BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Masalah Persaingan untuk menarik investor asing menanamkan modalnya pada suatu negara semakin ketat. Oleh karena itu, negara juga secara aktif mempromosikan negaranya untuk dijadikan pilihan utama investor asing dengan memberikan berbagai insentif. Insentif yang diberikan oleh negara kepada investor asing berkenaan dengan permasalahan utama bagi setiap investor untuk menginvestasikan modalnya di suatu negara, yaitu regulasi perpajakan negara bersangkutan. Contoh insentif yang dapat diberikan oleh negara kepada investor adalah pemberian tax holiday yaitu pengurangan atau pembebasan pajak penghasilan untuk beberapa waktu tertentu bagi investor baru. Di sisi lain, pemerintah juga berupaya untuk meningkatkan pendapatan negaranya melalui sektor pajak, yang merupakan sumber penghasilan negara yang terbesar. Salah satu caranya adalah dengan menambah objek yang dapat dijadikan objek pajak. Penghasilan entitas asing di dalam negeri merupakan sumber pendapatan berupa pajak bagi Indonesia. Menurut benefit theory of taxation, pemajakan ini bisa dilakukan karena terdapat hubungan (economic attachment) antara Indonesia sebagai negara sumber (Source State) dengan aktivitas yang menimbulkan penghasilan tersebut. Teori ini juga menyatakan bahwa semakin besar penghasilan suatu entitas dalam suatu negara maka semakin besar juga pajak yang harus 1
dibayarkan kepada negara tersebut. Penghasilan entitas asing di Indonesia bisa menjadi sumber pendapatan perpajakan bagi negara domisili entitas asing tersebut, negara asal entitas asing (residence state) tersebut juga berhak atas pajak penghasilan yang bersumber dari luar negaranya karena terdapat keterkaitan antara negara dengan subjek pajak dalam negaranya (personal attachment). Peningkatan target penerimaan dari dalam negeri dari sektor pajak adalah sesuatu yang wajar, karena secara logis jumlah pembayaran pajak dari tahun ke tahun diharapkan akan semakin meningkat sejalan dengan peningkatan jumlah penduduk dan kesehatan masyarakat. Untuk mencapai target penerimaan pajak tersebut, peran serta masyarakat wajib pajak dalam memenuhi kewajiban pembayaran pajak berdasarkan ketentuan pajak sangat diharapkan. Dalam melakukan kewajiban pembayaran pajak, wajib pajak melakukan perencanaan pajak. Dalam perencanaan pajak tersebut, perusahaan menggunakan semua peraturan yang tersedia untuk mendapatkan pajak seminimal mungkin. Hal ini dilakukan agar wajib pajak dapat membayar pajak seefisien mungkin sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Hampir seluruh entitas menginginkan untuk meminimalkan jumlah pajak penghasilannya. Bagi wajib pajak baik luar negeri maupun dalam negeri, khususnya Penanaman Modal Asing (PMA), upaya untuk mengefisiensikan pajak dengan memanfaatkan celah dan peluang yang terdapat dalam peraturan perpajakan yang berlaku dikenal sebagai tax planning dan tidak melanggar hukum. PMA akan tetap menaati peraturan perpajakan yang berlaku seperti menyetor dan melaporkan pajak terutang sesuai ketentuan yang berlaku dan 2
membayar serta melunasinya sebelum tanggal jatuh tempo sehingga terhindar dari sanksi perpajakan. Dengan demikian, tax planning dapat dikaitkan dengan penghindaran pajak (tax avoidance). Istilah tax avoidance diartikan sebagai suatu skema transaksi yang ditujukan untuk meminimalkan beban pajak dengan memanfaatkan kelemahan-kelemahan (loophole) ketentuan perpajakan suatu negara. Pengertian dari tax avoidance adalah upaya pengurangan pajak secara konstitusional (international tax glossary, 2005). Brown (2012) menyatakan bahwa tax avoidance is arrangement of a transaction in order to obtain a tax advantage, benefit, or reduction in a manner unintended by the tax law. Tax avoidance bukan merupakan pelanggaran undang-undang perpajakan karena usaha wajib pajak untuk mengurangi, menghindari, meminimumkan atau meringankan beban pajak dilakukan dengan cara yang dimungkinkan oleh Undang-Undang Pajak. Salah satu aplikasi perencanaan pajak yang digunakan oleh perusahaan adalah ketika mendanai perusahaannya. Dalam usaha mencari sumber dana, suatu perusahaan dapat memilih bentuk pendanaan berupa utang atau modal. Utang dapat menyebabkan timbulnya bunga sedangkan modal akan berkorelasi dengan munculnya pembagian dividen. Uraian di atas menunjukkan bahwa ada perbedaan antara utang dengan modal. Perbedaan utama antara utang dengan modal adalah : 3
1. Utang bukan merupakan tanda kepemilikan dalam perusahaan, karena kreditur tidak mempunyai hak suara. Perangkat yang digunakan oleh kreditur dalam perusahaan debitur adalah perjanjian; 2. Pembayaran bunga pinjaman perusahaan dianggap sebagai biaya operasional dan dapat dijadikan pengurang Penghasilan Kena Pajak. Dengan demikian biaya bunga dibayar kepada kreditur sebelum kewajiban pajak dihitung. Sementara dividen yang dibayar ke pemegang saham setelah laba kena pajak. Dividen diperlakukan sebagai pengembalian investasi pemegang saham; 3. Utang yang belum dibayar merupakan kewajiban bagi perusahaan. Bila tidak atau belum dibayar, kreditur secara legal dapat melakukan penagihan atau klaim atas aktiva perusahaan. Perlakuan perpajakan yang berbeda terhadap bunga dan dividen mengakibatkan wajib pajak dapat memilih bentuk perencanaan pajak berikut, yakni mendanai kegiatan perusahaan dengan mengandalkan suntikan modal pemegang saham atau dengan mengandalkan utang atau pinjaman. Bentuk pendanaan dengan mengandalkan suntikan modal pemegang saham adalah metode pendanaan perusahaan yang dilakukan dengan menerbitkan saham perusahaan dalam bentuk saham biasa atau saham preferen. Pemegang saham adalah pemilik dan berhak memperoleh dividen sesuai dengan prosentase kepemilikan saham. Apabila terjadi likuidasi perusahaan, pemegang saham juga berhak untuk mendapatkan pengembalian modal usaha dalam jumlah yang proporsional (Jamie Pratt 1991, 751). Bentuk pendanaan melalui utang adalah bentuk pendanaan melalui berbagai macam pinjaman yang tersedia. 4
Pendanaan perusahaan dengan menggunakan utang diikuti dengan kewajiban bunga. Dalam dunia usaha, bunga yang dibayarkan atas utang merupakan biaya yang dapat dikurangkan dari penghasilan bruto (Susan M. Lyons 1992, 82). Perlakuan perpajakan antara bunga dan dividen sangat berbeda. Secara umum, bunga yang dibayarkan oleh suatu entitas boleh dijadikan pengurang penghasilan bruto, sedangkan pembagian dividen yang sudah tentu berasal dari bagian laba usaha, tidak dapat dijadikan sebagai pengurang penghasilan bruto. Sebagaimana dinyatakan oleh Sally M. Jones dan Shelley C. Rhoades Catanach bahwa para pengelola perusahaan yang terkait (closely held corporation) umumnya mengetahui apabila mereka menanamkan modal dalam bentuk kewajiban utang perusahaan, perusahaan dapat membebankan utang atas bunga tersebut. Lebih lanjut, sebuah utang itu sementara, sehingga pengelola perusahaan akan menerima pengembalian dari investasi mereka sesuai jadwal pengembalian atau bahkan berdasarkan permintaan. Di sisi lain, apabila pengelola perusahaan menginvestasikan dalam bentuk saham, investasi mereka akan permanen, dan setiap pembagian dividen tidak dapat dijadikan pengurang penghasilan bruto. Akibatnya, pengelola perusahaan makin termotivasi untuk menyuntikkan sebanyak mungkin utang ke dalam struktur permodalan perusahaannya. Perusahaan multinasional memanfaatkan utang sebagai salah satu celah dalam melakukan tax planning, yaitu dengan menekan beban pajak yang dibayarkan perusahaan melalui peningkatan biaya bunga yang diakui sebagai biaya fiskal. Perusahaan dengan membiayai anak atau cabang perusahaan dengan 5
pinjaman berupa utang berbunga dilakukan untuk memperoleh manfaat pajak dari biaya bunga. Karena jika perusahaan membiayai anak atau cabang perusahaan dengan modal berupa saham, maka biaya dividen yang dibayarkan anak kepada induk perusahaan tersebut tidak dapat diakui sebagai biaya fiskal. Oleh karena itu untuk menekan beban pajak sebuah perusahaan seringkali melakukan praktik penghindaran pajak. Penghindaran pajak (tax avoidance) dapat diartikan sebagai praktik yang legal namun dapat diartikan juga sebagai praktik ilegal (tax evasion). Beberapa negara membedakan penghindaran pajak menjadi diperbolehkan (acceptable tax avoidance) dan tidak diperbolehkan (unacceptable tax avoidance). Suatu transaksi digolongkan sebagai unacceptable tax avoidance apabila memiliki ciri-ciri : tidak memiliki tujuan bisnis yang baik, semata-mata untuk menghindari pajak, tidak sesuai dengan pembuat undang-undang, dan adanya transaksi yang direkayasa agar menimbulkan biaya-biaya atau kerugian (Rohatgi, 2005). Beberapa negara maju maupun berkembang telah banyak mengalami kerugian akibat dari pengurangan pajak atas tingkat utang yang tinggi mendorong negara-negara tersebut untuk mengadopsi thin capitalization rules untuk melindungi dasar pengenaan pajak dalam negeri mereka. Thin Capitalization ini merupakan pinjaman berupa uang atau modal dari pemegang saham atau pihak pihak yang memiliki hubungan istimewa dengan pihak peminjam (Gunadi 1994a, 279). Thin capitalization itu sendiri merupakan praktik dengan membiayai cabang atau anak perusahaan dengan utang berbunga yang lebih besar daripada modal saham (Gunadi 1994a, 198). 6
Menurut Gunadi, pemberian pinjaman dalam praktik thin capitalization dapat dilakukan melalui beberapa cara, yakni : 1) direct loan, 2), back to back loan dan 3) paralel loan. Pada direct loan (pinjaman langsung), investor Wajib Pajak Luar Negeri (WPLN) langsung memberikan pinjaman kepada anak perusahaan. Sehubungan dengan pemanfaatan pinjaman tersebut, investor mendapatkan bunga yang besarnya pada umumnya ditentukan oleh pihak investor. Sementara itu pada pendekatan back to back loan, investor menyerahkan dananya kepada mediator sebagai pihak ketiga untuk langsung dipinjamkan kepada anak perusahaan dengan memberinya imbalan. Cara lain yang dapat ditempuh adalah dengan mendepositokan dana investor ke bank atau lembaga keuangan lainnya dan selanjutnya bank tersebut memberikan pinjaman kepada anak perusahaan di Indonesia. Terakhir pada pendekatan paralel loan, investor mancanegara mencari mitra perusahaan Indonesia yang mempunyai anak perusahaan yang berada di negara investor. Sebagai imbalan atas pemberian pinjaman kepada anak perusahaan (Indonesia) di negara investor, selanjutnya investor meminta kepada perusahaan Indonesia turut memberikan pinjaman kepada anak perusahaan milik investor di Indonesia. Penghindaran pajak juga dapat terjadi akibat adanya Tax Haven Country karena fasilitas-fasilitas yang diberikan mengenai tarif pajak yang rendah maupun tidak adanya pajak yang dikenakan. OECD (Organisation for Economic Cooperation Development) menyatakan Tax Haven Country merupakan suatu istilah yang menyatakan bahwa sebuah negara atau teritori yang menjadi tempat berlindung bagi para pembayar pajak sehingga para pembayar pajak ini dapat 7
menghindarkan pembayaran pajaknya. Suatu negara/wilayah dapat dikategorikan sebagai Tax Haven Country, menurut Organisation for Economic Cooperation Development (OECD) adalah pertama, pajaknya sangat rendah, atau bahkan tidak ada pajak yang dikenakan, dengan tujuan untuk menyediakan negara/wilayahnya sebagai tempat pelarian warga asing yang akan menghindarkan pajak. Kedua, memiliki fasilitas perlindungan yang sangat ketat terhadap informasi nasabah. Ketiga, tidak adanya transparansi dalam operasi tax haven tersebut. Tabel 1.1 Tren Tarif Pajak Tahun Indonesia Singapura Thailand Vietnam 2011 25%* 17% 30% 25% 2012 25%* 17% 23% 25% 2013 25%* 17% 20% 25% 2014 25%* 17% 20% 22% 2015 25%* 17% 20% 22% Sumber : home.kpmg.com * Indonesia memberikan fasilitas keringanan pajak penghasilan bagi badan yang memiliki peredaran bruto kurang dari Rp 50.000.000.000 berupa pengurangan tarif sebesar 50% dari tarif sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17 ayat(1) UU PPh yang dikenakan atas Penghasilan Kena Pajak dari peredaran bruto sampai dengan Rp 4.800.000.000 * Indonesia memberikan pengurangan tarif sebesar 5% untuk perusahaan berstatus terbuka (Tbk). Tarif PPh badan yang diterapkan di Singapura lebih rendah yaitu sebesar 17% dengan yang diterapkan di Indonesia sebesar 25%. Terlebih lagi, di Singapura tidak ada pemajakan berganda (double taxation) kepada pemegang saham. Dalam hal ini, PPh badan yang dibayar perusahaan di Singapura bersifat 8
final, sehingga atas dividen yang dibagikan kepada pemegang saham tidak dilakukan pemajakan lagi. Berbeda dengan sistem perpajakan di Indonesia, di mana terdapat pemajakan atas dividen yang diberikan kepada pemegang saham yang bersifat final atau tidak dapat dikreditkan. Tarif yang begitu tinggi juga mempengaruhi perusahaan dalam membayar pajaknya. Berdasarkan Pasal 23 ayat (1) huruf a Undang-Undang Pajak Penghasilan 1984, atas beberapa jenis objek PPh Pasal 23 dikenakan pemotongan PPh Pasal 23 dengan tarif 15% yaitu bunga, dividen, dan royalti. Dalam kategori pemotongan pajak ini menentukan apakah pengembalian yang dibayar oleh perusahaan pada pembiayaan bunga yang telah dikeluarkan dapat dikurangkan yaitu diperlakukan sebagai utang bunga atau diperlakukan sebagai dividen. Jika pengembaliannya dianggap sebagai utang bunga, maka dikenakan pemotongan pajak bunga. Namun, jika pengembaliannya dianggap sebagai kepemilikan saham, maka dikenakan pemotongan pajak dividen. Dengan demikian, dapat menentukan apakah pemotongan pajak bunga atau pemotongan pajak dividen dibayarkan atau dianggap sebagai utang modal untuk tujuan thin capitalization tersebut. Praktik intercompany berupa pemindahan laba ke negara lain akibat timbulnya bunga dalam hubungan induk perusahaan (parent company) dengan anak perusahaan (subsidiary company) ditengarai juga terjadi di Indonesia. Mantan Kepala Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM) Theo F. Toemion pernah mengungkapkan bahwa ada sekitar 70% perusahaan PMA (Penanaman Modal Asing) tidak membayar pajak karena laporan keuangannya menunjukkan rugi. Lebih satu tahun kemudian Jusuf Anwar (mantan Menteri Keuangan RI) 9
mengeluarkan pernyataan yang menyebutkan bahwa ada 750 (tujuh ratus lima puluh) perusahaan Penanaman Modal Asing (PMA) melaporkan rugi dan tidak membayar pajak (PPh Badan) berturut-turut selama 5 tahun terakhir dan bahkan banyak juga yang lebih dari 5 tahun. Dari hal ini terbukti bahwa wajib pajak akan cenderung memilih mendanai kegiatannya dengan utang karena relatif akan lebih sedikit membayar pajak penghasilan badan di negara yang membebankan bunga. 1.2 Rumusan Masalah Fenomena adanya perusahaan yang beban bunganya relatif besar dalam struktur biaya perusahaan sehingga perusahaan merugi hingga tidak membayar pajak cukup menyita perhatian Direktorat Jenderal Pajak. Fenomena tidak membayar pajak adalah fenomena yang tidak masuk akan mengingat tujuan didirikannya perusahaan adalah untuk mendapatkan keuntungan (Ning Rahayu 2008, 17). Praktik thin capitalization telah menjadi salah satu teknik penghindaran pajak yang dilakukan oleh perusahaan multinasional, yaitu praktik membiayai cabang atau anak perusahaan lebih besar dengan utang berbunga daripada dengan modal saham (Gunadi 1994a, 198). Perusahaan tentu menginginkan pembayaran pajak yang relatif rendah untuk meningkatkan laba bersihnya tidak terkecuali perusahaan multinasional. Perusahaan multinasional yang memiliki banyak cabang tentu menginginkan tarif pajak yang rendah untuk mengurangi beban perusahaannya. Hal ini memicu terjadinya penghindaran pajak yaitu dengan memanfaatkan celah yang ada dalam 10
Undang-Undang Perpajakan sehingga perusahaan dapat membayar pajak sesuai dengan perencanaan pajak (tax planning) yang telah dilakukan. Salah satu praktik penghindaran pajak yang dapat dilakukan oleh perusahaan multinasional tersebut adalah dengan melakukan praktik thin capitalization. Menurut Gunadi (275-276), di Indonesia sendiri dalam penjelasan Undang-Undang tentang Ketentuan Umum Tata Cara Perpajakan (UU KUP) telah dinyatakan bahwa pajak merupakan salah satu sarana dan hak tiap wajib pajak untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan negara dan pembangunan. Namun terkadang bagi para pelaku bisnis dan investor, pajak merupakan beban investasi. Oleh karena itu, adalah wajar bila pengusaha berusaha untuk menghindari beban pajak dengan melakukan perencanaan pajak yang efektif. Salah satu cara untuk melakukan penghindaran pajak adalah dengan melakukan investasi di negaranegara Tax Haven, agar pajak yang merupakan beban investasi tadi dapat diminimalkan. Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis bagaimana praktik penghindaran pajak berganda yaitu thin capitalization dilakukan sesuai dengan peraturan hukum yang ada. Terutama pada perusahaan-perusahaan multinasional yang ada di Indonesia, dalam penelitian ini diharapkan untuk dapat mengurangi tindakan-tindakan penyalahgunaan terkait perpajakan. Misalnya seperti pengelakan pajak (tax evasion) yang dapat merugikan negara dan sifatnya ilegal bagi peraturan perpajakan di Indonesia. Dalam penelitian ini terdapat faktorfaktor yang mempengaruhi praktik thin capitalization itu sendiri yaitu 11
multinationality, pemanfaatan tax haven, pemotongan pajak (withholding taxes), kepemilikan institusional, dan ukuran komite audit. Berdasarkan rumusan yang sudah dijelaskan di atas, masalah yang diangkat dalam penelitian ini adalah : 1. Apakah Multinationality mempunyai pengaruh signifikan terhadap thin capitalization? 2. Apakah Pemanfaatan Tax Haven mempunyai pengaruh signifikan terhadap thin capitalization? 3. Apakah Pemotongan Pajak (Withholding Taxes) mempunyai pengaruh signifikan terhadap thin capitalization? 4. Apakah Kepemilikan Institusional mempunyai pengaruh signifikan terhadap thin capitalization? 5. Apakah Ukuran Komite Audit mempunyai pengaruh signifikan terhadap thin capitalization? 1.3 Tujuan dan Kegunaan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah di atas, tujuan dari penelitian ini adalah : 1. Untuk menganalisis pengaruh Multinationality terhadap thin capitalization 2. Untuk menganalisis pengaruh Pemanfaatan Tax Haven terhadap thin capitalization 3. Untuk menganalisis pengaruh Pemotongan Pajak (Withholding Taxes) terhadap thin capitalization 12
4. Untuk menganalisis pengaruh Kepemilikan Institusional terhadap thin capitalization 5. Untuk menganalisis pengaruh Ukuran Perusahaan terhadap thin capitalization Berdasarkan tujuan di atas, maka kegunaan yang dapat diperoleh dari penelitian ini adalah sebagai berikut : 1. Bagi Peneliti Menambah pengetahuan peneliti dan mengembangkan ilmu yang telah diperoleh, khususnya bidang perpajakan internasional. 2. Bagi Mahasiswa Menambah referensi sebagai perbandingan yang akan datang dalam penelitian yang berkaitan dengan perpajakan mengenai perusahaan multinasional. 3. Bagi Perusahaan Multinasional Dapat dijadikan referensi sebuah cara untuk tetap melaksanakan kewajibannya sebagai Wajib Pajak dan menghindari kasus pengelakan pajak (tax evasion). 1.4 Sistematika Penelitian Bagian sistematika penelitian ini mencakup uraian ringkas dari materi yang akan dibahas dalam skripsi ini. Penelitian disusun dalam bentuk skripsi yang akan dibagi ke dalam beberapa bab dengan sistematika penulisan sebagai berikut : 13
BAB I : PENDAHULUAN Bab ini membahas keseluruhan isi skripsi. Di dalamnya terdapat uraian latar belakang permasalahan, perumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian dan sistematikan pembahasan skripsi yang berupa uraian singkat mengenai bab-bab skripsi. BAB II : TINJAUAN PUSTAKA Bab ini menjelaskan tinjauan pustakan yaitu teori-teori yang relevan dengan masalah penelitian, penelitian terdahulu, hipotesis, dan model penelitian. BAB III : METODE PENELITIAN Bab ini menjelaskan metode penelitian yang digunakan, variabel yang digunakan dalam penelitian dan pengukurannya, definisi operasional variabel, populasi, teknik pengumpulan data, dan metode analisis data yang digunakan. BAB IV : HASIL DAN PEMBAHASAN Bab ini diawali dengan deskriptif dari data tiap-tiap variabel yang menunjang pembahasan hasil penelitian. Kemudian dibahas mengenai analisis data dan pembahasan hasil penelitian. BAB V : PENUTUP Berisi kesimpulan dari hasil penelitian, keterbatasan penelitian, dan saransaran yang diharapkan dapat bermanfaat bagi pihak-pihak yang berkepentingan dengan hasil penelitian. 14