I. PENDAHULUAN. Jawa Barat. Daerah Irigasi Jatiluhur dibangun oleh Pemerintah Republik

Transkripsi

1 1 I. PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Daerah Irigasi Jatiluhur terletak di Daerah Aliran Sungai Citarum Provinsi Jawa Barat. Daerah Irigasi Jatiluhur dibangun oleh Pemerintah Republik Indonesia pada tahun yang dilengkapi dengan Waduk Juanda dan sistem irigasi yang mampu mengairi daerah pertanian seluas kurang lebih hektar. Tujuan awal pembangunan Daerah Irigasi Jatiluhur adalah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat khususnya terkait dengan (1) penyediaan pangan yang dilakukan melalui peningkatan produktivitas lahan dan pemanfaatan sumberdaya air sungai Citarum, dan (2) pengendalian banjir. Sejalan dengan perkembangannya, pemanfaatan Daerah Irigasi Jatiluhur telah berubah dari tujuan awalnya, yaitu sebagai pemasok air bagi kepentingan air minum, rumah tangga, municipal, dan industri (domestic, municipal, and industry-dmi), serta pembangkit listrik tenaga air (PLTA) (Perum Jasa Tirta II, 2007). Seiring dengan perkembangan nasional dan daerah, wilayah Daerah Irigasi Jatiluhur secara perlahan tumbuh menjadi wilayah perkotaan dan industri dengan jumlah penduduk yang meningkat pesat, yang menuntut kebutuhan akan air yang lebih besar bila dibandingkan keadaan sebelumnya. Ketersediaan sumberdaya air di wilayah tersebut menjadi sangat penting untuk pembangunan ekonomi yang berkelanjutan sehingga mampu memberikan kontribusi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat baik regional maupun nasional. Pelayanan irigasi Daerah Irigasi Jatiluhur telah memberikan sumbangan terhadap peningkatan

2 2 produksi pertanian, terutama padi, sebesar 6 persen dari stok pangan nasional (BPS, 2004). Pengelola sumberdaya air di Daerah Irigasi Jatiluhur sampai saat ini dilaksanakan oleh berbagai institusi, dimana pelaksanaannya belum sesuai dengan yang diharapkan seperti tertuang dalam Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air yang mengacu pada pengelolaan sumberdaya air secara terpadu dengan mempertimbangkan penggunaan sumberdaya tersebut dalam kaitannya dengan kegiatan dan fungsi sosial dan ekonomi, serta prasarana pengairan yang diperlukan. Hal ini tampak dari sarana pelayanan irigasi dan nonirigasi sudah berumur 50 tahun dan sudah tidak berfungsi dengan baik karena pemeliharaan yang kurang optimal. Dengan unit pembangkit listrik tenaga air juga sudah berumur 50 tahun itu, biaya operasi dan pemeliharaannya semakin tinggi sehingga efisiensi penggunaan pembangkit listrik tenaga air sudah menurun. Pada musim kemarau sumber air telah berkurang yang menyebabkan penurunan kapasitas saluran akibat sedimentasi dan banyaknya air yang hilang sebagai konsekuensi dari rusaknya saluran. Penerimaan Perusahaan Umum Jasa Tirta II bersumber dari air di Waduk Juanda yang menghasilkan listrik dari pembangkit listrik tenaga air, perusahaan daerah air minum kabupaten/kota, dan industri, yang digunakan untuk kegiatan operasi dan pemeliharaan setiap tahunnya ternyata tidak mencukupi. Penerimaan dari pembangkit listrik tenaga air dan Perusahaan Air Minum DKI Jakarta lebih besar dari pada biaya yang dikeluarkan, tetapi penerimaan dari perusahaan daerah air minum kabupaten/kota dan industri lebih kecil dari pada biaya yang dikeluarkan Perusahaan Umum Jasa Tirta II untuk biaya operasi dan pemeliharaan (Tabel 1).

3 3 Tarif yang diberlakukan tidak berdasarkan pada tarif seperti yang diharapkan, tetapi merupakan penetapan Pemerintah tanpa mempertimbangkan biaya riil operasi dan pemeliharaan untuk pengelolaan sarana dan prasarana air tersebut. Rendahnya penerimaan Perusahaan Umum Jasa Tirta II disebabkan oleh penentuan tarif listrik, air baku untuk Perusahaan Air Minum DKI Jakarta dan perusahaan daerah air minum kabupaten/kota, serta industri tarifnya ditetapkan Pemerintah yang diperkirakan terlalu rendah. Tabel 1. Keuntungan dan Kerugian Perum Jasa Tirta II Menurut Wilayah Tahun No. Wilayah Nilai Keuntungan dan Kerugian (Rp miliar) PLTA Tarum Timur Tarum Utara Tarum Barat Perusahaan Air Minum DKI Jakarta Total Sumber: Perusahaan Umum Jasa Tirta II, 2008 Sebagai contoh tarif yang ditetapkan pemerintah, untuk listrik sebesar Rp /kWh, Perusahaan Air Minum DKI Jakarta sebesar Rp /m 3, sementara itu, tarif perusahaan daerah air minum kabupaten/kota sebesar Rp 45/m 3 dan tarif industri sebesar Rp 50/m 3. (Perusahaan Umum Jasa Tirta II, 2008). Untuk kepentingan irigasi, menurut Undang-undang tidak dikenakan tarif. Akibatnya Perusahaan Umum Jasa Tirta II tidak mampu melaksanakan tugas

4 4 dalam melakukan operasi dan pemeliharaan jaringan irigasi di Daerah Irigasi Jatiluhur untuk dapat memasok air kepada semua pemangku kepentingan dengan baik. Biaya operasi dan pemeliharaan yang dikeluarkan oleh Perusahaan Umum Jasa Tirta II selama 7 tahun, bukan merupakan biaya operasi dan pemeliharaan yang seharusnya, melainkan biaya yang disesuaikan dengan kondisi keuangan perusahaan terutama biaya pemeliharaan yang bersifat darurat, misalnya mengurangi kebocoran di seluruh jaringan(perusahaan Umum Jasa Tirta II, 2008). Kegiatan operasi diutamakan untuk mengatur air agar tidak terjadi konflik kepentingan, melakukan alokasi air agar dapat dilakukan secara efisien, dan melaksanakan pengawasan terhadap masyarakat dalam pemanfaatan air. Pemeliharaan dilakukan terhadap prasarana yang ada agar saluran dapat berfungsi lebih baik. Pemeliharaan yang bersifat permanen dan rehabilitasi infrastruktur di Daerah Irigasi Jatiluhur masih ditangani oleh Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Infrastruktur yang ada ketika penelitian ini dilakukan hanya berfungsi sekitar persen dari kondisi ideal (Nippon Koei, 2006). Nippon Koei mengemukakan bahwa biaya untuk pemeliharaan dan rehabilitasi seluruh komponen jaringan irigasi yang menjadi tanggung jawab perusahaan belum dapat dilakukan, sedangkan rehabilitasi saluran induk Tarum Timur, Tarum Utara, dan Tarum Barat, serta saluran sekundernya agar dapat berfungsi ke kondisi ideal ternyata memerlukan biaya lebih dari US$ juta yang dilaksanakan selama 5 tahun. Kondisi sarana yang kurang memadai, karena menurunnya debit sungai Citarum dan mengeringnya sungai-sungai lain di Daerah Irigasi Jatiluhur, terutama pada musim kemarau, telah mengakibatkan pelayanan Perusahaan

5 5 Umum Jasa Tirta II tidak dapat menjangkau seluruh wilayah pelayanan untuk semua sektor, khususnya irigasi. Permintaan akan air baku untuk sektor perusahaan daerah air minum kabupaten/kota dan industri dari tahun ke tahun meningkat terus. Perusahaan Umum Jasa Tirta II telah melakukan perjanjian kerja sama dengan perusahaan daerah air minum kabupaten/kota dan industri. Pasokan air ke pengguna tersebut akan menjadi prioritas dan memberikan penerimaan yang dapat digunakan untuk menutupi biaya operasional perusahaan. Hal ini menimbulkan konflik kepentingan antara perusahaan dan sektor-sektor pengguna air (Katiandagho, 2007). Kondisi ini membutuhkan pengelolaan sumberdaya air secara lebih efisien untuk memenuhi seluruh sektor pengguna air, baik pertanian maupun non pertanian. Perum Jasa Tirta II mempunyai peran yang penting dalam mengelola sumberdaya air tersebut. Peningkatan penduduk dan pertumbuhan perkotaan di sekitar Daerah Irigasi Jatiluhur telah menimbulkan permasalahan dalam pengelolaan sumberdaya air. Selain debit dan sarana yang menjadi penyebab layanan kurang maksimal, pertambahan penduduk di wilayah hilir Sungai Citarum menyebabkan peningkatan permintaan air terutama dari sektor non-pertanian. Jumlah penduduk yang terus meningkat dan pertumbuhan di bidang industri menyebabkan meningkatnya kebutuhan akan air. Sistem jaringan yang semula dirancang untuk penyediaan air irigasi, sebagian dialihkan untuk memenuhi kebutuhan domestik dan industri. Oleh sebab itu, air di wilayah Sungai Citarum menjadi sumberdaya yang langka (scarce) dan telah menjadi komoditas ekonomi yang mempunyai posisi strategis dan menjadi suatu bisnis yang serius (Bloomquist, 1992). Wilayah sekitar Citarum yang mengalami pertumbuhan ekonomi yang tinggi,

6 6 jumlah penduduk yang besar, dan kurang memiliki sumber air, menimbulkan peluang bagi air untuk diperlakukan sebagai barang ekonomi (economic good) sebagaimana yang diproklamasikan di dalam konferensi air di Dublin, Irlandia pada tahun Dengan demikian, wilayah sekitar Citarum dan DKI Jakarta merupakan pasar air (water market) bagi air Sungai Citarum dan air akan mempunyai nilai yang cukup berarti. Permasalahan yang dialami penyediaan air di Waduk Juanda (Jatiluhur) juga terjadi di berbagai negara lainnya, seperti Bendungan Aswan di Sungai Nil, Mesir, peningkatan penduduk, pertumbuhan perkotaanm, dan indusrinya menimbulkan permasalahan dalam pengelolaan sumberdaya air. Sistem jaringan yang dirancang untuk penyediaan air untuk irigasi dialihkan sebagian untuk memenuhi kebutuhan domestik dan industri. Peralihan itu telah menyebabkan kelangkaan air dan air menjadi barang ekonomi. Penetapan besaran nilai air dan alokasinya untuk setiap sektor menjadi permasalahan pengelola (Barder, 2004). Permasalahan yang sama terjadi juga di Daerah Irigasi Kirindi Oya, India, yang sumber airnya berasal dari Waduk Lunuganwehera. Waduk ini mengairi hektar dengan kapasitas waduk 227 juta meter kubik dan kapasitas terpakai mencapai 200 juta meter kubik. Perubahan penggunaan air terjadi juga di daerah irigasi ini dan ditanggapi dengan perubahan sistem jaringan dimana jaringan dibagi dua, yaitu untuk memasok kebutuhan domestik, industri dan irigasi. 1.2 Perumusan Masalah Ketika kebutuhan air non-pertanian mengalami peningkatan yang pesat, pengalokasian air bagi sektor pertanian justru mengalami penurunan meskipun

7 7 masih menjadi pemakai air terbesar. Proporsi pengalokasian air dari Waduk Juanda selama 7 tahun dari tahun untuk wilayah Tarum Timur ratarata 28 persen, untuk Tarum Utara rata-rata sebesar 42 persen, dan untuk ke Tarum Barat sebesar 29 persen. Pemanfaaatan air untuk sektor-sektor, rata-rata di Tarum Timur sektor pertanian mencapai 94 persen, perusahaan daerah air minum kabupaten/kota sebesar 1 persen dan industri sebesar 5 persen. Di Tarum Utara, sektor pertanian mencapai 98 persen, perusahaan daerah air minum kabupaten/kota sebesar 0.1 persen, dan industri sebesar 1 persen. Di Tarum Barat, sektor pertanian mencapai 59 persen, Perusahaan Air Minum DKI Jakarta sebesar 34 persen, perusahaan daerah air minum kabupaten/kota sebesar 2 persen, dan industri sebesar 5 persen (Perusahaan Umum Jasa Tirta II, 2008). Produksi pembangkit listrik tenaga air tergantung kepada kebutuhan air yang diperlukan untuk irigasi, perusahaan daerah air minum kabupaten/kota dan industri di wilayah hilir. Pada waktu air keluar dari waduk terlebih dahulu dilewatkan melalui pembangkit listrik tenaga air sehingga menghasilkan listrik dan memberikan kontribusi nyata terhadap pendapatan Perusahaan Umum Jasa Tirta II, disamping pendapatan dari industri, perusahaan daerah air minum kabupaten/kota, dan industri (Perusahaan Umum Jasa Tirta II, 2007). Pasokan air yang dilakukan oleh Perusahaan Umum Jasa Tirta II selama ini untuk memenuhi kebutuhan sektor pengguna belum diperhitungkan sebagai suatu kegiatan ekonomi, dimana dari aktivitas pasokan air ini menghasilkan manfaat bagi pengguna, baik untuk sektor pertanian dan non-pertanian seperti perusahaan daerah air minum kabupaten/kota maupun industri. Penerimaan pengelola berupa biaya jasa pengelolaan sumberdaya air dimaksudkan untuk membiayai operasi dan

8 8 pemeliharaan, karena diharapkan penerimaan dari air selayaknya harus kembali ke air artinya untuk biaya operasi dan pemeliharaan sarana dan prasarana sistem jaringan di Daerah Irigasi Jatiluhur. Meskipun ketiga sektor pengguna air di Daerah Irigasi Jatiluhur menggunakan air sebagai salah satu input produksinya, yang memberikan nilai ekonomi terhadap input tersebut hanya sektor domestik dan industri, sedangkan sektor pertanian tidak. Penentuan tarif air baku untuk domestik dan industri tersebut berdasarkan pada penetapan dari Menteri atas usulan Gubernur Jawa Barat. Tarif air untuk industri, perusahaan daerah air minum kabupaten/kota sudah 5 tahun, yaitu tahun tidak mengalami perbaikan tarif. Tarif air untuk irigasi adalah nol, alias gratis. Hal ini mengakibatkan tugas dan fungsi Perusahaan Umum Jasa Tirta II dalam memberikan pelayanan menjadi kurang optimum. Air untuk sektor pertanian walaupun menurut Undang-Undang, petani tidak dipungut biaya jasa pengelolaan sumberdaya air oleh Perusahaan Umum Jasa Tirta II, seyogyanya Pemerintah dapat mengganti biaya jasa pengelolaan sumberdaya air untuk operasi dan pemeliharaan irigasi karena persen air dari waduk Jatiluhur yang dikelola oleh Perusahaan Umum Jasa Tirta II yang digunakan untuk kepentingan sektor pertanian. Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air menyatakan bahwa pengguna sumberdaya air di sektor pertanian tidak dapat dipungut biaya jasa pengelolaan sumberdaya air. Tidak dipungutnya biaya jasa pengelolaan sumberdaya air pada sektor pertanian berakibat pada pandangan para petani terhadap sumberdaya air sebagai sumberdaya yang berlimpah dan tidak memiliki nilai ekonomi sehingga berimplikasi pada penggunaan air secara berlebihan (tidak efisien) dan tidak

9 9 terkendali. Penggunaan air yang tidak terkendali oleh sektor pertanian akan berakibat berkurangnya ketersediaan air di waduk. Salah satu fungsi waduk adalah sebagai penyimpan cadangan air ketika musim kemarau. Berkurangnya ketersediaan air di waduk di musim kemarau, akan menyebabkan kelangkaan air. Selain itu, berkurangnya ketersediaan air di waduk dapat mempengaruhi kelestarian waduk, yang akan menyebabkan kerugian yang lebih besar akibat rusaknya bangunan waduk. Selain itu, tidak adanya pemungutan biaya jasa pengelolaan sumberdaya air untuk memberikan jasa layanan terhadap sektor pertanian telah mengakibatkan pemeliharaan terhadap infratruktur irigasi tidak dapat dilakukan dengan baik. Fungsi bendung-bendung, pintu-pintu air, saluran primer, dan sekunder telah menurun karena rusak, bocor dan sedimentasi, sehingga pemanfaatan air tidak optimum. Apabila tidak ditangani dengan baik distribusi air akan berdampak terhadap keberlanjutan sistem pengairan di Daerah Irigasi Jatiluhur. Guna peningkatan pelayanan di Daerah Irigasi Jatiluhur, baik kuantitas maupun kualitasnya, dibutuhkan penerimaan yang dapat menutupi total biaya operasi dan pemeliharaan saluran yang diperlukan. Salah satu sumber dana yang terbesar, yaitu dari sektor pertanian sebagai pengguna air dengan proporsi terbesar. Namun, terdapat dua permasalahan pokok dalam biaya jasa pengelolaan sumberdaya air terkait dengan iuran (tarif) penyaluran air irigasi, yaitu mekanisme pemungutan dan besaran biaya jasa pengelolaan sumberdaya air. Mekanisme pemungutan tarif untuk pertanian tidak dapat diterapkan seperti pada sektor domestik dan industri, yang jumlah penggunanya tidak terlalu banyak. Pada sektor pertanian, terdapat hektar sawah yang dilayani Perusahaan Umum Jasa Tirta II, banyaknya jumlah petani di setiap wilayah, sulit

10 10 untuk melakukan pemungutan kepada setiap pengguna. Bila penyaluran air irigasi yang dilakukan Perusahaan Umum Jasa Tirta II merupakan penunjang program pemerintah dalam peningkatan produksi beras terkait ketahanan pangan, pemungutan iuran atau tarif penyaluran air irigasi seharusnya dapat ditanggung oleh pemerintah dalam bentuk public service obligation (PSO). Perusahaan Umum Jasa Tirta II adalah salah satu Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang mendapat tugas mengemban kewajiban pelayanan umum (public service obligation-pso), sehingga pemerintah wajib memberikan kompensasi atas semua biaya yang telah dikeluarkan oleh Perusahaan Umum Jasa Tirta II tersebut termasuk margin keuntungan yang diharapkan (Pasal 66 UU Nomor 19/2003 tentang BUMN). Berdasarkan kompleksitas permasalahan di atas, dapat dirumuskan beberapa pertanyaan penelitian yang dapat diajukan dalam studi ini sebagai berikut. Berdasarkan kompleksitas permasalahan di atas, dapat dirumuskan beberapa pertanyaan penelitian yang dapat diajukan dalam studi ini sebagai berikut. 1) Bagaimanakah pembuatan model tentang perilaku optimal pemanfaatan air optimal berkaitan dengan perubahan permintaan air baku oleh penggunanya serta perubahan nilai air dan manfaat sosial bersihnya? 2) Pola distribusi air optimal yang bagaimana agar lebih baik dari pada kondisi saat ini sehingga dapat meningkatkan manfaat sosial bersih pengelolanya? 3) Bagaimana cara mengestimasi nilai ekonomi sumberdaya air yang optimal untuk setiap sektor pengguna?

11 11 4) Bagaimana mengestimasi peningkatan nilai manfaat sosial bersih menjadi yang terbaik dari berbagai pilihan? 1.3 Tujuan Penelitian Secara umum tujuan penelitian adalah untuk mengukur dan menganalisis tingkat efisiensi ekonomi tentang pengelolaan sumberdaya air di Daerah Irigasi Jatiluhur agar dapat dimanfaatkan secara optimal, sedangkan secara spesifik tujuan penelitian ini adalah: 1) Membangun model pola alokasi optimal sumberdaya air di Daerah Irigasi Jatiluhur 2) Membandingkan pola distribusi air antara kondisi saat ini dengan beberapa pola alternatif yang dapat meningkatkan manfaat sosial bersih dari sumberdaya air 3) Mengestimasi nilai ekonomi sumberdaya air untuk setiap sektor pengguna 4) Mengestimasi peningkatan nilai manfaat sosial bersih dari berbagai pola alokasi 1.4 Kegunaan Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat: 1) Sebagai bahan pertimbangan dalam menyeimbangkan ketersediaan air dan kebutuhan permintaan air di Daerah Irigasi Jatiluhur. 2) Sebagai bahan pertimbangan secara komprehensif integratif tentang kepentingan dari tiga sektor utama, yaitu pemanfaatan air untuk perusahaan daerah air minum kabupaten/kota, industri, dan pertanian.

12 12 3) Sebagai bahan masukan Perusahaan Umum Jasa Tirta II dalam mengelola sumberdaya air secara efisien, karena keberhasilan sektor pertanian sangat ditentukan oleh kebutuhan air yang diperlukan. 4) Sebagai bahan masukan untuk menjaga eksistensi Perum Jasa Tirta II sebagai organisasi perusahaan umum pemerintah agar tetap tampil di depan dalam mengelola sumberdaya air secara berkelanjutan. 1.5 Ruang Lingkup Ruang lingkup penelitian yaitu: 1) Mencakup biaya untuk operasi dan pemeliharaan Waduk Juanda dan Daerah Irigasi Jatiluhur. 2) Penerimaan dan biaya Perusahaan Umum Jasa Tirta II dalam rangka operasi dan pemeliharaan (OP) Daerah Irigasi Jatiluhur. 3) Biaya dibatasi pada biaya operasi dan pemeliharaan serta manajemen. 4) Sektor pengguna air adalah pembangkit tenaga listrik, irigasi, perusahaan daerah air minum kabupaten/kota, dan industri yang berada di Perusahaan Umum Jasa Tirta II. 5) Mencakup air permukaan yang bersumber dari Waduk Juanda dan sumber setempat. 1.6 Keterbatasan Penelitian Dalam penelitian ini tidak termasuk: 1) Faktor lingkungan, iklim, sosial budaya, dan investasi. 2) Air bawah tanah dan Daerah Irigasi Selatan Jatiluhur yang pada umumnya terdiri dari sawah beririgasi bersumber air bukan dari Waduk Juanda.