1 I. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Pengangguran merupakan salah satu permasalahan yang sering terjadi di berbagai negara dan sering mendapat perhatian khusus baik dari pengambil kebijakan maupun akademisi. Pengangguran yang tidak teratasi akan menjadi beban bagi perekonomian (Amarullah 2008). Di samping itu, pengangguran juga menunjukkan masalah ketidakefisienan dalam penggunaan faktor-faktor produksi sehingga implikasinya adalah tingkat kemakmuran masyarakat tidak mencapai potensinya yang maksimal. Pengangguran dapat digunakan sebagai salah satu ukuran dalam menilai sebuah kinerja pemerintahan. Oleh karena itu, pengurangan pengangguran biasanya menjadi target utama kebijakan perekonomian. Pada umumnya, tingkat pengangguran Indonesia terus mengalami peningkatan. Rata-rata tingkat pengangguran pada periode 1984-1991 adalah sebesar 2,42 persen, periode 1992-1999 sebesar 4,83 persen, sementara periode 2000-2008 mencapai 9,08 persen. Dengan demikian terjadi perubahan rata-rata tingkat pengangguran di antara ketiga periode tersebut (Gambar 1). 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Pengangguran Rata-Rata Pengangguran Sumber: Sakernas (1984-2008), diolah Gambar 1 Tingkat Pengangguran dan Pertumbuhan Ekonomi Indonesia
2 Fenomena meningkatnya pengangguran secara nasional merupakan konsekuensi dari adanya pengangguran di tingkat provinsi. Salah satu masalah pengangguran dari dimensi regional adalah perbedaan tingkat pengangguran antarprovinsi yang cenderung semakin melebar dan divergen. Gambar 2 menunjukkan bahwa tingkat pengangguran provinsi-provinsi menunjukkan kondisi yang cukup heterogen. Pada tahun 2008 Jakarta memiliki tingkat pengangguran sebesar 12,16 persen, kemudian Sumatera Barat memiliki tingkat pengangguran yang mencapai 8,04 persen. Sementara, provinsi Papua hanya mencapai 5,18 persen. Dari 26 provinsi, tujuh provinsi di antaranya memiliki tingkat pengangguran yang melebihi tingkat pengangguran nasional. Mayoritas (lima provinsi) terletak di Kawasan Barat Indonesia (KBI), sementara provinsi lainnya terletak di Kawasan Timur Indonesia (KTI). Pada tahun tersebut, provinsi dengan tingkat pengangguran tertinggi adalah Jawa Barat (12,66 persen) sedangkan yang terendah adalah Bali (3,31 persen). Dengan demikian selisih nilai antara kedua provinsi tersebut adalah sebesar 9,35 persen. Nilai tersebut cenderung meningkat, mengingat pada tahun 1984 persen selisih nilai tersebut hanya 6,53 persen. Data ini menunjukkan bahwa jarak tingkat pengangguran antarprovinsi semakin besar. 14 12 10 Persen 8 6 4 2 0 1984 2008 Selisih Sumber: BPS (1984-2008), diolah Gambar 2 Tingkat Pengangguran Antarprovinsi Tahun 1984 dan 2008
3 Dispersi tingkat pengangguran antarprovinsi juga ditunjukkan dengan nilai standar deviasi yang cenderung terus meningkat. Pada periode 1984-2008 nilai dari standar deviasi cenderung meningkat dari tahun ke tahun, walaupun sempat mengalami penurunan pada beberapa titik waktu. Nilai tersebut berkisar antara 1,23 (tahun 1984) dan 3,34 (Tahun 1984) dengan rata-rata tingkat deviasi sebesar 2,12. Adanya perbedaan pengangguran antarprovinsi menunjukkan beragamnya kinerja pasar tenaga kerja regional. Secara nasional kemampuan penyerapan tenaga kerja cenderung menurun, walaupun mengalami peningkatan pada periode 2006 hingga 2008. Apabila dibandingkan dengan agregat nasional, Pulau Maluku, Jawa dan Sulawesi memiliki tingkat penyerapan tenaga kerja yang lebih rendah (Gambar 3). Hal ini menunjukkan bahwa proses pembangunan antarwilayah relatif kurang merata. Persen 100 98 96 94 92 90 88 86 84 Sumber: BPS (2008), diolah 82 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Nasional Sumatra Jawa Bali Nusa Tenggara Sumber: BPS (1992-2008), diolah Gambar 3 Tingkat Penyerapan Tenaga Kerja Antarpulau, 1992-2008 Permasalahan kedua dari dimensi regional adalah tingkat pengangguran provinsi menunjukkan kecenderungan yang meningkat. Gambar 4 menunjukkan bahwa semua provinsi mengalami peningkatan pengangguran. Sejak tahun 2006 tingkat pengangguran mengalami penurunan, namun jika dibandingkan dengan periode sebelumnya maka tingkat pengangguran provinsi pada periode 2008 belum bisa kembali pada periode 1984. Data menunjukkan bahwa pengangguran cenderung semakin meningkat dan sulit untuk mengalami penurunan. Gejala demikian disebut pengangguran yang persisten (InterCAFE 2008).
4 2008 Tingkat Pengangguran Propinsi (Persen) 14,00 Jabar 12,00 Kaltim 10,00 NAD Sulut Maluku Sumut 8,00 Sulsel Lampung Sumbar Sumsel 6,00 NTB Kalsel Sulteng KalbarJambi Papua 4,00 Kalteng NTT Bali 2,00 Jakarta 0,00 0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00 1984 Sumber: BPS (1984-2008), diolah Gambar 4 Distribusi Tingkat Pengangguran Provinsi 1984 dan 2008 Persistensi pada level regional telah menjadi fenomena di berbagai belahan dunia, tak terkecuali di Indonesia. Chuang dan Lai (2007), pada periode 1987-2004 menyatakan bahwa tingkat pengangguran diantara 23 kota di Taiwan menunjukkan heterogenitas yang tinggi dan cenderung persisten sepanjang waktu. Wu (2007) juga mengidentifikasi persistensi regional di berbagai wilayah di China. 1.2. Perumusan Masalah Masalah ketenagakerjaan yang terkait pengangguran di Indonesia merupakan salah satu masalah makroekonomi yang utama. Dilihat dari dimensi regional beberapa permasalahan pengangguran adalah pertama, tidak adanya konvergensi dan kedua, tingkat pengangguran provinsi menunjukkan kecenderungan yang meningkat pada rentang waktu tersebut. Dalam penelitian ini hanya permasalahan kedua yang akan dianalisis yaitu kondisi pengangguran provinsi yang persisten. Pengangguran memberikan dampak negatif tidak hanya terhadap perekonomian namun juga sosial. Pertama, pengangguran menunjukkan permasalahan ketidakefisienan. Apabila terdapat pengangguran yang persistensi di tingkat regional, maka tingkat
5 pendapatan regional aktual lebih rendah daripada tingkat pendapatan potensialnya. Keadaaan ini berarti tingkat kemakmuran yang dinikmati masyarakat lebih rendah daripada tingkat kemakmuran yang mungkin dicapainya. Kedua, mengurangi persistensi pengangguran ini berarti mengurangi dampak negatif berkaitan dengan geographical concentrations of unemployment. Daerah yang mempunyai tingkat pengangguran yang persisten cenderung memiliki demand terhadap barang dan jasa lokal yang rendah dalam jangka panjang. Ketiga, di samping akibat buruk yang bersifat ekonomi, pengangguran menimbulkan pula biaya sosial. Terhadap individu, pengalaman menganggur akan mempengaruhi prospek seseorang dalam kesempatan kerja yang akan datang (the scarring theory of unemployment). Semakin lama seseorang menganggur akan semakin berdampak pada perkembangan karirnya seperti kemampuan yang semakin berkurang serta semakin tingginya peluang untuk memperoleh pekerjaan dengan pendapatan yang cenderung kurang stabil. Di samping itu, pengangguran yang semakin sulit untuk diatasi ditengarai sebagai pemicu masalah sosial ekonomi masyarakat, sehingga dapat menghambat pembangunan dalam jangka panjang. Studi terdahulu menunjukkan bahwa semakin tinggi angka pengangguran, probabilitas meningkatnya kemiskinan, kriminalitas dan fenomena sosial-ekonomi politik lainnya semakin tinggi. Persistensi pengangguran regional akan membawa konsekuensi pada semakin tingginya beban terhadap perekonomian. Tingkat pengangguran yang tidak teratasi pada level provinsi akan membawa konsekuensi pada semakin tingginya tingkat pengangguran nasional. Dengan demikian dibutuhkan penelitian mengenai faktor-faktor penyebab pengangguran yang mengacu pada tingkat regional. Berdasarkan latar belakang di atas, maka perumusan masalah dalam penelitian ini adalah sebagai berikut : 1. Apakah benar terjadi persistensi pengangguran provinsi di Indonesia? 2. Faktor-faktor apa yang menjadi sumber pengangguran provinsi di Indonesia?
6 1.3. Tujuan Penelitian Sejalan dengan latar belakang dan permasalahan di atas, tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah : 1. Mengidentifikasi keberadaan persistensi di tingkat provinsi di Indonesia. 2. Mengidentifikasi sumber penyebab pengangguran pada level provinsi di Indonesia. 1.4. Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan mampu menjawab permasalahan persistensi pengangguran pada level provinsi, karena pengangguran yang tidak teratasi pada level ini akan berimplikasi pada semakin tingginya tingkat pengangguran agregat. Dengan demikian secara umum penelitian ini diharapkan bermanfaat bagi: 1. Pemerintah: Sebagai acuan dalam mengatasi permasalahan pengangguran pada level regional berdasarkan perumusan strategi maupun langkah kebijakan. Kebijakan yang diambil bisa berbeda antarprovinsi disesuaikan dengan karakter masing-masing daerah. 2. Akademisi: Sebagai referensi dalam menggali lebih dalam mengenai pengangguran. 3. Masyarakat: Memperluas wawasan serta cakrawala berpikir dalam memahami kondisi pengangguran. 1.5. Ruang Lingkup Penelitian Ruang lingkup penelitian ini mencakup 26 provinsi di Indonesia. Hal ini disebabkan karena ketersediaan data yang tidak memungkinkan untuk mencakup provinsi-provinsi baru. Keterwakilan tiap-tiap provinsi di seluruh pulau diharapkan dapat merepresentasikan persistensi pengangguran regional di Indonesia. Di samping itu, penelitian ini tidak mengidentifikasi persistensi untuk tiap-tiap provinsi di Indonesia.