BAB II TEORI DASAR. A. Efektivitas Inplementasi Kebijakan. 1. Efektivitas. Suatu kebijakan yang dibuat pemerintah, mempunyai maksud

Transkripsi

1 12 BAB II TEORI DASAR A. Efektivitas Inplementasi Kebijakan 1. Efektivitas Suatu kebijakan yang dibuat pemerintah, mempunyai maksud menyelesaikan masalah dan dilaksanakan untuk mencapai sebuah tujuan. Banyak hal yang berupa tindakan yang telah dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut tidak sesuai dengan apa yang diharapkan karena faktor yang tidak diperkirkan sebelumnya seperti perubahan kondisi lingkungan. Oleh karena itu, diperlukan evaluasi untuk mengetahui berhasil atau tidaknya kebijakan tersebut. Salah satu kriteria dasar untuk menilai suatu kebijakan adalah dengan efektivitas. Efektivitas merupakan unsur pokok untuk mencapai tujuan atau sasaran yang telah ditentukan di dalam setiap organisasi, kegiatan ataupun program. Disebut efektif apabila tercapai tujuan ataupun sasaran seperti yang telah ditentukan. Konsep efektivitas sesungguhnya merupakan suatu konsep yang luas, mencakup berbagai faktor di dalam maupun di luar organisasi. Konsep efektivitas ini oleh para ahli belum ada keseragaman pandangan, dan hal tersebut dikarenakan sudut pandang yang dilakukan dengan pendekatan disiplin ilmu yang berbeda, sehingga melahirkan konsep yang berbeda pula di dalam pengukurannya. 12

2 13 Namun demikian, banyak juga ahli dan peneliti yang telah mengungkapkan apa dan bagaimana mengukur efektivitas itu. Menurut Sondang P. Siagian (dalam Erni Susiatun, 2005:26), efektivitas diartikan sebagai: Penyelesaian pekerjaan tepat pada waktunya yang telah ditentukan, apakah pelaksanaan suatu tugas dinilai baik atau tidak tergantung pada bilamana tugas itu diselesaikan atau tidak, sebagai jawaban bagaimana cara melaksanakan dan besarnya biaya yang dikeluarkan. Dengan demikian dapat diartikan efektivitas dipandang sebagai tujuan akhir organisasi, karena berdasarkan sifatnya, organisasi cenderung merupakan kesatuan yang kompleks yang berusaha mengalokasikan sumberdayanya secara nasional demi tercapainya tujuan. Efektivitas menurut Ratminto dan Atik Septi Winarsih (2005:174) yaitu tercapainya suatu tujuan yang telah ditetapkan baik itu dalam bentuk paket, sasaran jangka panjang maupun misi organisasi. Pendapat lain menjelaskan efektivitas secara sederhana yaitu dapat diartikan tepat sasaran, yang juga lebih diarahkan pada aspek kebijakan, artinya program-program pembangunan, yang akan dan sedang dijalankan ditujukan untuk memperbaiki kualitas kehidupan rakyat yang benar-benar memang diperlukan untuk mempermudah atau menghambat pencapaian tujuan yang akan dicapai. Menurut Ferry Anggoro Suryokusumo (dalam Agata, 2010:9) Dari uraian diatas dapat disimpulkan bahwa efektivitas merupakan keadaan yang menunjukkan keberhasilan atau kegagalan dalam pencapaian tujuan sesuai dengan waktu yang telah ditentukan.

3 14 Suatu kegiatan yang hasilnya semakin mendekati tujuan, semakin tinggi pula efektivitasnya. Upaya mengevaluasi suatu kebijakan, dapat dilakukan melalui konsep efektivitas. Konsep ini adalah salah satu faktor untuk menentukan apakah perlu dilakukan perubahan secara signifikan terhadap bentuk dan isi kebijakan atau tidak. Dalam hal ini efektivitas merupakan pencapaian tujuan kebijakan yang telah ditentukan melalui pemanfaatan sumber daya yang dimiliki secara efisien, ditinjau dari sisi masukan (input), proses, maupun keluaran (output). Adapun menurut Nakamura dan Smallwood (1980: ) kegiatan akan memenuhui keberhasilan bila memenuhi 5 kriteria, yaitu: a. Pencapaian tujuan atau hasil Merupakan suatu yang mutlak bagi keberhasilan suatu pelaksanaan kebijakan, meskipun kebijakan telah dirumuskan dengan baik oleh orang-orang yang ahli dibidangnya dan juga telah diimplementasikan, namun tanpa hasil seperti yang diharapkan, maka dapat dikatakan bahwa program tersebut tidak berhasil atau gagal. Hal ini karena pada prinsipnya suatu kebijakan atau suatu program dibuat untuk memperoleh hasil yang diinginkan. Tanpa adanya hasil yang dapat diukur, dirasakan, maupun dinikmati secara langsung oleh warga masyarakat, maka program tersebut tidak ada artinya.

4 15 b. Efisiensi Merupakan pemberian penilaian apakah kualitas sustu kinerja yang terdapat dalam implementasi sebanding dengan biaya yang dikeluarkan. Efisiensi dalam pelaksanaan program bukan hanya berkaitan dengan biaya yang dikeluarkan, tetapi juga berkaitan dengan kualitas program, waktu pelaksanaan dan sumber daya yang digunakan. Hal ini disebabkan karena banyak program pemerintah secara faktual mampu terimplementasikan (ada hasil). Akan tetapi, dari segi waktu anggaran maupun kualitasnya jauh dari apa yang direncanakan. Dengan demikian, suatu program dapat dikatakan terimplementasikan dengan baik, apabila ada perbandingan terbaik antara kualitas program dengan biaya, waktu dan tenaga yang ada. c. Kepuasan kelompok sasaran Dampak secara langsung dari program yang dilakukan terhadap kelompok sasaran. Kriteria ini sangat menentukan bagi keikutsertaan dan respon warga masyarakat dalam mengimplementasikan dan mengelola hasil-hasil program tersebut, tanpa adanya kepuasan dari pihak sasaran kebijakan, maka program tersebut dianggap belum berhasil. d. Daya tanggap client Dengan adanya daya tanggap yang positif dari masyarakt (dalam hal ini masyarakat atau kelompok sasaran) maka dapat

5 16 dipastikan peran serta mereka pada kebijakan yang ada akan meningkat. Mereka akan mempunyai perasaan ikut memiliki terhadap kebijakan dan keberhasilan pelaksanaan. Ini berarti kebijakan tersebut semakin mudah diimplementasikan. e. Sistem pemeliharaan Dalam hal ini pemeliharaan terhadap hasil-hasil yang dicapai. Tanpa adanya sistem pemeliharaan yang memadai dan continue maka betapapun baiknya hasil pprogram akan dapat berhenti ketika bentu nyata hasil dari program tersebut mulai pudar. 2. Implementasi Kebijakan a. Definisi Kebijakan Sebelum mengetahui lebih jauh tentang implementasi kebijakan, kita akan sedikit membahas tentang definisi dari implementasi. Istilah implementasi sering digunakan oleh para ahli untuk menggambarkan tahapan pelaksanaan dari suatu kebijakan. Namun di kalangan ahli sendiri hingga saat ini belum ada kesatuan pendapat mengenai definisi konseptual mengenai implementasi. Pemerintah sebagai penyelenggara negara mempunyai tanggung jawab kepada rakyatnya. Fungsi pemerintah adalah menyelenggarakan negara berdasarkan kewenanganya. Kewenangan yang diberikan kepada pemerintah merupakan dasar bagi pembuatan

6 17 sampai penetapan kebijakan. Peran pemerintah sangat menentukan dalam menyelsaikan permasalahan yang ada dalam masyarakat. Permasalahan yang terjadi dimasyarakat akan terselsaikan dengan baik melalui kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah. Pemerintah sebagai penentu dari penyelesaian masalah yang terjadi dimasyarakat bisa dilhat dari hasil kebijakan yang ditetapkannya. Perencanaan, penyusunan sampai penetapan kebijakan akan sangat menentukan efektifitas kebijakan itu sendiri. Kebijakan harus mempunyai output yang signifikan dalam penyelsaian masalah yang sedang terjadi. Salah satu usaha pemerintah untuk mengatasi masalah-masalah publik yang membutuhkan perhatian pemerintah yakni dengan membuat dan mengeluarkan kebijakan yang diharapkan masalahmasalah tersebut dapat segera diatasi. Kebijakan publik itu sendiri mempunyai beberapa arti. Secara singkat kebijakan publik menurut Thomas Dye (dalam Subarsono, 2009:2) adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan. Dapat dijelaskan bahwa diamnya pemerintah bisa juga disebut kebijakan. Kebijakan publik menyangkut sebuah pilihan yang harus dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah. Masalah publik tidak harus diselesaikan dengan membuat kebijakan yang baru. Bisa juga dengan kebijakan yang telah dibuat sebelumnya. Beranekaragaman macam, variasi, dan

7 18 intensitasnya kebijakan publik membutuhkan banyak orang untuk memikirkan dan mencari solusi untuk menghasilkan sebuah kebijakan. Menurut Ekowati Mas Roro (2009:1) pengertian kebijakan mempunyai beberapa implikasi berikut: 1) Bahwa kebijakan negara itu dalam bentuk perdananya berupa penetapan tindakan-tindakan dari pemerintah. 2) Bahwa kebijakan negara itu tidak cukup hanya dinyatakan, tetapi dilaksanaka dalam bentuk yang nyata. 3) Bahwa kebijakan negara itu, baik untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu itu mempunyai dan dilandasi dengan maksud dan tujuan tertentu. 4) Bahwa kebijakan itu harus senantiasa ditujukan bagi kepentingan seluruh anggota masarakat. b. Implementasi kebijakan Kebijakan yang telah direkomendasikan untuk dipilih oleh pembuat kebijakan bukanlah jaminan bahwa kebijakan tersebut pasti berhasil dalam implementasinya. Banyak variable yang dapat mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan baik yang bersifat individual maupun kelompok atau institusi. Implementasi dari suatu program melibatkan upaya-upaya pembuat kebijakan untuk mempengaruhi perilaku birokrat sebagai pelaksana kebijakan.

8 19 Implementasi merupakan salah satu tahap dalam proses kebijakan publik. Biasanya implementasi dilaksanakan setelah sebuah kebijakan dirumuskan dengan tujuan yang jelas. Implementasi berasal dari Bahasa Inggris yaitu to implement yang berarti mengimplementasikan. Implementasi merupakan penyediaan sarana untuk melaksanakan sesuatu yang menimbulkan dampak atau akibat terhadap sesuatu tersebut dilakukan untuk menimbulkan dampak atau akibat itu dapat berupa undang-undang, peraturan pemerintah, keputusan peradilan dan kebijakan yang dibuat oleh lembaga-lembaga pemerintah dalam kehidupan kenegaraan. Van Meter dan Van Horn (dalam Winarno Budi, 2007: 146) membatasi implementasi kebijakan sebagai tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu-individu (atau kelompok-kelompok) pemerintahan maupun swasta yang diarahkan untuk mencapai tujuantujuan yang telah ditetapkan dalam keputusan-keputusan kebijakan sebelumnya. Tindakan ini mencakup usaha-usaha untuk merubah atau memperbaiki kebijakan sebelumnya dalam kurun waktu tertentu. Kemudian pada bagian lain Winarno (2007: 174) mengutip pendapat Edwards, mengatakan bahwa implementasi kebijakan adalah tahap pembuatan kebijakan antara pembentukan kebijakan dan konsekwensi-konsekwensi kebijakan bagi masyarakat yang dipengaruhinya. Jika suatu kebijakan tidak tepat atau bahkan tidak dapat mengurangi masalah yang menjadi sasaran dari kebijakan itu

9 20 sendiri, maka kebijakan itu dapat dikatakan gagal, sekalipun kebijakan itu telah dilaksanakan dengan baik. Proses implementasi sendiri menurut Ripley dan Franklin (dalam Budi Winarno, 2007: 145) didefinisikan sebagai : Apa yang terjadi setelah undang undang ditetapkan yang memberikan otoritas program, kebijakan, keuntungan (benefit) atau sejenis keluaran yang nyata. (tangible output). Proses implementasi kebijakan publik baru dapat dimulai apabila tujuan-tujuan kebijakan publik telah ditetapkan, program-program telah dibuat, dan dana telah dialokasikan untuk pencapaian tujuan kebijakan tersebut. Budi Winarno dalam bukunya yang berjudul Teori dan Proses Kebijakan Publik menjelaskan pengertian implementasi kebijakan, sebagai berikut : Implementasi kebijakan merupakan alat administrasi hukum dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik yang bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang diinginkan (Winarno, 2007:101). Definisi tersebut menjelaskan bahwa implementasi kebijakan merupakan pelaksanaan kegiatan administrasif yang legitimasi hukumnya ada. Pelaksanaan kebijakan melibatkan berbagai unsur dan diharapkan dapat bekerjasama guna mewujudkan tujuan yang telah ditetapkan. Implementasi juga diartikan sebagai output, yaitu melihat aktivitas dalam rangka mencapai tujuan program telah sesuai dengan

10 21 arahan implementasi sebelumnya atau bahkan mengalami penyimpangan-penyimpangan. Akhirnya, implementasi juga dikonseptualisasikan sebagai outcomes. Konseptualisasi ini terfokus pada akibat yang ditimbulkan dari adanya implementasi, yaitu apakah implementasi suatu kebijakan mengurangi masalah atau bahkan menambah masalah. Lester dan Steward (dalam Solahuddin, 2010: 99) Dari beberapa pengertian diatas dapat disimpulkan bahwa implementasi kebijakan merupakan segala sesuatu tindakan yang dilakukan oleh individu atau kelompok dalam upayanya mencapai tujuan-tujuan kebijakan yang telah ditetapkan sebelumnya. Jadi implementasi itu merupakan tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah untuk mencapai tujuan yang telah di tetapkan dalam suatu keputusan kebijakan. Akan tetapi pemerintah dalam membuat kebijakan juga harus mengkaji terlebih dahulu apakah kebijakan tersebut dapat memberikan dampak yang buruk atau tidak bagi masyarakat. Hal tersebut bertujuan agar suatu kebijakan tidak bertentangan dengan masyarakat apalagi sampai merugikan masyarakat. Eko Lilik menambahkan, dalam rangka implementasi, pelaksana kebijakan harus mematuhi dan tunduk kepada intruksi-intruksi dan petunjuk-petunjuk yang telah dibuat dan disetujui oleh pembuat kebijakan itu sendiri. Oleh karena itu para pembuat kebijakan harus mengetahui dan memahami apa yang harus mereka lakukan untuk

11 22 membuat kebijakan. Sehingga interpretasi dan pemahaman tidak menjadi keliru. Suatu bentuk keberhasilan dalam melaksanakan kebijakan tidak hanya diukur pada kemampuan untuk mengadopsi dan merumuskan masalah yang nantinya digunakan untuk formulasi kebijakan, akan tetapi bagaimana proses itu dilaksanakan demi tercapainya tujuantujuan kebijakan. Implementasi kebijakan pada prinsipnya merupakan cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya. implementasi itu merupakan tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah untuk mencapai tujuan yang telah di tetapkan dalam suatu keputusan kebijakan. Akan tetapi pemerintah dalam membuat kebijakan juga harus mengkaji terlebih dahulu apakah kebijakan tersebut dapat memberikan dampak yang buruk atau tidak bagi masyarakat. Hal tersebut bertujuan agar suatu kebijakan tidak bertentangan dengan masyarakat apalagi sampai merugikan masyarakat. Tahap implementasi kebijakan bisa dikatakan hal yang krusial, apakah nantinya akan memberi dampak yang positif sesuai tujuan, atau malah sebaliknya akan memberi dampak buruk akibat tidak tercapainya tujuan-yujuan yang telah ditetapkan. Tahapan implementasi perlu dipersiapkan dengan baik pada tahap perumusan dan pembuatan kebijakan. Oleh karena itu aktor, organisasi, prosedur, teknik serta sumber daya diorganisasikan secara bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang

12 23 diinginkan. Pada dassarnya, hakekatnya adalah pemahaman yang harus dilakukan pada sebuah kebijkan yang telah dibuat. Tentunya tahapan implementasi ini melibatkan stakeholder yang ada, baik pihak swasta maupun masyarakat/individu. Hasil akhir implementasi kebijakan paling tidak terwujud dalam beberapa indikator yakni hasil atau output yang biasanya terwujud dalam bentuk konkret, misalnya dokumen, jalan, lembaga; keluaran atau outcome yang biasanya berwujud rumusan target, misalnya tercapainya pengertian masyarakat atau lembaga; manfaat yang wujudnya beragam, dampak atau impact baik yang diinginkan maupun yang tak diinginkan serta kelompok target baik individu maupun kelompok. Menurut George C. Edward III (dalam Subarsono, 2009:90), ada empat faktor yang menentukan implementasi, yakni: 1) Komunikasi Komunikasi dapat diartikan sebagai proses penyampaian informasi dari satu pihak ke pihak lain. Dalam hal ini, proses penyampaian informasi kebijakan kepada pelaksana kebijakan. Informasi ini sangat perlu untuk disampaikan kepada pelaksana kebijakan, agar para pelaksana kebijakan ini dapat mengetahui dan memahami isi, tujuan, arah, dan kelompok sasaran dari sebuah kebijakan, sehingga pelaksana kebijakan dapat mempersiapkan apa saja hal yang harus dilakukan guna melaksanakan kebijakan. Dengan ini diharapkan pokok dari

13 24 sebuah kebijakan yang telah dibuat sesuai dengan tujuan dan sasaran yang diharapkan. Komunikasi merupakan sarana untuk menyebarluaskan informasi, baik dari atas ke bawah maupun dari bawah ke atas. Untuk menghindari terjadinya kesalahan atau kekeliruan informasi yang disampaikan atasan ke bawahan, perlu adanya ketetapan waktu dalam penyampaian informasi, harus jelas informasi yang disampaikan, serta memerlukan ketelitian dan konsistensi dalam menyampaikan informasi. Menurut Budi Winarno, banyak hal yang mendorong terjadinya komunikasi yang tidak konsisten dan menimbulkan dampak buruk bagi implementasi kebijakan, yakni: a) Transmisi Sebelum implementor mengimplementasikan kebijakan, mereka harus sudah tahu betul dan menyadari keputusankeputusan yang telah ditetapkan. Banyak sekali keputusankeputusan yang diabaikan dan sering kali terjadi kesalahpahaman terhadap keputusan-keputusan yang dikeluarkan. b) Kejelasan Petunjuka-petunjuk pelaksanaan kebijakan tidak hanya diterima oleh para pelaksana, namun juga harus dikomunikasikan dengan jelas. Seringkali intruksi yang

14 25 diberikan menjadi kabur, tidak tahu pasti kapan dan bagaimana kebijakan itu diimplementasikan. c) Konsistensi Jika implementasi kebijakan ingin berjalan lancar, maka perintah pelaksanaan kebijakan harus konsisten. Jika tidak, maka akan mendorong para pelaksana untuk mengambil keputusan dan tindakan yang salah. 2) Sumberdaya Kurangnya sumberdaya akan sangat mempengaruhi kinerja kebijakan yang nantinya akan berjalan tidak efektif. Walaupun sudak dikomunikasikan dengan baik, sumberdaya tidak mendukung, hasilnya juga tidak akan baik. Sehungga sumberdaya mempunyai peranan yang sangat penting dalam implementasi kebijakan. Sumberdaya ini meliputi, manusia, keuangan, dan peralatan. 3) Disposisi Disposisi merupakan kemauan atau keinginan, karakteristik, dan kecenderungan yang dimiliki oleh para pelaku pelaksana kebijakan untuk melaksanakan kebijakan yang telah dibuat secara sungguh-sungguh sehingga apa yang menjadi tujuan dari kebijakan dapat terwujud. Implementor yang memiliki disposisi yang tinggi dan baik, akan menjalankan

15 26 kebijakan dengan baik pula. Dan sebaliknya, mereka yang tidak mempunyai disposisi yang baik akan berdampak pada gagalnya implementasi kebijakan. 4) Struktur Birokasi Struktur birokasi meliputi, struktur organisasi, pembagian wewenang, hubungan antar unit, hubungan antar organisasi dengan organisasi luar. Menurut Edward III (dalam Joko Widodo, 2007:106), implementasi kebijakan bisa jadi masih belum efektif karena ketidak efisien struktur birokrasi. Oleh karena itu, struktur birokrasi mencakup dimensi fragmentasi (berhasil tidaknya proses komunikasi) dan standar prosedur operasi yang akan memudahkan dan menyeragamkan tindakan dari para pelaksana kebijakan dalam melaksanakan apa yang menjadi bidang tugasnya. Menurut Teori Proses Implementasi Kebijakan menurut Van Meter dan Horn yang dikutip oleh Budi Winarno, faktorfaktor yang mendukung implementasi kebijakan yaitu: a) Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan Dalam implementasi kebijakan, ukuran dan tujuan kebijakan yang menjadi sasaran harus diidentifikasi dan diukur dengan pertimbangan-pertimbangan, sehimgga potensi kegagalan atau ketidakberhasilan suatu kebijakan dapat diminimalis.

16 27 b) Sumber-sumber kebijakan Sumber-sumber yang dimaksud adalah mencakup dana atau perangsang (incentive) lain yang mendorong dan memperlancar implementasi yang efektif. Dengan demikian, besar kecilnya suatu anggaran untuk sebuat kebijakan, akan mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan. c) Komunikasi antar organisasi dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan Ketepatan proses penyampaian komunikasi akan sangat mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan. Namun yang seringkali terjadi adalah pesan-pesan yang diteruskan ini disimpangkan, baik disengaja maupun tidak. d) Karakteristik badan-badan pelaksana Karakteristik badan-badan pelaksana erat kaitannya dengan struktur birokrasi. Struktur birokrasi diartikan sebagai karakteristik, norma, dan pola yang terjadi berulang-ulang dalam suatu lingkungan organisasi. Struktur birokrasi yang baik, akan mempengaruhi keberhasilan implementasi. e) Kondisi sosial, ekonomi, politik Kondisi sosial, ekonomi, dan politik harus benar-benar mendapat perhatian, karena dampak dari perubahan kondisi tersebut memiliki efek yang mendalam terhadap pencapaian kebijakan.

17 28 f) Kecenderungan pelaksana Intensitas kecenderungan-kecenderungan dari para pelaksana kebijakan akan mempengaruhi keberhasilan pencapaian kebijakan. Para implementor harus paham betul tujuan umum dan dasar dari kebijakan yang akan diimplementasikan. 3. Efektivitas Implementasi Kebijakan Dari uraian diatas efektivitas implementasi kebijakan merupakan evaluasi pelaksanaan dengan melihat tujuan dari kebijakan itu sendiri. Tujuan kebijakan dapat dikatakan efektiv apabila tujuantujuan itu dapat tercapai. Namun, jika tujuan itu gagal dicapai maka kebijakan tersebut tidak efektiv. Seperti diungkapkan Egonmwan dalam Chris. I. Nwagboso (2012) Egonmwan (2000:76), policy evaluation research is the objective, systematic and empirical examination of the effects an on-going policies and public programmes have on their targets in terms of the goals they are meant to achieve. (Penelitian evaluasi kebijakan adalah tujuan, pemeriksaan sistematis dan empiris dari efek suatu kebijakan yang sedang berjalan dan program publik terhadap target mereka dalam hal untuk mencapai tujuan yang dimaksud) B. Pendidikan Gratis Pendidikan merupakan aspek penting pada setiap orang. Oleh karena itu pendidikan menjadi tanggung jawab bagi semua kalangan dan komponen bangsa. Kualitas pendidikan dan masa depan manusia akan sangat tergantung pada faktor pendidikannya. Yang berarti pendidikan haruslah

18 29 dilaksanakan sebaik-baiknya keluarga dan masyarakat yang saling terpadu untuk melaksanakan fungsi pendidikan. Keberhasilan pendidikan tidak hanya dilihat dari mutu pendidikan secara individu, namun juga berkaitan dengan aspek sosial yakni kehiupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Pendidikan merupakan aspek yang mendasar dalam upaya menciptakan sumberdaya manusia yang dipersiapkan guna menghadapi dinamika kehidupan yang semakin berkembang. Menurut UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, menyatakan: Pendidikan adalah usaha sadar dan terencana untuk mewujudkan suasana belajar dan proses pembelajaran agar peserta didik secara aktif mengembangkan potensi dirinya untuk memiliki kekuatan spiritual keagamaan, pengendalian diri, kepribadian, kecerdasan, akhlak mulia, serta keterampilan yang diperlukan dirinya, masyarakat, bangsa, dan Negara. (Pengertian Pendidikan) Pendidikan sebagai suatu bentuk kegiatan manusia dalam kehidupannya juga menempatkan tujuan yang hendak dicapai. Tujuan pendidikan nasional yang hendak dicapai tercantum dalam UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional yang menyebutkan: Pendidikan nasional berfungsi mengembangkan kemampuan dan membentuk watak serta peradaban bangsa yang bermartabat dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa, bertujuan untuk berkembangnya potensi peserta didik agar menjadi manusia yang beriman, bertaqwa kepada Tuah Yang Maha Esa, berakhlak mulia, sehat, berilmu, cakap, kreatif, mandiri, dan menjadi warga Negara yang demokratis, serta bertanggung jawab. Masyarakat semakin sadar akan pentingnya pendidikan untuk saat ini yang merupakan jaminan investasi untuk masa depan. Biaya pendidikan yang meningkat pun tak mengurangi niat dan semangat orang tua untuk

19 30 terus memenuhi kebutuhan pendidikan anaknya. Tidak ada pendidikan yang berkualitas dengan biaya yang murah. Untuk meraih ilmu pendidikan yang berkualitas saat ini memerlukan dana yang memadai. Padahal, tidak semua orang tua mampu untuk membiayai pendidikan anaknya. Harapan orang tua saat ini adalah pendidikan yang murah dan mudah. Artinya pendidikan itu diselenggarakan untuk rakyat dan mudah diikuti serta terjangkau oleh semua rakyat. Saat ini banyak kota-kota di Indonesia mencanangkan pendidikan gratis. Pendidikan gratis ini mempunyai maksud pendidikan dimana semua lapisan masyarakat terutama mereka yang kurang mampu dapat mendapatkan haknya dalam pendidikan tanpa hanrus membayar biaya-biaya yang dikeluarkan pihak sekolah, misalnya SPP bulanan, uang pembangunan, uang pendaftaran, dan buku yang tanpa dipungut biaya. Di Propinsi Jawa Tengah, Kabupaten Sukoharjo merupakan salah satu pelopor dalam pendidikan gratis yang telah diselenggarakan sejak tahun Pelaksanaan pendidikan gratis ini sesuai dengan Keputusan Bupati Nomor 912/449.a/2007 tanggal 5 Jauari 2007, yang diumumkan oleh Bambang Riyanto, SH., dan diedarkan di sekolah-sekolah negeri di Kabupaten Sukoharjo, yang menyatakan bahwa Pemberian biaya operasional sekolah kepada SD negeri, SMP negeri, SMA dan SMK negeri di jajaran pemerintah Kabupaten Sukoharjo. Dasar kuat yang melatarbelakangi program tersebut yakni komitmen pemerintah untuk melaksanakan amanat UUD 1945 Pasal 31 serta UU No. 20 Tahun 2003,

20 31 Pasal 6 ayat 1 dan Pasal 34 ayat 2 dan 3 yang berbunyi, Pemerintah dan pemerintah daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar, minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya. Pemerintah Kabupaten Sukoharjo mengambil sikap yang serius dengan memberikan porsi yang cukup besar dari alokasi anggaran guna meningkatkan mutu pendidikan. Tidak hanya penuntasan pendidikan wajib belajar 9 tahun, namun sekaligus pendidikan menengah 12 tahun. Ini dimaksudkan pemerataan akses kesempatan belajar bagi semua siswa yang berada di wilayah Kabupaten Sukoharjo. C. Kerangka Berpikir Perkembangan jaman yang semakin maju dan pesat mendorong manusia untuk bersaing untuk semakin lebih baik. Peningkatan sumber daya manusia menjadi prioritas utama yang harus dijalani demi meningkatkan kualitas manusia. Salah satunya dengan pendidikan. Pendidikan menjadi sangat penting untuk mengimbangi perkembangan jaman yang semakin pesat. Banyak cara yang ditempuh, mulai dari pendidikan non formal (lingkungan dan keluarga), hingga formal mulai dari SD sanpai sarjana. Namun tidak semua orang menyadari pentingnya pendidikan. Bahkan ada anggapan, bila sudah bisa mencari uang, pendidikan sudah menjadi tidak penting. Pendidikan menjadi hal terpenting dalam kehidupan manusia. Ini berarti bahwa setiap manusia berhak mendapat pendidikan yang layak agar

21 32 selalu berkembang terlebih-lebih pada pemuda penerus bangsa. Pengetahuan dan wawasan yang luas menjadi modal penting bagi penerus bangsa. Menjadi bangsa yang maju tentu menjadi cita-cita utama suatu Negara tertama Indonesia. Dan itu tentu sangat dipengaruhi oleh faktor pendidikan. Sehingga suatu bangsa dapat diukur kemajuannya dari tingkat kualitas pendidikan. Semakin tinggi tingkat pendidikan semakin tinggi pula biaya pendidikan. Tidak hanya sampai di situ, lembaga pendidikan yang memiliki kualitas pendidikan yang lebih baik juga semakin mahal biaya pendidikannya. Inilah yang menjadi masalah utama dalam memperoleh pendidikan yakni pendanaan dan pembiayaan. Semua orang ingin bersekolah dengan kualitas yang mumpuni. Tidak sedikit pula orang terhambat untuk memasukinya. Sehingga mereka yang perekonomiannya di atas rata-rata yang mampu untuk bersekolah yang kualitasnya baik. Masalah lain muncul ketika semangat belajar juga menurun yang diakibatkan kebutuhan akan belajar tidak terpenuhi. Sehingga memilih jalan untuk berhenti sekolah. Bagaimana tidak, pendidikan yang dibutuhkan oleh setiap warga Negara, dari kaya sampai miskin semuanya membutuhkan pendidikan. Khususnya pendidikan formal yang didapat di sekolah. Namun jika biaya sekolah mahal, tidak dapat dipungkiri seseorang akan lebih memilih kebutuhan yang lain daripada menggunakan biaya yang dimilikinya untuk mendapatkan pendidikan formal. Bahkan tak sedikit anak-anak Indonesia

22 33 yang tentunya akan menjadi pemimpin bangsa kelak, tidak mendapat pendidikan karena masalah biaya. Mahalnya biaya pendidikan membuat rakyat miskin putus sekolah bahkan tidak sedikit pun mendapatkan kesempatan untuk sekolah. Karenanya mereka tidak dapat mengembangkan keterampilan untuk mencapai cita-cita mereka sehingga mereka tidak dapat bersaing dengan yang lain dalam menghadapi era globalisasi ini. Selain itu, hilangnya kesempatan untuk sekolah menyebabkan mereka tidak mendapatkan pekerjaan yang layak dan timbulnya banyak pengangguran. Untuk mengatasi mahalnya biaya pendidikan tersebut, perlahan dengan pasti pemerintah memberikan bantuan berupa BOS (Bantuan Operasional Sekolah). Bantuan ini di khususkan bagi mereka yang berprestasi dan kurang mampu. Namun biaya yang diberikan berupa BOS masih sangatlah kurang. Salah satu usaha perbaikannya adalah dengan melaksanakan kebijakan sekolah gratis oleh pemerintah daerah. Salah satu daerah yang melaksanakan pendidikan gratis adalah Kabupaten Sukoharjo. Langkah itu diambil atas dasar sesuai dengan UU Nomor 20 Tahun 2003 tentang sisdiknas. Program ini sudah dimulai di Kabupaten Sukoharjo sejak awal tahun 2007 pada masa pemerintahan Bambang Riyanto, SH., yakni diterbitkannya Surat keputusan Bupati Nomor 912/449.a/2007 pada tanggal 5 Januari 2007 yang berisi tentang Pemberian Biaya Operasional Kepada Sekolah Negeri di Kabupaten Sukoharjo. Tujuan dari pendidikan gratis ini adalah menuntaskan program wajib belajar pendidikan dasar, membantu

23 34 meringankan biaya pendidikan menengah, pemerataan memperoleh kesempatan belajar, meningkatkan manajemen pendidikan dalam rangka mewujudkan standar biaya pendidikan berbanding lurus dengan kualitas pendidikan, dan memberikan kesempatan kepada msyarakat untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan pendidikan. Secara umun kebijakan ini bertujuan dalam rangka memberikan kesempatan kepada masyarakat miskin untuk memperoleh layanan pendidikan yang bermutu. Dalam pelaksanaannya, masih banyak ditemui hal-hal yang ganjil. Isu yang muncul adalah pihak sekolah melakukan pungutan liar. Salah satu alas an yang muncul adalah beberapa sekolah kurang memahami maksud dari pendidikan gratis ini. Beberapa sekolah masih melakukan penarikan uang sekolah, padahal untuk biaya pendidikan sepenuhnya ditanggung oleh pemerintah kabupaten Sukoharjo. Kebijakan pendidikan gratis telah berjalan sejak bulan Januari tahun Pelaksanaan disesuaikan dengan amanat oleh Bupati dan sesuai yang tertera dalam peraturan-peraturan yang dibuat oleh pemerintah. Pelaksana kebijakan dalam hal ini adalah Sekolah-sekolah yang berstatus Negeri di Kabupaten Sukoharjo, tingkat dasar dan menengah. Pelaksanaan tersebut antara lain: 1. Deskripsi Tentang Pendidikan Gratis 2. Besaran Biaya yang Dikeluarkan oleh Pemerintah 3. Alur Penerimaan Dana 4. Prosedur Penganggaran Dana Kebijakan Pendidikan Gratis

24 35 5. Kendala yang Dihadapi Adanya Pendidikan Gratis 6. Upaya Meningkatkan Daya Saing dengan Sekolah yang Nongratis Menurut Nakamura dan Smallwood (1980: ), kriteria keberhasilan efektivitas implementasi ada lima, yaitu: 1. Pencapaian tujuan atau hasil Keberhasilan dalam mencapai tujuan kebijakan merupakan hal yang mutlak dalam suatu implementasi. Kebijakan yang telah dirumuskan dengan baik oleh orang-orang yang memiliki keahlian di bidangnya, hasil yang diinginkan pun jauh dari harapan. Dapat dikatakan kebijakan tersebut mengalami kegagalan. Di Sukoharjo sendiri juga telah dibuat peraturan-peraturan bupati guna mendukung kebijakan pendidikan gratis. Peraturan-peraturan bupati tersebut antara lain, pendanaan pendidikan dasar dan menemgah, penerimaan peserta didik yang baru, perijinan satuan pendidikan dasar dan menegah, pengawasan satuan pendidikan, dan dewan pendidikan dan komite sekolah. 2. Efisiensi Mencakup biaya yang dikeluarkan sesuai kualitas kinerja yang telah dilaksanakan. Efisiensi bukan hanya berkaitan dengan biaya, namun juga berkaitan dengan kualitas program, waktu pelaksanaan, dan sumber daya yang digunakan. Banyak program pemerintah yang

25 36 terimplementasikan dengan baik, tetapi waktu, anggaran, dan kualitasnya jauh dari apa yang direncanakan. Banyak yang mengacungi jempol akan keberanian pemerintah kabupaten Sukoharjo yang menggratiskan biaya pendidikan hingga jenjang SMA/SMK/Sederajat. Namun perlu disadari, keluhan-keluhan dari komite sekolah tentang anggaran yang masuk terlambat terlampau jauh, bahkan ada yang mencapai 6 bulan. 3. Kepuasan kelompok sasaran Dampak yang dirasakan secara langsung dari program yang dilakukan terhadap kelompok sasaran. Respon dari warga sangat diharapkan guna keikutsertaan masyarakat dalam mengimplementasikan kebijakan. Untuk di wilayah pemkab Sukoharjo, masyarakat di wilayah Kabupaten Sukoharjo mendukung adanya kebijakan ini. Hal ini dikarenakan kebutuhan pokok akan pendidikan sangat banyak terbantu. 4. Daya tanggap klien Masyarakat Kabupaten menanggapi positif adanya kebijakan pendidikan gratis ini. Dengan daya tanggap positif ini, peran serta masyarakat akan meningkat. Ini yang diharapkan oleh pemkab Sukoharjo, masyarakat dapat membantu pelaksanaan kebijakan ini. Jika ada sesuatu hal yang menyimpang, masyarakat dapat memberikan laporan kepada pemkab Sukoharjo. Bahkan ada harapan dari

26 37 masyarakat, jika suatu kelak nanti tidak hanya sekolah berstatus negri yang mendapat bantuan, namun juga sekolah berstatus swasta. 5. Sistem pemeliharaan Pemeliharaan akan hasil-hasil yang dicapai, sungguh menjadi harapan bagi seluruh implementor kebijakan. Sehingga, kelanjutkan akan program ini akan terus berlangsung sesuai dengan harapan. Tidak berhenti ditengah jalan karena tidak adanya sistem pemeliharaan yang membuat kebijakan itu mulai memudar. Dalam penelitian ini, penulis ingin menganalisis pada kriteria pencapaian tujuan atau hasil, karena ingin lebih memfokuskan bagaimana keberhasilan dari pelaksanaan ini yang dilihat dari pencapaian tujuan atau hasil. Ini karena adanya kaitan yang sangat tinggi antara efektivitas dengan pecapaian tujuan. Jika pencapaian tujuan ini tinggi, maka tinggi pula tingkat efektivitasnya. Adapun indikator mengenai pencapaian tujuan dan hasil, ini difokuskan pada tujuan dari pendidikan gratis ini yang tercantum dalam Surat Keputusan Bupati, yakni menuntaskan program wajib belajar pendidikan dasar, membantu meringankan biaya pendidikan menengah, pemerataan memperoleh kesempatan belajar, meningkatkan manajemen pendidikan dalam rangka mewujudkan standar biaya pendidikan berbanding lurus dengan kualitas pendidikan, dan memberikan kesempatan kepada msyarakat untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan pendidikan.

27 38 Bagan Kerangka Berpikir Gambar 1.1. Kerangka Berpikir Permasalahan: Tingginya biaya pendidikan Siswa putus sekolah Upaya Mengatasi: Surat Keputusan Bupati Nomor 912/449.a/2007 pada tanggal 5 Januari 2007 yang berisi tentang "Pemberian Biaya Operasional Kepada Sekolah Negeri di Kabupaten Sukoharjo" Implementasi: Deskripsi Tentang Pendidikan Gratis Besaran Biaya yang Dikeluarkan oleh Pemerintah Alur Penerimaan Dana Prosedur Penganggaran Dana Kebijakan Pendidikan Gratis Kendala yang Dihadapi Adanya Pendidikan Gratis Upaya Meningkatkan Daya Saing dengan Sekolah yang Nongratis Efektivitas Kebijakan dilihat dari Pencapaian Tujuan Menuntaskan program wajib belajar pendidikan dasar Membantu meringankan biaya pendidikan menengah Pemerataan memperoleh kesempatan belajar Meningkatkan manajemen pendidikan dalam rangka mewujudkan standar biaya pendidikan berbanding lurus dengan kualitas pendidikan Memberikan kesempatan kepada msyarakat untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan pendidikan.