BAB I PENDAHULUAN. Analisis keberlanjutan fiskal ( fiscal sustainability) merupakan sebuah

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Analisis keberlanjutan fiskal ( fiscal sustainability) merupakan sebuah konsep yang digunakan para ekonom untuk mengukur stabilitas kebijakan fiskal suatu negara (IMF, 2002; Uctum et al., 2004; Andersen, 2012). Konsep keberlanjutan fiskal mulai populer sejak penelitian yang dilakukan oleh Buiter pada tahun 1985 dan Blancard tahun 1990 (Balassone dan Franco, 2000; Alvarado, 2004). Studi Buiter (1985) berfokus pada masalah defisit sektor publik dan beban utang publik dalam penerapan Medium Term Financial Strategy (MTFS). Selain itu, Blancard (1990) dalam studinya, mengukur perubahan kebijakan fiskal dan menganalisis dampak kebijakan fiskal melalui defisit dan utang. Studi mengenai keberlanjutan fiskal kemudian mulai berkembang dan menghasilkan aplikasi metode pengukuran yang bervariasi 1. Analisis keberlanjutan fiskal menjadi bagian penting dalam desain dan evaluasi kebijakan fiskal (IMF, 2002; Budina dan Wijnbergen, 2008). Analisis mengenai stabilitas utang dan keberlanjutan fiskal sangat diperlukan oleh pembuat kebijakan (policymaker) sebagai indikasi kebutuhan mengoreksi kebijakan fiskal suatu negara (Calvo et al., 2002; Croce dan Ramon, 2003). Secara umum, konsep keberlanjutan fiskal mengarah pada kemampuan pemerintah membuat kebijakan 1 Studi keberlanjutan fiskal dengan pendekatan standard sustainability (Tinsley, 2003), probabilitas (Alvarado et al., 2004), stochastic simulation dan stress test (IMF, 2002; Mendoza dan Oviedo, 2003; Hostland dan Karam, 2005; Budina dan Wijnbergen; 2008), recursive algorithm (Croce dan Ramon, 2003) dan lain sebagainya.

2 fiskal yang dapat menstabilkan perekonomian melalui solvabilitas keuangan jangka panjang (Balassone dan Franco, 2000; Alvarado et al., 2004; Budina dan Wijnbergen, 2007, Taylor et al., 2012). Menurut Burnside (2005:11), konsep keberlanjutan fiskal sangat berkaitan dengan solvabilitas (solvency) tingkat utang dan keuangan pemerintah. Solvabilitas mengacu kepada kemampuan pemerintah dalam memenuhi kewajiban utang tanpa menyebabkan kegagalan bayar (default). Menurut Chalk dan Hemming (2000) serta Burnside (2005:12), dalam perkembangannya, konsep keberlanjutan fiskal tidak memiliki definisi baku namun, para ekonom secara khusus menghubungkannya dengan kebijakan fiskal pemerintah. Konsep tersebut mengarah pada peranan pemerintah dalam mempertahankan stabilitas kebijakan (fiskal maupun moneter) agar keuangan pemerintah tetap solven (IMF, 2002; Croce dan Ramon, 2003; Celasun et al., 2007). Selama kombinasi kebijakan tersebut konsisten dan tidak berubah secara cepat, maka dapat dikatakan kebijakan tersebut berimbang (sustainable). Menurut Burnside (2005:12), pemerintah kerap mengubah kebijakannnya saat mengalami kegagalan keuangan. Konsekuensi dari perubahan kebijakan tersebut dapat menyebabkan keuangan pemerintah menjadi default. Berdasarkan definisi dari beberapa studi mengenai keberlanjutan fiskal, Alvarado et al. (2004) merumuskan keberlanjutan sebagai konsep yang tercapai bila terpenuhi dua kondisi berikut, pertama, sebuah negara dapat memenuhi aktivitasnya dengan kendala anggaran ( budget constraint) periode saat ini tanpa mengalami kegagalan pembayaran utang atau utang yang berlebihan. Kedua, utang sebuah negara tidak terakumulasi dan tidak menyebabkan penyesuaian yang

3 besar di masa mendatang sehingga membutuhkan adanya pelayanan dan penyesuaian utang. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa keuangan pemerintah harus memenuhi kondisi solven dan likuid dalam memenuhi kewajibannya membayar utang. Menurut Andersen (2012), beberapa studi menghubungkan kondisi keberlanjutan fiskal suatu negara dengan kegagalan keuangan publik. Kegagalan keuangan tersebut berkaitan dengan krisis keuangan di masa lalu yang menyebabkan kegagalan pengembalian utang. Kegagalan stabilitas fiskal pada tahun 1973 akibat krisis minyak telah mengubah arah konsentrasi kebijakan fiskal negara-negara dunia dari analisis jangka pendek, dengan fluktuasi siklus bisnis ringan menuju analisis jangka panjang ( Frankel dan Schmukler 1996; Corsetti et al., 1999; Budina dan Wijnbergen, 2008). Ketidakstabilan kebijakan fiskal dapat memicu kegagalan stabilitas keuangan sehingga dapat menyebabkan terjadinya krisis ekonomi (Mishkin, 1999; Grenville, 2004). Banyak negara telah mengalami fase kegagalan fiskal dan memicu terjadinya krisis seperti krisis utang di Amerika Latin tahun 1970-an dan 1980-an (Uctum et al., 2004; Budina dan Wijnbergen, 2008) yang menyebabkan peningkatan rasio utang (Uctum et al., 2004). Asia juga pernah mengalami ketidakseimbangan fiskal pada tahun 1998 ( Frankel dan Schmukler, 1996; Wade 1998; Wade dan Veneroso, 1998; Iriana dan Sjoholm, 2002). Krisis tersebut telah menyebabkan negara-negara di Asia termasuk Indonesia, mengalami kegagalan memenuhi kewajiban utang dan keharusan jaminan bailout di sektor keuangan.

4 Krisis yang ditandai dengan pelemahan nilai tukar rupiah juga meningkatkan komposisi utang luar negeri Indonesia dari USD 53,8 miliar pada tahun 1997 menjadi USD 67,3 miliar pada tahun 1998 (Bank Indonesia, 201 4). Posisi ini sangat mengkhawatirkan, sebab adanya potensi gangguan finansial global internasional yang akan mengganggu ruang gerak fiskal (fiscal space) Indonesia melalui peningkatan suku bunga dan meningkatkan beban utang yang harus dibayar pemerintah dalam anggaran negara ( Chang dan Velasco, 1998; Radelet dan Sachs, 1998; Hawkins dan Turner, 2000). Selain itu, laju pertumbuhan utang dalam negeri juga sangat tinggi. Krisis telah meningkatkan utang pemerintah Indonesia sebesar tiga hingga empat kali lipat dari kondisi sebelum krisis dan hampir tiga perempatnya merupakan utang dalam negeri (Boediono, 2009). Setelah periode krisis, utang masih menjadi instrumen utama pembiayaan yang digunakan tidak hanya untuk menutupi defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) tetapi juga membayar kembali utang jatuh tempo (Marks, 2004; Simarmata, 2007). Beban utang yang tinggi akan mengurangi ruang gerak fiskal dalam mengalokasikan anggarannya (Marselina, 2014). Hal ini mendukung pendapat Kuncoro (2011) dan Marks (2004) bahwa ketidakstabilan utang mendorong ketidakstabilan fiskal di Indonesia. Untuk itu, demi tercapainya kestabilan fiskal maka diperlukan pengelolaan utang dan defisit anggaran yang berorientasi jangka panjang. Dalam kasus Indonesia, posisi sumber pembiayaan pemerintah yang didominasi oleh utang ditunjukkan pada Gambar 1.1. Sumber pembiayaan melalui

5 utang terus meningkat dari tahun 2000 hingga Pembiayan utang melalui penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) dan penarikan pinjaman meningkat secara signifikan dari 17,8 triliun rupiah pada 2000 hingga 380,5 triliun rupiah pada Peningkatan sumber pembiayaan APBN tidak hanya dari kebutuhan defisit tetapi juga kebutuhan pembayaran utang jatuh tempo dan buyback SBN, pembayaran cicilan pokok, penerusan pinjaman dan pembiayaan non-utang (DJPU, 2014) (Miliar Rupiah) (Tahun) Defisit Pembayaran Utang Lain-lain Utang Non-Utang Kebutuhan Pembiayaan Sumber Pembiayaan Sumber: Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang, 2014 (data diolah). Gambar 1.1 Cashflow Pembiayaan, Gambar 1.1 menunjukkan kebutuhan pembiayaan untuk pembayaran utang yang lebih besar dari kebutuhan defisit. Peningkatan pembayaran utang telah melebihi pembiayaan defisit dan meningkat setiap tahunnya secara signifikan.

6 Pada tahun 2004, pembayaran utang meningkat sebesar 71,9 triliun rupiah hingga mencapai 178,1 triliun pada 2012 dan menurun 165,1 triliun. Kondisi ini menunjukkan bahwa sebagai salah satu instrumen utama dalam pembiayaan, utang juga menjadi beban pemerintah dalam pembayaran kembali utang (McLeod, 2004) Total Utang Pemerintah; (Triliun Rupiah) SBN; 1661, Pinjaman; 710,34 0 (Tahun) Sumber: Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang, 2014 (data diolah). Gambar 1.2 Posisi Utang Pemerintah, Berdasarkan laporan perkembangan utang negara DJPU (2014), pada tahun 2002, pemerintah membuat kebijakan untuk menciptakan pembiayaan APBN dengan biaya yang minimal pada tingkat risiko terkendali sehingga keberlanjutan fiskal dapat terpelihara. Salah satu upaya tersebut adalah dengan menciptakan pasar SBN yang aktif dan likuid 2. Kebijakan tersebut terlihat dari 2 Kebijakan tersebut terlaksana dengan disahkannya Undang-undang Nomor 24 Tahun 2002 mengenai Surat Utang Negara (SUN). Selanjutnya pada tahun 2008, pemerintah mengeluarkan

7 posisi utang pemerintah setelah periode krisis ( ) pada Gambar 1.2. Pasca krisis, struktur porsi utang pemerintah lebih didominasi oleh SBN dibandingkan dengan pinjaman luar negeri. Utang melalui SBN terus meningkat hingga mencapai triliun rupiah atau 70 persen dari total utang pemerintah pada Hal tersebut menunjukkan bahwa adanya pergeseran struktur utang pemerintah Indonesia, yang sebelumnya bersumber dari utang (pinjaman) luar negeri ke utang dalam negeri (SBN). Sejak tahun 2005, SBN telah menjadi instrumen utama dalam pembiayaan APBN (DJPU, 2014). Kenaikan SBN terlihat pada awal periode 2008 hingga Peningkatan tersebut digunakan terutama untuk refinancing utang yang telah lama jatuh tempo dengan mempertimbangkan utang baru dengan waktu dan kondisi ( terms and conditions) yang baik (DJPU, 2014). Kondisi tersebut sesuai dengan kebijakan pemerintah dalam mengoptimalkan potensi pendanaan yang bersumber dari dalam negeri (SBN dan pinjaman dalam negeri) dan mengurangi pinjaman luar negeri jangka menegah. Posisi utang pemerintah juga dapat dilihat dari komposisinya. Komposisi utang pemerintah Indonesia ditampilkan pada Gambar 1.3. Pada tahun 2000 hingga 2004, utang pemerintah didominasi oleh pinjaman luar negeri dan SBN berdenominasi rupiah. Sejak 2005, SBN denominasi rupiah meningkat signifikan dari 658,7 triliun atau 50,1 persen dari total utang pemerintah. Pinjaman luar negeri berfluktuasi dengan proporsi yang hampir sama dengan SBN berdenominasi rupiah, namun pada tahun 2009 mengalami penurunan hingga Undang-undang Nomor 19 Tahun 2008 mengenai surat berharga negara yang berlandaskan hukum syariah yaitu Surat Berharga Syariah Negara (SBSN).

8 akhir 2013 dengan total sebesar 708,1 triliun rupiah atau 29,8 persen dari total utang pemerintah. Utang Pemerintah (Triliun Rupiah) % 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Rasio (Persen) Pinjaman Luar Negeri Pinjaman Dalam Negeri SBN Denominasi Valas SBN Denominasi Rupiah Pinjaman SBN Sumber: Bank Indonesia, 2014 (data diolah). Gambar 1.3 Komposisi Utang Pemerintah, % Anggaran pemerintah (APBN) dikatakan berkesinambungan apabila pemerintah mampu membiayai seluruh belanjanya selama jangka waktu yang tidak terbatas (Langenus, 2006). Konsep dari kesinambungan APBN juga berkaitan dengan proporsi utang yang dimiliki pemerintah. Menurut Islam dan Biswas (2006), p emerintah sebagai peminjam diharapkan memenuhi dua kondisi yaitu solvabilas (solvency) dan likuiditas (liquidity) guna mencapai keberlanjutan fiskal. Dari kondisi solvabilitas, pemerintah sebagai debitor harus memiliki dana (anggaran) yang cukup untuk menutupi kewajiban pengembalian utang beserta bunga tanpa adanya akumulasi utang dalam jangka panjang. Dengan kata lain, pemerintah harus memiliki primary surplus (selisih penerimaan dan pengeluaran pemerintah yang tidak termasuk pembayaran bunga utang) yang lebih besar dan

9 mampu menjaga kestabilan rasio utang terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) (Calvo et al., 2003; Alvarado et al., 2004; Budina dan Wijnbergen, 2008). Konsep likuiditas mengarah pada upaya pemerintah untuk memiliki sumber pembiayaan cukup dalam menutupi defisit anggaran tanpa menyebabkan ketidakstabilan keuangan. Masalah utama dari keberlanjutan fiskal adalah masih besarnya defisit anggaran untuk menjaga stabilitas keuangan (Feldste in dan Elmendorf, 1990; Blejer dan Cheasty, 1991; Krejdl, 2006). Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyebutkan defisit anggaran dibatasi maksimal 3 persen dan utang maksimal 60 persen dari PDB. Berdasarkan undang-undang tersebut, pemerintah melakukan dua stategi untuk mengendalikan anggaran yaitu dengan mengurangi rasio defisit anggaran lebih kecil dari 3 persen PDB dan menjaga utang negara yang aman dengan menggunakan indikator utang terhadap PDB untuk mengukur kemampuan negara dalam menanggung beban utang. Gambar 1.4 menunjukkan tren dari defisit fiskal yang cenderung stabil dari tahun 2000 hingga 2007 dengan rata-rata defisit 2,36 persen per tahun. Namun, setelah 2008 defisit anggaran terus meningkat hingga melebihi batas aman defisit negara sebesar 4,5 hingga 7,26 persen pada 2012 dan kemudian menurun 5,53 persen tahun Sebaliknya, rasio utang terhadap PDB menunjukkan penurunan yang signifikan dari tahun 2002 hingga Batas aman utang terhadap PDB telah ditunjukkan pada 2004 dengan rasio 57 persen dan terus menurun hingga berada 23 persen pada Meskipun rasio utang terhadap PDB mengalami perbaikan namun kendala defisit masih terus terjadi di akhir tahun

10 2013. Pemerintah harus mampu mengendalikan kendala anggaran agar konsep solvabilitas keuangan dan keberlanjutan fiskal dapat tercapai (Marks, 2004). Defisit Anggaran (Triliun Rupiah) Rasio (Persen) Defisit Fiskal Rasio Utang-PDB Defisit Fiskal-PDB (Tahun) Sumber: Bank Indonesia, 2014 (data diolah). Gambar 1.4 Trend Rasio Utang-PDB dan Defisit Fiskal, Studi ini meninjau dan menganalisis keberlanjutan fiskal menggunakan analisis teoritis dan didukung oleh studi-studi empiris yang pernah dilakukan baik di Indonesia maupun di negara lain. Studi ini menggunakan data Indonesia tahun 2000 hingga 2013 triwulan untuk melakukan analisis keberlanjutan fiskal. Pendekatan yang digunakan untuk menjelaskan keberlanjutan fiskal adalah pendekatan uji akar unit ( unit root test) Uctum et al. (2004) melalui fungsi intertemporal budget constraint (IBC) pemerintah. Pendekatan uji akar unit dari Dickey dan Fuller (1981) digunakan karena pende katan tersebut dapat merepresentasikan stasioneritas utang pemerintah dan mengukur stabilitas

11 keberlanjutan fiskal lebih baik dibandingkan dengan pengukuran standar keberlanjutan fiskal. Sedangkan, pengaruh utang terhadap keseimbangan primer dijelaskan melalui modifikasi fungsi reaksi fiskal yang digunakan oleh Budina dan Wijnbergen (2008) serta Ghosh et al. (2013) dalam menganalisis pengaruh utang dan variabel-variabel ekonomi makro lainnya terhadap keseimbangan primer pemerintah. Keseimbangan primer dalam studi ini diukur melalui selisih penerimaan dan pengeluaran yang dikurangi pembayaran bunga utang. Keseimbangan primer digunakan agar dapat mengurangi dampak defisit yang lalu dan dapat mengukur ketahanan anggaran pemerintah (Blejer dan Cheasty, 1991; Buiter, 1995). Fungsi reaksi fiskal dengan pendekatan Error Correction Model (ECM) dianggap mampu menjelaskan hubungan utang terhadap keseimbangan primer dalam jangka pendek maupun jangka panjang Perumusan Masalah Berkenaan dengan permasalahan stabilitas utang pemerintah serta adanya volatilitas utang pemerintah dan faktor-faktor ekonomi lainnya terhadap keseimbangan primer, maka memungkinkan terjadinya ketidaksinambungan fiskal (unsustainable) di Indonesia. Berdasarkan latar belakang serta permasalahan penelitian yang telah diuraikan diatas, berikut pertanyaan penelitian yang ingin dijawab dalam studi ini: 1. Bagaimanakah stabilitas keberlanjutan fiskal di Indonesia melalui pendekatan uji akar unit periode ?

12 2. Bagaimanakah pengaruh utang pemerintah, kesenjangan fiskal (fiscal gap), keterbukaan ekonomi (openness), inflasi, dan harga minyak dunia terhadap keseimbangan primer pemerintah Indonesia periode ? 1.3. Keaslian Penelitian Studi ini menganalisis pengelolaan utang pemerintah dan keberlanjutan fiskal di Indonesia. Terdapat beberapa penelitian yang membahas mengenai utang dan keberlanjutan fiskal di beberapa negara termasuk Indonesia. Penelitian tersebut diantaranya, penelitian Uctum et al. (2004) yang menganalisis keberlanjutan keuangan publik melalui utang melalui pendekatan uji akar unit (unit root test) di negara-negara Amerika Latin dan Asia. Budina dan Wijnbergen (2008) dalam studinya melakukan analisis mengenai keberlanjutan fiskal melalui pendekatan stress test dan stochastic simulations. Selanjutnya, Ghosh et al. (2013) menganalisis keberlanjutan ekonomi dengan pendekatan debt limit melalui fungsi reaksi fiskal (fiscal reaction function) di 23 negara tahun Berbeda dengan studi-studi sebelumnya, penelitian ini menggabungkan dua pendekatan dalam menjelaskan keberlanjutan fiskal di Indonesia. Penelitian ini akan menganalisis keberlanjutan fiskal melalui pendekatan uji akar unit persamaan intertemporal budget constraint dan memodifikasi persamaan fungsi reaksi fiskal dari Uctum et al. (2004); Budina dan Wijnbergen (2008) dan Ghosh et al. (2013) untuk menganalisis keberlanjutan fiskal serta pengaruh utang terhadap keseimbangan primer. Melalui studi ini, diharapkan dapat memberikan kontribusi terhadap pengukuran keberlanjutan fiskal melalui utang pemerintah dan

13 menjelaskan mengenai perubahan utang dan variabel-variabel makro terhadap keseimbangan primer yang mungkin dapat menjadi rekomendasi kebijakan fiskal di Indonesia Tujuan dan Manfaat Penelitian Tujuan Penelitian Berdasarkan latar belakang dan pertanyaan penelitian yang telah dipaparkan sebelumnya, maka tujuan dari penelitian ini adalah: 1. Menganalisis stabilitas keberlanjutan fiskal Indonesia melalui pendekatan uji akar unit periode Menganalisis pengaruh utang pemerintah, kesenjangan fiskal (fiscal gap), openness, inflasi, dan harga minyak dunia terhadap keseimbangan primer pemerintah Indonesia periode Manfaat Penelitian Penelitian ini dilakukan dengan harapan dapat memberikan kontribusi kepada berbagai pihak termasuk pemerintah, peneliti dan masyarakat. Manfaat yang diharapkan dari hasil penelitian antara lain: 1. Penelitian ini diharapkan menjadi rekomendasi bagi pemerintah, terutama instansi yang berkaitan dengan pengelolaan utang negara dalam mengendalikan perubahan variabel-variabel ekonomi makro (utang pemerintah, kesenjangan fiskal, keterbukaan ekonomi, inflasi, dan harga

14 minyak dunia) dalam mengelola utang pemerintah dan menjaga keberlanjutan fiskal di Indonesia. 2. Penelitian ini diharapkan menjadi bahan studi dan referensi bagi penelitian selanjutnya dalam mengembangkan isu penelitian yang berkenaan dengan utang pemerintah dan keberlanjutan fiskal di Indonesia. 3. Penelitian ini diharapkan menjadi informasi kepada masyarakat untuk mengetahui kondisi perekonomian yang berkaitan dengan utang dan keberlanjutan fiskal di Indonesia Sistematika Penelitian Sistematika penulisan studi ini dipaparkan sebagai berikut: Bab I: berisi pendahuluan yang memaparkan uraian mengenai latar belakang, perumusan masalah, pertanyaan penelitian, keaslian penelitian, tujuan dan manfaat penelitian, serta sistematika penulisan penelitian. Bab II: berisi tinjauan pustaka yang menguraikan profil utang pemerintah, keseimbangan primer, teori mengenai utang pemerintah dan kendala anggaran, konsep keberlanjutan fiskal serta tinjauan penelitian terdahulu. Bab III: berisi metodologi penelitian yang terdiri dari pemaparan jenis dan sumber data yang digunakan, spesifikasi model, alat analisis, definisi operasional variabel, dan hipotesis.

15 Bab IV: berisi analisis dan pembahasan yang menguraikan hasil analisis data dengan menggunakan pendekatan ekonomi yang disajikan pada sub-bab metode penelitian. Bab V: berisi kesimpulan dan saran kepada pihak terkait sebagai hasil penelitian.