BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Pembangunan bidang kesehatan pada dasarnya ditujukan untuk meningkatkan kesadaran, kemauan dan kemampuan hidup sehat bagi setiap orang agar terwujud derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya, sebagai investasi bagi pembangunan sumber daya manusia yang produktif secara sosial dan ekonomis. Puskesmas adalah Unit Pelaksana Teknis Dinas Kesehatan/Kota yang bertanggung jawab menyelenggarakan pembangunan kesehatan di suatu wilayah kerja. Puskesmas menyelenggarakan upaya kesehatan perorangan dan upaya kesehatan masyarakat. Dalam menyelenggarakan upaya kesehatan perorangan dan upaya kesehatan masyarakat, Puskesmas perlu ditunjang dengan kefarmasian yang bermutu (Depkes RI, 2006b). Sistem Kesehatan Nasional (SKN) tahun 2012 menetapkan bahwa tujuan dari kefarmasian adalah menjamin penggunaan sediaan farmasi dan alat kesehatan, secara rasional, aman, dan bermutu di semua fasilitas kesehatan dengan mengikuti kebijakan yang ditetapkan (Presiden RI, 2012). Pelayanan kefarmasian di Puskesmas merupakan satu kesatuan yang tidak terpisahkan dari pelaksanaan kesehatan. Salah satu upaya kesehatan wajib yang harus diselenggarakan oleh puskesmas adalah upaya pengobatan, yang terkait dengan kefarmasian. Selama ini penerapan dan pelaksanaan upaya kesehatan dalam kebijakan dasar puskesmas yang sudah ada sangat beragam antar daerah satu dengan daerah lainnya, namun secara keseluruhan belum menunjukkan hasil yang optimal. Untuk meningkatkan mutu kefarmasian di Puskesmas yang berorientasi kepada pasien diperlukan suatu standar yang dapat digunakan sebagai acuan dalam kefarmasian dan wajib diikuti oleh apoteker dan atau tenaga teknis kefarmasian yang bekerja di fasilitas kesehatan tingkat pertama tersebut. Sesuai dengan ketentuan PP No. 51 tahun 2009 pasal 21 ayat 1 tentang pekerjaan kefarmasian yang menyatakan bahwa dalam menjalankan praktek 1

2 2 kefarmasian pada fasilitas kefarmasian, apoteker harus menerapkan standar kefarmasian. Dan pasal 21 ayat 4 bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai standar kefarmasian sebagaimana dimaksud pada ayat 1 menurut jenis fasilitas kefarmasian ditetapkan oleh Menteri (Pemerintah RI, 2009). Sehingga berdasarkan pertimbangan tersebut ditetapkan Peraturan Menteri Kesehatan nomor 30 tahun 2014 tentang standar kefarmasian di puskesmas. Standar kefarmasian adalah tolok ukur yang dipergunakan sebagai pedoman bagi tenaga kefarmasian dalam menyelenggarakan kefarmasian. Peraturan Menteri Kesehatan No. 30 tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas ini dibuat dengan tujuan meningkatkan mutu kefarmasian, menjamin kepastian hukum bagi tenaga kefarmasian dan melindungi pasien dan masyarakat dari penggunaan obat yang tidak rasional dalam rangka penjaminan keselamatan pasien (patient safety) (Pemerintah RI, 2014a). Di Kabupaten Bengkulu Utara terdapat 22 sarana puskesmas yang tersebar di berbagai kecamatan yang terdiri dari 8 puskesmas perawatan dan 14 puskesmas non perawatan. Distribusi tenaga apoteker dan tenaga teknis kefarmasian di Kabupaten Bengkulu Utara ini tidak merata di setiap puskesmas. Tenaga apoteker yang dimiliki untuk puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara sampai sekarang masih sangat minim. Jumlah apoteker tahun 2016 adalah 3 orang, tenaga teknis kefarmasian lainnya yaitu ahli madya farmasi dan asisten apoteker berjumlah 7 orang. Puskesmas yang memiliki tenaga apoteker dan tenaga teknis kefarmasian sebanyak 9 puskesmas, sementara 13 puskesmas lainnya tidak memiliki tenaga apoteker dan juga tenaga teknis kefarmasian. Puskesmas perawatan pun tidak semuanya memiliki tenaga kefarmasian. Sejak diterbitkan Peraturan Menteri Kesehatan RI Nomor 30 tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas pada tanggal 3 Juli 2014, masih banyak puskesmas yang belum sepenuhnya melakukan kefarmasian secara optimal karena terbatasnya tenaga kefarmasian. Penyampaian informasi mengenai PMK No 30 Tahun 2014 yang tidak maksimal menyebabkan

3 3 kefarmasian di Puskesmas masih terfokus pada pekerjaan administratif dan pengelolaan obat saja. Sementara untuk farmasi klinik yang berorientasi pada pasien masih belum dilaksanakan. Informasi yang tidak menyeluruh mengenai PMK No 30 tahun 2014 ini menyebabkan rendahnya pemahaman petugas pengelola obat mengenai standar kefarmasian di puskesmas, sehingga kefarmasian di puskesmas tidak menunjukkan perubahan ke arah perbaikan. Di daerah atau kabupaten yang tenaga kefarmasian terutama tenaga apotekernya sedikit ini sangat sulit untuk menerapkan kefarmasian di puskesmas yang sesuai dengan standar. Permasalahan yang terkait dengan apoteker di Puskesmas adalah ketersediaan dan jumlah yang tidak sesuai dengan beban kerjanya, sehingga kefarmasian belum berjalan dengan baik (Supardi, et al., 2012). Kendala yang dihadapi adalah kurangnya tenaga kefarmasian dan permasalahan obat di puskesmas sehingga obat dilakukan oleh petugas yang tidak kompeten yang menyebabkan mutu yang diberikan masih rendah. Upaya untuk meningkatkan kemampuan dan kompetensi petugas pengelola obat belum pernah dilaksanakan oleh Dinas Kesehatan. Petugas pengelola obat puskesmas belum pernah mendapat pelatihan mengenai kefarmasian di Puskesmas, hal ini menyebabkan kefarmasian di Puskesmas menjadi tidak terarah. Permasalahan yang ditemukan terkait pengelolaan obat dan bahan medis habis pakai antara lain pencatatan dan pelaporan yang menjadi kegiatan rutin setiap bulan yang dilakukan oleh pengelola obat masih sering terlambat. Keterlambatan pelaporan dikarenakan masih adanya tumpang tindih pekerjaan, sehingga beban kerja bertambah yang menyebabkan penyelesaian pekerjaan menjadi lebih lama. Masih terdapatnya puskesmas yang melakukan perencanaan kebutuhan obat belum sesuai dengan kebutuhan yang sesungguhnya. Permasalahan tersebut tentunya akan mempengaruhi ketersediaan informasi mengenai pengelolaan obat kepada penentu kebijakan, dimana harapan akan pengelolaan obat yang baik masih belum bisa berjalan sebagaimana mestinya, yang secara tidak langsung akan mempengaruhi mutu kefarmasian.

4 4 Ketersediaan obat di Puskesmas juga menjadi permasalahan dalam pengelolaan obat. Puskesmas sering mengalami kekosongan obat yang akan mempengaruhi kefarmasian. Pelayanan informasi obat merupakan bagian dari farmasi klinik. Pemberian informasi obat secara umum dapat membantu pasien untuk menggunakan obat dengan baik dan benar sehingga dapat meminimalkan terjadinya resiko yang tidak diinginkan yang kemungkinan akan timbul. Pelayanan informasi obat di Puskesmas masih belum dilakukan secara optimal oleh petugas kamar obat di Puskesmas. Informasi cara pemakaian obat, nama obat, pelabelan obat yang tidak lengkap, dosis obat serta indikasi obat belum disampaikan dengan baik kepada pasien. Hal ini dikarenakan latar belakang pendidikan petugas kamar obat sangat beragam mulai dari apoteker, asisten apoteker/ttk, perawat, bidan dan pekarya. Pelaksanaan informasi obat juga masih terkendala dengan masih terbatasnya sarana dan prasarana. Kondisi kamar obat yang sempit, dan sebagian puskesmas masih menggunakan loket loket untuk obat. Belum tersedianya ruangan khusus untuk penyampaian informasi obat dan konseling bagi pasien. Sehingga informasi obat kepada pasien belum dapat berjalan sebagaimana mestinya. Selain fisik bangunan, kelengkapan sarana dan fasilitas pendukung kefarmasian pun masih belum memadai. Gudang obat puskesmas masih banyak yang belum sesuai dengan standar dari segi bangunan yang sempit maupun fasilitas pendukungnya. Fasilitas seperti rak obat, pallet, pendingin ruangan, dan ruang penyimpanan arsip masih belum terpenuhi. Perlengkapan di apotik masih belum lengkap, seperti timbangan, dispenser air untuk penglarut sirup kering, serta buku-buku referensi untuk informasi obat pasien. Fasilitas obat seperti plastik obat, etiket seringkali tidak mencukupi. Permasalahan lainnya adalah masih kurangnya kesadaran tenaga kesehatan akan pentingnya kefarmasian, hal ini dapat terlihat bahwa tanpa tenaga apoteker/tenaga teknis kefarmasian, tenaga kesehatan lainnya masih bisa memberikan obat. Padahal, kefarmasian yang dilaksanakan dengan

5 5 bekerja sama dengan tenaga kesehatan lain sangat penting untuk mencapai terapi pengobatan yang optimal serta mengurangi terjadinya efek-efek samping yang tidak diinginkan dari penggunaan obat. Masih rendahnya kesadaran ini membuat pemerintah acuh tak acuh terhadap peraturan untuk melaksanakan kefarmasian sesuai standar. Penyampaian informasi mengenai PMK No 30 tahun 2014 yang tidak meyeluruh menyebabkan pemahaman pelaksana kebijakan tentang pentingnya menerapkan standar kefarmasian di puskesmas masih rendah. Sehingga menyebabkan dukungan untuk penerapan Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas pun masih rendah, baik dukungan dari pimpinan puskesmas, Dinas Kesehatan maupun dari Pemerintah Daerah. Tanpa adanya dukungan, implementasi PMK No 30 tahun 2014 tentang standar kefarmasian di puskesmas akan sulit dilaksanakan. Pelaksanaan implementasi kefarmasian di puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara dipengaruhi oleh banyak faktor, baik di dalam lingkup organisasi puskesmas, Dinas Kesehatan Kabupaten Bengkulu Utara, pemerintah daerah maupun pemerintah. Kesiapan SDM Kesehatan di puskesmas, peran pimpinan puskesmas serta pemahaman yang benar tentang kefarmasian. Pelaksanaan Peraturan Menteri kesehatan No. 30 tahun 2014 tidak akan berhasil apabila tidak didukung oleh ketersediaan sumber daya manusia yang kompeten, sarana dan prasarana yang memadai serta perlu dukungan dari semua pihak yang terkait (stakeholder). Apabila implementasinya tidak dilaksanakan secara tepat maka tujuan kebijakan kefarmasian akan sulit tercapai, sehingga permasalahan-permasalahan terkait kefarmasian di Puskesmas pun akan sulit untuk dipecahkan. Kompleksitas implementasi bukan saja ditunjukkan oleh banyaknya aktor atau unit organisasi yang terlibat, tetapi juga dikarenakan proses implementasi dipengaruhi oleh berbagai variabel yang kompleks, baik variabel yang individual maupun organisasional, dan masing-masing variabel pengaruh tersebut juga saling berinteraksi satu sama lain (Subarsono, 2015).

6 6 Menurut teori dari ilmu kebijakan publik, implementasi kebijakan publik akan lebih mudah dipahami apabila menggunakan suatu model atau kerangka pemikiran tertentu. Suatu model akan memberikan gambaran secara lengkap mengenai suatu objek, situasi atau proses. Salah satu model implementasi kebijakan yang dikemukakan oleh Edwards III bahwa terdapat faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan yaitu (1) komunikasi, (2) sumber daya, (3) disposisi, (4) struktur birokrasi. Ditinjau dari model Edwards III, permasalahan-permasalahan yang timbul karena tidak meratanya kemampuan petugas pengelola obat puskesmas dalam melaksanakan Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas dapat digolongkan dalam faktor sumber daya. Selain itu, kurangnya fasilitas pendukung kefarmasian dapat dikategorikan dalam faktor sumber daya. Sikap tenaga kesehatan dan pimpinan puskesmas yang memandang bahwa tanpa tenaga apoteker/tenaga teknis kefarmasian, tenaga kesehatan lainnya masih bisa melaksanakan kefarmasian dapat digolongkan sebagai faktor disposisi. Faktor-faktor lain yang disebutkan Edwards III seperti komunikasi dan struktur birokrasi diduga juga memberikan kontribusi sebagai hambatan dalam implementasi kebijakan standar kefarmasian di puskesmas. B. Perumusan Masalah Berdasarkan pada uraian latar belakang diatas, rumusan masalah dalam penelitian ini adalah: 1. Bagaimana implementasi Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 30 Tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara? 2. Apakah faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan Peraturan Menteri Kesehatan No 30 Tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara?

7 7 C. Tujuan Penelitian 1. Tujuan Umum Untuk menganalisis proses implementasi Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 30 tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara. 2. Tujuan Khusus Menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 30 tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara, yaitu: a. Untuk menganalisis pengaruh komunikasi dalam implementasi Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 30 Tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara. b. Untuk menganalisis pengaruh ketersediaan sumber daya dalam implementasi Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 30 Tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara. c. Untuk menganalisis pengaruh disposisi dalam implementasi Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 30 Tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara. d. Untuk menganalisis pengaruh struktur birokrasi dalam implementasi Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 30 Tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara. D. Manfaat Penelitian 1. Manfaat Teoritis Penelitian diharapkan dapat menjadi sebuah informasi untuk mengevaluasi kebijakan yang menyangkut publik terutama kefarmasian di Puskesmas serta sebagai bahan untuk penyempurnaan kebijakan dimasa mendatang.

8 8 2. Manfaat Praktis a. Dapat dijadikan masukan untuk Dinas Kesehatan Kabupaten Bengkulu Utara agar dapat meningkatkan fungsinya sebagai regulator dan fasilitator bagi fasilitas kesehatan dalam mengimplementasikan standar kefarmasian di Puskesmas sehingga masyarakat mendapat yang memadai. b. Sebagai bahan evaluasi untuk mengetahui implementasi kefarmasian di Puskesmas berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan RI No 30 tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas untuk meningkatkan mutu kefarmasian di Puskesmas c. Dapat dijadikan sebagai masukan bagi puskesmas untuk melaksanakan standar kefarmasian dan mengoptimalkan kinerja tenaga kefarmasian dalam memberikan kefarmasian guna meningkatkan mutu kefarmasian di Puskesmas. E. Keaslian penelitian Penelitian mengenai implementasi kebijakan tentang standar kefarmasian di puskesmas belum pernah dilakukan sepengetahuan penulis. Penelitian lain di Indonesia yang hampir serupa dengan penelitian ini adalah: a. Implementasi Kebijakan JKN Oleh Pemberi Pelayanan Kesehatan di Kabupaten Kepulauan Anambas (Sagala, 2015). Penelitian ini bertujuan menganalisis kebijakan JKN oleh pemberi kesehatan di Kabupaten Kepulauan Anambas. Metodologi penelitian menggunakan deskriptif dengan pendekatan kualitatif berdasarkan model implementasi kebijakan Edward III yang meliputi sumber daya, disposisi, dan struktur birokrasi. Pengambilan data melalui wawancara mendalam, observasi dan telaah dokumen. Persamaan pada penelitian ini adalah menganalisis implementasi kebijakan Pemerintah Pusat yang diterapkan secara Nasional tanpa mempertimbangkan kondisi daerah yang berbeda-beda. Perbedaannya adalah pada level

9 9 penerapan kebijakan. Pada penelitian ini level penerapan kebijakan di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara. b. Analisis Implementasi Kebijakan Hand Hygiene Tenaga Kesehatan di Ruang Inap RSUD Dr. Moewardi Surakarta (Wahyuwulandari, 2016). Penelitian ini bertujuan untuk menggambarkan implementasi kebijakan hand hygine dan faktor yang mempengaruhi kebijakan tersebut di ruang rawat inap RSUD Dr. Moewardi Surakarta. Penelitian ini merupakan penelitian non eksperimental dengan rancangan studi kasus. Subjek penelitian meliputi ketua komite PPI, ketua tim PPI, wakil IPCN (infection prevention control nurse), wakil IPCLN (infection prevention control line nurse), dokter dan perawat. Pengambilan data melalui wawancara mendalam dan observasi. Persamaan pada penelitian ini adalah menganalisis implementasi kebijakan dan faktor yang mempengaruhi kebijakan tersebut. Perbedaannya pada penelitian ini adalah level wilayah penerapan kebijakan, dan dampak yang ditimbulkan dari penerapan kebijakan tersebut. Pada penelitian ini penerapannya dilakukan secara lokal daerah di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara. c. Penerapan Standar Pelayanan Kefarmasian di 3 Puskesmas Rawat Inap di Kota Medan Berdasarkan PMK No.30 Tahun 2014 (Sumbayak, 2016). Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui sejauh mana penerapan kefarmasian di puskesmas Helvetia, Puskesmas Medan-Deli dan Puskesmas Belawan. Variabel yang dinilai dalam penelitian ini adalah kebijakan kefarmasian, kelengkapan fasilitas, dan pertanyaan terbuka kepada apoteker. Penelitian ini menggunakan metode survei deskriptif yang bersifat cross sectional. Data yang dikumpulkan adalah data primer yang diperoleh dari pengisian lembar observasional berdasarkan pengamatan langsung di tiga puskesmas. Persamaan penelitian ini adalah penerapan kebijakannya sama, dan level wilayah penerapannya sama. Perbedaannya adalah variabel yang dinilai, dalam penelitian ini variable yang dinilai adalah faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakannya yaitu, komunikasi, sumber daya, disposisi dan struktur birokrasi.

10 10 d. Pelaksanaan Standar Pelayanan Kefarmasian Berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan RI No 30 tahun 2014 pada Puskesmas Di Kota Yogyakarta (Mangkoan, 2016). Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui gambaran pelaksanaan standar kefarmasian berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan No 30 tahun 2014 yang ada di puskesmas-puskesmas di Kota Yogyakarta setelah dikeluarkannya peraturan tersebut. Subjek penelitian ini adalah seluruh apoteker penanggung jawab di 14 puskesmas yang ada di Kota Yogyakarta. Variabel dalam penelitian ini adalah pengelolaan obat dan bahan medis habis pakai, farmasi klinik, sumber daya kefarmasian dan pengendalian mutu kefarmasian. Penelitian ini merupakan penelitian non ekperimental dengan rancangan penelitian deksriptif. Pengumpulan data dilaksanakan pengisian kuesioner. Persamaan penelitian ini adalah penerapan kebijakannya sama, dan level wilayah penerapannya sama. Perbedaannya adalah variabel yang dinilai, dalam penelitian ini variabel yang dinilai adalah faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakannya yaitu, komunikasi, sumber daya, disposisi dan struktur birokrasi.

11 11 Tabel 1. Deskripsi Persamaan dan Perbedaan Penelitian lain dengan Penelitian Implementasi PMK No 30 Tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian Di Puskesmas Di Kabupaten Bengkulu Utara Jenis Irawati Sagala (2015 Ajeng Wahyuwulandari (2016) Fryda Asrianita Br. Sumbayak (2016) Monalisa Mangkoan (2016) Peneliti Tujuan Rancangan Penelitian Subjek Penelitian Menganalisis implementasi kebijakan JKN oleh pemberi kesehatan di Kabupaten Kepulauan Anambas Deskriptif dengan metode kualitatif dengan rancangan studi kasus Dinkes, Kasie Yankes, Kepala BPJS, Direktur RSL, Kepala KTU RSL, Bendahara RSL, Penanggungjawab Penunjang Medis RSL, Penanggungjawab Pelayanan Medis RSL, 4 dokter residen, 3 dokter umum, 2 bidan, 2 perawat dan 1 apoteker RSL Menggambarkan implementasi kebijakan hand hygiene dan faktor yang mempengaruhi kebijakan tersebut di ruang rawat inap RSUD Dr. Moewardi Surakarta Penelitian non eksperimental dengan rancangan studi kasus Jumlah responden 26 orang yang meliputi: Ketua komite PPI, ketua tim PPI, wakil IPCN, wakil IPCLN, dokter dan perawat Mengetahui sejauh mana penerapan kefarmasian di puskesmas Helvetia, Puskesmas Medan-Deli dan Puskesmas Belawan Penelitian ini menggunakan metode survei deskriptif yang bersifat cross sectional puskesmas Helvetia, Puskesmas Medan-Deli dan Puskesmas Belawan Mengetahui gambaran pelaksanaan standar kefarmasian berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan No 30 tahun 2014 yang ada di puskesmaspuskesmas di Kota Yogyakarta Penelitian non ekperimental dengan rancangan penelitian deksriptif seluruh apoteker penanggung jawab di 14 puskesmas yang ada di Kota Yogyakarta Menganalisis implementasi PMK No 30 tahun 2014 tentang Standar Pelayanan Kefarmasian di Puskesmas di Kabupaten Bengkulu Utara Deskriptif dengan metode kualitatif dengan rancangan studi kasus Kasie kefarmasian, staf pengelola program kefarmasian, 6 kepala puskesmas dan 8 petugas pengelola obat puskesmas Variabel Penelitian Cara Pengumpulan Data Variabel terikat: implementasi kebijakan JKN oleh pemberi Variabel bebas: sumber daya, disposisi, dan struktur birokrasi Wawancara mendalam, observasi, dan telaah dokumen - Proses implementa si kebijakan - Hasil kebijakan Wawancara mendalam observasi dan kebijakan kefarmasian, kelengkapan fasilitas Lembar Observasional Pengelolaan obat dan bahan habis pakai, farmasi klinik, sumber daya kefarmasian, dan pengendalian mutu kefarmasian Lembar kuesioner Variabel terikat: Implementasi kebijakan standar kefarmasian di puskesmas. Variabel bebas: komunikasi, sumber daya, disposisi, struktur birokrasi Wawancara mendalam dan observasi