa pembangunan masyarakat adalah suatu proses dimana masyarakat membahas dan merumuskan kebutuhan mereka, merencanakan usaha pemenuhannya, dan melaksanakan rencana itu sebaik-baiknya. Proses ini dapat diringkas dengan nama partisipasi. Maka dalam setiap program yang bertujuan menciptakan kehidupan yang layak bagi masyarakat harus melibatkan masyarakat itu sendiri dalam setiap tahapan dan proses dalam kegiatan tersebut. Karena peran masyarakat sangat penting dimana masyarakat yang tahu apa yang menjadi kebutuhan dan keinginan masyarakat tersebut. 15
Sebagai bentuk pemberdayaan tersebut, maka pemerintah mencanangkan program PNPM Mandiri yang dimulai dengan Program Pengembangan Kecamatan (PPK) sebagai dasar pengembangan pemberdayaan masyarakat di perdesaan beserta program pendukungnya seperti PNPM Generasi; Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP) sebagai dasar bagi pengembangan pemberdayaan masyarakat di perkotaan; dan Percepatan Pembangunan Daerah Tertinggal dan Khusus (P2DTK) untuk pengembangan daerah tertinggal, pasca bencana, dan konflik. Mulai tahun 2008 PNPM Mandiri diperluas dengan melibatkan Program Pengembangan Infrastruktur Sosial Ekonomi Wilayah (PISEW) untuk mengintegrasikan pusat-pusat pertumbuhan ekonomi dengan daerah sekitarnya. PNPM Mandiri diperkuat dengan berbagai program pemberdayaan masyarakat yang dilaksanakan oleh berbagai departemen/sektor dan pemerintah daerah. Pelaksanaan PNPM Mandiri akan diprioritaskan pada desa-desa tertinggal yaitu dengan memunculkan PNPM Mandiri Pedesaan. (http://www.pnpm-mandiri.org/index PNPM Mandiri diakses pada tanggal 25/01/2010). Pelaksanaan PNPM M tersebut didasarkan pada Perpres No. 54 tahun 2005 tentang Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan (TKPK) yang ditujukan untuk merumuskan langkahlangkah kongkrit dalam penanggulangan kemiskinan serta Sidang Kabinet tanggal 7 September 2006 dimana presiden menetapkan kebijakan pemerintah untuk percepatan penanggulangan kemiskinan dan perluasan kesempatan kerja melalui pemberdayaan masyarakat dan pada tanggal 12 September 2006 Menko Kesra, Menko Perekonomian dan menteri-menteri terkait sepakat Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) sebagai instrumen dalam percepatan penanggulangan kemiskinan dan perluasan kesempatan kerja. Ditindaklanjuti Menko Kesra mengusulkan kepada Menteri Keuangan untuk alokasi dana BLM (Bantuan Langsung Masyarakat), Mendagri minta Gubernur, Bupati/Walikota menyampaikan usulan lokasi, 16
Bappenas merancang pendanaan PNPM. Presiden RI menyempurnakan nama PNPM menjadi PNPM- Mandiri (http://www.ppk.or.id/downloads/kebijakan PNPM Mandiri.pdf diakses pada tanggal 25/01/2010). Melalui pelaksanaan PNPM Mandiri dirumuskan kembali mekanisme upaya penanggulangan kemiskinan yang melibatkan unsur masyarakat, mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan, hingga pemantauan dan evaluasi. Melalui proses pembangunan partisipatif, kesadaran kritis dan kemandirian masyarakat, terutama masyarakat miskin, diharapkan mampu ditumbuhkembangkan sehingga mereka bukan sebagai objek melainkan sebagai subjek upaya penanggulangan kemiskinan. Langkah ini diharapkan dapat meningkatkan efektivitas penanggulangan kemiskinan dan penciptaan lapangan kerja. Sesuai dengan amanat yang diemban dalam undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, perencanaan pembangunan dan pelaksanannya harus berorientaasi ke bawah dan melibatkan masyarakat luas. Melalui pemberian wewenang perencanaan dan pelaksanaan pembangunan ditingkat daerah. Dengan cara ini pemerintah makin mampu menyerap aspirasi masyarakat banyak, sehingga pembangunan yang dilaksananakan mampu memberdayakan dan memenuhi kebutuhan masyarakat. Rakyat harus menjadi pelaku dalam pembangunan, masyarakat perlu dibina dan disiapkan untuk dapat merumuskan sendiri permasalahan yang dihadapi, merencanakan langkah-langkah yang diperlukan, melaksanakan rencana yang telah diprogramkan, menikmati produk yang dihasilkan dan melestarikan program yang telah dirumuskan dan dilaksanakan. Perencanaan adalah tahap yang paling awal dan paling vital dalam pembangunan. Perencanaan pembangunan merupakan penentu utama dalam keberhasilan pembangunan yang 17
akan dilaksanakan. Perencanaan yang baik dan matang akan melahirkan hasil yang baik pula. Oleh karena itu dalam pembangunan harus melibatkan semua pihak (stakeholders) yang di dalamnya bukan sebagai objek tetapi sebagai subjek dalam pelaksanaan pembangunan. Pengikutsertaan masyarakat dalam perencanaan pembangunan merupakan salah satu cara yang efektif untuk menampung dan mengakomodasikan berbagai kebutuhan yang beragam. Dengan kata lain upaya peningkatan partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan dapat membawa keuntungan substansi, dimana pelaksanaan pembangunan akan lebih efektif dan efesien, disamping kita juga akan memberi sebuah rasa kepuasan dan dukungan maasyarakat yang kuat terhadap program-program pemerintah. Dari kondisi ini, pendekatan partisipasif merupakan konsep yang harus dikembangkan dan menetapkan masyarakat sebagai pihak utama atau pusat pengembangan. Pendekatan tersebut lebih bersifat memberdayakan masyarakat atau dapat disebut dengan model partisipasi masyarakat. Dasar proses partisipasi masyarakat adalah pengalaman dan pengetahuan masyarakat tentang keberadaannya yang sangat luas dan berguna serta kemauan mereka menjadi lebih baik. Proses menggunakan dan mengakses sumber daya setempat sebaik mungkin, baik sumber daya alam maupun sumber daya manusia. Partisipasi memiliki maksud dasar menjadi instrument yang memberikan peluang yang besar bagi masyarakat untuk dapat berkembang sesuai dengan potensinya, terlibat aktif dalam penyelenggaraan pemerintahan, sehingga pihaknya dapat menikmati mamfaat dari kebijakan, yang dibuat pihak pemerintah. Maka di dalam setiap program yang dimaksudkan untuk mewujudkan kehidupan yang sejahtera bagi masyarakat sangat dibutuhkan keikutsertaan masyarakat dalam proses 18
perencanaan, karena proses perencanaan dalam suatu kegiatan merupakan hal yang sangat penting dimana tahap perencaan sebagai tahap penentuan keputusan yang akan diambil. Kesalahan dalam perencanaan dapat dikatakan sebagai suatu kesalahan dalam mengambil keputusan. Jadi perencanaan yang baik akan menghasilkan keputusan yang baik pula. Keputusan inilah yang akan dilaksanakan untuk mencapai tujuan yang ingin dicapai. Maka dengan melibatkan masyarakat dalam perencanaan memberi kesempatan kepada masyarakat untuk menetukan sendiri apa yang menjadi kebutuhan masyarakat itu sendiri. Desa Sitio II yang terdapat di Kecamatan Lintong Nihuta termasuk desa tertinggal, hal itu terlihat dalam data kependudukan tahun 2008 atau setelah pemekaran yang mana jumlah penduduk Desa Sitio II 874 jiwa dan kepala keluarga kurang mampu 80 KK. Hal ini lah yang mendorong bahwa desa ini berhak untuk mendapatkan PNPM MP disamping desa harus patuh pada ketentuan dasar PNPM MP (dapat dilihat dalam bab II, kerangka teori). Pada tahun 2009 Desa Sitio II mendapatkan dana bantunan PNPM Mandiri sebesar Rp. 211.472.700, dari dana ini digunakan untuk sarana/prasarana sebesar 173.401.000 dan satu kelompok SPP dan dana yang digunakan adalah sebesar Rp. 25.000.000, dana selebihnya digunakan untuk biaya operasional UPK (Unit Pengelola Kegiatan) sebesar 2% yaitu Rp. 5.228.700, dan untuk operasional TPK (Tim Pelaksana Kegiatan) sebesar 3% yaitu Rp. 7.843.000. Desa yang berpenduduk 1184 jiwa pada Agustus 2009 ini jumlah termasuk salah satu desa tertinggal di Kecamatan Lintong Nihuta, dan jika dilihat dari data rumah tangga miskin yang terdata oleh pemerintah Desa Sitio II atau pun pihak yang terkait dapat dilihat bahwa dari 115 KK yang terdata pada bulan Agustus 2009 ada terdapat 97 KK yang tergolong keluarga mikin, dan 8 KK yang tergolong sangat miskin, sementara yang tidak miskin hanya 8 KK.Dilihat dari data ini desa ini berhak memperoleh PNPM MP disamping tetap ikut berpartisipasi dalam 19
setiap kegiatan PNPM MP. Adapun kegiatan PNPM MP yang dijalankan di Desa Sitio II adalah bidang sarana prasarana dan SPP ( Simpan Pinjam Kelompok Perempuan). Pada kegiatan sarana prasarana kegiatan yang dilakukan adalah perkerasan jalan telford sepanjang 1.545 meter. Sedangkan SPP sebanyak satu kelompok. Dalam setiap kegiatan mulai dari proses perencanaan, pelaksanaan hingga sampai tahap pemeliharaan harus melibatkan masyarakat kerena tanpa partisipasi masyarakat kegiatan PNPM MP ini tidak dapat berjalan dengan lancar. Partisipasi menurut Soetomo (2006:439) yang diharapkan dalam upaya pengentasan kemiskinan adalah partisipasi masyarakat dalam setiap proses, yaitu dari proses perencanaan, pengambilan keputusan, pelaksanaan kegiatan, monitoring dan evaluasi serta menikmati hasil. Bukan dalam salah satu atau beberapa tahap saja. Masyarakat diharapkan memahami arti penting kesadaran dan keterlibatan mereka dalam setiap tahap dan proses kegiatan. Seperti yang dijelaskan oleh Soetomo di atas bahwa masyarakat diharapkan memahami arti penting kesadaran dan keterlibatan dalam setiap tahap dan proses kegiatan, maka untuk itu dalam PNPM MP diharapakan partisipasi seluruh masyarakat baik laki-laki dan perempuan. Maka oleh karena itu Masyarakat perempuan juga harus dilibatkan dalam kegiatan perencanaan PNPM MP, itu telihat dari salah satu prinsip PNPM MP yang berusaha menciptakan kesetaraan dan keadilan gender. Selama ini, pemimpin selalu dikaitkan dengan sifat laki-laki atau maskulin yang menunjukkan laki-laki hampir selalu mengambil keputusan dominan. Perempuan memang mempunyai peranan dalam pengambilan keputusan. Namun, peranannya hanya sebagai orang kedua,subordinat. Dalam hal ini perempuan belum secara otomatis mendapatkan hak dan 20
kedudukan yang sama dengan laki-laki. Hak, kedudukan, dan peranan mengandung pengertian yang berbeda, dan arena itu tidak bisa dicampuradukkan. Seseorang yang mempunyai kedudukan, belum tentu ia memiliki hak yang sebenarnya mengikuti kedudukan tersebut. Perempuan mempunyai kedudukan yang sama dalam pembangunan, namun hak perempuan dalam bidang itu belum sama dengan hak laki-laki.(murniati,55-56) Hubungan perempuan dan laki-laki di Indonesia, masih didominasi oleh ideology gender yang membuahkan budaya patriarki. Budaya ini tidak mengakomodasikan kesetaraan, keseimbangan, sehingga perempuan menjadi tidak penting diperhitungkan. Ideology gender menjadi rancu dan merusak relasi perempuan dan laki-laki, ketika dicampuradukkan dengan pengertian jenis kelamin. Pada waktu perbedaan jenis kelamin tidak dilihat secara kritis, maka muncullah masalah gender yang berwujud ketidakadilan gender. Masalah ketidakadilan gender bentuknya adalah pandangan posisi subordinat terhadap perempuan, pandangan streotip terhadap perempuan dan laki-laki, beban ganda dari perempuan, maeginalisasi dan kekerasan terhadap perempuan (Murniati: 2004:75). B. Perumusan Masalah Perumusan masalah sangat penting agar diketahui arah jalannya suatu penelitian. Batasan masalah bukan batasan pengertian. Batasan masalah merupakan sejumlah masalah yang merupakan pertanyaan penelitian yang akan dicari jawabannya melalui penelitian. Arikunto (2002) menyatakan agar penelitian dapat dilaksanakan dengan sebaik-baiknya, maka penulis harus dapat merumuskan apa yang menjadi permasalahan sehingga jelas darimana harus memulai dan kemana pergi, serta dengan apa dia melakukan penelitian. 21
Berdasarkan penjelasan di atas, maka penulis di dalam melakukan penelitian ini merumuskan masalah sebagai berikut: 1. Bagaimanakah partisipasi masyarakat dalam perencanaan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perdesaan (PNPM MP) di Desa Sitio II? 2. Bagaimanakah partisipasi perempuan dalam perencanaan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perdesaan (PNPM MP). C. Tujuan Penelitian Setiap penelitian yang dilakukan tentu mempunyai sasaran yang hendak dicapai atau apa yang menjadi tujuan penelitian tentunya jelas diketahui sebelumnya. Adapun yang menjadi tujuan penelitian ini adalah: 1. Untuk mengetahui bagaimana partisipasi masyarakat dalam perencanaan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Pedesaan (PNPM-MP) di Desa Sito II. 2. Untuk mengetahui bagaimana partisipasi perempuan dalam perencanaan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perdesaan (PNPM MP). D. Manfaat Penelitian 22
Setelah selesai penelitian ini, diharapkan dapat memberikan manfaat yang baik bagi kami sendiri maupun pihak lain yang berkepentingan dalam penelitian ini. Adapun manfaat penelitian yang diharapkan adalah: 1. Penelitian ini bermamfaat bagi penulis untuk melatih dan mengembangkan kerangka berpikir ilmiah dan menuliskannya dalam bentuk karya ilmiah, sekaligus untuk menambah bahan pengetahuan dan pemahaman tentang pentingnya partisipasi masyarakat dalam perencanaan setiap program pembangunan. 2. Penelitian ini diharapkan bermanfaat bagi kalangan mahasiswa umumnya dan mahasiswa jurusan Ilmu Administrasi Negara pada khususnya sebagai bahan referensi yang tertarik dalam bidang kajian ini. 3. Tulisan ini diharapkan mampu memberikan kontribusi ataupun saran bagi masyarakat dan pemerintah desa yang sedang mendapat bantuan PNPM Mandiri. 23