BAB I PENDAHULUAN. bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia. 4. Ikut melaksanakan ketertiban dunia yang bedasarkan kemerdekaan,

Transkripsi

1 1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Dalam alinea IV Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 disebutkan bahwa tujuan negara adalah : 1. Membentuk suatu Pemerintahan Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia 2. Memajukan kesejahteraan umum 3. Mencerdaskan kehidupan bangsa 4. Ikut melaksanakan ketertiban dunia yang bedasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial Menurut Muchsan, seperti yang dikutip oleh Sri Hartini, Setiajeng Kadarsih, dan Tedi Sudrajat dalam bukunya Hukum Kepegawaian di Indonesia, Penegasan dalam pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 merupakan bagian dari upaya untuk mencapai tujuan nasional, karenanya negara memerlukan sarana prasarana yang mendukung, baik berupa sumber daya manusia maupun sarana yang berbentuk benda, karena negara tidak dapat melakukannya sendiri. 1 Pegawai Negeri Sipil sebagai alat pemerintah (apartur pemerintah) mempunyai peranan yang sangat besar dalam mencapai tujuan nasional. Hal ini 1 Muchsan, Hukum Kepegawaian, Jakarta, Bina Aksara, 1982

2 2 disebabkan karena Pegawai Negeri Sipil adalah alat untuk mencapai tujuan negara tersebut. Tanpa peranan Pegawai Negeri Sipil, program-program yang dicanangkan oleh pemerintah tidak akan terlaksana dengan baik. Programprogram tersebut dilaksanakan tentu saja atas bantuan dari Pegawai Negeri Sipil yang berdisiplin tinggi. Dalam Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian disebutkan bahwa dalam rangka usaha mencapai tujuan nasional untuk mewujudkan masyarakat madani yang taat hukum, berperadaban moderen, demokratis, makmur, adil, dan bermoral tinggi, diperlukan Pegawai Negeri yang merupakan unsur aparatur negara, yang bertugas sebagai abdi masyarakat yang menyelenggarakan pelayanan secara adil dan merata, menjaga persatuan dan kesatuan bangsa dengan penuh kesetiaan ketaatan kepada Pancasila dan Undang- Undang Dasar Yang dimaksud dengan Pegawai Negeri dalam Pasal 1 undang-undang tersebut adalah mereka yang setelah memenuhi syarat-syarat yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas dalam sesuatu jabatan negeri atau diserahi tugas negara lainnya yang ditetapkan berdasarkan sesuatu peraturan perundangundangan dan digaji menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.

3 3 Kementerian Kesehatan, dalam hal ini Badan Pengembangan Pemberdayaan Sumber Daya Manusia Kesehatan Kementerian Kesehatan tidak dapat berfungsi maksimal dalam melakukan pelayanan terhadap masyarakat apabila Pegawai Negeri SIpil di lingkungannya tidak disiplin karena meskipun tidak secara langsung melakukan pelayanan kesehatan, namun tugas pokok fungsinya adalah mendidik, mengembangkan dan memberdayakan calon tenaga kesehatan dan tenaga kesehatan, akan berdampak pada terbentuknya mentalitas tenaga kesehatan yang tidak berdisiplin tinggi. Tenaga kesehatan sebagai penerus bangsa dan juga kader kesehatan, harus mengutamakan pelayanan untuk masyarakat. Apabila tidak disiplin maka tujuan tersebut tidak akan tercapai. Mereka melihat dan belajar tentang disiplin dari para Pegawai Negeri Sipil yang diwakili oleh para pendidik (Dosen), mentor (Widyaiswara) dan staf maupun pejabat di lingkungan tempat mereka menuntut ilmu, menambah pengalaman dan keterampilan, yaitu di lingkungan Badan Pengembangan Pemberdayaan Sumber Daya Manusia Kesehatan Kementerian Kesehatan. Kemudian, apakah yang harus dilakukan oleh Pemerintah negara terhadap Pegawai Negeri Sipil yang nakal, yang tidak dapat diarahkan untuk disiplin? Ada adagium yang selama ini sering kita dengar yaitu sulit sekali memberhentikan seorang Pegawai Negeri Sipil, yang selanjutnya disebut PNS. Adagium tersebut menunjukan betapa sulit dan panjangnya proses pemberhentian seorang PNS. Bahkan, untuk menjatuhkan sanksi hukuman disiplin terhadap Pegawai Negeri Sipil yang melakukan pelanggaran disiplin prosesnya tidak sederhana dan

4 4 kadang memerlukan waktu yang lama. Sebenarnya bukan tidak ada PNS yang diberhentikan tidak dengan hormat, namun masyarakat menilai jumlahnya tidak banyak karena pada prakteknya dapat terjadi perbedaan penerapan dalam penjatuhan hukuman disiplin yang dilakukan oleh pejabat yang berwenang pada jenis pelanggaran disiplin yang sama. Hal ini disebabkan seringkali yang menangani masalah kepegawaian baik staf maupun pejabatnya tidak mengerti dan paham mengenai hukuman disiplin dan tata cara penjatuhan hukuman disiplin terhadap Pegawai Negeri Sipil, sehingga seringkali terjadi kesalahan pada tahap awal dalam tata cara proses penjatuhan sanksi hukuman disiplin yang mengakibatkan proses kembali dilakukan sejak awal. Dengan ditetapkannya Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil, maka semakin jelas aturan tentang disiplin Pegawai Negeri Sipil dengan tidak mengurangi ketentuan dalam peraturan perundang-undangan pidana, yang sebelum diberlakukannya ketentuan tersebut implementasinya tidak berjalan dengan baik. Sebelum adanya ketentuan tersebut, penerapan disiplin PNS belum berjalan maksimal karena banyak faktor, misalnya pimpinan dekat dengan Pegawai Negeri Sipil yang diduga melakukan pelanggaran disiplin, kekurangpahaman pejabat atau staf yang menangani permasalahan kepegawaian atau apabila menangani masalah disiplin, Pegawai Negeri Sipil yang menangani masalah kepegawaian tidak mendapatkan reward atau penghargaan dari Pegawai Negeri Sipil lainnya atau orang lain, tetapi justru

5 5 mendapatkan perlakuan yang tidak menyenangkan, berupa rasa curiga dari rekan-rekan kerja, fitnah maupun ancaman, dan lain-lain. Kementerian Kesehatan, dalam hal ini Badan Pengembangan dan Pemberdayaan Sumber Daya Manusia Kesehatan Kementerian Kesehatan, sejak diberlakukannya Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil, sangat peduli dengan penerapan sanksi hukuman disiplin bagi para pegawainya. Penjatuhan sanksi hukuman disiplin mulai dari tingkat ringan, sedang sampai berat diberlakukan tanpa melihat siapa yang melakukan pelanggaran, dengan beragam bentuk pelanggaran disiplin. Misalnya dalam hal proses perceraian bagi PNS. Ketika seorang PNS mengajukan perceraian atau melaporkan telah digugat cerai, yang terlihat adalah unsur pembinaan PNS. Artinya, institusi gagal dalam membina pegawainya sehingga perceraian terjadi. Namun perlu digarisbawahi bahwa ada unsur pelanggaran disiplin dalam proses tersebut apabila dilakukan tanpa izin pejabat yang berwenang. Yang menjadi masalah apabila PNS digugat cerai oleh pasangannya. Dalam ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 1990 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1983 tentang Izin Perkawinan dan Perceraian Bagi Pegawai Negeri Sipil pada Pasal 1 disebutkan bahwa setiap Pegawai Negeri Sipil yang mendapat gugatan cerai dari pasangannya terlebih dahulu harus mendapatkan izin dari pejabat yang berwenang. Padahal seringkali PNS tersebut mendapatkan akta cerai sebelum proses izin dikeluarkan karena pasangannya bersikeras ingin cepat-cepat berpisah. Akibatnya PNS tersebut mendapatkan

6 6 sanksi, yang menurut hemat penulis sangat merugikan karena ibaratnya sudah jatuh tertimpa tangga pula (tidak ingin dicerai tetapi mendapatkan sanksi disiplin tingkat berat dan mendapatkan pengurangan Tunjangan Kinerja). Meskipun dalam rangka menegakkan disiplin, ketentuan tersebut diterapkan dengan tanpa melihat alasan mengapa terjadi pelanggaran disiplin. Sebagai seorang manusia biasa, tentu tidak luput dari kesalahan. Pada kasus ini, ada beberapa Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Badan Pengembangan dan Pemberdayaan Sumber Daya Manusia Kesehatan Kementerian Kesehatan yang telah dijatuhkan sanksi disiplin PNS tingkat berat karena dalam posisi sebagai Tergugat telah memiliki Akta Cerai dari Pengadilan Agama sebelum mendapatkan izin dari Menteri Kesehatan. Selain itu permasalahan kepegawaian juga dapat dilihat dalam proses pemberian cuti. Banyak PNS (baik yang bersangkutan maupun pejabat dan staf yang menangani kepegawaian), tidak tahu bahwa ada cuti yang merupakan hak mereka dan ada yang bukan hak mereka sehingga terjadi pelanggaran disiplin. Dalam ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1976 tentang Cuti Pegawai Negeri Sipil tidak disebutkan apabila Pegawai Negeri Sipil sudah menjalankan cuti tanpa terlebih dahulu mendapatkan surat izin cuti adalah pelanggaran disiplin, kecuali Cuti Diluar Tanggungan Negara. Dalam Bab III angka 5 huruf (e) Surat Edaran Kepala Badan Administrasi Kepegawaian Negara Nomor 01/SE/1977 tentang Permintaan dan Pemberian Cuti disebutkan bahwa Cuti Diluar Tanggungan Negara bukan hak, oleh sebab itu permintaan Cuti

7 7 Diluar Tanggungan Negara dapat dikabulkan atau ditolak oleh pejabat yang berwenang memberikan cuti, satu dan lain hal tergantung atas pertimbangan pejabat yang bersangkutan yang didasarkan untuk kepentingan dinas, Khusus untuk Cuti Diluar Tanggungan Negara harus mendapatkan persetujuan terlebih dahulu dari Kepala Badan Kepegawaian Negara dan kemudian baru diterbitkan Surat Keputusan oleh Kepala Biro Kepegawaian Sekretariat Jenderal Kementerian Kesehatan, atas nama Menteri Kesehatan. Selain itu, Cuti Besar dan Cuti karena Alasan Penting juga diberikan oleh Kepala Biro Kepegawaian Sekretariat Jenderal Kementerian Kesehatan. Artinya bagi Pegawai Negeri Sipil yang berada di UPT Kementerian Kesehatan, proses pemberian ketiga cuti tersebut harus melalui tahapan proses yang panjang. Tahapan proses akan semakin panjang apabila berkas tidak lengkap. Banyak pejabat dan staf yang menangani masalah kepegawaian tidak paham tentang ketentuan ini dan beranggapan bahwa setiap cuti dapat dijalankan tanpa harus ada surat izin cuti terlebih dahulu. Mereka mengizinkan pegawainya untuk menjalankan Cuti Diluar Tanggungan Negara atau PNS yang bersangkutan telah menjalankan Cuti Diluar Tanggungan Negara sebelum Surat Keputusan Menteri Kesehatan tentang Cuti Diluar Tanggungan Negara diterbitkan. Ini kesalahan yang sangat fatal karena seperti yang telah disampaikan sebelumnya, Cuti Diluar Tanggungan Negara adalah satu-satunya jenis cuti yang tidak termasuk hak pegawai karena perlu persetujuan Kepala Badan Kepegawaian Negara terlebih dahulu dan selanjutnya ditetapkan dengan Surat Keputusan Menteri Kesehatan.

8 8 Akibatnya pegawai tersebut dinilai melakukan pelanggaran disiplin dan di lain pihak, pejabat dan pengelola kepegawaian dianggap lalai dalam melakukan tugasnya. Pada kasus ini ada beberapa PNS di lingkungan Kementerian Kesehatan yang telah mendapatkan sanksi berupa hukuman disiplin tingkat berat. Penerapan dalam penegakan sanksi pelanggaran disiplin PNS telah sesuai dengan ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil, namun dalam hal proses penanganan telah terjadi kelebihan pembayaran gaji dan tunjangan kinerja sehingga tidak terpenuhinya hak dari Pegawai Negeri Sipil yang dijatuhkan hukuman disiplin. B. Perumusan Masalah Berdasarkan latar belakang yang telah diuraikan di atas maka penulis merumuskan masalah sebagai berikut: 1. Bagaimana pelaksanaan penegakan sanksi pelanggaran disiplin Pegawai Negeri Sipil? 2. Bagaimana dampak penegakan sanksi pelanggaran disiplin Pegawai Negeri Sipil terhadap pembayaran gaji dan tunjangan kinerja Pegawai Negeri Sipil? C. Tujuan Penelitian Adapun tujuan penelitian ini meliputi 2 (dua) hal, sebagai berikut:

9 9 1. Untuk menyampaikan proses penegakan sanksi pelanggaran disiplin di lingkungan Badan Pengembangan dan Pemberdayaan Sumber Daya Manusia Kesehatan Kementerian Kesehatan. 2. Untuk mendeskripsikan dampak penegakan sanksi pelanggaran disiplin Pegawai Negeri Sipil di Kementerian Kesehatan terhadap pembayaran gaji bagi pelanggar disiplin di Badan Pengembangan dan Pemberdayaan Sumber Daya Manusia Kesehatan Kementerian Kesehatan. D. Manfaat Penelitian 1. Manfaat Teoritis Kegunaan penelitian ini bagi ilmu pengetahuan hukum adalah menambah pustaka dibidang penyelesaian permasalahan kepegawaian, khususnya dalam menegakkan disiplin Pegawai Negeri Sipil, sebagai bahan masukan dalam menyelesaikan sengketa kepegawaian dan masukan bagi pejabat yang menangani kepegawaian dan penggajian Pegawai Negeri Sipil. 2. Manfaat Praktis Kegunaan praktis dari penelitian ini adalah membantu memahami tentang disiplin Pegawai Negeri Sipil dan upaya penanganannya sehingga dapat mewujudkan aparatur pemerintah sebagaimana yang diamanatkan oleh undang-undang serta meminimalisasi resiko terjadinya kesalahan administrasi dalam pembayaran gaji dan tunjangan kinerja Pegawai Negeri Sipil.

10 10 Hasil penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi pengambil kebijakan di lingkungan Badan Pengembangan dan Pemberdayaan Sumber Daya Manusia Kesehatan Kementerian Kesehatan, khususnya dan Biro Kepegawaian Sekretariat Jenderal Kementerian Kesehatan pada umumnya dalam menegakkan hukum disiplin Pegawai Negeri Sipil. E. Keaslian Penelitian Setelah dilakukan pengamatan terhadap tesis yang ada di Perpustakaan Universitas Gadjah Mada, sepanjang yang diketahui oleh penulis banyak penelitian yang dilakukan oleh mahasiswa Pasca Sarjana ataupun orang lain yang membahas tentang disiplin Pegawai Negeri Sipil, namun belum ada yang membahas tentang dampak penegakan hukum atas pelanggaran disiplin Pegawai Negeri Sipil terhadap pembayaran gaji pelanggar disiplin. Dengan demikian, penelitian ini benar-benar asli dan bukan hasil jiplakan dari penelitian atau penulisan orang lain.