6.7 PEMBANGUNAN KOTA BARU Oleh Suyono BEBERAPA PENGERTIAN Di dalam Undang-undang nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (Undang-undang Otonomi Daerah) 1999 digunakan istilah daerah kota untuk daerah otonom yang sebelumnya disebut kotamadya. Selain itu, digunakan pula istilah kawasan perkotaan untuk kawasan yang mempunyai kegiatan utama bukan pertanian. Untuk kawasan yang mempunyai kegiatan utama pertanian disebut kawasan perdesaan. Tidak disebutkan luas minimum suatu kawasan perkotaan maupun perdesaan. Tidak pula menyebutkan kawasan lain, seperti kawasan lindung yang bukan perkotaan dan bukan pula perdesaan. Menurut undang-undang tersebut, kawasan perkotaan dapat berstatus daerah kota dapat pula bukan daerah kota. Kawasan perkotaan yang berstatus bukan daerah kota dibagi dalam tiga kelompok. Pertama, kawasan perkotaan yang merupakan bagian daerah kabupaten. Kedua, kawasan perkotaan baru yang merupakan hasil pembangunan yang mengubah kawasan perdesaan menjadi kawasan perkotaan. Ketiga, kawasan perkotaan yang merupakan bagian dari dua atau lebih daerah kabupaten yang berbatasan sebagai satu kesatuan sosial, ekonomi dan fisik perkotaan. Sesungguhnya, ketiga jenis kawasan perkotaan itu merupakan bagian dari daerah kabupaten, karena seluruh wilayah nasional dibagi habis dalam daerah kabupaten dan kota. Sebelum berlaku undang-undang tersebut, istilah kota digunakan secara umum oleh masyarakat yang dalam UU disebut kawasan perkotaan, sedangkan kota administratif kini ditiadakan. Dalam tulisan ini, istilah kota baru sama pengertiannya dengan kawasan perkotaan baru. Lokasinya berada dalam satu daerah kabupaten, tetapi tidak tertutup kemungkinan terletak dalam VI.7-1
dua atau lebih kabupaten yang berbatasan. UU 22/1999 memungkinkan kota baru pada suatu saat berubah status menjadi daerah kota, kalau persyaratan pembentukkannya terpenuhi. Kawasan perkotaan baru (perumahan, kawasan industri atau kawasan fungsional lainnya) yang dibangun di daerah kota tidak termasuk dalam pengertian kota baru, karena dianggap merupakan perluasan kawasan perkotaan dari daerah kota bersangkutan. Perlu ditegaskan, kawasan perumahan baru yang dibangun hanya di daerah kabupaten. Menurut pengertian yang digunakan dalam UU 22/1999 kawasan perumahan tersebut dapat disebut kawasan perkotaan kalau kegiatan utama penghuninya bukan pertanian, berapa pun luas kawasan tersebut. KOTA BARU MENURUT FUNGSINYA Kota baru dapat dibedakan berdasarkan fungsinya. Dalam hal ini, ada beberapa golongan kota baru, yaitu: Kota baru yang dibangun untuk pusat kekuasaan atau pemerintahan kerajaan baru, negara baru, provinsi baru atau kabupaten baru. Contohnya, pembangunan pusat kerajaan Majapahit oleh Raden Wijaya dengan membuka hutan tarik di Trowulan dekat Mojokerto pada akhir abad 13. Juga, pembangunan kota baru Palangkaraya sebagai ibukota provinsi baru Kalimantan Tengah pada 1950-an; Kota baru yang dibangun dalam rangka pemindahan pusat kekuasaan atau pusat pemerintahan kerajaan, negara, provinsi atau kabupaten. Contohnya, pemindahan pusat kerajaan Mataram oleh Sultan Agung dari Karta ke Plered awal abad 17; pembangunan Kota Batavia di tempat reruntuhan Kota Sunda Kelapa oleh VOC awal abad 17 karena Batavia dianggap strategis sebagai pusat perdagangan dan pusat kekuasaan VOC di Kepulauan Nusantara dibanding Ambon dan Ternate yang saat itu merupakan pusat perdagangan dan pusat kekuasaan VOC; pembangunan kota baru Pekanbaru dalam rangka pemindahan Ibukota Provinsi Riau dari Tanjung Pinang karena alasan politik untuk mengurangi pengaruh Singapura dan Malaysia (saat itu mata uang yang digunakan di Tanjung Pinang adalah mata uang yang berlaku di Singapura dan harga-harga dinyatakan dalam mata uang tersebut); pembangunan Kota Janto sebagai ibukota baru Kabupaten Aceh Besar yang semula berada di Kotamadya Banda Aceh; VI.7-2
pemindahan ibukota Kabupaten Bogor dari Kotamadya Bogor ke Cibinong; Kota baru yang dibangun untuk menunjang kegiatan pemanfaatan sumber daya alam. Contohnya, pembangunan kota Bontang untuk mendukung industri pengolahan gas alam di Kalimantan Timur dan pembangunan kota Timika untuk mendukung usaha pertambangan di Irian Jaya (Papua); Kota baru yang dibangun untuk menunjang kegiatan pendidikan tinggi. Contohnya, Jatinangor yang dibangun di sebelah timur Bandung. Perguruan tinggi di kota baru ini merupakan perluasan atau pindahan dari perguruan tinggi yang sudah ada di Bandung maupun perguruan tinggi baru; Kota baru yang dibangun untuk mengatasi masalah di kota-kota besar dan metropolitan, seperti masalah lalu lintas, perumahan kumuh, pencemaran lingkungan dan pedagang kaki lima. Kota baru golongan ini dibangun di sekitar kota besar atau metropolitan yang menjadi kota induknya. Di dunia, pembangunan kota baru golongan ini dipelopori Inggris yang membangun kota baru di sekitar kota London awal abad 19. Kota baru golongan ini dibangun untuk menampung kegiatan baru yang sulit ditampung di kota induknya. Juga, kegiatan yang harus dipindah ke luar kota induknya, karena tidak sesuai keadaan yang terus berkembang. Keadaan kota baru diusahakan lebih baik dari kota induknya agar orang tertarik tinggal dan bekerja di kota baru. Keberhasilan pembangunan kota baru di Inggris ditiru di berbagai negara Eropa dan Amerika. Juga ditiru di berbagai negara di belahan bumi lainnya, termasuk Indonesia. Kota baru ada yang hanya mempunyai satu fungsi utama, seperti kota untuk tempat tinggal, industri dan pendidikan. Fungsi lainnya hanya merupakan penunjang agar fungsi utama berjalan baik. Ada pula kota baru yang mempunyai beberapa fungsi yang sulit dibedakan mana yang utama dan mana penunjang. Contoh kota baru tempat tinggal adalah Kebayoran Baru yang dibangun di selatan Jakarta akhir 1940-an dan awal 1950-an. Kebayoran baru dibangun di areal pertanian untuk menyediakan perumahan bagi orang-orang yang bekerja di Jakarta. Namun, karena jarak antara Jakarta dan Kebayoran Baru terlalu dekat (kurang dari 10 km) dan tidak ada kontrol terhadap pembangunan di VI.7-3
wilayah antaranya, akhirnya Kebayoran Baru menyatu dengan Jakarta. Kebayoran baru direncanakan memiliki segala fasilitas yang diperlukan penghuninya, seperti perbelanjaan, pendidikan, kesehatan, peribadatan, pelayanan pemerintahan, taman-taman dan lapangan terbuka hijau dengan standar yang tinggi dan diharapkan menjadi kawasan permukiman yang indah, nyaman dan aman. Sayang rencana tersebut tidak sepenuhnya dilaksanakan. Banyak taman dan lapangan terbuka hijau yang diubah peruntukannya jadi perkantoran, perumahan, perbelanjaan dan lainnya. Sejak 1980-an banyak rumah yang diubah fungsinya menjadi kantor dan tempat usaha, bahkan ada perumahan yang dibongkar untuk membangun pusat perbelanjaan baru atau memperluas pusat perbelanjaan yang ada. Kota baru lainnya yang dibangun untuk menyediakan perumahan bagi orang yang bekerja di kota besar dan metropolitan, antara lain Depok di selatan Jakarta, Karawaci di barat Jakarta, Ranca Ekek di timur Bandung dan Driorejo di barat Surabaya. Contoh kota baru yang ditujukan untuk menyediakan pembangunan industri adalah Lippo Cikarang di sebelah timur Jakarta dekat kota Cikarang lama. Di kota baru tersebut dibangun pula perumahan bagi karyawan indutri di Lippo Cikarang maupun bagi yang bekerja di luar Lippo Cikarang serta berbagai fasilitas pendukung lainnya. Contoh kota baru yang direncanakan multifungsi adalah Bumi Serpong Damai (BSD) yang dibangun di sebelah barat Jakarta mulai 1980-an. Di samping menyediakan perumahan, BSD menyediakan pula tanah untuk pembangunan industri dengan teknologi tinggi dan relatif bersih. Diharapkan pada suatu saat sebagian besar penduduk BSD akan bekerja di BSD dan sebagian lagi akan bekerja di kawasan sekitarnya termasuk di Jakarta dan Tangerang. Semua kebutuhan penduduk BSD direncanakan tersedia di BSD sendiri. Pengembangnya menyebut BSD sebagai kota mandiri. Saat ini BSD lebih merupakan kota tempat tinggal karena kesempatan kerja yang ada lebih bersifat melayani kebutuhan setempat, sedangkan industri belum berkembang. VI.7-4
PEMRAKARSA PEMBANGUNAN KOTA BARU Selama tiga dekade sejak 1950, pembangunan kota baru di Indonesia didominasi pembangunan ibukota baru provinsi dan kabupaten. Pemrakarsanya pemerintah pusat, pemerintah provinsi maupun pemerintah kabupaten. Saat itu, kegiatan pengembang swasta masih terbatas pada pembangunan perumahan mewah dan menengah di kota besar dan metropolitan. Karena itu, tidak dapat dikatakan sebagai pembangunan kota baru berapa pun besar proyeknya, karena dianggap hanya sebagai perluasan terhadap kawasan perkotaan yang di kota bersangkutan. Mulai awal 2980-an, banyak pengembang swasta mengambil prakarsa membangun kota baru di kabupaten sekitar kota besar dan metropolitan seperti Jakarta, Bandung, Semarang dan Surabaya. Kota baru yang diprakarsai pemerintah pusat adalah Kebayoran Baru dan Pekanbaru. Kebayoran Baru direncanakan Pemerintah Pendudukan Belanda pada 1948. Pembangunannya dilakukan mulai 1949 sampai pertengahan 1950-an. Untuk pembangunannya didirikan Centrale Stichting Wederopkouw (CSW) dan Regional Opkouw Bureau Kebayoran. Setelah pengakuan kedaulatan Republik Indonesia akhir 1949, pembangunan dilanjutkan Djawatan Pekerdjaan Umum Kota Baru Kebayoran di bawah Kementrian Pekerdjaan Umum dan Tenaga. Perencanaan dan pelaksanaan pembangunan kota baru Pekanbaru dimulai Balai Tata Ruangan Pembangunan, Kementrian Pekerdjaan Umum dan Tenaga, pertengahan 1950-an. Pemerintah menitikberatkan pada pembangunan jaringan utama prasarana dan gedung pemerintah (kantor maupun perumahan dinas pejabat). Pembangunan lainnya diserahkan kepada masyarakat. Kota baru yang diprakarsai pemerintah propinsi adalah Palangkaraya yang ditetapkan sebagai ibukota Propinsi Kalimantan Tengah. Palangkaraya dibangun di tepi Sungai Kahayan yang saat itu merupakan satu-satunya aspek masuk ke Palangkaraya. Mulai dari penetapan lokasi, perencanaan tata ruang sampai pembangunannya, diprakarsai pemerintah daerah. Dalam hal ini, gubernur berperan penting dan menentukan. Pemerintah pusat lebih berperan sebagai penasehat teknis dan pemberi bantuan dana untuk membangun jaringan utama prasarana dan gedung pemerintah. VI.7-5
Kota baru yang diprakarsai pemerintah kabupaten adalah ibukota baru kabupaten bersangkutan yang dipindah dari kotamadya dengan alasan ibukota kabupaten seharusnya ada di daerah kabupaten bersangkutan. Kalau ibukota daerah kabupaten ada di kotamadya, pemerintah kabupaten tidak bebas bertindak karena yang berkuasa adalah pemerintah kotamadya bersangkutan. Kabupaten yang memindahkan ibukotanya dengan membangun kota baru, antara lain Aceh Besar dari Banda Aceh ke Janto, Bengkulu Utara dari Bengkulu ke Argamakmur dan Bogor dari Bogor ke Cibinong. Pola penanganannya serupa dengan pembangunan ibukota baru propinsi dimana peran pemerintah lebih dipusatkan pada pembangunan jaringan utama prasarana dan gedung pemerintah, termasuk pembangunan perumahan pegawai pemerintah daerah. Dalam membangun ibukota baru, ada pemerintah kabupaten yang berkerja sama dengan pengembang swasta. Contohnya, pembangunan ibukota baru kabupaten Tangerang dengan memanfaatkan perkebunan karet di Tigaraksa. Sejak penentuan lokasi dan perencanaan tata ruang, pengembang bersangkutan sudah diikutsertakan. Pembangunan prasarana dan sebagian gedung pemerintah dilakukan pengembang dengan imbalan tanah dan pembebasan berbagai biaya yang biasa dikenakan kepada pengembang. KESIMPULAN Pembangunan kota baru sudah dilakukan sejak lama, sebelum Negara Kesatuan Republik Indonesia terbentuk. Pembangunan kota baru dimulai dengan pembangunan kota-kota kerajaan yang menurut penelitian para ahli sudah dimulai pada zaman kerajaan Hindu. Pemilihan lokasi dan perencanaannya dilakukan raja dan para pembantunya. Proses tersebut berlanjut pada zaman kerajaan Islam dan zaman penjajahan Belanda. Hanya saja, peran raja tentunya diganti dengan peran penguasa Belanda. Setelah proklamasi kemerdekaan Indonesia, pembangunan kota baru terus terjadi, bahkan dengan intensitas meninggi karena pertambahan penduduk dan perkembangan budaya masyarakat, terutama perkembangan teknologi. Pembangunan kota baru dari waktu ke waktu tentunya sesuai kebutuhan masyarakat yang terus meningkat, baik macamnya, jumlahnya maupun kualitasnya. Ada kota baru yang diperlukan karena berkembangnya pemerintahan, VI.7-6
ada yang diperlukan untuk menunjang pemanfaatan sumber daya alam, ada yang diperlukan untuk menunjang perkembangan industri manufaktur dan ada pula yang bertujuan mengatasi persoalan kota besar dan metropolitan dengan mengalihkan arus migrasi dan investasi yang semula menuju kota besar atau metropolitan menuju kota-kota baru. VI.7-7