follows function, yakni kewenangan yang diserahkan kepada daerah harus diikuti

Transkripsi

1 RUANG LINGKUP KEUANGAN DAERAH A. KEUANGAN DAERAH DAN DESENTRALISASI Perjalanan otonomi daerah di Indonesia telah memasuki tahap perkembangan baru dengan disahkannya UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Kedua UU ini bertujuan untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas pemerintahan daerah. Dalam kedua UU ini pemerintah dan DPR memberikan jawaban/solusi terhadap permasalahan yang terdapat dalam paket UU terdahulu yang dianggap sudah tidak sesuai dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan penyelenggaraan otonomi daerah. UU No.32 Tahun 2004 lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antar susunan pemerintahan dan antar pemerintahan daerah, potensi dan keanekaragaman daerah, peluang dan tantangan persaingan global dengan memberikan kewenangan yang seluasluasnya kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara. Sedangkan UU No. 33 Tahun 2004 mengatur sistem keuangan berdasarkan pembagian kewenangan, tugas, dan tanggung jawab yang jelas antar susunan pemerintahan. Penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah dibiayai dari APBD, sedangkan penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab pemerintah pusat dibiayai dari APBN mengikuti prinsip money follows function, yakni kewenangan yang diserahkan kepada daerah harus diikuti dengan pendanaan yang sesuai dengan besarnya beban kewenangan tersebut, baik kewenangan yang didekonsentrasikan kepada Gubernur maupun kepada Pemerintah Daerah/desa ataupun sebutan lainnya dalam rangka Tugas Pembantuan. B. FUNGSI PEMERINTAH DAERAH Dalam rangka memahami keuangan daerah, kita perlu mengetahui berbagai fungsi yang diemban oleh pemerintah daerah. Fungsi pemerintah daerah dapat dikelompokkan dalam lima kategori, yakni fungsi penyediaan pelayanan, fungsi regulatory, fungsi pembangunan, fungsi representatif, dan fungsi koordinasi dan perencanaan. 1. Fungsi penyediaan pelayanan Kategori pertama adalah fungsi penyediaan pelayanan, baik pelayanan sosial maupun lingkungan. Pelayanan lingkungan yang biasanya dilakukan oleh pemerintah daerah antara lain jalan daerah, penerangan jalan, pembuangan sampah, drainase, taman dan sarana rekreasi. Pelayanan jalan utama,

2 pengendalian banjir, dan irigasi biasanya dilakukan oleh pemerintah provinsi atau pusat. Pelayanan sosial yang biasanya dilakukan oleh pemerintah daerah antara lain, pendidikan, kesehatan, perpustakaan, dan jaminan sosial. Dalam beberapa kasus, pelayanan-pelayanan tersebut dibagi antara pemerintah pusat dan daerah. Misalnya, pelayanan kesehatan masyarakat (puskesmas) menjadi urusan daerah, tetapi pelayanan rumah sakit dan pengendalian wabah biasanya menjadi urusan pemerintah pusat. Pendidikan dasar sampai dengan menengah pada umumnya menjadi urusan pemerintah daerah, tetapi pendidikan tinggi lebih banyak menjadi perhatian pemerintah pusat. Utilitas publik, seperti air minum, pasar, dan transportasi publik, pada umumnya menjadi urusan pemerintah daerah. Untuk mengelola utilitas publik ini, pemerintah daerah biasanya membentuk badan atau perusahaan tersendiri (perusahaan daerah). Pelayanan listrik dan gas dilakukan oleh perusahaan negara. Beberapa negara membagi pelayanan listrik dan gas ini dalam tiga fase, pembangkitan, transmisi, dan distribusi (unbundling). Pemerintah daerah tertentu dapat mengelola distribusi listrik dan gas, sedangkan pembangkitan dan transmisi pada umumnya masih dilakukan oleh pemerintah pusat atau perusahaan. 2. Fungsi regulatory Kategori fungsi yang kedua adalah fungsi regulatory, yang mencakup pembuatan dan penerapan peraturan daerah, keputusan gubernur, bupati, walikota, dan produk hukum daerah lainnya. Selain yang berkaitan dengan urusan Pertahanan dan Angkatan Perang, hampir semua urusan pada hakikatnya dapat dilimpahkan kepada daerah. Pemerintah pusat dapat menyesuaikan besar dan luasnya kewenangan untuk mengatur yang perlu diserahkan kepada daerah. Pemberian wewenang mengatur ini tentunya disesuaikan dengan kondisi dan perkembangan daerah. Pada umumnya, pemerintah daerah diberi kewenangan untuk menetapkan aturan atas kegiatan yang spesifik dan langsung berkenaan dengan pelayanan pada masyarakat, misalnya peruntukan tanah, standar pendirian bangunan, hiburan dan pariwisata, perdagangan minuman keras dan lain-lain. 3. Fungsi pembangunan Kelompok fungsi yang ketiga adalah fungsi pembangunan, yang mencakup pembangunan ekonomi, fisik, sosial, maupun lingkungan. Pada masa lalu, pemerintah daerah sering kali terlibat secara langsung dalam kegiatan ekonomi seperti terlibat dalam pabrik pakaian, perkebunan, atau perdagangan. Keterlibatan langsung ini biasanya ditujukan untuk menghasilkan pendapatan sekaligus menjadi pionir agar sektor swasta tergerak untuk menjalankan kegiatan ekonomi. Akan tetapi, dalam perkembangan selanjutnya, keterlibatan pemerintah daerah secara langsung dalam kegiatan ekonomi mengakibatkan

3 kegiatan ekonomi menjadi tidak fleksibel, biaya tinggi, dan lambat pertumbuhannya. Peran yang tepat dilakukan oleh pemerintah daerah adalah menjadi pendorong dan pendukung agar sektor swasta, terutama usaha kecil dan menengah (UKM), menjalankan kegiatan ekonomi untuk mensejahterakan masyarakat. Peran pendorong dan pendukung ekonomi ini diwujudkan dengan penyediaan infrastruktur, misalnya kawasan industri, irigasi, akses jalan, dan pergudangan. Selain itu pemerintah daerah juga dapat memberikan layanan dan pembimbingan khusus misalnya dalam hal pertanian, peternakan, perikanan, dan usaha kecil dan menengah (UKM). 4. Fungsi representatif Pemerintah daerah mengemban fungsi representatif dalam dua arah. Pada satu sisi, pemerintah daerah merupakan representasi, wakil, kepanjangan tangan dari pemerintah pusat. Pada sisi lain, pemerintah daerah juga harus dapat merepresentasikan aspirasi dari masyarakat daerah supaya mendapat perhatian yang memadai dalam penyelenggaraan pemerintahan secara nasional. 5. Fungsi koordinasi dan planning Fungsi terakhir dari pemerintah daerah adalah pada perencanaan koordinasi atas penggunaan tanah dan investasi di daerah. Pada umumnya, fungsi ini merupakan fungsi dekonsentrasi, yakni pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada gubernur sebagai wakil pemerintah pusat. C. KEUANGAN DAERAH DAN PELAYANAN PUBLIK Perkembangan penerapan otonomi daerah dewasa ini semakin dinamis dengan tantangan ke depan yang sangat besar. Keberadaan daerah dalam posisi strategis menunggu aplikasi kebijakan dan program yang sesuai dengan tahapan yang realistis dicapai dengan langkah yang tidak harus sama antara satu daerah dengan daerah lainnya. Adanya klasifikasi yang berbeda memerlukan perlakuan yang tidak sama terhadap keragaman yang muncul tersebut, baik dalam kewenangan menyelenggarakan tugastugas pemerintahan maupun hubungan keuangan antara jenjang pemerintahan yang ada. Pembangunan ekonomi pada daerah kota maupun kabupaten khususnya dalam mendorong usaha kecil dan menengah untuk memasuki pasar yang tersedia masih berhadapan dengan masalah-masalah klasik, seperti, pemenuhan skala ekonomi, standar produksi, inefisiensi, dan pemenuhan tuntutan pasar yang realistis. Pandangan terhadap keandalan sebagai pemasok yang memiliki pasar yang tidak terbatas, sudah harus ditinggalkan. Keberadaan pasar di masa ini dan kedepannya adalah pasar yang terdiri dari jaringan-jaringan usaha yang semakin kuat antar pelaku ekonomi (besar kecil menengah) dibentuk oleh berbagai kelembagaan pasar internal. Untuk pengembangan ini sangat dibutuhkan peranan

4 sektor pemerintah melalui APBD yang rasional dan memihak publik sebagai motor penggerak pertumbuhan. Perkembangan ekonomi masyarakat yang melambat mempunyai akibat pada kehidupan sosial ekonomi yang semakin kurang memadai dengan indikator indeks pembangunan manusia (IPM) yang masih rendah, disertai dengan indikator lainnya baik dalam bidang pendidikan maupun dalam bidang kesehatan. Menjadi pertanyaan masyarakat, mengapa justru di era desentralisasi kemudian masalah masyarakat gizi buruk atau busung lapar semakin merajalela. Masyarakat memahami bahwa setelah desentralisasi dana APBD jauh lebih besar dibanding sebelum desentralisasi. Namun alokasinya yang hampir setiap tahun menjadi sorotan masyarakat karena kurang memihak publik (alokasi untuk aparatur/rutin jauh lebih besar dibanding alokasi publik/pembangunan) cenderung tidak mengalami perubahan. Akibatnya, perkembangan pelayanan dasar seperti pendidikan dan kesehatan tidak banyak mengalami kemajuan, apalagi sampai saat ini tidak ada acuan dasar mengenai seberapa besar (minimal) peranan pemerintah dalam membiayai pelayanan dasar tesebut karena daerah belum memiliki Standar Pelayanan Minimum (SPM). E. AZAS AZAS KEUANGAN DAERAH Sebagaimana yang dinyatakan dalam Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah (yang telah diperbaharui dengan Permendagri Nomor 59 Tahun 2007), ruang lingkup keuangan daerah meliputi: a) hak daerah untuk memungut pajak dan retribusi daerah, b) kewajiban daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah dan membayar tagihan pihak ketiga, c) penerimaan dan pengeluaran daerah, d) kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan daerah, dan e) kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah daerah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan daerah dan/atau kepentingan umum. Pengelolaan keuangan daerah adalah keseluruhan kegiatan yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban, dan pengawas keuangan daerah. Keuangan daerah dikelola dengan berdasarkan azas umum: tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efektif, efisien, ekonomis, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan azas keadilan, kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat. 1. Tertib

5 Secara tertib adalah bahwa keuangan daerah dikelola secara tepat waktu dan tepat guna yang didukung dengan bukti-bukti administrasi yang dapat dipertanggung jawabkan. 2. Taat Peraturan Taat pada peraturan perundang-undangan adalah bahwa pengelolaan keuangan daerah harus berpedoman pada peraturan perundang-undangan. 3. Efektif Efektif merupakan pencapaian hasil program dengan target yang telah ditetapkan, yaitu dengan cara membandingkan keluaran dengan hasil. 4. Efisien Efisien merupakan pencapaian keluaran yang maksimum dengan masukan tertentu atau penggunaan masukan terendah untuk mencapai keluaran tertentu. 5. Ekonomis Ekonomis merupakan pemerolehan masukan dengan kualitas dan kuantitas tertentu pada tingkat harga yang terendah. 6. Transparan Transparan merupakan prinsip keterbukaan yang memungkinkan masyarakat untuk mengetahui dan mendapatkan akses informasi seluas-iuasnya tentang keuangan daerah. 7. Bertanggung jawab Bertanggung jawab merupakan perwujudan kewajiban seseorang untuk mempertanggungjawabkan pengelolaan dan pengendalian sumber daya dan pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepadanya dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditetapkan. 8. Keadilan Keadilan adalah keseimbangan distribusi kewenangan dan pendanaannya dan/atau keseimbangan distribusi hak dan kewajiban berdasarkan pertimbangan yang obyektif. 9. Kepatuhan Kepatuhan adalah tindakan atau suatu sikap yang dilakukan dengan wajar dan proporsional. 10. Manfaat

6 Manfaat untuk masyarakat adalah bahwa keuangan daerah diutamakan untuk pemenuhan kebutuhan masyarakat. KEKUASAAN PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH Yang menjadi subjek pengelolaan keuangan daerah berikut fungsinya dapat dilihat pada tabel di bawah ini: Subyek Fungsi Kepala Daerah Pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah Kepala Satuan Kerja Pengelola Pejabat Pengelola Keuangan Derah keuangan Daerah Kepala Satuan Kerja Perangkat Derah Pejabat Pengguna Anggaran Sekretaris Daerah Koordinator Pengelolaan Keuangan Daerah Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan Pejabat yang melaksanakan program dan kegiatan Kepala daerah selaku kepala pemerintah daerah adalah pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan serta memiliki kewenangan: 1. menetapkan kebijakan tentang pelaksanaan APBD 2. menetapkan kebijakan tentang pengelolaan barang daerah 3. menetapkan kuasa pengguna anggaran/barang 4. menetapkan bendahara penerimaan dan / atau bendahara pengeluaran 5. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan daerah 6. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan utang dan piutang daerah 7. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan barang milik daerah 8. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengujian atas tagihan dan memerintahkan pembayaran. Kekuasaan pengelolaan keuangan daerah dilaksanakan oleh: 1. kepala satuan kerja pengelola keuangan daerah selaku PPKD 2. kepala SKPD selaku pejabat pengguna anggaran/barang daerah 3. sekretaris daerah bertindak selaku koordinator pengelolaan keuangan daerah

7 Pelimpalian kekuasaan ditetapkan dengan keputusan kepala daerah berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Koordinator Pengelolaan Keuangan Daerah mempunyai tugas koordinasi di bidang: a. penyusunan dan pelaksanaan kebijakan pengelolaan APBD; b. penyusunan dan pelaksanaan kebijakan pengelolaan barang daerah; c. penyusunan rancangan APBD dan rancangan perubahan APBD; d. penyusunan Raperda APBD, Perubahan APBD, dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD; e. tugas-tugas pejabat perencana daerah, PPKD, dan pejabat pengawas keuangan daerah; dan f. penyusunan laporan keuangan daerah dalam rangka pertanggungjawaban pelaksanaan APBD. Selain tugas-tugas sebagaimana yang dimaksud di atas, koordinator pengelolaan keuangan daerah juga mempunyai tugas: a. memimpin tim anggaran pemerintah daerah; b. menyiapkan pedoman pelaksanaan APBD; c. menyiapkan pedoman pengelolaan barang daerah; d. memberikan persetujuan pengesahan DPA-SKPD; dan e. melaksanakan tugas-tugas koordinasi pengelolaan keuangan daerah lainnya berdasarkan kuasa yang dilimpahkan oleh kepala daerah. Koordinator pengelolaan keuangan daerah bertanggung jawab atas pelaksanaan tugas kepada kepala daerah. PPKD mempunyai tugas sebagai berikut: a. menyusun dan melaksanakan kebijakan pengelolaan keuangan daerah; b. menyusun rancangan APBD dan rancangan Perubahan APBD; c. melaksanakan pemungutan pendapatan daerah yang telah ditetapkan dengan Peraturan Daerah; d. melaksanakan fungsi Bendahara Umum Daerah; e. menyusun laporan keuangan daerah dalam rangka pertanggungjawaban pelaksanaan APBD; dan f. melaksanakan tugas lainnya berdasarkan kuasa yang dilimpahkan oleh kepala daerah. PPKD selaku BUD berwenang: a. menyusun kebijakan dan pedoman pelaksanaan APBD; b. mengesahkan DPA-SKPD; c. melakukan pengendalian pelaksanaan APBD; d. memberikan petunjuk teknis pelaksanaan sistem penerimaan dan pengeluaran kas daerah; e. melaksanakan pemungutan pajak daerah;

8 f. memantau pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran APBD oleh bank dan/atau lembaga keuangan lainnya yang telah ditunjuk; g. mengusahakan dan mengatur dana yang diperlukan dalam pelaksanaan APBD; h. menyimpan uang daerah; i. menetapkan SPD; j. melaksanakan penempatan uang daerah dan mengelola/menatausahakan investasi; k. melakukan pembayaran berdasarkan permintaan pejabat pengguna anggaran atas beban rekening kas umum daerah; l. menyiapkan pelaksanaan pinjaman dan pemberian jaminan atas nama pemerintah daerah; m. melaksanakan pemberian pinjaman atas nama pemerintah daerah; n. melakukan pengelolaan utang dan piutang daerah; o. melakukan penagihan piutang daerah; p. melaksanakan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan daerah; q. menyajikan informasi keuangan daerah; r. melaksanakan kebijakan dan pedoman pengelolaan serta ponghapusan barang milik daerah. PPKD selaku BUD juga dapat menunjuk pejabat di lingkungan satuan kerja pengelola keuangan daerah selaku kuasa BUD. Penunjukan tersebut ditetapkan dengan keputusan kepala daerah. Kuasa BUD mempunyai tugas: a. menyiapkan anggaran kas; b. menyiapkan SPD; c. menerbitkan SP2D; dan d. menyimpan seluruh bukti asli kepemilikan kekayaan daerah; Kuasa BUD selain melaksanakan tugas sebagaimana di atas juga melaksanakan wewenang sebagaimana dimaksud dalam huruf f, huruf g, huruf h, huruf j, huruf k, huruf m, huruf n, dan huruf o. Kuasa BUD bertanggungjawab kepada PPKD. Pelimpahan wewenang selain sebagaimana dimaksud dapat dilimpahkan kepada pejabat lainnya di lingkungan satuan kerja pengelolaan keuangan daerah. Pejabat pengguna anggaran/pengguna barang daerah mempunyai tugas dan wewenang: a. menyusun RKA-SKPD; b. menyusun DPA-SKPD; c. melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran atas beban anggaran belanja; d. melaksanakan anggaran SKPD yang dipimpinnya; e. melakukan pengujian atas tagihan dan memerintahkan pembayaran; f. melaksanakan pemungutan penerimaan bukan pajak;

9 g. mengadakan ikatan/perjanjian kerjasama dengan pihak lain dalam batas anggaran yang telah ditetapkan; h. mengelola utang dan piutang yang menjadi tanggung jawab SKPD yaiig dipimpinnya; i. mengelola barang milik daerah/kekayaan daerah yang menjadi tanggungjawab SKPD yang dipimpinnya; j. menyusun dan menyampaikan laporan keuangan SKPD yang dipimpinnya; k. mengawasi pelaksanaan anggaran SKPD yang dipimpinnya; l. melaksanakan tugas-tugas pengguna anggaran/pengguna barang lainnya berdasarkan kuasa yang dilimpahkan oleh kepala daerah; m. bertanggung jawab atas pelaksanaan tugasnya kepada kepala daerah melalui sekretaris daerah. Pejabat pengguna anggaran dalam melaksanakan tugas dapat melimpahkan sebagian kewenangannya kepada kepala unit kerja pada SKPD selaku kuasa pengguna anggaran/pengguna barang. Pelimpahan wewenang sebagaimana dimaksud di atas ditetapkan oleh kepala daerah atas usul kepala SKPD.Penetapan kepala unit kerja pada SKPD sebagaimana dimaksud berdasarkan pertimbangan tingkatan daerah, besaran SKPD, besaran jumlah uang yang dikelola, beban kerja, lokasi, kompetensi dan/atau rentang kendali dan pertimbangan objektif lainnya. Kuasa pengguna anggaran bertanggung jawab atas pelaksanaan tugasnya kepada pengguna anggaran/pengguna barang. Pejabat pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran dalam melaksanakan program dan kegiatan dapat menunjuk pejabat pada unit kerja SKPD selaku PPTK. PPTK sebagaimana dimaksud mempunyai tugas mencakup: a. mengendalikan pelaksanaan kegiatan; a. melaporkan perkembangan pelaksanaan kegiatan; b. menyiapkan dokumen anggaran atas beban pengeluaran pelaksanaan kegiatan. Penunjukan PPTK berdasarkan pertimbangan kompetensi jabatan, anggaran kegiatan, beban kerja, lokasi, dan/atau rentang kendali dan pertimbangan objektif lainnya. PPTK bertanggung jawab kepada pejabat pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran. Dalam rangka melaksanakan wewenang atas penggunaan anggaran yang dimuat dalam DPA-SKPD, kepala SKPD menetapkan pejabat yang melaksanakan fungsi tata usaha keuangan pada SKPD sebagai pejabat penatausahaan keuangan

10 SKPD. Pejabat penatausahaan keuangan SKPD sebagaimana dimaksud mempunyai tugas: a. meneliti kelengkapan SPP-LS yang diajukan oleh PPTK; b. meneliti kelengkapan SPP-UP, SPP-GU dan SPP-TU yang diajukan oleh bendahara pengeluaran; c. menyiapkan SPM; dan d. menyiapkan laporan keuangan SKPD Pejabat penatausahaan keuangan SKPD tidak boleh menangkap sebagai pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan negara/daerah, bendahara, dan/atau PPTK. Kepala daerah atas usul PPKD mengangkat bendahara penerimaan untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran pendapatan pada SKPD. Kepala daerah atas usul PPKD mengangkat bendahara pengeluaran untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran belanja pada SKPD. Bendahara penerimaan dan bendahara pengeluaran sebagaimana dimaksud adalah pejabat fungsional. Bendahara penerimaan dan bendahara pengeluaran dilarang melakukan, baik secara langsung maupun tidak langsung, kegiatan perdagangan, pekerjaan pemborongan dan penjualan jasa atau bertindak sebagai penjamin atas kegiatan/pekerjaan/penjualan tersebut, serta menyimpan uang pada suatu bank atau lembaga keuangan lainnya atas nama pribadi. Bendahara penerimaan dan bendahara pengeluaran secara fungsional bertanggungjawab atas pelaksanaan tugasnya kepada PPKD selaku BUD.