Kondisi yang memungkinkan dilakukan penyesuaian APBN melalui mekanisme APBN Perubahan atau pembahasan internal di Badan Anggaran berdasarkan UU No. 27/2009 1. Pasal 14 Undang-Undang No.47 Tahun 2009 tentang APBN TA 2010 Berdasarkan pada kesimpulan Rapat Kerja Panitia Anggaran DPR- Pemerintah, Menteri Keuangan telah mengeluarkan surat edaran No.SE-883/MK.02/2009 tanggal 4 Maret 2009*) untuk menindak lanjuti alokasi anggaran tambahan belanja K/L sebesar Rp12,2 triliun dalam rangka Stimulus Fiskal tahun 2009. Salah satu muatan dari surat edaran tersebut antara lain menyatakan bahwa Kementerian dan Lembaga serta Pemerintah Daerah Propinsi dan Kabupaten/Kota yang melaksanakan tugas pembantuan/dekonsentrasi yang tidak sepenuhnya melaksanakan belanja stimulus fiskal sebagaimana telah ditetapkan, maka sesuai kesimpulan Rapat Kerja yang telah ditetapkan, alokasi anggarannya pada tahun anggaran 2010 akan dikurangi berdasarkan kriteria yang ditetapkan bersama oleh Pemerintah dan DPR. Klausul mengenai pemotongan anggaran K/L tahun 2010 sebesar alokasi anggaran stimulus fiskal tahun 2009 yang tidak terserap, kemudian dituangkan dalam pasal 14 UU nomor 47 tahun 2009 tentang APBN TA 2010 sebagai berikut : Pasal 14 (1) Dalam rangka efisiensi dan efektivitas pelaksanaan program stimulus fiskal tahun 2009, Kementerian Negara/Lembaga (K/L) termasuk provinsi dan kabupaten/kota yang melaksanakan tugas pembantuan/dekonsentrasi namun tidak sepenuhnya melaksanakan belanja stimulus fiskal tahun 2009 sebagaimana telah ditetapkan, akan menjadi faktor pengurang dalam penetapan alokasi anggaran pada Tahun Anggaran 2010. (2) Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berlaku juga bagi provinsi dan kabupaten/kota yang menerima bantuan teknis dan pendanaan stimulus fiskal dalam rangka mendukung pelaksanaan urusan/tugas pemerintah daerah. (3) Faktor pengurang dalam penetapan alokasi anggaran pada Tahun Anggaran 2010 bagi Kementerian Negara/Lembaga (K/L) termasuk provinsi dan kabupaten/kota yang tidak sepenuhnya melaksanakan belanja stimulus fiskal tahun 2009 sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) ditetapkan sebagai berikut: a. Pengurangan dikenakan hanya terhadap Kementerian Negara/Lembaga (K/L) termasuk provinsi dan kabupaten/kota yang tidak dapat memberikan alasan yang dapat dipertanggungjawabkan; b. Pengurangan pagu belanja Tahun Anggaran 2010 bagi Kementerian Negara/Lembaga (K/L) termasuk provinsi dan kabupaten/kota sebagaimana 1
dimaksud pada huruf a adalah maksimum sebesar sisa anggaran stimulus fiskal 2009 yang tidak diserap; dan c. Pengurangan pagu belanja Tahun Anggaran 2010 sebagaimana dimaksud pada huruf a dan huruf b dibebankan pada: 1) satuan kerja pusat/vertikal Kementerian Negara/Lembaga (K/L) yang melaksanakan kegiatan stimulus fiskal melalui pemotongan alokasi anggaran pada Satuan Anggaran per Satuan Kerja (SAPSK)/DIPA satuan kerja pusat/vertikal Kementerian Negara/Lembaga (K/L) yang bersangkutan; 2) Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) provinsi/kabupaten/kota yang melaksanakan kegiatan tugas pembantuan/dekonsentrasi stimulus fiskal melalui pemotongan alokasi anggaran pada SAPSK/DIPA Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) provinsi/kabupaten/kota yang bersangkutan; dan 3) Provinsi/kabupaten/kota yang menerima bantuan teknis dan pendanaan stimulus fiskal dalam rangka mendukung pelaksanaan urusan/tugas pemerintah daerah sebagaimana dimaksud dalam ayat (2) di atas dengan memperhitungkannya dari transfer ke daerah Provinsi/kabupaten/kota yang bersangkutan.... (6) Menteri Keuangan menetapkan surat edaran pengurangan pagu kepada Kementerian Negara/ Lembaga (K/L)/ provinsi/kabupaten/kota yang tidak sepenuhnya melaksanakan program stimulus fiskal paling lambat tangga 26 Februari 2010. (7) Pengurangan pagu sebagaimana dimaksud pada ayat (6) dilaporkan dalam APBN- Perubahan Tahun Anggaran 2010 dan atau Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP). Beberapa hal yang disampaikan oleh pemerintah 1. Penyerapan anggaran stimulus fiskal tidak tercapai 100%. Hingga Desember 2009 anggaran stimulus infrastruktur terserap sebesar 97,1% (Rp11.846 milyar) dan sekitar 2,9% (Rp354 milyar) tidak terserap. Sementara stimulus pajak memiliki tingkat penyerapan yang bervariasi. Hal ini mengakibatkan adanya pemotongan anggaran belanja K/L termasuk provinsi dan kabupaten/kota yang tidak sepenuhnya melaksanakan tugas pembantuan/dekonsentrasi sebesar anggaran stimulus yang tidak terserap, kecuali bila K/L tersebut dapat memberikan alasan yang dapat dipertanggungjawabkan mengenai prosentase anggaran yang tidak terserap 1. 1 Alasan yang dapat dipertanggungjawabkan dibatasi hanya pada 1) efisiensi pelaksanaan program, misalnya, terjadi penghematan dalam pembiayaan pelaksanaan kegiatan. Dan 2) kegiatan yang dilakukan merupakan kewenangan pemerintah daerah dan bukan kewenangan pemerintah pusat sehingga K/L tidak dapat melaksanakan kegiatan sesuai perencanaan (terjadi overlapping perencanaan program). 2
Tabel 1. Pelaksanaan program Stimulus Fiskal Bidang Infrastruktur tahun 2009 (Realisasi 31 Desember) No Kementerian/lembaga Alokasi stimulus (Rp milyar) Anggaran terserap (Rp milyar) % penyerapan 1 Dept. Pertanian 260,0 255,0 98,1 2 ESDM 500,0 495,0 99,0 3 Dept. Perhubungan 2.198,8 2.055,9 93,5 4 Depnakertrans 300,0 294,6 98,2 5 Dept. Kelautan dan Perikanan 100,0 94,5 94,5 6 Dept. Pekerjaan Umum 6.601,2 6.433,4 97,5 7 Dept. Koperasi dan UKM 100,0 95,9 95,9 8 Dept. Perdagangan 335,0 331,7 99,0 Kementerian Perumahan 9 Rakyat 400,0 400,0 100,0 10 Dept. Kesehatan 150,0 150,0 100,0 11 Bendahara Umum Negara 1255,0 1.240,0 98,8 Total 12.200,0 11.846,0 97,1 Sumber : Departemen Keuangan Selanjutnya, Pemerintah berencana untuk melanjutkan program stimulus fiskal pada tahun 2010. Alokasi stimulus fiskal tahun 2010 diperkirakan akan kurang dari Rp60 triliun, turun dari anggaran 2009 yang sebesar Rp73,3 triliun. Jumlah ini di bawah 1% dari Produk Domestik Bruto (PDB), sementara tahun 2009 sebesar 1,4% dari PDB. 3
Mekanisme Pembahasan Pembahasan mengenai realisasi stimulus fiskal tahun 2009 dan menjadikannya sebagai faktor pengurang sebesar prosentase yang tidak terserap, serta rencana pemerintah untuk melanjutkan program stimulus fiskal tahun 2010 dapat dilakukan melalui pembahasan di Badan Anggaran tanpa melalui mekanisme APBN-P. Implikasi peningkatan defisit akibat tambahan alokasi belanja stimulus fiskal tahun 2010 dapat disahkan dalam APBN Perubahan sesuai mekanisme yang berlaku yaitu pada bulan Juli 2010. 2. Pasal 23 Undang-Undang No.47 Tahun 2009 tentang APBN TA 2010 Pembahasan APBN TA 2010 dilakukan sebelum terbentuknya Kabinet Indonesia Bersatu Jilid II untuk masa tugas tahun 2009 2014, sehingga UU Nomor 47 tahun 2009 tentang APBN TA 2010 turut mengakomodir tambahan prioritas belanja bagi pemerintah yang tertuang dalam pasal 23 sebagai berikut : 1) Dalam hal diperlukan tambahan anggaran belanja maksimal 2% (dua persen) dari belanja negara untuk tambahan prioritas yang belum tersedia pagu anggarannya, pemerintah dapat mengajukan perubahan APBN. 2) Pembahasan dan penetapan perubahan APBN sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dengan Badan Anggaran dalam waktu paling lambat 1 (satu) minggu dalam masa sidang, setelah perubahan APBN diajukan oleh Pemerintah kepada DPR- RI 3) Perubahan APBN sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), dilakukan paling lambat akhir Maret 2010 untuk kemudian disampaikan pada Laporan Semester Pertama Pelaksanaan APBN 2010 Beberapa hal yang disampaikan oleh pemerintah 1. Program Prioritas Pemerintah APBN TA 2010 bersifat baseline dan memungkinkan bagi pemerintahan baru untuk menyesuaikan dengan perencanaan prioritas. Berkaitan dengan hal tersebut, maka terdapat 15 program prioritas kabinet Indonesia Bersatu Jilid II yang belum terakomodir dalam APBN TA 2010 2, untuk itu pemerintah diberi keleluasaan untuk menambah anggaran belanja sebesar 2%. Adapun 15 program prioritas tersebut adalah: 1) Pemberantasan mafia hukum. 2) Melakukan revitalisasi industri pertahanan. 3) Penanggulangan terorisme. 4) Mengatasi permasalahan listrik. 5) Meningkatkan produksi dan ketahanan pangan. 6) Revitalisasi pabrik pupuk dan gula. 2 Diskusi dengan pakar dari Depkeu tanggal 4 Januari 2010 4
7) Membenahi kompleksitas penggunaan tanah dan tata ruang. 8) Peningkatan infrastruktur. 9) Meningkatkan pinjaman usaha mikro, usaha kecil dan usaha menengah yang dikaitkan dengan Kredit Usaha Rakyat. 10) Mengenai pendanaan, masih harus memobilisasi sumber pembiayaan di luar APBN-APBD. 11) Menanggulangi perubahan iklim dan lingkungan. 12) Melakukan reformasi kesehatan denganmengubah paradigma masyarakat. 13) Reformasi di bidang pendidikan, dengan menyambungkan atau mencegah mismatch antara yang dihasilkan oleh lembaga pendidikan dan lembaga pelatihan dengan keperluan pasar tenaga kerja. 14) Kesiap-siagaan dalam penanggulangan bencana alam. 15) Melakukan koordinasi yang erat antara pemerintah pusat dan daerah dalam pembangunan di segala bidang. 2. SILPA Tahun Anggaran 2009 Berdasarkan Siaran Pers Departemen Keuangan mengenai Laporan Perkembangan Ekonomi Makro dan Realisasi APBN-P 2009, terdapat sisa lebih pembiayaan (SILPA) TA 2009 sebesar Rp38 triliun sebagai dampak turunnya realisasi defisit dari 2,4% menjadi 1,4%. Sesuai pasal 3 ayat (7) dan ayat (8) Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang keuangan negara disebutkan bahwa Pemerintah dapat menggunakan dana ini tanpa melalui mekanisme APBN-P, namun dengan persetujuan DPR, dalam hal ini Rapat Kerja Pemerintah dengan Badan Anggaran. Dana SILPA ini tidak akan digunakan menambah anggaran K/L, melainkan untuk kebutuhan mendesak yang berkaitan langsung dengan kepentingan rakyat di tahun 2010 3. Menurut BPK, pemerintah dapat langsung menggunakan dana SILPA tanpa harus menunggu hasil audit BPK 4. Pemerintah berencana menambah anggaran pendidikan sebesar Rp14 triliun dari dana SILPA ini. Armida S. Alisjahbana, Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas, mengatakan penambahan belanja bidang pendidikan merupakan instruksi Presiden Susilo Bambang Yudhoyono terkait pemanfaatan Sisa Lebih Penggunaan Anggaran (Silpa) 2009 5. 3. Subsidi Pagu belanja subsidi akan diubah dengan prioritas stabilisasi harga sehingga akan ada kenaikan besaran subsidi energi (BBM dan listrik) serta nonenergi terutama untuk pangan dan pupuk. Subsidi energi akan bertambah sebesar Rp43,53 triliun dengan rincian subsidi BBM dinaikkan sebesar Rp28,1 triliun dan subsidi listrik 3 http://web.bisnis.com/edisi-cetak/edisi-harian/ekonomi-makro/1id155398.html 4 http://202.158.49.150/hotnews/1id156199.html 5 http://www.bisnis.com/servlet/page?_pageid=127&_dad=portal30&_schema=portal30&vnw_lang_id=2&ptopi k=a03&cdate=16-jan-2010&inw_id=714062 5
dinaikkan sebesar Rp15,4 triliun karena adanya beberapa perubahan harga bahan bakar sehingga meningkatkan PSO listrik. Terlebih lagi pemerintah telah menyampaikan bahwa tidak akan ada kenaikan harga BBM dan tarif dasar listrik (TDL) sepanjang tahun 2010. 6 Anggaran subsidi non energi akan ditambah dari Rp51,3 triliun menjadi Rp59,5 triliun. Alokasi tambahan dana itu Rp3,4 triliun untuk tambahan raskin serta subsidi minyak goreng dan gula, dan penambahan subsidi pupuk Rp4,4 triliun. 4. Dana Penyeimbang TA 2010 Dalam rangka penetapan alokasi dan pedoman umum penggunaan Dana Penyeimbang Tahun Anggaran 2010 yang telah dialokasikan dalam Undang-Undang Nomor 47 Tahun 2009 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2010, Menteri Keuangan menetapkan Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 225/PMK.07/2009 tentang Alokasi dan Pedoman Umum Penggunaan Dana Penyeimbang Tahun Anggaran 2010 yang berlaku efektif sejak tanggal 23 Desember 2009. Dana Penyeimbang adalah Dana Penyesuaian yang dialokasikan kepada daerah tertentu yang mengalami koreksi luas wilayah yang signifikan dan yang mengalami dampak pemekaran untuk melaksanakan fungsi pendidikan dan sesuai dengan amanat UU Nomor 47 Tahun 2009 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran (APBN TA) 2010. 7 Dana Penyeimbang dialokasikan kepada Kabupaten Kepulauan Meranti sebesar Rp69,35 miliar, Kabupaten Sorong Selatan sebesar Rp68,04 miliar, dan Kabupaten Paniai sebesar Rp49,9 miliar untuk membiayai kegiatan-kegiatan dalam fungsi pendidikan yang dicantumkan dalam APBD dan/atau APBD Perubahan TA 2010 yang menjadi kewenangan/urusan daerah, dengan jenis: (1) belanja modal; (2) belanja barang; (3) belanja pegawai; (4) belanja bantuan keuangan, dan (5) belanja hibah. Adapun kegiatan yang tidak dapat dibiayai dari Dana Penyeimbang meliputi: (1) dana pendamping Dana Alokasi Khusus; (2) pendidikan kedinasan; dan (3) hibah kepada perusahaan daerah. Mekanisme Pembahasan Batas kewenangan yang diberikan kepada pemerintah untuk menambah anggaran sebesar 2% dari belanja negara adalah sebesar Rp20.953,2 miliar, sedangkan rencana tambahan anggaran subsidi sebesar Rp43,53 triliun. Mengingat tambahan belanja tersebut melebihi batas kewenangan 2%, maka pasal 23 UU No. 47/2009 tentang APBN TA 2010 ini tidak dapat digunakan untuk mengakomodir perubahan postur belanja dimaksud. 6 http://web.bisnis.com/edisi-cetak/edisi-harian/ekonomi-makro/1id155398.html 7 http://www.antaranews.com/berita/1263977928/alokasi-dan-pedoman-umum-penggunaan-dana-penyeimbangtahun-anggaran-2010 6
3. Pasal 27 Undang-Undang No.47 Tahun 2009 tentang APBN TA 2010 Pasal 27 UU No. 47/2009 tentang APBN TA 2010, telah mengakomodir situasi/kondisi yang memungkinkan dilakukannya APBN Perubahan, apabila terjadi : a. perkembangan ekonomi makro yang tidak sesuai dengan asumsi yang digunakan dalam APBN Tahun Anggaran 2010; b. perubahan pokok-pokok kebijakan fiskal; c. keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antarunit organisasi, antarprogram, dan/atau antarjenis belanja; d. keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun-tahun anggaran sebelumnya harus digunakan untuk pembiayaan anggaran tahun anggaran 2010. Beberapa hal yang disampaikan oleh pemerintah 1. Perubahan asumsi ekonomi makro APBN TA 2010, yaitu asumsi harga minyak menjadi US$80 (dari US$65); nilai tukar rupiah menjadi Rp9.500/US$1 (dari US$10.000); inflasi menjadi 5,5% (dari 5%); dan asumsi SBI tiga bulan menjadi 6,8% (dari6,5%). 8 2. Penambahan belanja prioritas, perubahan asumsi makro dan penambahan anggaran subsidi mengakibatkan peningkatan defisit sebesar Rp28,6 triliun dari Rp98 triliun (1,6% PDB) menjadi Rp128,7 triliun (2,2% PDB). Mekanisme Pembahasan Untuk merubah keseluruhan postur APBN TA 2010, perundang-undangan yang ada tidak memungkinkan menggunakan pasal 23 UU nomor 47 tahun 2009 tentang APBN TA 2010, karena pasal ini hanya terbatas pada perubahan belanja sebesar 2% (setara dengan dengan Rp20,95 triliun) yang menjadi wewenang pemerintah dan hanya dibahas di Badan Anggaran untuk jangka waktu paling lama 1 (satu) minggu. Perubahan postur APBN secara keseluruhan seiring dengan perubahan asumsi makro, hanya dimungkinkan melalui pasal 27 yaitu melalui mekanisme APBN Perubahan, untuk jangka waktu paling lama 1 (satu) bulan. Pasal 161 UU No. 27 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, ayat 5 juga mengatur bahwa : (5) Dalam hal tidak terjadi perubahan asumsi ekonomi makro dan/atau perubahan postur APBN yang sangat signifikan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (3), pembahasan perubahan APBN dilakukan dalam rapat Badan Anggaran dan pelaksanaannya disampaikan dalam laporan keuangan Pemerintah. 8 http://web.bisnis.com/edisi-cetak/edisi-harian/ekonomi-makro/1id155398.html 7