BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Sesuai amanat Undang-Undang No. 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) merupakan jenis pemeriksaan keuangan yang dilakukan oleh BPK dengan tujuan memberikan pernyataan opini tentang tingkat kewajaran informasi yang disajikan dalam LKPD tersebut. Secara umum teknis pelaksaan pemeriksaan di BPK dibagi ke dalam dua kegiatan, yaitu pelaksanaan pemeriksaan dan pengakhiran pemeriksaan. Kegiatan pelaksanaan pemeriksaan adalah kegiatan yang dilaksanakan ketika tim pemeriksa berada di lapangan. Kegiatan pekerjaan pemeriksaan dimulai dari komunikasi awal dan diakhiri dengan komunikasi akhir dengan pejabat entitas yang diperiksa, sedangkan kegiatan pengakhiran pemeriksaan adalah kegiatan setelah tim kembali dari lapangan. Kegiatan pengakhiran pemeriksaan antara lain, melaporkan hasil pemeriksaan di lapangan dan mempertanggungjawabkan administrasi pemeriksaan. Konsep pelaksanaan pemeriksaan yang manual ini sangat tergantung interaksi langsung antara auditor dengan objek pemeriksaan (entitas/auditee) dan terjadi di lingkungan entitas, termasuk perolehan data-data laporan keuangan dengan segala bukti pendukung/terkait. Dalam pelaksanaan di lapangan, proses perolehan data memiliki berbagai kendala yang berdampak besar terhadap proses pemeriksaan secara keseluruhan. 1
Proses manual dalam pelaksanaan pemeriksaan yang digambarkan pada langkah 3 dan 4 pada gambar 1.1. membutuhkan waktu yang cukup lama untuk mendapatkan informasi yang diperlukan. Gambar 1.1 Alur Pemeriksaan Secara Manual (Sumber: Grand Design E-Audit, 2012) Untuk itulah diperlukan sebuah reformasi pemeriksaan di BPK yaitu dengan menerapkan metode e-audit yang mempermudah kegiatan pemeriksaan dalam pemerolehan data dan pengujian transaksi dengan efektif dan efisien. Dengan penerapan e-audit diyakini dapat mengurangi penyimpangan dan tindak pidana korupsi dalam pengelolaan keuangan negara. Persinggungan langsung pihak yang diperiksa dengan yang memeriksa selama ini menjadi peluang peningkatan penyimpangan dan tindak pidana korupsi. Dengan memanfaatkan sistem e-audit ini pula, pemeriksa dapat mengumpulkan data dari entitas ke pusat data, baik ketika proses pemeriksaan 2
ataupun diluar proses pemeriksaan. Data tersebut dapat dimanfaatkan pemeriksa kapanpun, seperti dalam gambar berikut: Gambar 1.2 Alur Pemeriksaan dengan e-audit (Sumber: Grand Design E-Audit, 2012) Konsep pengembangan sistem e-audit ini telah mendapat dukungan yang kuat dari pemerintah dimana dalam pertemuan antara Presiden dengan Ketua Lembaga Negara/pimpinan Kementrian di Bogor tanggal 21 Januari 2010, telah dinyatakan oleh Presiden RI bahwa dengan tersedianya sistem e-audit maka sejak dini sudah bisa dicek, ditelusuri, tracking apakah ada hal-hal yang tidak wajar dalam penggunaan ataupun pertanggungjawaban keuangan itu. Arah dari pengembangan system e-audit ini akan menjadi suatu kerangka audit yang link and match dengan entitas pemeriksaan BPK-RI sehingga peran BPK akan semakin nyata sebagai pendorong/sinergi tata kelola pemerintahan yang baik. Komitmen dari pimpinan BPK dan Ketua Lembaga Negara/pimpinan Kementrian terhadap sistem e-audit telah ditindaklanjuti melalui penandatanganan 3
Nota Kesepahaman antara BPK dengan entitas yang diperiksa, termasuk pemerintah provinsi, kota dan kabupaten di seluruh Indonesia. Hingga 13 Maret 2012, nota kesepahaman yang telah ditandatangani antara BPK dengan entitas berjumlah 545, termasuk 323 dengan pemerintah daerah di 19 provinsi. Luasnya cakupan pemeriksaan memerlukan pengujian yang mendalam baik intra maupun antar entitas sehingga diperlukan proses identifikasi keterkaitan data entitas. Proses tersebut sangat bermanfaat dalam pengujian transaksi intra dan antar entitas. Inisiatif e-audit juga dipicu oleh kebutuhan entitas atas tersedianya informasi hasil pemeriksaan BPK, baik Laporan Hasil Pemeriksaan dan Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS). Selain itu, entitas juga memerlukan informasi tentang status tindak lanjut atas rekomendasi BPK, sesuai dengan Pasal 20 Undang-undang No. 15 Tahun 2004. Hasil yang diharapkan dari penerapan sistem e-audit adalah peningkatan kinerja pemeriksaan pengelolaan dan tanggungjawab keuangan negara. Oleh karena itu, perlu kerangka mengenai inisiatif e-audit yang komprehensif. Kerangka inisiatif sistem e-audit dimulai dengan menganalisis kondisi lingkungan dan kebutuhan saat ini untuk mencapai kondisi yang diinginkan. Pencapaian kondisi tersebut memerlukan kebijakan, strategi dan upaya penerapan sistem e-audit. Kondisi lingkungan yang dimaksud meliputi lingkungan bisnis eksternal dan lingkungan bisnis internal, termasuk lingkungan sistem informasi (SI) dan teknologi informasi (TI) eksternal dan internal. Lingkungan SI/TI eksternal meliputi kondisi kesiapan SI/TI entitas, trend TI saat ini dan yang akan datang. Perumusan kebijakan dan strategi dalam rangka pencapaian kondisi yang diinginkan harus didasarkan pada 4
berbagai peluang yang ada dan kendala yang mungkin terjadi, serta mempertimbangkan faktor lingkungan yang mempengaruhi keberhasilan sistem. Salah satu aspek yang harus diperhatikan dalam implementasi e-audit adalah kesiapan internal BPK termasuk auditor dan entitas pemeriksaan. Kesiapan tersebut dapat didukung dengan suatu konsep pemahaman antar pihak-pihak tersebut terhadap teknis pelaksanaan e-audit itu sendiri. Untuk itulah disusun tahapan pelaksanaan e-audit ini seperti yang dijabarkan pada Tabel 1.1. Tabel 1.1 Tahapan Pelaksanaan e-audit No Kegiatan Pelaksanaan a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. k. Pengkajian aspek hukum terhadap e-audit 2011 Sosialisasi e-audit kepada pemeriksa BPK maupun entitas pemeriksaan 2011-2012 Penyusunan MoU dengan Entitas 2011-2013 Penyusunan dan Penyempurnaan Grand Design e- Audit Identifikasi kebutuhan data dan kesiapan TI entitas serta informasi dari BPK yang dapat diberikan ke entitas Penyusunan perangkat lunak pendukung sistem e- Audit Pembangunan dan Pengembangan Infrastruktur, Portal dan Aplikasi Pendukung e-audit 2011-2012 2011-2015 2011-2013 2011-2015 Penyiapan SDM untuk IT Audit 2011-2015 Piloting Pemeriksaan dengan e-audit 2011-2014 Monitoring dan Evaluasi 2012-2015 Pembentukan helpdesk e-audit 2012-2015 l. Penyempurnaan Pedoman Pemeriksaan 2012 Standarisasi Data, Database, Infrastruktur dan Shelf m. Document (mengacu pada juklak/juknis yang berlaku, 2012-2013 SPKN, PMP) n. Pembangunan e-bpk yang terintegrasi 2013 o. Penerapan secara penuh sistem e-audit 2015 Dari Tabel 1.1 terlihat bahwa implementasi e-audit untuk tahun 2011-2012 adalah kegiatan sosialisasi kepada pemeriksa BPK maupun entitas pemeriksaan. 5
Hal ini berlanjut hingga pada tahap dimana implementasi e-audit dilakukan dalam bentuk kegiatan piloting. Implementasi e-audit tersebut dimulai dengan menyusun Grand Design e-audit yang berisi kerangka konseptual e-audit dan rencana kegiatan yang akan dilaksanakan dan dicapai setiap tahunnya. Pada tahun 2011 kegiatan berfokus pada penyiapan infrastruktur, capacity building, dan uji coba implementasi dalam bentuk piloting e-audit. Fokus tersebut sebagian besar telah terealisasi sesuai rencana. Namun demikian karena implementasi e-audit mempunyai lingkup yang luas serta melibatkan entitas terperiksa, sebagai penyedia data, maka perbaikan dan evaluasi berkelanjutan dilakukan sampai dengan tahun 2015. Perkembangan infrastruktur yang dibangun saat ini telah memenuhi prasyarat pokok e-audit untuk dapat diimplementasikan. Koneksi jaringan, server/pusat data, serta software pengolah data telah dibangun dan diimplementasikan agar mampu mendukung kelancaran pelaksanaan e-audit. Kendala yang dihadapi umumnya terkait integrasi ketiga komponen tersebut di atas, sehingga pelaksanaan link and match masih belum sempurna. Selain itu, untuk meyakinkan bahwa Grand Design mampu diterapkan ke seluruh satker pemeriksaan, maka diperlukan capacity building atas implementasi e- Audit yang diteruskan dengan piloting e-audit. Program ini kemudian diturunkan dalam bentuk workshop dan piloting e-audit. Harapannya adalah agar pemeriksa mendapatkan gambaran dan arahan apa yang harus dilakukan sesuai dengan POS- POS (Prosedur Operasi Standard) terkait e-audit. Workshop dan piloting tersebut melibatkan seluruh satker pemeriksaan dalam 17 entitas piloting. Kantor perwakilan BPK yang dilibatkan dalam piloting tersebut 6
hanya delapan dari jumlah keseluruhan 33 kantor perwakilan di setiap provinsi. Kedelapan kantor perwakilan tersebut adalah Lampung, Banten, DKI Jakarta, Bandung, Surabaya, Kendari, Makassar dan Gorontalo. Hal ini menyebabkan kantor perwakilan BPK lainnya harus menunggu proses piloting selesai untuk memastikan kesiapan yang harus dilakukan. Di sisi lain, dengan memperhitungkan jumlah entitas pemerintah daerah di seluruh indonesia yang lebih dari 500 pemerintah daerah, maka tentu kesiapan sedini mungkin dilakukan agar mencakup seluruh entitas tersebut. Sebagaimana diketahui, pemahaman terhadap penerapan TI pada pemerintah daerah terdapat berbagai kendala baik dari segi geografis, SDM dan faktor lainnya, sehingga diperlukan strategi lain seiring dengan berjalannya piloting e-audit pada beberapa kantor perwakilan BPK. Pemahaman terhadap pelaksanaan e-audit dapat lebih mendalam dengan melakukan ujicoba pemeriksaan menggunakan teknik menyerupai mekanisme e-audit yang sesungguhnya. Hal ini dapat terwujud dengan adanya media interaksi seperti prototipe sistem e-audit dan sebuah ujicoba dalam bentuk simulasi pada kegiatan pemeriksaan menggunakan prototipe tersebut. 1.1.1 Perumusan Masalah Dari uraian latar belakang maka dapat dirumuskan pokok permasalahan dalam penelitian ini yaitu : a. bagaimana mengembangkan media interaksi dalam bentuk prototipe portal e- audit yang digunakan oleh pihak BPK sebagai auditor dan pihak pemerintah daeah sebagai entitas pemeriksaan. b. bagaimana pemanfaatan prototipe portal e-audit tersebut dapat diaplikasikan dalam rangkaian kegiatan pemeriksaan di BPK RI. 7
1.1.2 Keaslian Penelitian Penelitian terhadap pemeriksaan di BPK sehubungan dengan pelaksanaan e-audit telah dilakukan oleh Hartoyo yang menyebutkan bahwa penerapan e-audit di BPK RI merupakan bentuk pemanfaatan TABK dalam rangka pemeriksaan [9]. Lebih rinci mengenai teknis pelaksaan e-audit tidak terlepas dari topik electronic data processing (EDP) yang dapat dirangkai dengan penggunaan TABK (Teknik Audit Berbantuan Komputer) jika dilaksanakan dalam suatu pemeriksaan data laporan keuangan sepeti yang diungkapkan oleh Chunyan dan Juan [7]. Chunyan dan Juan mengungkapkan bahwa perkembangan sistem informasi akuntansi dan sistem informasi manajemen telah memberikan perubahan terhadap pola pencatatan akuntansi [7]. Hal ini tentunya juga akan berpengaruh terhadap bagaimana pemeriksaan (audit) terhadap pencatatan tersebut. Penggunaan sistem informasi akuntansi atau perangkat lunak untuk mengelola pelaporan keuangan juga telah banyak dilakukan di instansi pemerintah Indonesia, baik pusat maupun daerah. Hal ini juga mendorong BPK untuk mampu melakukan teknik audit yang tepat terhadap data elektronik yang dihasilkan dari aplikasi tersebut. Chunyan dan Juan juga menekankan bahwa penggunaan teknik audit berbantuan komputer (computeraided audit techniques) meningkatkan efektifitas dan efisiensi dalam sebuah pemeriksaan. Cadha dan Welsh menjelaskan bahwa kemampuan untuk membuat keputusan desain yang baik awal merupakan pendorong yang signifikan untuk simulasi berbasis akuisisi untuk efektif menurunkan siklus hidup biaya dan waktu siklus [2]. Membangun prototipe virtual, yang memungkinkan seseorang untuk menganalisis 8
dampak keputusan, mencapai efektif simulasi proses berbasis akuisisi. Prototipe virtual perlu mendukung seperangkat analisis yang akan dilakukan pada produk, maka, semua aspek data produk dan perilaku perlu diwakili. Membangun prototipe virtual sistem kompleks yang dirancang oleh tim multi-organisasi memerlukan konsep arsitektur baru dan proses didesain ulang. Implementasi dari arsitektur baru adalah kompleks dan memanfaatkan teknologi komersial yang diperlukan untuk mencapai solusi layak. Penelitian Cadha dan Welsh merupakan pendekatan dasar dari penelitian ini demi menjabarkan teknis pelaksanaan e-audit yang akan dijalankan di BPK [2]. Berdasarkan konsep Cadha dan Welsh tersebut maka dengan pembangunan sebuah protitipe virtual maka membuat sebuah sistem dapat dianalisa lebih jauh mengenai aspek-aspek yang terlibat didalamnya termasuk hal-hal teknis tersebut. Dalam penelitian ini yang menjadi objek prototipe adalah sistem e-audit yang diwakili oleh komponen portal e-audit. Bisnis proses yang merupakan core dari portal e-audit adalah pemrosesan data secara elektronik seperti yang diungkapkan oleh Chunyan dan Juan. Sebagaimana kini pemerintah daerah sebagai entitas pemeriksaan BPK RI telah menggunakan suatu sistem informasi keuangan daerah dalam memproses catatan akuntansi-nya dalam rangka pelaporan keuangan daerah. Berdasarkan penelitian-penelitian tersebut diatas maka dalam penelitian ini akan dibangun sebuah prototipe portal e-audit yang diharapkan dapat digunakan dalam sebuah simulasi penerapan e-audit dalam pelaksanaan pemeriksaan LKPD oleh auditor BPK di suatu pemerintah daerah (entitas). Uji simulasi sistem e-audit ini 9
selanjutnya dapat menjabarkan bagaimana teknis pelaksanaan e-audit yang dilakukan oleh pimpinan BPK, auditor dan entitas. 1.1.3 Manfaat Penelitian Melalui penelitian ini maka pihak terkait dalam penerapan e-audit yaitu BPK dan entitas/auditee, memiliki acuan/gambaran bagaimana suatu tahapan pemeriksaan dilaksanakan dengan menggunakan e-audit. Acuan ini dapat menjadi alternatif yang tepat disamping piloting dalam persiapan yang harus dilakukan masing-masing pihak demi implementasi e-audit tahun 2015. Adapun hal-hal yang dapat diketahui dari evaluasi simulasi ini adalah hal-hal yang merupakan masukan baik bagi BPK maupun entitas/auditee untuk semakin mempersiapkan diri menjelang pelaksanaan e-audit ini, seperti pada Tabel 1.2. Tabel 1.2 Manfaat Penelitian dari Aspek Simulasi Aspek dari Simulasi Dukungan Teknis / Infrastruktur Dukungan Keahlian SDM Pelaksanaan Pemeriksaan BPK Dari segi ini, BPK (khususnya Perwakilan DIY) akan mendapat gambaran dukungan teknis yang diperlukan pada penerapan e- audit. Hal ini penting misalnya untuk menyusun kebijakan anggaran di tahuntahun berikutnya. BPK dapat memahami akan kebutuhan auditor yang memiliki keahlian yang diperlukan dalam e-audit, sehingga dapat segera diantisipasi dengan pelatihan, dll. Strategi pelaksanaan pemeriksaan otomatis harus disesuaikan dalam penerapan e-audit, misalnya komposisi tim yang mensyaratkan adanya auditor yang memiliki keahlian penggunaan TABK. Entitas / Auditee Auditee sebagai objek pemeriksaan mengetahui persiapan yang harus dilakukan misalnya dukungan infrastruktur, penyediaan Sistem Informasi, sehingga dapat dilakukan evaluasi terhadap kondisi terkini dan penyempurnakan yang harus dilakukan. Auditee juga memahami persiapan SDM yang diperlukan sehingga mampu melayani hal-hal teknis terkait penyediaan data elektronik di pelaporan keuangan. Auditee memiliki pemahaman tentang mekanisme pelaksanaan pemeriksaan setelah penerapan e-audit, misalnya persiapan berkas-berkas tidak lagi diperlukan di awal pemeriksaan namun jika diperlukan pada saat tertentu. 10
Aspek dari Simulasi BPK Entitas / Auditee Tindak Lanjut Pemeriksaan Hal penting setelah pelaksanaan pemeriksaan adalah tindak lanjut dari hasil pemeriksaan. BPK dan auditee memiliki persamaan acuan dalam menindaklanjuti rekomendasi dari hasil pemeriksaan. Ketersediaan data secara realtime memberikan kemudahan kedua belah pihak dalam memonitor perkembangan tindak lanjut, sehingga dapat dilakukan sinergi demi penyelesaian temuan pemeriksaan. 1.2 Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini adalah : a. membangun prototipe portal e-audit meliputi fungsi utama dalam kegiatan pemeriksaan; b. melakukan evaluasi terhadap penggunaan prototipe dengan pendekatan simulasi pemeriksaan LKPD di BPK RI; 1.3 Batasan Masalah Batasan masalah dari penelitian tesis ini adalah : 1. Simulasi sistem e-audit yang dibangun mengacu pada konsep grand design e-audit menuju BPK Sinergis yang dikeluarkan oleh BPK RI Tahun 2011/2012 [6] dan simulasi sistem ini menggunakan prototipe portal e-audit yang dikembangkan dengan pendekatan metode Rapid Application Development (RAD). 2. Entitas pemeriksaan dalam simulasi ini adalah pemerintah daerah di provinsi DIY dan pengujian dilakukan hanya pada tahapan pemeriksaan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) sehingga data keuangan pemerintah 11
daerah (entitas) yang digunakan dalam simulasi ini adalah yang berhubungan dengan LKPD pada pemda provinsi DIY tersebut. 3. Infrastruktur jaringan yang digunakan dalam simulasi sistem e-audit ini adalah menggunakan jaringan di BPK-DIY dan jaringan yang digunakan oleh pemerintah daerah Provinsi DIY sedangkan infrastruktur TI lainnya seperti aplikasi/sistem informasi keuangan yang digunakan oleh Pemda disesuaikan dengan masing-masing pemerintah daerah. 4. Ruang lingkup dalam simulasi penelitian dapat dijabarkan dengan membandingkan antara sistem e-audit yang sedang dikembangkan oleh BPK pada Tabel 1.3. Tabel 1.3 Perbandingan Sistem e-audit dengan Simulasi Penelitian No Sistem e-audit Simulasi Penelitian 1. Aspek : Pengguna sistem e-audit Pihak Internal, meliputi (1) Badan; (2) Pimpinan yang meliputi Eselon I dan Eselon II; (3) Tim Pemeriksa; (4) Pelaksana BPK lainnya. Pihak Eksternal, meliputi : a. Entitas Pemeriksaan BPK yang meliputi Badan Usaha Milik Negara/Daerah, Kementrian/Lembaga, Pemerintah Daerah (Provinsi, Kabupaten dan Kota), dan Badan Layanan Umum; b. Stakeholder lain. Pihak Internal, meliputi (1) Tim Pemeriksa (2) Pelaksana BPK di Kantor Perwakilan (Pimpinan Eselon III) Pihak Eksternal, meliputi Pemerintah Daerah di Provinsi DI Yogyakarta 2. Aspek : Pemanfaatan dalam Jenis Pemeriksaan Sesuai kewenangan BPK (1) Pemeriksaan Keuangan (2) Pemeriksaan Kinerja (3) Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu Sebagai uji tahapan pemeriksaan hanya pada Pemeriksaan Keuangan, khususnya Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) 3. Aspek : Komponen penyusun (1) Komponen Penyajian Informasi dan Korespondensi (2) Pusat Data (3) Agen Konsolidator dan Master Agen Konsolidator (4) Document Management (6) Integrator (1) Komponen Penyajian Informasi dan Korespondensi (2) Pusat Data 12
No Sistem e-audit Simulasi Penelitian 4. Aspek : Interoperabilitas Kemampuan bersinergi dengan e-bpk dan e- Auditee Tidak ada 4. Aspek : Pengembangan Portal e-audit Penempatan filesistem di Server BPK Pusat Terpisah dengan BPK Pusat Data Penempatan filesistem pada server penelitian dengan alamat http://eaudit.anshari.info Menempatkan BPK Pusat Data pada portal e-audit 5. Gambaran ruang lingkup penelitian juga dapat dijelaskan pada konsep siste e-audit sesuai grand design 2012 seperti pada Gambar 1.3. SIMULASI PENELITIAN Gambar 1.3 Bagan Ruang Lingkup Simulasi Penelitian 13