BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Penelitian Paket kebijakan di bidang keuangan negara yang menjadi fondasi pengelolaan keuangan negara yaitu Undang-Undang No.17 Tahun 2003 tentang Pengelolaan Keuangan Negara, Undang-Undang No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. UU No.17 Tahun 2003, merupakan deklarasi kedaulatan RI dalam bidang pengelolaan keuangan negara, yang secara gradual diharapkan mampu mentransformasikan visi dan paradigma baru dalam pengelolaan keuangan negara. (Tjandra, 2013 : 53) Kementerian Keuangan mempunyai tugas menyelenggarakan urusan dibidang keuangan dan kekayaan negara dalam pemerintahan untuk membantu Presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan negara. Dalam melaksanakan tugas tersebut Kementerian Keuangan menyelenggarakan salah satu fungsi yaitu perumusan, penetapan, dan pelaksanaan kebijakan dibidang keuangan dan kekayaan negara. Fungsi Peraturan Menteri Keuangan sebagai bentuk pengaturan lebih lanjut ketentuan dalam kebijakan yang lebih tinggi dibidang keuangan negara yang masih bersifat umum. Pendelegasian kewenangan mengatur dari Undang- Undang kepada Menteri dibatasi untuk peraturan yang bersifat teknis dan administratif. Dengan pendelegasian kewenangan untuk mengatur lebih lanjut kebijakan tentang keuangan negara khususnya mengenai pelaksanaan APBN 1
2 dalam bentuk Peraturan Menteri Keuangan agar pelaksanaan APBN dapat menjadi tertib, efisien, transparan dan bertanggung jawab. Salah satu bentuk keluaran kebijakan dari Kementerian Keuangan adalah diterbitkannya Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 190/PMK.05/2012 tanggal 29 November 2012 tentang Tata Cara Pembayaran Dalam Rangka Pelaksanaan APBN yang merupakan pedoman pembayaran dalam pelaksanaan APBN yang berlaku efektif mulai 1 Januari 2013. Terbitnya peraturan ini untuk memberikan standar teknis dan administratif pengelolaan pelaksanaan APBN dan menyempurnakan peraturan sebelumnya. Hal-hal lain yang melatarbelakangi terbitnya PMK.190/2012 sebagai berikut : 1. Belum adanya kebijakan pada pedoman pelaksanaan anggaran yang mengatur mengenai batas waktu penyelesaian tagihan atas beban APBN pada satker. 2. Belum adanya kepastian waktu penyelesaian tagihan atas beban APBN pada satker yang mengakibatkan rendahnya daya serap anggaran. 3. Belum adanya kepastian waktu penyelesaian tagihan bagi penerima hak (khususnya pihak ketiga/rekanan). 4. Tingginya volume pengajuan SPM pada akhir tahun di seluruh KPPN. 5. Sudah cepatnya penyelesaian SP2D di KPPN. 6. Sudah cepatnya pencairan SP2D pada Bank Operasional mitra kerja KPPN. 7. Pengajuan SPM dilakukan dalam jangka waktu yang terlalu lama dari waktu penyelesaian pekerjaan. Beberapa perbedaan utama PMK.190/2012 dengan peraturan sebelumnya yaitu PMK Nomor 134/PMK.06/2005 yaitu :
3 Tabel 1. Perbandingan PMK 190 dengan PMK 134 PMK 190 PMK 134 Pengaturan tugas dan wewenang pejabat perbendaharaan diatur dengan jelas Pembayaran yang dilakukan oleh bendahara pengeluaran sampai dengan Rp50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah) untuk 1 kuitansi Kepala KPPN dapat memberikan persetujuan Tambahan Uang Persediaan dengan nilai berapapun Belanja Modal dapat dilaksanakan dengan mekanisme Uang Persediaan (UP) oleh bendahara pengeluaran sampai dengan lima puluh juta rupiah Permintaan penggantian Uang Persediaan (UP) oleh Bendahara Pengeluaran ke KPPN dilakukan apabila UP telah dipergunakan paling sedikit 50% dari UP yang diterima Pengajuan SPM Penggantian UP (SPM-GUP) ke KPPN tidak dilampiri dokumen pendukung SPM diajukan ke KPPN paling lambat 2 hari kerja sejak SPM diterbitkan oleh PPSPM Setoran Pengembalian Belanja mengembalikan pagu anggaran sebesar jumlah setoran Tidak mengatur tugas dan wewenang pejabat perbendaharaan Pembayaran yang dilakukan oleh bendahara pengeluaran sampai dengan Rp20.000.000,00 (dua puluh juta rupiah) untuk 1 kuitansi Kepala KPPN dapat memberikan persetujuan Tambahan Uang Persediaan sampai dengan nilai Rp200.000.000,- Belanja Modal harus menggunakan mekanisme Pembayaran Langsung kepada Pihak ketiga Permintaan penggantian Uang Persediaan (UP) oleh Bendahara Pengeluaran ke KPPN dilakukan apabila UP telah dipergunakan paling sedikit 75% dari UP yang diterima Pengajuan SPM Penggantian UP (SPM-GUP) ke KPPN dilampiri dengan dokumen pendukung yaitu SPTB dan SSP Tidak mengatur batas waktu pengajuan SPM ke KPPN sejak SPM diterbitkan oleh PPSPM Setoran Pengembalian Belanja tidak mengembalikan pagu anggaran Mengatur mekanisme pengajuan data Tidak mengatur mekanisme pengajuan kontrak data kontrak Sumber : peraturan menteri keuangan, data diolah
4 Meskipun peraturan ini merupakan suatu kebijakan yang mungkin tidak berumur panjang karena dapat dicabut dan diganti seiring dengan pergantian pemerintahan, akan tetapi bila dilihat substansi penting dari peraturan menteri ini yang medukung semangat reformasi birokrasi keuangan negara. Alasannya adalah karena hal tersebut memberikan kemudahan bagi instansi pengguna APBN, penyederhanaan prosedur dan dokumen pembayaran, serta standarisasi teknis dan administratif yang jelas. Disamping itu fungsi lainnya adalah dapat menjadi benchmarking bagi peraturan menteri keuangan selanjutnya karena sebelum terbitnya PMK.190/2012 ini kebijakan kementerian keuangan mengenai tata cara pelaksanaan APBN masih bersifat umum dan substansinya dijelaskan lebih lanjut dalam kebijakan berupa surat edaran. 1.2 Permasalahan Berbagai kebijakan dan program pembangunan yang dirancang secara baik oleh pemerintah ketika diimplementasikan ternyata pencapaiannya jauh dari apa yang diharapkan misalnya kebijakan penanggulangan kemiskinan. Kebijakan untuk menanggulangi kemiskinan sejak pemerintahan orde baru dengan Program Pembangunan Lima Tahun (Pelita) s ampai pada pemerintahan orde reformasi sampai sekarang berbagai kebijakan/program dikeluarkan pemerintah untuk mengurangi kemiskinan. Bahkan kebijakan/program pengurangan kemiskinan tersebut berada dalam berbagai kementerian, seperti Program Keluarga Harapan dalam Kementerian Sosial, Program Bantuan Siswa Miskin (BSM) dalam Kementerian Pendidikan dan Kementerian Agama, Program Jaminan Persalinan dan Kartu Sehat dalam Kementerian Kesehatan. Pada kenyataannya, berbagai
5 program tersebut tidak mengurangi jumlah penduduk miskin di Indonesia secara signifikan apalagi bila terjadi gejolak perekonomian seperti inflasi atau kenaikan harga bahan bakar yang memicu kenaikan harga barang/jasa lainnya. Berdasarkan data dari www.bps.go.id, jumlah penduduk miskin di Indonesia dapat dilihat pada tabel berikut : Tabel. 2 Realisasi dan Target Program Penanggulangan Kemiskinan Tahun Jumlah Penduduk Miskin Persentase Target Nasional Maret 2013 September 2013 Maret 2014 September 2014 2.807.000.000 2.855.000.000 2.828.001.000 2.772.778.000 11,37 % 11,47 % 11,25 % 10,96 % 2013 = 8% 2014 = 9% - 10% Sumber : www.bps.go.id Kondisi ideal yang tercantum di dalam bentuk dokumen kebijakan seperti undang-undang, peraturan pemerintah, regulasi setingkat menteri ketika berhadapan dengan realitas di lapangan menjadi sulit direalisasikan. Berdasarkan uraian tersebut maka perlu diteliti proses pelaksanaan anggaran pasca implementasi PMK Nomor 190/PMK.05/2012 dan faktor-faktor yang mempengaruhinya. 1.3 Pertanyaan Penelitian Berdasarkan permasalahan di atas, dapat disusun pertanyaan penelitian sebagai berikut : 1. Bagaimana proses pelaksanaan anggaran belanja pasca implementasi PMK Nomor 190/PMK.05/2012? 2. Faktor apa yang mempengaruhi pelaksanaan anggaran belanja tersebut?
6 1.4 Keaslian Penelitian Berbagai penelitian mengenai kebijakan maupun program di Kementerian Keuangan telah dilakukan sebelumnya. Penelitian yang dilakukan oleh Haryanto (2011) tentang Penertiban Rekening Kementerian Negara/Lembaga Pasca berlakunya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, penelitian ini menggunakan metode studi kepustakaan dan diperoleh kesimpulan masih adanya rekening Kementerian/Lembaga yang dibuka tanpa persetujuan Menteri Keuangan dan rekening yang digunakan tidak sesuai dengan maksud dan tujuan. Penelitian tentang Implementasi PMK Nomor 99/PMK.06/2006 tentang Modul Penerimaan Negara yang dilakukan oleh Hartoyo (2010) dengan lokasi penelitian di KPPN Semarang II menemukan sejak 1 Januari 2007 terjadi peningkatan penerimaan negara melalui bank persepsi setelah implementasi penatausahaan penerimaan negara dengan menggunakan Modul Penerimaan Negara (MPN). Penelitian lain mengenai implementasi MPN tentang Analisis Data Reversal pada MPN di Kementerian Keuangan yang dilakukan oleh Sumarno (2012) dengan metode kualitatif menemukan pemahaman prosedur reversal yang berbeda-beda oleh bank persepsi dalam MPN, kesalahan perekaman setoran pajak yang cukup tinggi saat tanggal jatuh tempo pembayaran pajak, dan penyalahgunaan kelemahan prosedur reversal oleh pihak-pihak yang tidak bertanggung jawab yang dapat merugikan negara. Penelitian selanjutnya tentang kebijakan Kementerian Keuangan (Kemenkeu) yang dilakukan oleh Supriyatna (2009) tentang Tinjauan Yuridis atas
7 Sinkronisasi Vertikal dan Asas Keadilan dari Peraturan Menteri Keuangan Nomor 22 Tahun 2008 tentang Persyaratan serta Pelaksanaan Hak dan Kewajiban Seorang Kuasa Pajak, terhadap Peraturan Pemerintah Nomor 80 Tahun 2007 menemukan PMK 22 Tahun 2008 tidak sinkron dengan PP 80 Tahun 2007 karena sebagai peraturan perundang-undangan yang tingkat hirarkinya berada dibawah peraturan pemerintah, PMK 22 Tahun 2008 tidak mengandung isi atau materi muatan sesuai dengan delegasi Pasal 31 PP 80 Tahun 2007. PMK 22 Tahun 2008 juga belum memenuhi asas keadilan dalam hukum pajak menurut Adam Smith, karena tidak memenuhi persyaratan certainty dan convenience of payment. Penelitian lainnya tentang Implementasi Cash Management Model (Kasus pada Direktorat Jenderal Perbendaharaan, Kementerian Keuangan RI) yang dilakukan oleh Ariyanti (2012) yang menggunakan data harian arus kas pemerintah dan data penerbitan Surat Utang Negara (SUN) dip eroleh hasil dari model Miller-Orr dihasilkan oppurtinity cost terendah, trading cost tertinggi, dan total manfaat terbesar. Perbedaan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya terletak pada substansi masalah, lokasi penelitian, dan metode yang digunakan. Pada penelitian ini yang akan dilaksanakan di KPPN Bantaeng akan menggunakan metode kuantitatif dan kualitatif untuk memperoleh pemahaman mendalam atas implementasi kebijakan pusat di daerah. Secara ringkas, penelitian-penelitian sebelumnya mengenai kebijakan/program di Kementerian Keuangan dapat dilihat pada tabel berikut :
8 Tabel.3 Penelitian-penelitian tentang kebijakan/program di Kemenkeu Judul Peneliti Hasil N o 1 Pelaksanaan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 99/PMK.06/2006 tentang Modul Penerimaan Negara dalam Rangka Tertib Administrasi Penerimaan Negara pada KPPN Semarang II 2 Penertiban Rekening Kementerian/Lembaga Pasca Berlakunya Undang- Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara 3 Analisis Data Reversal pada Modul Penerimaan Negara (MPN) di Kementerian Keuangan 4 Tinjauan Yuridis atas Sinkronisasi Vertikal dan Asas Keadilan dari Peraturan Menteri Keuangan Nomor 22 Tahun 2008 tentang Persyaratan serta Pelaksanaan Hak dan Kewajiban Seorang Kuasa Pajak, terhadap Peraturan Pemerintah Nomor 80 Tahun 2007 sumber : data sekunder, diolah Hartoyo (2010) Haryanto (2011) Sumarno (2012) Supriyatna (2009) Sejak diimplementasikan penatausahaan penerimaan negara dengan menggunakan Modul Penerimaan Negara (MPN) mulai 1 Januari 2007, pada KPPN Semarang II terjadi peningkatan penerimaan negara melalui bank persepsi. Masih terdapat pembukaan rekening K/L tanpa persetujuan Menteri Keuangan dan penggunaan rekening tidak sesuai maksud dan tujuan Prosedur reversal yang berbedabeda oleh bank persepsi dalam MPN, kesalahan perekaman setoran pajak yang cukup tinggi saat tanggal jatuh tempo pembayaran pajak, dan penyalahgunaan kelemahan prosedur reversal oleh pihakpihak yang tidak bertanggung jawab yang dapat merugikan negara. PMK 22 Tahun 2008 tidak sinkron dengan PP 80 Tahun 2007 karena sebagai peraturan perundang-undangan yang tingkat hirarkinya berada dibawah peraturan pemerintah, PMK 22 Tahun 2008 tidak mengandung isi atau materi muatan sesuai dengan delegasi Pasal 31 PP 80 Tahun 2007. PMK 22 Tahun 2008 juga belum memenuhi asas keadilan dalam hukum pajak menurut Adam Smith, karena tidak memenuhi persyaratan certainty dan convenience of payment.
9 1.5 Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini secara umum untuk mengetahui : 1. Efisiensi PMK Nomor 190/PMK.05/2012 dalam pelaksanaan anggaran belanja. 2. Faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan anggaran tersebut. 1.6 Manfaat Penelitian Manfaat dari hasil penelitian terhadap implementasi Peraturan Menteri Keuangan Nomor 190/PMK.05/2012 dengan mengetahui realita yang terjadi di lapangan dan masalah-masalah yang timbul dari implementasi peraturan ini diharapkan dapat memberi masukan terhadap pembuat kebijakan di Kementerian Keuangan khususnya Ditjen Perbendaaharaan sebagai penyempurnaan kebijakan yang akan datang. Manfaat lain dari penelitian ini diharapkan dapat menjadi salah satu bahan studi literatur yang terkait dengan implementasi kebijakan pemerintah khususnya di Kementerian Keuangan.