PENDAHULUAN Latar Belakang Paradigma pembangunan masa lalu yang menempatkan pemerintah sebagai aktor utama pembangunan untuk mengejar pertumbuhan ekonomi terbukti tidak mampu mensejahterakan rakyat Indonesia. Maka diperlukan pergeseran paradigma pembangunan yang menempatkan masyarakat sebagai pelaku utama dalam pembangunan melalui peningkatan partisipasi masyarakat. Oleh sebab itu, Supriatna (1997) mengatakan bahwa transformasi pembangunan sosial yang strategis harus diarahkan pada mewujudkan pelembagaan kelompok miskin guna memberi peluang tumbuhnya kegotong-royongan, keswadayaan serta partisipasi aktif selaku subjek pembangunan. Selain itu terciptanya akses yang terbuka dan sama dalam pelayanan publik kepada seluruh lapisan masyarakat sangat diperlukan dalam proses dan pemerataan hasil-hasil pembangunan. Hal ini dianggap penting karena kesejahteraan masyarakat sangat tergantung pada kemampuan masyarakat dalam memperoleh akses, manfaat, kesempatan, kontrol dan kemampuan menggunakan pelayanan publik. Dengan demikian dalam rangka memberdayaakan masyarakat, perlu melakukan usaha-usaha mendekatkan pelayanan publik kepada masyarakat. Desentarlisasi adalah salah satu strategi dalam mendekatkan pelayanan publik sejalan dengan esensi dari adanya kebijakan politik tentang otonomi daerah (Sedarmayanti 2005), yaitu: 1) secara filosofis adalah mendorong terciptanya keanekaragaman dalam kesatuan ; 2) secara politik adalah mendorong terciptanya demokratisasi, pemerataan dan keadilan; 3) secara ekonomi adalah meningkatkan daya saing daerah dalam menghadapi persaingan global melalui pemberdayaan masyarakat; 4) secara administrasi adalah mendorong terciptanya efektifitas dan efisiensi dengan mendekatkan pelayanan publik pada masyarakat sebagai fokus utama untuk mencapai hasil akhir berupa kesejahteraan masyarakat. Pelaksanaan program pemberdayaan secara terpadu dan berkelanjutan di Indonesia ditandai dengan keluarnya Instruksi Presiden (Inpres) Nomor 5 Tahun 1993 tentang peningkatan Penanggulangan Kemiskinan di Desa-desa Tertinggal, yang selanjutnya lebih populer dengan sebutan Program IDT (Inpres Desa Tertinggal). Lalu disusul dengan Program Pembangunan Prasarana Pendukung Desa Tertinggal (P3DT), Program Pengembangan Kecamatan (PPK), Program
2 Daerah Mengatasi Dampak Krisis Ekonomi (PDMDKE), Program Pemberdayaan Masyarakat dan Pembangunan Desa (PMPD), Program Kemitraan dan Pengembangan Ekonomi Lokal (KPEL), Program Pembangunan Pendukung Desa Tertinggal dan Khusus (P2DTK), Program Pembangunan Prasarana Pedesaan (P2D), Program Pemberdayaan dan Reformasi Tata Pemerintahan dan Kelembagaan (P2RTPD), Program Pembangunan Infrastruktur Pedesaan (PPIP) dan akhirnya muncul Program Bantuan Langsung Tunai (BLT) yang lebih bernuansa charity. Secara lokal pun perhatian Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Daerah (Pemda) Kabupaten Nabire terhadap pemberdayaan kampung mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Hal ini ditandai dengan adanya Progam Pemberdayaan Kampung (PPK) yang bersumber dana otonomi khusus Provinsi Papua sejak tahun 2005. Pada tahun 2007, seluruh Pemerintahan Kampung di Kabupaten Nabire telah menerima bantuan sebesar Rp 200.000.000,00 (duaratus juta rupiah). Selain itu, Kampung Urumusu telah menerima juga hibah dari Pemerintah (APBN) sebesar Rp 200. 0000. 000,00 (duaratus juta rupiah) melalui Program Pembangunan Infrastruktur Pedesaan (PPIP). Dengan demikian pada Tahun Anggaran 2007 Kampung Urumusu telah menerima dana pemberdayaan kampung sebesar Rp 400.000.000,00 (empat ratus juta rupiah). Semua program pemberdayaan yang dilaksanakan Pemerintah seakan tidak pernah ada hasilnya dalam mengatasi masalah sosial di pedesaan. Hasil evaluasi Program Pemberdayaan Kampung (PPK) yang dilaksanakan pada Tahun Anggaran 2005 menunjukan bahwa tujuan PPK tidak tercapai karena realisasinya yang tidak demokratis, tidak prosedural, tidak terorganisir, tidak realistis dan tidak disertai dengan pendampingan serta mengabaikan proses belajar bagi multi-pihak (stakeholders) di Kampung Urumusu dalam mengatasi masalah sosial secara terencana dan mandiri. PPK juga mengabaikan penguatan kapasitas tata kelola pemerintahan kampung sebagai pelaksana program maupun pendamping pelaksanaan program pemberdayaan di kampung sehingga kapasitas tata kelola Pemerintahan Kampung Urumusu tetap lemah. Lemahnya kapasitas tata kelola pemerintahan kampung berdampak pada ketidakmampuan pemerintahan kampung dalam memenuhi kebutuhan multi-pihak (stakeholders) di Kampung Urumusu yang pada akhirnya memapankan kondisi ketidakberdayaan. Kondisi ketidakberdayaan multi-pihak di Kampung Urumusu dapat diukur dari hal-hal sebagai berikut: 1) aspek ekonomi, komoditi kakao sebagai produk unggulan
3 Kampung Urumusu mengalami penurunan tingkat produksi dan pertumbuhan ekonomi Kampung mengalami stagnasi, yang ditandai dengan belum adanya penambahan unit usaha ekonomi produktif maupun perlusan lahan kakao milik masyarakat kampung selama periode 3 tahun terakhir; 2) aspek sosial, multi-pihak di Kampung Urumusu sedang terjadi penurunan kualitas modal sosial sebagai energi sosial dalam mengatasi masalah ekonomi, sosial dan politik secara kolektif; dan 3) aspek politik, multi-pihak di Kampung Urumusu telah kehilangan ruang partisipasi aktif termasuk pengambilan keputusan dalam proses perencanaan, pelaksanaan, pemanfaatan, pemeliharaan dan pengawasan pembangunan. Semua masalah ini adalah merupakan efek dari proses pembangunan dan program pemberdayaan kampung yang tanpa memberikan ruang untuk penguatan kapasitas pada pemerintahan kampung sebagai pengelola atas program yang masuk ke kampung. Jika kondisi ini tetap dibiarkan maka peluang tercipta kondisi seperti yang dikatakan Jamasi (2004) angka kemiskinan (ekonomi, sosial dan politik) di Indonesia sedang mengalami peningkatan dari tahun ke tahun sering perkembangan penerapan konsep partisipasi dan pemberdayaan dalam proses pembangunan yang dilakukan oleh pemerintah maupun swasta. Oleh sebab itu, menurut Putri (2006) dalam pelaksanaan program pemberdayaan, perlu memperhatikan aspek tata pengaturan (governance) atau sistem admnistrasi pemerintahan sebagai faktor penentu pertumbuhan dan perkembangan ekonomi suatu kawasan. Penguatan tata pemerintahan desa sebagai pengatur sama pentingnya dengan program pemberdayaan masyarakat di pedesaan. Sedangkan Wasistiono (2007), keberhasilan suatu program di desa sangat ditentukan oleh kemampuan atau kapasitas tata kelola pemerintahan desa dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan dalam rangka memenuhi kebutuhan masyarakat. Pemerintahan kampung sebagai mesin penggerak pengembangan wilayah harus kuat, kredibel, legitimate dan berkualitas agar dapat berperan sebagai agen pranata sosial, agen pembaharuan dan agen pembangunan. Dengan demikian pemerintahan kampung dapat mendorong partisipasi stakeholder yang lain dalam pembangunan kampung atas dasar kekuatan sendiri. Kekuatan kapasitas tata kelola Pemerintah Kampung sebagai eksekutif dan Badan Permusyawaratan Kampung (BPK) sebagai legislatif diharapkan dapat mendorong terselenggaranya tata pemerintahan kampung yang baik yang berprinsipkan keberpihakan pada peningkatan kualitas hidup; keterbukaan (transparansi), peran aktif berbagai
4 komponen masyarakat dalam pembangunan (partisipasi), membangun kondisi persaingan yang sehat (demokrasi), pembagian wewenang dan tanggung jawab (desentrasasi) untuk dapat mendorong produktivitas, pertanggungjawaban pekerjaan (akuntabilitas) agar dipercaya rakyat, dan keberlanjutan (pelestarian). Untuk melaksanakan tata pemerintahan yang baik di atas, perangkat pemerintahan kampung harus mempunyai kekuatan kapasitas tata kelola. Kapasitas tata Pemerintahan Desa tersebut menurut Wasistiono (2007) adalah: a) Kapasitas Pemerintah Desa, yang meliputi: kapasitas kewenangan, kapasitas keorganisasian, kapasitas personil, kapasitas keuangan, kapasitas perlengkapan, kapasitas fungsi perencanaan, kapasitas fungsi pengawasan dan fungsi pendokumentasian; serta b) Kapasitas Badan Permusyawaratan Desa (BPD), meliputi kapasitas fungsi agregasi, artikulasi dan fungsi legislasi. Dengan kekuatan kapasitas tata pemerintahan yang dimiliki Kampung diharapkan dapat melaksanakan tugas penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan yang diamanatkan melalui pasal 206 Undang- Undang No. 32 Tahun 2004 jo pasal 4 Peraturan Pemerintah No. 72 Tahun 2005 jo Permendagri Nomor 30 Tahun 2006, meliputi: 1) urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul desa; 2) urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa; 3) tugas pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota; dan 4) urusan pemerintah lainya yang oleh peraturan perundangundangan diserahkan kepada desa. Konsekuensi logis dari penyerahan urusan kewenangan ini adalah terjadinya desentralisasi fiskal, administrasitif dan politik kepada Pemerintahan Kampung dan diperkirakan bahwa Kampung akan menjadi pusat perhatian pembangunan, menyusul dikeluarkannya Instruksi Presiden 5 Tahun 2007 Tentang Percepatan Pembangunan di Provinsi Papua dan Papua Barat yang mengistruksikan agar semua kementerian dan lembaga negara melaksanakan program percepatan pembangunan pada kedua provinsi tersebut. Desentralisasi tersebut jika tidak dikelola dalam suatu konsep pemberdayaan, sistem tata pemerintahan yang baik atas dukungan kapasitas tata kelola pemerintahan kampung yang berkemampuan maka desentralisasi tersebut dapat menjadi sumber konflik baru pada aras mikro. Desentralisasi Kampung tidak akan membawa perubahan yang signifikan, terlebih masalah pengentasan kemiskinan di daerah pedesaan. Kebijakan politik yang seharusnya dapat mendukung bagi percepatan pembangunan kampung justru
5 akan menjadi kontra-produktif terhadap proses percepatan pembangunan. Sumber konflik tersebut dapat berkembang ke tingkat regional bahkan nasional. Mashad et al. (2006) mengemukakan bahwa beberapa daerah yang sudah menyerahkan beberapa kewenangan kepada pemerintahan desa di Indonesia, telah menimbulkan konflik antar-elite desa maupun antar-masyarakat di tingkat desa yang pada akhirnya melumpuhkan seluruh proses penyelenggaraan tata pemerintahan di tingkat desa, termasuk program pemberdayaan masyarakat dan percepatan pembangunan di kampung. Untuk menghindari kemungkinan munculnya sumber konflik baru dan dalam rangka mengoptimalkan tugas penyelenggaraan urusan pemerintahan dan tugas pembantuan maka penguatan kapasitas tata kelola pemerintahan kampung tidak dapat ditunda lagi. Dalam kondisi kapasitas pemerintahan kampung yang kredibel dan berkemampuan (berdaya) maka: 1) program pemberdayaan yang berkualitas akan terlaksana sesuai tujuan dan sasarannya; 2) pemerintahan kampung dapat melaksanakan tugas pokoknya dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan; dan 3) mengkawal perubahan masyarakat secara terencana tanda menimbulkan konflik. Selain potensi sumber konflik yang bersifat internal di atas, potensi konflik lainnya adalah Rekomendasi No 7, Tap MPR No IV/MPR-RI/2000 tentang otonomi bertingkat tiga dalam sistem tata pemerintahan di Indonesia tidak di indahkan dalam pembuatan UU No. 32 Tahun 2004 sehingga otonomi desa dijadikan satu paket dengan otonomi Kabupaten/Kota. Konsekuensi logisnya adalah otonomi kampung akan ada jika ada pendelegasian kewenangan dari Bupati/Walikota. Oleh sebab itu, berbicara tentang upaya penguatan kapasitas tata kelola Pemerintahan Kampung Urumusu, tentu saja akan menimbulkan potensi konflik karena berhubungan erat dengan masalah pembagian kekuasaan, terlebih keuangan dari Bupati Nabire kepada Pemerintahan Kampung Urumusu. Selain berpotensi mempertahankan status quo, kondisi politik saat ini di mana kompetisi antar-partai politik yang tidak sehat dan lebih mementingkan kepentingan partai dari pada kepentingan masyarakat yang mulai merambah ke dalam ruang birokrasi serta para elite di birokrasi yang telah lama menikmati keuntungan dari lemahnya tata kelola pemerintahan telah memapankan kelemahan kapasitas tata kelola pemerintahan kampung. Dalam kondisi kemacetan komunikasi politik antara rakyat, partai politik (DPRD) dan Pemerintah Daerah diperlukan strategi alternatif agar dapat menciptakan kebijakan, mereformasi kebijakan dan menjamin
6 kebijakan-kebijakan tersebut diimplementasikan untuk mendorong terciptanya pemerataan pembangunan antara kampung dan kota. Oleh sebab itu, advokasi kebijakan publik merupakan salah satu strategi alternatif karena status quo dilakukan melalui proses-proses kebijakan publik di tingkat pemerintahan kabupaten seperti pada muatan materi naskah, tata laksana dan budaya Peraturan Daerah dan Keputusan Bupati. LSM lokal diharapkan menjadi unjung tombak dan bersinergis dengan stakeholders lainnya dalam pembaharuan penguatan tata kelola pemerintahan kampung. Advokasi yang dilakukan secara bersinergis dengan multi-pihak diharapkan dapat menciptakan kebijakan, mereformasi kebijakan dan mendorong pelaksanaan kebijakan-kebijakan (Perda- Perda) yang mengatur tentang penguatan tata kelola pemerintahan kampung, khususnya dalam hal desentralisasi fiskal (kewenangan keuangan), desentralisasi administratif (kewenangan menyelenggarakan pelayanan publik) dan desentralisi politik (kewenangan pengambilan keputusan) sebagai prasyarat dalam penyelenggaraan tata Pemerintahan Kampung Urumusu yang berprinsipkan Good Governance dan Total Quality Governance (TQG) untuk memenuhi kebutuhan multi-pihak di Kampung Urumusu, yakni pemerintah, swasata dan masyarakat. Berdasarkan latar belakang kajian tersebut, pengkaji memandang perlu melakukan pengkajian melalui Tugas Akhir dengan judul Strategi Penguatan Kapasitas Tata Kelola Pemerintahan Kampung (studi Kasus di Kampung Urumusu, Distrik Uwapa, Kabupaten Nabire Provinsi Papua). Perumusan Masalah Yang menjadi pertanyaan dalam kajian ini adalah: 1. Bagaimana kondisi peta sosial tentang Kampung Urumusu? 2. Apakah Program Pemberberdayaan Kampung (PPK) yang pernah dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Nabire pada tahun 2005 telah menguatkan kapasitas tata kelola Pemerintahan Kampung Urumusu? 3. Bagaimana kondisi kapasitas tata kelola Pemerintahan Kampung Urumusu dalam tugas penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan? 4. Apa yang dibutuhkan Pemerintahan Kampung Urumusu dan bagaimana merancang strategi bagi penguatan kapasitas tata kelola secara partisipatif?
7 Tujuan Kajian Tujuan umum yang ingin dicapai dari Tugas Akhir ini adalah menyusun rencana strategis penguatan kapasitas tata kelola Pemerintahan Kampung Urumusu dalam tugas penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. Sedangkan tujuan khusus yang ingin dicapai adalah : 1. Mendeskripsikan kondisi peta sosial tentang Kampung Urumusu. 2. Mengevaluasi Program Pemberberdayaan Kampung (PPK) yang pernah dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Nabire pada tahun 2005 dari perspektif penguatan kapasitas tata kelola pemerintahan kampung. 3. Menganalisis kondisi kapasitas tata kelola Pemerintahan Kampung Urumusu dalam tugas penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. 4. Menyusun strategi penguatan kapasitas tata kelola Pemerintahan Kampung Urumusu secara partisipatif. Manfaat Kajian Manfaat dari Kajian Tugas Akhir ini dapat ditinjau dalam perpektif praktis, akademis dan strategis, yaitu: 1. Manfaat akademis, mengkayakan literatur tentang teori dan praktek tentang konsep pengembangan kapasitas tata kelola pemerintahan. 2. Manfaat praktis, memberikan masukan tentang konsep pengembangan kapasitas tata kelola pemerintahan kampung agar Kampung dapat melaksanakan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. 3. Manfaat strategis, memberikan masukan tentang konsep pembangunan pedesaan yang memberdayakan kepada Pemerintah, Pemerintah Provinsi Papua, Pemerintah Kabupaten Nabire dan Lembaga Swadaya Masyarakat.