A. Latar Belakang Masalah BAB I PENDAHULUAN Dalam pelaksanaan pembangunan ekonomi nasional suatu negara, diperlukan pembiayaan baik dari pemerintah maupun dari masyarakat. Kebutuhan pembiayaan pembangunan di masa yang akan datang diprediksi akan semakin besar. Kebutuhan yang semakin besar ini tidak akan dapat dibiayai oleh pemerintah saja melalui penerimaan pajak dan penerimaan lainnya seperti ekspor migas dan non-migas. Beberapa sektor lain yang dapat dijadikan alternatif sumber pembiayaan pembangunan adalah perbankan dan pasar modal. Oleh karena itu, Pasar Modal sebagai salah satu alternatif pembiayaan pembangunan, harus dapat memfasilitasi perkembangan ekonomi pasar. Pasar Modal adalah wahana untuk mempertemukan pihak-pihak yang memerlukan dana jangka panjang dengan pihak yang memiliki dana tersebut. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1995 tentang Pasar Modal (UUPM), Pasar Modal adalah kegiatan yang bersangkutan dengan (a) penawaran umum dan perdagangan efek, (b) perusahaan publik yang berkaitan dengan efek yang diterbitkannya, (c) lembaga yang berkaitan dengan efek. Beberapa fungsi dari Pasar Modal itu sendiri adalah sebagai 1
2 sumber dana jangka panjang, alternatif investasi, alat restrukturisasi modal perusahaan, alat untuk melakukan divestasi. 1 Marzuki Usman menyatakan pasar modal sebagai pelengkap di sektor keuangan terhadap dua lembaga lainnya yaitu bank dan lembaga pembiayaan. 2. Pasar Modal merupakan tempat dimana dunia perbankan dan asuransi meminjamkan dananya yang menganggur. Dengan kata lain, pasar modal merupakan sarana moneter penghubung antara pemilik modal (masyarakat atau investor) dengan peminjam dana (pengusaha atau pihak emiten). Keberadaan Pasar Modal tersebut menyebabkan semakin maraknya kegiatan ekonomi, sebab kebutuhan keuangan (financial need) pelaku kegiatan ekonomi, baik perusahaan perusahaan swasta, individu maupun pemerintah dapat diperoleh melalui Pasar Modal. Perekonomian suatu negara terkait erat dengan pertumbuhan investasi dimana investasi tersebut memerlukan modal yang dapat diperoleh baik dari pasar modal maupun lembaga keuangan lain. Pasar Modal merupakan salah satu tiang penyokong perekonomian suatu negara. Pasar modal dapat berfungsi sebagai 3 : 1 Emmy Yuhassarie (ed), Prosiding Transaksi Di Pasar Modal : Obligasi, Pusat Pengkajian Hukum, Jakarta, 2005, hlm xxvi. 2 Anuraga, Pandji dan Piji Pakarti, Pengantar Pasar Modal, Edisi Revisi, Rineka Cipta, Jakarta, 2001, hlm. 5. 3 Departemen Keuangan RI. Seluk Beluk Pasar Modal. Jakarta, hlm.5.
3 1. Sarana untuk menghimpun dana dari masyarakat untuk disalurkan ke dalam kegiatan yang produktif; 2. Sumber pembiayaan yang mudah, murah dan cepat bagi dunia usaha dan pembangunan nasional; 3. Mendorong terciptanya kesempatan berusaha dan sekaligus menciptakan kesempatan kerja; 4. Mempertinggi efisiensi alokasi sumber produksi; 5. Menekan tingginya tingkat bunga menuju suatu rate yang reasonable; dan 6. Sebagai alternatif investasi bagi para pemodal. Pasar Modal merupakan indikator kemajuan perekonomian suatu negara serta menunjang perkembangan ekonomi negara yang bersangkutan. Di dalam berputarnya roda perekonomian suatu negara, sumber dana bagi pembiayaan-pembiayaan beroperasinya perusahaan-perusahaan yang merupakan tulang punggung ekonomi suatu negara sangat terbatas, maka perlu dicarikan adanya solusi pembiayaan yang bersifat jangka panjang. Dengan dukungan dana jangka panjang ini, roda pembangunan khususnya di bidang swasta dapat berjalan sesuai yang direncanakan. 4. Mengingat peran Pasar Modal yang sangat strategis ini, pemerintah Indonesia berusaha 4 Robbert Ang, Buku Pintar Pasar Modal Indonesia (The Intelligent Guide to Indonesia Capital Market), Mediasoft, Jakarta, 1997, hlm. 42.
4 melakukan berbagai upaya untuk melakukan berbagai upaya untuk mengembangkan pasar modal Indonesia terlebih akibat krisis ekonomi yang menghantam negara Indonesia. Di dalam perkembangannya terdapat banyak benturan-benturan kepentingan di antara para pihak yang turut serta di dalam dunia Pasar Modal. Oleh karena itu dibutuhkanlah hukum sebagai perangkat pengatur sehingga setiap kepentingan tadi dapat diakomodasi. Dalam hal ini hukum berfungsi untuk menciptakan dan menjaga ketertiban serta kedamaian di dalam kehidupan masyarakat. Oleh karena itu terdapat adagium "Ubi Societas ibi ius", (dimana ada masyarakat disitu ada hukum). Pasar Modal adalah bisnis kepercayaan, maka perlindungan dan kepastian hukum bagi setiap pelaku pasar modal sangat mutlak dibutuhkan. Dengan adanya perlindungan dan kepastian hukum tersebut, maka diharapkan pemodal yang akan menanamkan modalnya tidak ragu-ragu lagi untuk berinvestasi melalui lembaga Pasar Modal. Pemerintah harus membuat aturan-aturan dan selanjutnya menegakkan aturan tersebut termasuk pelaksanaan kontrak dan melindungi hak milik pribadi. Tanpa rule of law tidak mungkin dicapai suatu pasar modal yang efisien dan wajar. Dasar-dasar sistem rule of law adalah pemerintah dan masyarakat yang menaati hukum dan memanfaatkannya sebagai pedoman aktivitas mereka. 5 5 Jusuf Anwar, Pasar Modal Sebagi Sarana Pembiayaan dan Investasi, Alumni, Bandung, 2005, hlm. 21.
5 Sebagai sebuah kegiatan yang melibatkan banyak pihak dan memiliki pengaruh terhadap pertumbuhan dan perkembangan perkonomian negara, maka pelaksanaan kegiatan Pasar Modal tersebut perlu dibina, diatur dan diawasi sehingga dapat berjalan dengan teratur, wajar dan efisien. Pembinaan, pengaturan, dan pengawasan sehari-hari kegiatan Pasar Modal berdasarkan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1985 tentang Pasar Modal dilakukan oleh Badan Pengawas Pasar Modal, namun demikian dengan diterbitkannya Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan, maka fungsi tugas dan kewenangan melakukan pembinaan, pengaturan dan pengawasan sehari-hari kegiatan Pasar Modal sejak tanggal 31 Desember 2012 dilimpakan kepada Otoritas Jasa Keuangan. Fungsi dan Kewenangan tersebut dilakukan dengan tujuan untuk mewujudkan terciptanya kegiatan Pasar Modal yang teratur, wajar, dan efisien serta melindungi kepentingan pemodal dan masyarakat. Dalam rangka mewujudkan terciptanya kegiatan Pasar Modal yang teratur, wajar, dan efisien serta melindungi kepentingan pemodal dan masyarakat, diperlukan adanya peraturan hukum yang dapat menjamin kepastian terhadap para pelaku Pasar Modal, disamping itu diperlukan juga adanya penegakan hukum sehingga dapat memberikan rasa aman bagi para pelaku Pasar Modal untuk berinvestasi.
6 Bahwa mengingat kegiatan Pasar Modal yang begitu kompleks, maka tidak mungkin dihindari terjadinya pelanggaran terhadap peraturan perundang-undangan di bidang pasar modal, baik pelanggaran yang sifatnya administratif maupun yang sifatnya merupakan tindak pidana Pasar Modal. Pelanggaran tersebut perlu dicarikan alternatif penyelesaiannya secara tepat dan segera sehingga tidak berkepanjangan dan menimbulkan kerugian yang lebih besar. Dalam perjalanan berikutnya upaya penegakan hukum tidak berjalan seimbang dengan pengembangan pasar dan produk investasi lainnya sehingga menimbulkan ketimpangan yang pada akhirnya dapat menimbulkan ketidak pastian hukum bagi para pelaku pasar modal. Beberapa permasalahan yang timbul dalam praktik adalah bahwa sekalipun Pasar Modal Indonesia telah mempunyai perangkat hukum Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1995 tentang Pasar Modal dan peraturan pelaksanaanya, tetapi hal ini masih belum cukup memadai karena masih terdapat praktik-praktik yang belum diatur dalam peraturan perundang-undangan tersebut. Meskipun Otoritas Jasa Keuangan sebagai institusi yang bertindak sebagai penyelenggara/ pelaksana, pembina dan pengawas terhadap Pasar Modal Indonesia senantiasa membuat peraturan-peraturan yang dapat memenuhi kebutuhan Pasar Modal, namun perangkat hukum yang telah memadai belum merupakan jaminan adanya perlindungan dan kepastian hukum, karena perlindungan dan kepastian
7 hukum, karena perlindungan dan kepastian hukum akan tercapai apabila perangkat hukum yang telah dibuat akan ditegakkan oleh Otoritas Jasa Keuangan. Apabila hal tersebut tidak dilakukan, maka tidaklah mungkin Pasar Modal dapat memberikan dukungan maksimal bagi pembangunan perekonomian nasional pada umumnya dan pembangunan sektor keuangan khususnya. Sebagai contoh persoalan insider trading6, dapat menjadikan pemodal kehilangan kepercayaan terhadap Pasar Modal, karena tentunya setiap penanam modal mempunyai keinginan agar dana yang ditanamkannya memperoleh jaminan, terutama dari segi kepastian dan penegakan hukum. Perkembangan kegiatan ekonomi yang ditunjukkan dengan semakin berkembangnya kegiatan Pasar Modal menyaingi kegiatan perbankan dalam melayani kehidupan masyarakat juga diimbangi dengan perkembangan tindak pidana di sektor ekonomi pada umumnya dan di sektor Pasar Modal pada khususnya. Tindak pidana dan aktifitas di Pasar Modal telah semakin kompleks yang antara lain berdampak pada semakin canggihnya teknik yang dilakukan oleh pihak-pihak tertentu dalam melakukan tindak pidana di Pasar Modal. Pengaturan mengenai jenis-jenis tindak pidana Pasar Modal dapat kita temukan dalam Bab XI Pasal 90 sampai dengan Pasal 100 UUPM. 6 Insider Trading adalah perdagangan efek dengan menggunakan informasi orang dalam (IOD). IOD adalah informasi material yang dimiliki orang dalam yang belum tersedia untuk umum.
8 Dalam Undang-undang tersebut diatur 3 jenis tindak pidana dalam pasar modal yaitu penipuan, manipulasi pasar dan perdagangan orang dalam. Dari 3 jenis tindak pidana Pasar Modal tersebut tercermin karakteristik atau keunikan dari tindak pidana Pasar Modal karena diketahui bahwa barang yang dicuri tidaklah nyata, melainkan sebuah informasi, disamping pelaku-pelakunya juga merupakan kalangan intelektual dan pembuktiannya juga cenderung sulit.7 Walaupun Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1995 tentang Pasar Modal telah dilengkapi dengan aturan pidana dengan ancaman sanksi pidana yang berat, namun kenyataannya beberapa kasus kejahatan sangatlah jarang perkaranya diterapkan melalui Sistem Peradilan Pidana (SPP) oleh Otoritas Jasa Keuangan selaku badan yang memiliki kewenangan pembinaan, pengaturan dan pengawasan di pasar modal sekaligus penyidik tindak pidana pada Pasar Modal. Guna melakukan penegakan hukum terhadap pelanggaran peraturan perundang-undangan di bidang Pasar Modal, sesuai dengan Pasal 100 dan Pasal 101 Undang-undang Nomor 8 Tahun 1995 tentang Pasar Modal Otoritas Jasa Keuangan yang memperoleh peralihan kewenangan Bapepam selaku institusi pengawas sektor Pasar Modal, diberikan kewenangan untuk melakukan pemeriksaan dan penyidikan atas suatu pelanggaran peraturan perundang-undangan di bidang Pasar Modal. 7 Sihol Siagian, Misleading Information, Manipulation and Insider Trading, Prosiding : Transaksi di Pasar Modal : Obligasi, Jakarta, 2004, hlm.327
9 Oleh Otoritas Jasa Keuangan penegakan hukum (law enforcement) bagi pelaku tindak pidana pada Pasar Modal yang biasa diterapkan adalah sanksi administrasi, bahkan untuk dugaan kejahatan Pasar Modal. Sanksi pidana yang ditujukan menjadi efek jera bagi pelaku kejahatan dikesampingkan dengan alasan efektifitas dan efisiensi penyelesaian perkara. Selain itu alasan bagi perlindungan perusahaan juga menjadi alasan dikesampingkannya penyelesaian perkara melalui Sistem Peradilan Pidana, padahal para investor yang menginvestasikan modalnya pada Pasar Modal berharap adanya kepastian hukum sehingga tercipta iklim investasi yang kondusif dan mencegah perkembangan kejahatan Pasar Modal. Salah satu permasalahan yang perlu menjadi perhatian Otoritas Jasa Keuangan di dalam pelaksaaan tugas dan kewenangannya adalah tindakantindakan yang dilakukan oleh sekelompok pihak untuk memperoleh keuntungan dengan itikad tidak baik dari Pasar Modal. Bahwa tidak dapat dipungkiri setiap pemodal yang berminat untuk menanamkan modal ataupun berinvestasi melalui Pasar Modal mengharapkan keuntungan (gain) dari investasi mereka tersebut, baik yang mengharapkan keuntungan dari pembagian dividen, kupon, kenaikan Nilai Aktiva Bersih ataupun selisih kenaikan harga pada saat pembelian dan penjualan Efek. Namun demikian, terdapat pula pemodal yang mengharapkan keuntungan dalam waktu singkat dan jumlah keuntungan yang besar serta dilakukan dengan mekanisme pasar
10 yang tidak wajar dan dapat menimbulkan kerugian bagi para pemodal lain ataupun industri Pasar Modal secara umum. Dalam mencapai tujuannya tersebut, pemodal dimaksud akan melakukan tindakan-tindakan yang merupakan pelanggaran di Pasar Modal seperti penipuan, manipulasi pasar ataupun perdagangan orang dalam (insider trading). Tindakan ataupun rangkaian tindakan yang dilakukan oleh Pemodal dimaksud bertujuan untuk memberikan keuntungan yang sebesar-besarnya tanpa menghiraukan kerugian bagi pemodal lain yang menjadi objek tindakan pelanggaran tersebut. Selain kerugian bagi sekelompok pemodal, tindakantindakan tersebut di atas juga merugikan industri Pasar Modal, dimana tindakan-tindakan tersebut akan berimplikasi kepada harga pasar yang tidak wajar dan turunnya kepercayaan pemodal terhadap industri Pasar Modal termasuk kepada Otoritas Jasa Keuangan sebagai pengawas dan pengatur sektor jasa keuangan, khususnya sektor Pasar Modal. Selain itu permasalahan penting lain yang menjadi tantangan ataupun perlu diperhatikan Otoritas Jasa Keuangan di dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya sebagai regulator di bidang Pasar Modal adalah penegakan hukum terhadap tindakan-tindakan pelanggaran tersebut. Dalam Undang- Undang Nomor 8 Tahun 1995 tentang Pasar Modal mengatur ketentuan pidana dan kewenangan Otoritas Jasa Keuangan dalam penegakan hukum terhadap tindak pidana sebagaimana diatur dalam ketentuan tersebut. Namun
11 dengan mempertimbangkan sifat industri Pasar Modal, maka penegakan hukum tersebut harus pula memperhatikan konsekuensi pelanggaran kepada industri Pasar Modal serta pengaruhnya terhadap kegiatan penawaran umum dan perdagangan Efek. Dengan keadaan tersebut di atas, merupakan suatu tantangan yang sangat besar bagi Otoritas Jasa Keuangan dalam melaksanakan penegakan hukum tanpa menghambat kegiatan perdagangan Efek dan menimbulkan turunnya kepercayaan pemodal ataupun pelaku pasar terhadap integritas dan kredibilitas Pasar Modal Indonesia. B. Perumusan Masalah Berdasarkan latar belakang masalah di atas, penulis mencoba untuk merumuskan permasalahan dari judul tersebut sebagai berikut: 1. Bagaimanakah kewenangan Otoritas Jasa Keuangan untuk tidak melanjutkan pelanggaran terhadap peraturan perundang-undangan di bidang Pasar Modal ke tahap penyidikan jika dikaitkan dengan Sistem Peradilan Pidana di Indonesia? 2. Dalam hal apa sajakah Otoritas Jasa Keuangan dapat untuk tidak melanjutkan pelanggaran terhadap peraturan perundang-undangan di bidang Pasar Modal ke tahap penyidikan? 3. Bagaimanakah tantangan penegakan hukum di bidang Pasar Modal dengan beralihnya kewenangan pengaturan dan pengawasan Pasar Modal dari Bapepam kepada Otoritas Jasa Keuangan berdasarkan
12 ketentuan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan? C. Tujuan Penelitian 1. Tujuan Obyektif Tujuan penelitian ini dimaksudkan untuk memberikan masukan kepada masyarakat umumnya dan dunia Pasar Modal khususnya tentang mengapa Otoritas Jasa Keuangan lebih sering menjatuhkan sanksi administratif atas suatu kasus pidana Pasar Modal daripada meningkatkan kasus tersebut ke tahap penyidikan, apakah tindakan Otoritas Jasa Keuangan tersebut tidak bertentangan dengan konsep hukum terutama hukum pidana yang ada saat ini, dan dalam hal apa saja Otoritas Jasa Keuangan tidak melanjutkan pelanggaran terhadap peraturan perundang-undangan di bidang Pasar Modal ke tahap penyidikan dan bagaimana mekanisme pengambilan keputusan di Otoritas Jasa Keuangan untuk tidak melanjutkan pelanggaran terhadap peraturan perundang-undangan di bidang Pasar Modal ke tahap penyidikan 2. Tujuan Subyektif Penelitian ini dimaksudkan untuk penulisan Tesis penulis guna memenuhi persyaratan dalam menyelesaikan pendidikan Pasca Sarjana Strata 2 (S2) di bidang Hukum Bisnis.
13 D. Manfaat Penelitian 1. Manfaat Teoretis Penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran dalam pengembangan ilmu hukum dan pembaharuan hukum nasional khususnya berkaitan dengan penegakan hukum di bidang Pasar Modal. 2. Kegunaan Praktis Dilakukannya penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan bagi pemerintah, aparat penegak hukum, Badan Pengawas Pasar Modal dan pihak-pihak lain yang terkait dengan penegakan hukum di bidang Pasar Modal untuk mengubah konsepsi sanksi pidana di Pasar Modal dari Ultimum Remidium menjadi Primum Remidium dan dapat memberikan masukan kepada Otoritas Jasa Keuangan di dalam menjalankan fungsi pengawasan dan penegakan hukum di bidang Pasar Modal. E. Keaslian Penelitian Bahwa telah banyak penelitian lain yang melakukan penelitian terhadap penegakan hukum di bidang Pasar Modal terutama yang membahas tentang penegakan hukum yang dilakukan Otoritas Jasa Keuangan terhadap pelanggaran di bidang Pasar Modal (studi kasus). Yang membedakan penelitian ini terhadap penelitian lainnya yang pernah dilakukan sebelumnya adalah dalam penelitian ini akan diteliti mengenai mengapa Otoritas Jasa Keuangan lebih sering menjatuhkan sanksi administratif atas suatu kasus
14 pidana Pasar Modal daripada meningkatkan kasus tersebut ke tahap penyidikan dan apakah tindakan Otoritas Jasa Keuangan tersebut tidak bertentangan dengan konsep hukum terutama hukum pidana yang ada saat ini. Selain itu penyidikan ini juga akan menelaah dan meneliti hal-hal yang terkait dengan bagaimana dan tantangan-tantangan apa saja yang dapat dihadapi dalam penegakan hukum di bidang Pasar Modal dengan terbitnya Undang- Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan.