2. Kerangka Teoritis 2.1. Laporan Keuangan Pemerintah 2.1.1. Peranan dan Tujuan Pelaporan Keuangan Laporan keuangan merupakan catatan informasi keuangan pada suatu periode akuntansi yang dapat digunakan untuk menggambarkan kinerja. Laporan keuangan adalah bagian dari proses pelaporan keuangan. Menurut Standar Akuntansi Keuangan (SAK) No.1 (2007) tujuan laporan keuangan adalah memberikan informasi tentang posisi keuangan, kinerja, dan arus kas yang bermanfaat bagi sebagian besar kalangan pengguna laporan keuangan dalam rangka membuat keputusan ekonomi serta menunjukkan pertanggungjawaban manajemen atas penggunaan sumber-sumber daya yang dipercayakan kepada mereka. Laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang relevan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan. Laporan keuangan terutama digunakan untuk mengetahui nilai sumber daya ekonomi yang dimanfaatkan untuk melaksanakan kegiatan operasional pemerintahan, menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektivitas dan efisiensi suatu entitas pelaporan, dan membantu menentukan ketaatannya terhadap peraturan perundang-undangan (PP No.71 Tahun 2010). Sedangkan bagi organisasi pemerintahan, tujuan umum laporan keuangan (Mardiasmo, 2002:162) adalah: a. Untuk memberikan informasi yang digunakan dalam pembuatan keputusan ekonomi, sosial dan politik serta sebagai bukti pertanggungjawaban (accountability) dan pengelolaan (stewardship). b. Untuk memberikan informasi yang digunakan untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional. Setiap entitas pelaporan mempunyai kewajiban untuk melaporkan upaya-upaya yang telah dilakukan serta hasil yang dicapai dalam pelaksanaan kegiatan secara sistematis dan terstruktur pada suatu periode pelaporan untuk kepentingan (Tanjung, 2012): a. Akuntabilitas Mempertanggungjawabkan pengelolaan sumber daya serta pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepada entitas pelaporan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan secara periodik.
b. Manajemen Membantu para pengguna untuk mengevaluasi pelaksanaan kegiatan suatu entitas pelaporan dalam periode pelaporan sehingga memudahkan fungsi perencanaan, pengelolaan dan pengendalian atas seluruh aset, kewajiban,dan ekuitas pemerintah untuk kepentingan masyarakat. c. Transparansi Memberikan informasi keuangan yang terbuka dan jujur kepada masyarakat berdasarkan pertimbangan bahwa masyarakat memiliki hak untuk mengetahui secara terbuka dan menyeluruh atas pertanggungjawaban pemerintah dalam pengelolaan sumber daya yang dipercayakan kepadanya dan ketaatannya pada peraturan perundang-undangan. d. Keseimbangan Antargenerasi (intergenerational equity) Membantu para pengguna dalam mengetahui kecukupan penerimaan pemerintah pada periode pelaporan untuk membiayai seluruh pengeluaran yang dialokasikan dan apakah generasi yang akan datang diasumsikan akan ikut menanggung beban pengeluaran tersebut. e. Evaluasi Kinerja Mengevaluasi kinerja entitas pelaporan, terutama dalam penggunaan sumber daya ekonomi yang dikelola pemerintah untuk mencapai kinerja yang direncanakan. Secara spesifik, tujuan khusus pelaporan keuangan adalah menyediakan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna dalam menilai akuntabilitas dan membuat keputusan baik keputusan ekonomi, sosial, maupun politik dengan (Tanjung, 2012): a. Menyediakan informasi tentang sumber, alokasi dan penggunaan sumber daya keuangan. b. Menyediakan informasi mengenai kecukupan penerimaan periode berjalan untuk membiayai seluruh pengeluaran. c. Menyediakan informasi mengenai jumlah sumber daya ekonomi yang digunakan dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil-hasil yang telah dicapai. d. Menyediakan informasi mengenai bagaimana entitas pelaporan mendanai seluruh kegiatannya dan mencukupi kebutuhan kasnya.
e. Menyediakan informasi mengenai posisi keuangan dan kondisi entitas pelaporan berkaitan dengan sumber-sumber penerimaannya, baik jangka pendek maupun jangka panjang, termasuk yang berasal dari pungutan pajak dan pinjaman. f. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas pelaporan, apakah mengalami kenaikan atau penurunan, sebagai akibat kegiatan yang dilakukan selama periode pelaporan. 2.1.2. Perbedaan Laporan Keuangan Sektor Publik dan Sektor Swasta Beberapa perbedaan laporan keuangan pemerintahan dan laporan keuangan sektor swasta dapat dilihat pada tabel 2.1. Tabel 2.1. Perbandingan Laporan Keuangan Pemerintah dengan Sektor Swasta Laporan Keuangan Pemerintah a. Dipengaruhi oleh proses keuangan dan politik b. Pertanggungjawaban kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas. c. Dikembangkan sebagai pengembangan akuntabilitas publik d. Secara keseluruhan dijadikan dasar analisis prospek pemerintahan e. Diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Laporan Keuangan Sektor Swasta a. Terikat dengan aturaorn dan kriteria keuangan b. Pertanggungjawaban kepada pemegang saham dan kreditor c. Hanya diungkap di tingkat organisasi secara keseluruhan d. Tidak dapat dijadikan analisis prospek masa depan e. Diperiksa oleh auditor independen. Sumber: Likierman dan Taylor (1990) dalam Bastian (2006) Laporan keuangan pemerintah lebih berorientasi pada jangka panjang (forward-looking) karena terkait dengan konsep politik dan kenegaraan. Hal ini merupakan keunikan dari laporan keuangan pemerintah karena pada sektor swasta fokus jangka panjang secara detail tidak dapat dilakukan karena dibatasi oleh adanya ketidakpastian pasar.
Pada sektor swasta, laporan keuangan diaudit oleh auditor independen untuk memberikan jaminan kualitas bahwa laporan keuangan yang dibuat terbebas dari salah saji yang material dan telah disajikan sesuai dengan prinsip akuntansi yang berterima umum. Laporan keuangan pemerintah juga perlu diaudit, namun pengauditan untuk sektor publik lebih luas, tidak sekedar sudit keuangan dan kepatuhan saja, akan tetapi harus dilakukan juga audit value for money dengan menunjuk BPK atau kantor akuntan publik untuk mengaudit pemerintah. Penggunaan akuntansi akrual pada sektor swasta sudah berjalan lama, sedangkan pada sektor publik sampai saat ini banyak yang masih menggunakan akuntansi kas. Akan tetapi, dengan adanya reformasi publik telah mendorong dilakukannya reformasi akuntansi sektor publik, salah satunya adalah penggantian akuntansi kas menjadi akuntansi akrual (Mardiasmo, 2002:174). 2.1.3. Komponen Laporan Keuangan Dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD setiap entitas baik pemerintah pusat, kementerian negara/lembaga, pemerintah daerah, dan satuan kerja di tingkat pemerintah pusat/daerah wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan. Sesuai dengan PP No.71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Berbasis Akrual, laporan keuangan pokok terdiri dari: a. Laporan Realisasi Aggaran (LRA) Laporan Realisasi Anggaran (LRA) mengungkapkan kegiatan keuangan pemerintah pusat/daerah yang menunjukkan ketaatan terhadap APBN/APBD dengan menyajikan ikhtisar sumber, alokasi dan penggunaan sumber daya ekonomi yang dikelola oleh pemerintah pusat/daerah dalam satu periode pelaporan. Struktur Laporan Realisasi Anggaran (LRA) menyajikan informasi realisasi pendapatan, belanja, transfer, surplus/defisit, pembiayaan, dan sisa lebih/kurang pembiayaan anggaran (SiLPA/SiKPA). b. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih Laporan perubahan saldo anggaran lebih menyajikan secara komparatif dengan periode sebelumnya pos-pos saldo anggaran lebih awal, penggunaan saldo anggaran lebih, sisa lebih/kurang pembiayaan anggaran tahun berjalan, koreksi kesalahan pembukuan tahun sebelumnya, lain-lain, dan saldo anggaran lebih akhir.
c. Neraca Neraca merupakan laporan yang menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. d. Laporan Operasional (LO) Laporan operasional ini bermanfaat untuk menyediakan informasi mengenai seluruh kegiatan operasional keuangan entitas pelaporan, dan penyajiannya disandingkan dengan periode sebelumnya. Struktur laporan keuangan terdiri dari pendapatan operasional, beban, surplus/defisit dari operasi, kegiatan non operasional, surplus/defisit sebelum pos luar biasa, pos luar biasa, dan surplus/defisit laporan operasi. e. Laporan Arus Kas (LAK) Laporan arus kas merupakan bagian dari laporan finansial yang menyajikan informasi penerimaan dan pengeluaran kas selama periode tertentu yang diklasifikasikan berdasarkan aktivitas operasi, investasi, pendanaan, dan transitoris (penerimaan atau pengeluaran kas yang tidak termasuk dalam aktivitas operasi, investasi, dan pendanaan). f. Laporan Perubahan Ekuitas (LPE) Laporan perubahan ekuitas menyajikan sekurang-kurangnya ekuitas awal, surplus/defisit laporan operasional, koreksi-koreksi yang langsung menambah/mengurangi ekuitas, dan ekuitas akhir. g. Catatan Atas Laporan Keuangan (CaLK) Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK) adalah bagian yang tak terpisahkan dari laporan keuangan yang menyajikan informasi tentang penjelasan pos-pos laporan keuangan dalam rangka pengungkapan yang memadai. CaLK ditujukan agar laporan keuangan dapat dipahami dan dibandingkan dengan laporan keuangan entitas lainnya. 2.2. Usefulness (kegunaan) dan Understandability (dapat dipahami) Laporan Keuangan Laporan keuangan merupakan hasil akhir dari sistem akuntansi baik sektor swasta maupun sektor pemerintahan. Laporan keuangan pemerintah merupakan bentuk pertanggungjawaban pihak manajemen pemerintah dalam menginformasikan kepada pihak lain dalam hal ini pengguna laporan keuangan pemerintah tentang kondisi keuangan pemerintah. Untuk itu, pemerintah perlu memperhatikan kualitas dari laporan keuangan tersebut.
Gambaran kerangka karateristik kualitatif laporan keuangan sebagaimana yang dikemukan dalam kerangka konseptual Financial Accounting Standart Boards (FASB) yaitu Statement of Financial Accounting Concepts (SFAC) No. 2 sebagai berikut: Gambar 2.1. Sumber: SFAC No.2 (FASB 1980) dalam Scott (2009) Kualitas merupakan sesuatu yang memenuhi atau melebihi kriteria yang telah ditetapkan. Karateristik tersebut di atas diadopsi oleh Pemerintah Indonesia dalam PP No. 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintah Indonesia adalah dapat dipahami (undestandability), relevan, andal dan dapat dibandingkan. Dari gambar di atas terlihat bahwa, tujuan laporan keuangan adalah untuk mengkomunikasikan laporan keuangan kepada pengguna tertentu (user specific qualities), yaitu pada karakteristik utamanya understandability dan decision usefulness. Praktik laporan keuangan dipilih atas dasar kegunaannya dalam proses pembuatan keputusan ekonomik. Pengguna akan menggunakan laporan keuangan jika mereka memandang laporan keuangan itu memiliki kegunaan (usefulness) dalam proses pembuatan keputusan. Jika pengguna memandang bahwa laporan keuangan tidak berguna, laporan keuangan tidak memenuhi tujuannya. Dengan demikian praktik laporan keuangan adalah aktifitas yang sia-sia. Agar laporan keuangan berguna dalam pembuatan keputusan, harus dipenuhi persyaratan tertentu pada aspek informasinya dan aspek penggunanya. Pada aspek informasinya, laporan
keuangan harus memiliki karakteristik utama relevan dan reliability. Pada aspek penggunanya, laporan keuangan harus dimengerti atau dipahami (understandability) oleh penggunanya. Menurut SAK No.1 (2007) kualitas penting yang terkandung dalam laporan keuangan adalah kemudahannya untuk dipahami (understandability) oleh para pemakainya. Untuk tujuan ini pemakai diasumsikan mempunyai kemampuan yang memadai tentang aktivitas ekonomi dan bisnis serta memiliki kemauan untuk mempelajari informasi yang terkandung dalam laporan keuangan. Kualitas dapat dipahami adalah sebuah karakteristik yang dipengaruhi oleh pengguna dan penyusun laporan keuangan. Laporan keuangan sebagai alat pencatatan, pertanggungjawaban dan penyampaian informasi akan menjadi alat untuk pembuatan keputusan. Agar sebuah informasi menjadi berguna maka selain harus mengerti mengenai laporan keuangan, pengguna laporan keuangan juga harus memahami laporan keuangan. Menurut Suwardjono (2006) dalam Pratiwi (2010) informasi dianggap berguna jika: 1. Menambah pengetahuan pembuat keputusan tentang keputusannya di masa lalu, sekarang dan masa datang. 2. Menambah keyakinan para pemakai mengenai probabilitas terealisasinya suatu harapan dalam kondisi ketidakpastian. 3. Mengubah keputusan atau perilaku para pemakai. Dalam Kober dkk (2010), kerangka konseptual FASB menyatakan relevansi dan representasi sebagai dasar karakteristik kualitatif informasi keuangan yang berguna untuk pengambilan keputusan. Kualitas informasi laporan keuangan dilihat sebagai hasil tergantung dari sejauh mana informasi laporan keuangan tersebut dapat berguna sebagai alat pengambilan keputusan. Agar pengguna laporan keuangan dapat memanfaatkan laporan keuangan sebagai alat pengambilan keputusan, maka laporan keuangan tersebut harus memenuhi prinsip karateristik kualitatif laporan keuangan. Penerapan akuntansi berbasis akrual terletak dalam dampaknya pada relevansi, keandalan dan dimengerti (understandability) dari informasi yang dihasilkan informasi keuangan sektor publik. Menurut Kober dkk (2010), informasi berbasis akrual dinilai relatif lebih berguna (usefulness) dalam pembuatan keputusan (decision making). Para pengguna akan yakin dalam
mengambil keputusan karena kualitas laporan keuangan tersebut telah menyajikan informasi dan dipersiapkan dengan baik. Penelitian yang dilakukan oleh Tenaya (2005), dengan menggunakan kegunaan keputusan (decision usefulness) maka informasi akuntansi akan lebih reliabel dan relevan. Kegunaan keputusan merupakan suatu pendekatan terhadap laporan keuangan yang berdasarkan biaya historis agar lebih berguna. Kegunaan (usefulness) laporan keuangan merupakan sumber informasi finansial memiliki pengaruh yang sangat besar terhadap kualitas keputusan yang dihasilkan. Laporan keuangan merupakan tindakan pragmatis, oleh karena itu laporan keuangan pemerintah harus dievaluasi dalam hal kegunaan (usefulness) laporan keuangan tersebut terhadap kualitas keputusan yang dihasilkan serta mudah tidaknya laporan keuangan tersebut dipahami (understandability) oleh para pengguna (Mardiasmo, 2002:163).