1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Negara Indonesia adalah negara kesatuan yang menganut sistem desentralisasi. Hal ini dapat dilihat pada Pasal 18 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945. Pasal 18 ayat (1) Undang-undang Dasar 1945 menyatakan: Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah propinsi dan daerah propinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap propinsi kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang. Maksud dari desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam kerangka kesatuan Republik Indonesia. 1 Sejarah perkembangan penyelenggaraan pemerintahan untuk lebih mewujudkan amanat konstitusi tersebut, telah dihadirkan berbagai peraturan perundangan yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Undang-undang pertama yang mengatur tentang pemerintahan di daerah adalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tanggal 23 November 1945. Isi dari pasal 1 menyatakan : 1 Ulang Mangun Sosiawan, Penelitian Hukum Tentang Aspek Rasonalisasi Pegawai Negeri Sipil Dalam Kaitannya Dengan Otonomi Daerah, Jakarta, BPHN DEPKUMHAM RI, hlm.2.
2 Komite Nasional Daerah diadakan kecuali di daerah Surakarta dan Yogyakarta, di Karesidenan, Kota berotonomi, Kabupaten dan lain-lain Daerah yang dianggap perlu oleh Menteri Dalam Negeri. Undang-undang kedua yaitu Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah. Isi pasal 1 ayat (1) adalah : Daerah Republik Indonesia tersususun dalam 3 tingkatan, ialah : Propinsi, Kabupaten (Kota Besar), dan Desa (Kota Kecil), Negeri, Marga, dan sebagainya, yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, ketentuan mengenai pembagian daerah berdasar pasal 2 ayat (1) sebagai berikut : Wilayah Republik Indonesia dibagi dalam Daerah besar dan kecil, yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri, dan yang merupakan sebanyak-banyaknya tiga tingkat yang derajadnya dari atas ke bawah adalah sebagai berikut : a. Daerah tingkat I, b. Daerah tingkat II, dan c. Daerah tingkat III. 2 Undang-undang berikutnya yaitu Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah. Prinsip yang dianut hampir sama dengan kedua Undang-Undang terdahulu, menganut adanya 3 (tiga) tingkat 2 Soehino, 1991, Hukum Tata Negara Perkembangan Otonomi Daerah Edisi 2, Yogyakarta, BPFE.
3 Daerah Otonom. Hal ini ada pada Pasal 2 ayat (1) : Wilayah Republik Indonesia terbagi habis dalam daerah-daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dan tersusun dalam tiga tingkatan sebagai berikut : a. Propinsi dan/atau Kotaraya sebagai Daerah Tingkat I; b. Kabupaten dan/atau Kotamadya sebagai Daerah Tingkat II; dan c. Kecamatan dan/atau Kotapraja sebagai Daerah Tingkat III. Berikutnya lahir Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok- Pokok Pemerintahan di Daerah. Undang-Undang tersebut mengatur tentang pokok-pokok penyelenggaraan urusan pemerintahan berdasarkan desentralisasi dan dekonsentrasi. Disamping itu undang-undang ini memberikan dasar-dasar bagi penyelenggaraan urusan pemeritahan di daerah menurut asas tugas pembantuan. Kekeliruan yang mendasar dalam merealisir Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 yang dianut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 adalah menjadikan daerah otonom sekaligus daerah administrasi (fused model), yang seharusnya terpisah (split model). Sehingga eksistensi Daerah Tingkat I sebagai daerah otonom tetap akan mendapat proporsi kewenangan yang lebih besar dibandingkan dengan Daerah Tingkat II. 3 Kondisi ini menimbulkan beberapa kecenderungan negatif, seperti : 1. Mengutamakan dekonsentrasi daripada desentralisasi. 2. Keengganan pusat menyerahkan wewenang ke daerah. 3 Sidik Jatmika, 2001, Otonomi Daerah, Perspektif Hubungan Internasional, Yogyakarta, BIGRAF Publising, hlm.15.
4 3. Mengorbankan demokrasi dengan cara membatasi peran dan partisipasi lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai lembaga penentu kebijakan dan lembaga kontrol. Kemudian untuk menghadapi perkembangan keadaan, terutama terkait dengan lahirnya era Reformasi yang menginginkan penyelenggaraan Otonomi Daerah dilaksanakan dengan memberikan kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab kepada Daerah secara proporsional, sebagaimana tertuang dalam Ketetapan MPR-RI Nomor XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan, serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, ditetapkanlah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam perkembangannya, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun2004 tentang Pemerintahan Daerah. Akan tetapi dikarenakan obyek penelitian penulis adalah tentang peralihan status kepegawaian bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat di Daerah, maka penulis menetapkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 sebagai landasan penelitian. Hal ini disebabkan karena Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 ini merupakan awal mula landasan hukum bagi beralihnya status kepegawaian bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat di Daerah. Sebelum berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, Daerah tidak mempunyai kewenangan di bidang kepegawaian sebagaimana kewenangan yang ada setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999.
5 Kewenangan Daerah di bidang kepegawaian tersebut tertuang dalam pasal 76 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yaitu : Daerah mempunyai kewenangan untuk melakukan pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penetapan pensiun, gaji, tunjangan, dan kesejahteraan pegawai, serta pendidikan dan pelatihan sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan daerah yang ditetapkan dengan peraturan daerah, berdasarkan peraturan perundang-undangan. Dalam penjelasan pasal tersebut diuraikan lebih lanjut: Pemindahan pegawai dalam daerah kabupaten/kota dilakukan oleh bupati/walikota, pemindahan pegawai antar-daerah kabupaten/kota dan/atau antara daerah kabupaten/kota dan daerah propinsi dilakukan oleh gubernur setelah berkonsultasi dengan bupati/walikota, dan pemindahan pegawai antar-daerah propinsi atau antara daerah propinsi dan pusat serta pemindahan pegawai daerah antara daerah kabupaten/kota dan daerah kabupaten/kota di daerah lainnya ditetapkan oleh Pemerintah setelah berkonsultasi dengan kepala daerah. Konsekuensi dari berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 ini khususnya dalam hal kepegawaian adalah terjadinya peralihan status kepegawaian bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat di Daerah yang instansi tempat Pegawai Negeri Sipil Pusat tersebut bekerja beralih menjadi wewenang Pemerintah Daerah. Sebagaimana tertuang dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang menyatakan: Kewenangan Daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lain.
6 Sebagai akibatnya, instansi vertikal selain dalam bidang kewenangan yang disebutkan diatas dihapuskan dan berubah menjadi Dinas-Dinas yang berada di bawah kewenangan Daerah. Sehingga Pegawai Sipil Pusat di Daerah yang bekerja di instansi vertikal tersebut beralih statusnya dari Pegawai Negeri Sipil Pusat menjadi Pegawai Sipil Daerah. Peralihan satus kepegawaian ini sebagaimana juga kewenangan Daerah dalam bidang kepegawaian maupun juga dalam hal otonomi yang luas, nyata, dan bertanggungjawab merupakan hal baru dalam tata pemerintahan di negara kita. Hal-hal yang baru biasanya tidak lepas dari masalah, baik dalam skala besar maupun kecil. Masalah yang ada dapat berupa hambatan, tantangan atau kekurangsempurnaan dalam pelaksanaan. Mengingat masalah ini terkait dengan Pegawai Negeri Sipil yang mempunyai kedudukan sebagai unsur aparatur negara yang bertugas untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat secara profesional, jujur, adil, dan merata dalam penyelenggaraan tugas negara, pemerintahan dan pembangunan, maka masalah sekecil apapun akan dapat mengganggu tugas Pegawai Negeri Sipil untuk menjalankan tugasnya sebagai abdi negara dan juga sebagai abdi masyarakat. Oleh karena itu, masalah-masalah yang timbul dari akibat peralihan status kepegawaian bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat menjadi Pegawai Negeri Sipil Daerah sudah semestinya mendapat perhatian yang cukup. Masalah yang timbul tersebut tentu saja dialami oleh semua daerah di Indonesia. Akan tetapi karena keterbatasan ruang dan waktu, maka penulis yang
7 berdomisili di Daerah Istimewa Yogyakarta memilih Daerah Istimewa Yogyakarta sebagai daerah penelitian. Berdasarkan uraian diatas, penulis tertarik untuk menulis penulisan hukum berjudul, PERALIHAN STATUS KEPEGAWAIAN BAGI PEGAWAI NEGERI SIPIL PUSAT DI PROPINSI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA SETELAH BERLAKUNYA UNDANG-UNDANG NOMOR 22 TAHUN 1999. B. Rumusan Masalah Adapun pokok masalah yang akan dibahas adalah sebagai berikut: 1. Akibat apa yang timbul dari peralihan status kepegawaian bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat di Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999? 2. Kendala apa yang dijumpai Pemerintah Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dalam proses peralihan status kepegawaian bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat di Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta? C. Tujuan Penelitian 1. Mengetahui akibat yang timbul dari peralihan status kepegawaian bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat di Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. 2. Untuk mengetahui kendala yang dijumpai Pemerintah Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dalam proses peralihan status kepegawaian bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat di Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.
8 D. Manfaat Penelitian Disamping mempunyai tujuan penelitian juga mempunyai manfaat sehingga hasil yang akan di capai dari kegiatan tersebut tidak sia-sia. 1. Manfaat Praktis Dapat memberikan informasi yang bermanfaat, yang dapat dijadikan acuan bagi pengambilan keputusan, dalam hal ini mengenai peralihan status kepegawaian bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat di Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta. 2. Manfaat Teoritis Dengan adanya penulisan skripsi ini penulis harapkan dapat memberikan sumbangan dan masukan guna mengembangkan ilmu pengetahuan hukum, khususnya Hukum Administrasi Negara yang menyangkut peralihan status kepegawaian bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat di Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.