BAB 1 PENDAHULUAN. masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Hal

Transkripsi

1 16 BAB 1 PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Masalah Indonesia mulai memasuki babak baru dalam kehidupan bermasyarakatnya. Setelah lengsernya Presiden Soeharto dan rezim orde barunya yang bersifat otoriter pada 21 Mei 1998, masyarakat menuntut diadakannya demokrasi di negeri ini. Melalui Presiden BJ Habibie yang mana saat itu sebagai pengganti Presiden Soeharto, beliau mengeluarkan dua produk hukum fenomenal pada tahun 1999 yaitu UU no 22 tahun 1999 tentang pemerintah daerah dan UU no 25 tahun 1999 tentang perimbangan keuangan pemerintah pusat dan daerah. Dua produk hukun ini mendorong adanya otonomi daerah dan sistem pemerintahan yang lebih demokratis (Iskandar, 2012). Otonomi daerah merupakan pelimpahan tanggungjawab dari pemerintah pusat kepada masing-masing daerah baik tingkat I maupun tingkat II untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintah dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Hal tersebut sesuai dengan ketentuan umum di UU Otonomi Daerah No.32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah yang telah menggantikan UU No. 22 tahun Pelaksanaan kebijakan pemerintah Indonesia tentang otonomi daerah, dimulai secara efektif pada tanggal 1 Januari 2001.

2 17 Tujuan dari otonomi daerah menurut UU No 32 tahun 2004 adalah otonomi daerah diarahkan untuk memacu pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya, meningkatkan kesejahteraan rakyat, menggalakkan prakarsa dan peran serta aktif masyarakat secara nyata, dinamis, dan bertanggung jawab sehingga memperkuat persatuan dan kesatuan bangsa, mengurangi beban pemerintah pusat dan campur tangan di daerah yang akan memberikan peluang untuk koordinasi tingkat lokal. Menurut Brojonegoro dan Vazquez (dalam Iskandar, 2012) sejak tahun anggaran 2001, pemerintah telah menerapkan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Undang-undang tersebut membawa Indonesia memasuki era baru dalam desentralisasi di bidang fiskal (fiscal decentralization atau fiscal federalism). Dampaknya terjadi perubahan struktural, di mana pada era sebelumnya pengelolaan keuangan daerah dilakukan secara sentralistik kemudian berubah menjadi desentralisasi. Tujuan umum dari perubahan tersebut adalah untuk membentuk dan membangun sistem publik yang dapat menyediakan barang dan jasa publik lokal yang semakin efektif dan efisien, dengan tetap menjaga stabilitas makro ekonomi. Hal ini akan berwujud dalam bentuk pelimpahan kewenangan kepada tingkat pemerintahan untuk melakukan pembelanjaan, kewenangan untuk memungut pajak, dan adanya bantuan dalam bentuk transfer dari pemerintah pusat kepada daerah. Seiring dengan proses pembaruan terhadap

3 18 isu otonomi dan desentralisasi, pemerintah telah melakukan revisi atas UU No. 25 Tahun1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Daerah menjadi UU No. 33 Tahun Menurut undang-undang tersebut, sumber-sumber pendanaan pelaksanaan pemerintah daerah terdiri atas pendapatan asli daerah, dana perimbangan, dan lain-lain pendapatan yang sah. Pendapatan asli daerah terdiri dari komponen pajak daerah, retribusi daerah, hasil pengolahan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah. Dana perimbangan merupakan pendanaan daerah yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang terdiri atas Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK). Dana Bagi Hasil (DBH) dan Dana Alokasi Umum (DAU) digolongkan ke dalam bentuk unconditional grants atau biasa disebut dengan bantuan tak bersyarat, sedangkan Dana Alokasi Khusus (DAK) digolongkan ke dalam bentuk conditional grants atau biasa disebut dengan bantuan bersyarat. Saragih (dalam Kusumadewi dan Rahman, 2007) menyatakan ketiga jenis dana tersebut bersama dengan Pendapatan Asli Daerah (PAD) merupakan sumber dana daerah yang digunakan untuk menyelenggarakan pemerintahan di tingkat daerah. Setiap jenis dana perimbangan memiliki fungsinya masing-masing. Dana bagi hasil berperan sebagai penyeimbang fiskal antara pusat dan daerah dari pajak yang dibagi hasilkan. Dana alokasi

4 19 umum berperan sebagai pemerata fiskal antar daerah (fiscal equalization) di Indonesia. Dan dana alokasi khusus berperan sebagai dana yang didasarkan pada kebijakan yang bersifat darurat. Di luar dari ketiga fungsi tersebut, untuk secara detailnya, penggunaan dana tersebut diserahkan sepenuhnya kepada pemerintah kabupaten/kota yang bersangkutan. Oleh karena itu, diharapkan pemerintah kabupaten/kota dapat menggunakan dana ini dengan efektif dan efisien untuk peningkatan pelayanan pada masyarakat dengan disertai pertanggungjawaban atas penggunaan dana tersebut. Pendapatan asli daerah seharusnya menjadi salah satu sumber pokok penerimaan daerah. Selain itu pemerintah daerah seharusnya mengoptimalkan pendapatannya dengan tetap memperhatikan aspek ekonomi dan efisiensinya. Namun dalam kenyataannya transfer dari pemerintah pusat merupakan sumber utama bagi pemerintah daerah untuk membiayai operasi utamanya sehari-hari yang dilaporkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) (Mentayani et al.,2012). Hal ini disebabkan oleh penafsiran yang berbeda tentang dana alokasi umum oleh beberapa daerah. Menurut Saragih (dalam Mentayani et al.,2012), berbagai penafsiran tersebut adalah pertama dana alokasi umum merupakan hibah yang diberikan pemerintah pusat tanpa ada pengecualian, penafsiran kedua dana alokasi umum merupakan konsekuensi dari pelimpahan tanggungjawab dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah sehingga tidak

5 20 perlu dipertanggungjawabkan, penafsiran yang terakhir dana alokasi umum harus dipertanggungjawabkan baik ke masyarakat lokal maupun ke pusat karena dana alokasi umum berasal dari APBN. Beberapa peneliti menemukan bahwa perilaku pemerintah daerah akan berbeda dalam menggunakan dana dari hasil pendapatan asli daerah mereka sendiri dengan dana transfer dari pemerintah pusat. Stimulus belanja dari dana transfer akan lebih besar daripada stimulus belanja dari pendapatan asli daerahnya terutama dari pajak daerah Oates (dalam Mentayani et al., 2012). Penelitian sebelumnya telah banyak yang mengangkat permasalahan transfer ini, di Amerika Serikat, persentase transfer dari seluruh pendapatan mencapai 50% untuk pemerintah federal dan 60% untuk pemerintah daerah Fischer (dalam Maimunah, 2006). Khusunya di daerah Winconsin di AS sebasar 47% pendapatan Pemda berasal dari transfer Pempus Deller et al (dalam Maimunah, 2006). Di negara-negara lain, persentase transfer atas pengeluaran Pemda adalah 85% di Afrika selatan, 67%-95% di Nigeria, dan 70%-90% di Meksiko. Di Indonesia, pada masa sekarang ini, sesuai dengan UU No. 33/2004, transfer yang dalam hal ini disamakan istilahnya dengan DAU ditetapkan sekurang-kurangnya 26% dari pendapatan dalam negeri neto yang ditetapkan dalam APBN.

6 21 Fenomena lebih dominannya penggunaan dana transfer dari pemerintah pusat yang dalam penelitian ini adalah dana alokasi umum terhadap belanja daerah dibandingkan dengan pendapatan asli daerah sering disebut dengan flypaper effect. Penelitian tentang fenomena flypaper effect ini telah banyak dilakukan diantaranya oleh Maimunah (2006) yang meneliti flypaper effect pada Dana Alokasi Umum, Pendapatan Asli Daerah terhadap Belanja Daerah Kabupaten /Kota di Pulau Sumatera dan hasil dari penelitian tersebut adalah terjadi flypaper effect pada seluruh Kabupaten/Kota di Pulau Sumatera Penelitian Maimunah (2006) ini dikuatkan oleh hasil penelitian Kusumadewi dan Rahman (2007) yang menyatakan jika terjadi flypaper effect pada pendapatan asli daerah, dana alokasi umum terhadap belanja daerah Kabupaten/Kota di Indonesia. Dari hasil penelitian kedua peneliti tersebut tercermin jika sebagian besar pemerintah daerah di Indonesia belum mengoptimalkan potensi daerahnya sendiri sebagai sumber pembiaayaan bagi daerahnya. Citra pemerintah daerah yang belum dapat mandiri, yang tercermin dari hasil penelitian Kusumadewi dan Rahman (2007), Maimunah (2006) dapat ditepis seiring dengan berjalannya waktu. Terdapat hasil penelitian dengan tema yang sama seperti yang dilakukan oleh dua peneliti diatas yaitu penelitian yang dilakukan oleh Iskandar (2012) dengan judul Flypaper Effect pada Uncoditional Grants pada Kabupaten/Kota di Jawa Barat dan hasilnya

7 22 adalah tidak terjadi flypaper effect pada pendapatan asli daerah, dana alokasi umum terhadap belanja daerah di Jawa Barat. Hasil yang sejalan pun terjadi pada penelitian yang dilakukan oleh Mentayani et al.,(2012) yang mengambil sample penelitian di Kabupaten/Kota di Kalimantan Selatan. Hasil penelitian yang beraneka ragam inilah yang mendorong peneliti untuk melakukan penelitian apakah terjadi flypaper effect pada belanja daerah Pemerintah Provinsi Jawa Timur. Perbedaan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya adalah daerah samplenya menggunakan wilayah Kabupaten/Kota di Jawa Timur. Nantinya diharapkan hasil penelitian ini dapat menambah khasanah pengetahuan. 1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar belakang masalah diatas terdapat bukti empiris jika penggunaan dana alokasi umum terhadap belanja daerah lebih dominan dibandingkan pendapatan asli daerah. Fenomena lebih dominannya dana alokasi umum terhadap belanja daerah dibanding pendapatan asli daerah sering disebut flypaper effect Hasil penelitian Kusumadewi dan Rahman (2007) menyatakan jika terjadi flypaper effect pada seluruh Kabupaten/Kota di Indonesia. Tetapi penelitian Iskandar (2012) yang mengambil sample lebih kecil yaitu hanya meneliti pada Kabupaten/Kota di Jawa Barat berhasil membuktikan jika tidak terjadi flypaper effect pada Kabupaten/Kota di Jawa Barat.

8 23 Berdasarkan uraian diatas maka yang menjadi pokok permasalahan dalam penelitian ini adalah : 1. Apakah pendapatan asli daerah berpengaruh terhadap belanja daerah Kabupaten/Kota di Jawa Timur? 2. Apakah dana alokasi umum berpengaruh terhadap belanja daerah Kabupaten/Kota di Jawa Timur? 3. Apakah terjadi flypaper effect pada pendapatan asli daerah, dana alokasi umum terhadap belanja daerah Kabupaten/Kota di Jawa Timur? 1.3 Tujuan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah yang ada, maka tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Menganalisis pengaruh pendapatan asli daerah Kabupaten/Kota di Jawa Timur dengan belanja daerah Kabupaten/Kota di Jawa Timur 2. Menganalisis pengaruh dana alokasi umum Kabupaten/Kota di Jawa Timur dengan belanja daerah Kabupaten/Kota di Jawa Timur 3. Menganalisis pengaruh lebih besarnya dana alokasi umum dibandingkan pendapatan asli daerah terhadap belanja daerah Kabupaten/Kota di Jawa Timur

9 Manfaat Penelitian Manfaat yang dapat diperoleh dari penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Kontribusi praktis Memperkuat penelitian sebelumnya, berkenaan dengan adanya flypaper effect yang terjadi dalam transfer dana alokasi umun dan pendapatan asli daerah terhadap belanja daerah yang dilakukan secara empiris pada Pemerintah Kabupaten/Kota di Jawa Timur. 2. Kontribusi teoretis Sebagai bahan referensi dan data tambahan bagi peneliti-peneliti lainnya yang tertarik pada bidang kajian ini 3. Kontribusi kebijakan Memberikan masukan baik bagi pemerintah pusat maupun daerah dalam hal penyusunan kebijakan di masa yang akan datang yang berkaitan dengan perencanaan, pengendalian, dan evaluasi dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), serta Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah yang menyertainya. 1.5 Ruang Lingkup Penelitian Ruang lingkup penelitian merupakan batasan dari suatu pembahasan. Dengan adanya batasan ini diharapkan pembahasan tidak menyimpang dari

10 25 masalah yang sedang dibahas didalam penelitian itu sendiri dan diharapkan penelitian tersebut menjadi jelas permasalahannya, dengan ini maka penulis memberikan batasan-batasan penelitian yakni sebagai berikut: 1. Subjek penelitian Penelitian dilakukan pada data keuangan Kabupaten/Kota di Jawa Timur dari tahun Objek penelitian Dalam penelitian ini objek penelitian hanya fokus pada dana alokasi umum, pendapatan asli daerah dan belanja daerah Kabupaten/Kota di Jawa Timur pada tahun