ANALISIS EFEKTIVITAS PENGANGGARAN DAN PENGGUNAAN ANGGARAN SETIAP SATUAN KERJA PERANGKAT ACEH (SKPA) DI PROVINSI ACEH TAHUN 2011

Transkripsi

1 ANALISIS EFEKTIVITAS PENGANGGARAN DAN PENGGUNAAN ANGGARAN SETIAP SATUAN KERJA PERANGKAT ACEH (SKPA) DI PROVINSI ACEH TAHUN 2011

2 Ringkasan Eksekutif Keterkaitan antara dokumen perencanaan pembangunan daerah dengan dokumen anggaran merupakan bagian sangat penting dalam upaya pencapaian visi dan misi yang tercantum dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD). Untuk mencapai targettarget pembangunan selama lima tahun, pemerintah daerah menyusun dokumen tahunan berupa Rencana Kerja Pemerintah daerah (RKPD) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Pada prinsipnya, terdapat sinkronisasi antara target kinerja selama lima tahun dengan program/kegiatan dan alokasi anggaran tahunan. Kesesuaian antara target capaian kinerja pembangunan yang direncanakan dengan anggaran dan dokumen pelaksanaan merupakan ukuran kualitas perencanaan dan penganggaran di pemerintah daerah. Sebagai daerah otonom dengan otonomi khusus, Provinsi Aceh memiliki kewenangan dalam merencanakan pembangunan dan anggaran daerah. Penyusunan dokumen perencanaan pembangunan di Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda) berupa Rencana Pembangunan Jangka Menengah Aceh (RPJMA) dan Rencana Kerja Pemerintah Aceh (RKPA) ternyata tidak selalu diikuti dalam penyusunan dokumen anggaran berupa Kebijakan Umum APBA (KUA) dan Prioritas dan Plafon Anggaran Aceh (PPAA). Penyimpangan dari dokumen perencanaan semakin besar ketika Satuan Kerja Pemerintah Aceh (SKPA) menyusun dokumen Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) SKPA. Kesimpulan studi ini adalah proses penyusunan anggaran pada semua SKPA Provinsi Aceh belum berjalan efektif. Hal ini disebakan masih ditemukannya beberapa kelemahan, yaitu: (a) Penentuan sasaran kegiatan sebagai penerima manfaat anggaran masih kurang tepat; (b) Penentuan target kegiatan belum mengacu pada sasaran yang ingin dicapai; (c) Penentuan keluaran (output) kegiatan tidak mengikuti target yang akan dicapai; (d) Penentuan hasil (outcome) kegiatan belum menggambarkan kualitas keluarannya, sehingga keberhasilan sebuah program belum dapat diukur; (e) Belum ada keseragaman indikator terhadap program/kegiatan yang sama yang dilaksanakan beberapa SKPA; dan (f) Interval perbedaan besaran anggaran dalam PPAS dengan RKA masih jarak sehingga mencerminkan penyusunan PPAS belum akurat dan tidak berpedoman kepada Analisis Standar Belanja (ASB) dan Standar Pelayanan Minimum (SPM).

3 Beberapa perbaikan yang harus dilakukan oleh Badan Perencanaan Pembangunan (Bappeda) Aceh dan semua SKPA Provinsi Aceh, yakni: (a) Perlunya menyusun suatu buku pedoman penyusunan anggaran yang di dalamnya memuat jenis indikator kinerja untuk masing-masing program/kegiatan; (b) Penyusunan Standar Pelayanan Minimum (SPM) dan Analisi Standar Belanja (ASB) sebagai acuan dalam menyusun Plafon Anggaran Sementara (PAS) dan penyusunan RKA-SKPA; (c) Meningkatkan koordinasi antara SKPA yang melaksanakan program/kegiatan yang sama; dan (d) Meningkatkan pemahaman tentang anggaran berbasis kinerja bagi personil yang terlibat dalam TAPA, karena kelemahan yang ditemukan banyak dalam lingkup yang merupakan tanggung jawab tim tersebut.

4 BAB I Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Tujuan pembangunan Nasional diarahkan untuk meningkatkan kesejahterakan masyarakat. Kesejahteraan masyarakat tercermin dari kemampuan untuk memenuhi segala kebutuhan hidupnya secara layak, yaitu perumahan, pelayanan pendidikan, pelayanan kesehatan, rasa aman, dan mempunyai pendapatan, serta dihargai harkat dan martabatnya selaku manusia. Untuk mencapai tujuan tersebut, sejak tahun 2001, melalui penerapan Undang-Undang (UU) Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah dan UU No.25/1999 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah, Indonesia mulai menyelenggarakan otonomi daerah yang disertai dengan desentralisasi fiskal. Meskipun sebelumnya telah ada konsep otonomi daerah, seperti diatur dalam UU No.5/1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, penerapan otonomi daerah kali ini dipandang paling komprehensif dan esensial. Untuk menyempurnakan UU No.22/1999 dan UU No.25/2009, berdasarkan hasil evaluasi pelaksanaannya selama tahun , Pemerintah kemudian mengganti kedua UU tersebut dengan UU No.32/2004 Tentang Pemerintahan Daerah dan UU No.33/2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Pada bagian menimbang UU No.32/2004 disebutkan bahwa dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, penyelenggaraan pemerintahan daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Untuk itu, pemerintahan daerah diberi kewenangan untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. 1 1 Pasal 1 huruf d UU No.22/1999 dan pasal 1 angka 2 UU No.32/2004. BAB I - 1

5 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran Otonomi Daerah adalah kewenangan Daerah Otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Sedangkan daerah otonom adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah tertentu berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. 2 Dengan demikian, dalam melaksanakan kewenangannya, pemerintah daerah membuat peraturan daerah dan untuk melaksanakan Perda tersebut, kepala daerah menetapkan peraturan kepala daerah. 3 Dalam penyelenggaraan fungsi pemerintahan yang terdesentralisasi, Indonesia memiliki hirarki peraturan perundang-undangan yang diatur secara eksplisit agar tidak terjadi tumpang tindih pengaturan dan kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan 4 menyebutkan bahwa jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas (a) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; (b) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; (c) Undang- Undang/Peraturan Pemerintah PenggantiUndang-Undang; (d) Peraturan Pemerintah; (e) Peraturan Presiden; (f) Peraturan Daerah Provinsi; dan (g) Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Berdasarkan hirarki tersebut, yang juga menunjukkan secara berjenjang kekuatan hukum produk hukum dimaksud, pemerintah pusat dan pemerintah daerah menyusun produk hukum yang dibutuhkan sesuai dengan batas kewenangannya. Hal ini bermakna bahwa, pemerintah daerah provinsi dan kabupaten/kota menetapkan peraturan daerah/qanun sebagai landasan penyelenggaraan kewenangannya. Pengaturan tentang pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Dari aspek kelembagaan, untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah tersebut, pemerintah juga menerbitkan PP No.41/2007 Tentang 2 Pasal 1 huruf d, h, dan i UU No.22/1999 tentang Pemerintahan Daerah. 3 Pasal 146 ayat 1 UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah. 4 Undang-undang ini merupakan pengganti atas UU No.10/2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. BAB I - 2

6 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran Organisasi Perangkat daerah, sebagai pedoman pembentukan organisasi oleh pemerintah daerah beserta fungsi-fungsinya dan PP No.58/2005 Tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, yang menjelaskan berbagai aspek pengelolaan keuangan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurusnya. Dengan demikian, dapat dipahami bahwa pemerintah daerah, termasuk Pemerintah Aceh, memiliki kewenangan untuk mengatur dan membuat kebijakan untuk melaksanakan kewenangannya, yang pada prinsipnya bersumber dari kewajiban untuk memberikan pelayanan kepada rakyatnya. Kewenangan untuk menyelenggarakan urusanurusan pemerintahan diatur sedemikian rupa agar proses perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pertanggungjawabannya memenuhi prinsip akuntabilitas, transparansi, dan partisipatif. Pelaksanaan prinsip-prinsip tersebut diimplementasikan dalam bentuk pengaturan tentang apa yang akan dilaksanakan, siapa yang akan melaksanakan, siapa yang akan menerima hasil dan manfaat, siapa yang mengawasi, dan bagaimana mekanisme pertanggungjawaban atas pelaksanaan suatu tugas dan fungsi. Lingkup inilah yang menjadi fokus penyelenggaran administrasi, penyusunan kebijakan, dan pelaksanaan pelayanan publik di pemerintahan daerah, termasuk Pemerintah Provinsi Aceh. 5 Pengaturan tentang kewenangan dan kelembagaan Pemerintahan Aceh sendiri telah ditetapkan dalam UU No.11/2006 tentang Pemerintahan Aceh. UU ini memberikan beberapa keistimewaan kepada Pemerintah Aceh yang tidak dimiliki oleh daerah lain, terutama dalam hal mendapat alokasi dana otonomi khusus dan tambahan bagi hasil minyak bumi dan gas alam serta bentuk pemerintahan daerah. Untuk melaksanakan keistimewaan ini, Pemerintah Aceh telah menerbitkan beberapa qanun, seperti Qanun Aceh No.1/2008 Tentang Pengelolaan Keuangan Aceh, Qanun Aceh No.2/2008 Tentang Tata Cara Pengalokasian Tambahan Dana Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi dan Penggunaan Dana Otonomi Khusus, dan Qanun Aceh No.8/2008 Tentang Pelayanan Publik. Pada praktiknya, penyelenggaraan fungsi pemerintahan di Aceh, terutama dalam perencanaan pembangunan dan pengelolaan keuangan, tetap mengacu pada peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh Pemerintah, yakni PP No.58/2005, PP 5 Berdasarkan Peraturan Gubernur No.56/2009, sebutan Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam diganti dengan Provinsi Aceh. BAB I - 3

7 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran No.38/3007, PP No.41/2007, dan PP No.8/ Semua PP ini menjadi konsideran dalam penyusunan qanun, baik di pemerintah provinsi maupun kabupaten dan kota di Aceh. Oleh karena penyelenggaraan pemerintahan daerah dibagi dalam periodisasi kepemimpinan per lima tahun, maka perencanaan pembangunan disusun berdasarkan masa jabatan kepala daerah. Dalam kerangka pencapaian visi daerah yang dituangkan dalam dokumen perencanaan jangka panjang 20 (dua puluh tahun), yang disebut Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah atau RPJPD, setiap kepala daerah wajib menyusun dokumen Pembangunan Jangka Menengah Daerah atau RPJMD, sesuai dengan masa jabatannya. RPJMD memuat target pencapaian pembangunan selama lima tahun yang ditetapkan dalam bentuk peraturan daerah, setelah mendapat persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) selaku lembaga perwakilan di daerah. Sesuai dengan kewenangannya, dalam melaksanakan pembangunan untuk mencapai tujuan pembangunan nasional, pemerintah daerah membentuk perangkat daerah yang disebut satuan kerja perangkat daerah atau SKPD (di Aceh disebut satuan kerja perangkat Aceh atau SKPA). Sesuai PP No.41/2007, yang menjadi pedoman dalam penyusunan Perda tentang Organisasi Perangkat Daerah, pemerintah daerah membentuk sekretariat daerah dan sekretariat DPRD, inspektorat daerah, satuan polisi pamong praja, dan beberapa badan, dinas dan kantor. SKPD yang dibentuk melaksanakan satu atau beberapa fungsi sesuai dengan kewenangan daerah, seperti diatur dalam PP No.38/2007, yang menjadi pedoman dalam penyusunan Perda tentang urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah. Khusus untuk Pemerintah Aceh, UU No.11/2006 tentang Pemerintahan Aceh menjadi pertimbangan filosofis dan strategis dalam penyusunan qanun tentang organisasi perangkat Aceh dan tentang urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Aceh. Berdasarkan kewenangan dan fungsi yang telah diatur dalam qanun, satuan kerja menyusun rencana strategis (Renstra) yang sinkron dengan RPJMD dan rencana kerja (Renja) tahunan sebagai penjabaran RKPD. Rencana kerja masing-masing SKPD terdiri dari program dan kegiatan yang memiliki target kinerja yang hendak dicapai dan kebutuhan sumber daya untuk mencapai target-target tersebut. Sumber daya yang digunakan untuk melaksanakan kegiatan tersebut pada masing-masing SKPD haruslah 6 Tentang Tahapan, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah. BAB I - 4

8 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran direncanakan seoptimal mungkin, yang tergambar dalam bentuk kebutuhan belanja yang akan dikeluarkan. Pemerintah Aceh merupakan salah satu bagian dari pemerintah provinsi yang berada dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang dalam hal penyelenggaraan pembangunan dan pelayanan publik daerah dilaksanakan oleh Satuan Kerja Perangkat Aceh (SKPA). SKPA harus mampu menciptakan prorgam-program yang dapat mesejahterakan rakyat aceh. Pada kenyataannya, program-program yang direncanakan baik program jangka pendek, menengah dan panjang sering tidak sejalan satu sama lain. Salah satu penyebab mengapa hal ini terjadi adalah ketidaklengkapan pedoman dalam menetapkan sasaran, indikator dan target program/kegiatan, sehingga sulit bagi SKPD untuk menyusun dokumen perencanaan dan anggaran dengan baik. Dokumen yang menghubungkan perencanaan dan pelaksanaan oleh SKPD adalah Rencana Kerja Anggaran (RKA) SKPD. RKA-SKPD disusun dengan menggunakan pendekatan kerangka pengeluaran jangka menengah daerah, penganggaran terpadu dan penganggaran berdasarkan prestasi kerja. 7 Dalam prinsip anggaran berbasis kinerja, penyusunan RKA-SKPD haruslah menerapkan prinsip-prinsip value for money, yang meliputi economy, efficiency, dan effectiveness (3E). Pasal 39 ayat (1) PP No.58/2005 menyatakan bahwa penyusunan RKA-SKPD dengan pendekatan prestasi kerja dilakukan dengan memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan dari kegiatan dan program, termasuk efisiensi dalam pencapaian keluaran dan hasil tersebut. Penetapan RKA berpedoman pada program-progman yang telah disusun untuk masing-masing SKPD dan program dan kegiatan untuk masing-masing SKPD harus sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Kebutuhan masyarakat tersebut, dapat diketahui dengan menganalisis data potensi yang ada pada masyarakat tersebut. Untuk itu, diselenggarakan Musyawarah Perencanaan Pembangunan Daerah (Musrenbang), yang merupakan wadah untuk mengidentifikasi kebutuhan publik serta menyesuaikannya dengan kemampuan keuangan daerah dan fungsi masing-masing SKPD. Jadi, anggaran yang disusun SKPD tidak berdasarkan keinginan (wants) belaka, tetapi harus disusun berdasarkan kebutuhan (needs). Sasaran pembangunan daerah akan tercapai secara efektif apabila anggaran yang disusun didasarkan pada permasalahan dan kebutuhan yang ada di lapangan. 7 Pasal 36 ayat (2) PP No.58/2005. BAB I - 5

9 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran Penyusunan RKA-SKPD harus sesuai dengan prosedur dan jadwal yang telah ditetapkan, sehingga tidak terlambat dalam pengesahan APBD dan keterlambatan diterbitnya dokumen pelaksanaan anggaran (DPA). Keterlambatan dalam penerbitan DPA mengakibatkan keterlambatan dalam pelaksanaan anggaran, yaitu keterlambatan dalam menentukan paket pekerjaan, tendering pengadaan barang dan jasa dan penatausahaan keuangan. Konsekuensi keterlambatan anggaran adalah realisasi anggaran menjadi rendah, sehingga menyisakan dana yang tidak habis terpakai pada akhir tahun. Selisih antara alokasi dalam DPA dengan realisasi ini disebut SILPA (Selisih Lebih Pembiayaan Anggaran). SILPA yang bersumber dari belanja terjadi karena realisasi belanja lebih rendah dari pagu anggarannya, baik karena pelaksanaan kegiatan yang belum selesai sampai akhir tahun ataupun pembatalan pelaksanaan kegiatan, serta terjadinya penghematan anggaran (pekerjaan selesai atau output kegiatan telah tercapai, tetapi anggaran tidak terpakai seluruhnya). Pada prinsipnya, pelayanan publik akan terlaksana dengan baik apabila dalam proses perencanaan dan penganggaran, target kinerja yang menjadi solusi (outcomes) dalam pemecahan masalah dan pemenuhan kebutuhan masyarakat terukur dan dapat dicapai dengan baik. Proses perencanaan yang dikomandoi oleh Badan Perencanaan Pembangunan (Bappeda), penyusunan dokumen-dokumen anggaran yang dilaksanakan oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD), yang di Aceh di sebut Tim Anggaran Pemerintah Aceh (TAPA), dan penetapan anggaran daerah dalam bentuk peraturan daerah (di Aceh disebut qanun) melibatkan DPRD (di Aceh disebut DPRA), haruslah berjalan sinkron dan terkoordinir dengan baik. Setiap fihak yang terlibat semestinya melaksanakan fungsinya secara bertanggungjawab, sehingga outcomes dari anggaran dapat dicapai. Pada kenyataannya, tidak semua yang direncanakan dalam dokumen perencanaan teralokasikan anggarannya dalam APBA. Begitu juga dengan program dan kegiatan yang telah tercantum pendanaannya dalam APBD, tidak selalu terlaksana sebagian atau seluruhnya. Target kinerja yang dicantumkan dalam RKPD dan RPJMD tidak selalu menjadi pedoman dalam penyusunan target kinerja dalam RKA-SKPA. Akibatnya, pelaksanaan program dan kegiatan pada setiap tahun anggaran sering tidak sejalan dengan target yang direncanakan untuk mencapai visi dan misi yang telah ditetapkan dalam dokumen perencanaan, seperti RKPD dan RPJMD. Secara politis, dapat dimaknai bahwa Gubernur tidak dapat memenuhi janji kampanye yang telah dituangkan dalam bentuk misi BAB I - 6

10 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran dan target-target dalam RPJMD, sementara secara kebijakan, Gubernur gagal menjalankan kebijakan yang dibuatnya sendiri. Bagi publik, Gubernur dapat dipandang tidak berhasil memberikan pelayanan sesuai dengan kebutuhan masyarakat dan kapasitas pemerintah daerah. Dengan pandangan bahwa pelimpahan urusan yang menjadi kewenangan daerah beserta pendanaannya sudah diatur dengan baik dalam peraturan perundang-undangan, maka pengelolaan pelayanan publik seharusnya sudah berjalan dengan baik. Namun, kenyataan lebih banyak berbicara lain. Pelayanan publik justru sering berjalan apa adanya karena perencanaan, penganggaran, dan pelaksanaan tidak terintegrasi dengan baik. Konsep unified budgeting belum dilaksanakan sepenuhnya, sehingga terjadi ketidaksinkronan antara perencanaan, pengalokasian dalam anggaran, dan pelaksanaan di lapangan. Ketidakkonsistenan ini berimplikasi pada rendahnya tingkat pencapaian targettarget pembangunan yang telah dinyatakan dalam RPJMD Tujuan Penelitian Berdasarkan latar belakang yang telah disajikan di atas, maka tujuan penelitian ini adalah: a. Untuk mengetahui efektivitas penyusunan anggaran pada SKPD di pemerintah daerah Provinsi Aceh; b. Untuk mengetahui efektivitas dalam pelaksanaan anggaran pada SKPD di pemerintah daerah Provinsi Aceh Ruang Lingkup Penelitian Ruang lingkup penelitian ini adalah untuk mengetahui efektivitas penyusunan dan pelaksanaan anggaran untuk tahun anggaran 2011 pada SKPA Provinsi Aceh Output Penelitian Output penelitian ini adalah dokumen hasil penelitian yang berjudul Efektifitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran di Provinsi Aceh. BAB I - 7

11 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran 1.5. Outcome Penelitian Outcomes dalam penelitian ini adalah masukan bagi Pemerintah Aceh yang bermanfaat untuk memperbaiki kualitas penganggaran dan pelaksanaan anggaran. Temuan-temuan dalam penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan pertimbangan untuk merumuskan perencanaan dan pedoman yang komprehensif, efektif, efisien, dan ekonomis, sehingga perencanaan pembangunan sejalan dengan penganggaran dan pelaksanaan di lapangan oleh SKPA Tempat dan Waktu Penelitian Penelitian ini dilaksanakan pada SKPD yang ada di Pemerintah Provinsi Aceh dan akan dilaksanakan pada bulan Maret sampai dengan November Biaya Penelitian Biaya Peneliti ini bersumber dari dana APBD Pemerintah Provinsi Aceh Tahun 2012, dengan DPA-SKPA Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda) Aceh Nomor: Jadwal Pelaksanaan Penelitian Penellitian ini akan dilaksanakan pada bulan Maret sampai dengan November 2012 dengan jadwal sebagai berikut: - Penyusunan TOR: Maret. - Pengumpulan data: Maret. - Data entry: Maret Mei. - Pengolahan data: Mei Juni. - Analisis data: Juni. - Penyusunan draft awal: Juli. - Presentasi hasil penelitian: Agustus. - Penyusunan laporan akhir (review): Agustus September. - Presentasi hasil akhir: Oktober. BAB I - 8

12 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran BAB II LANDASAN TEORITIS EFEKTIVITAS PENGANGGARAN 2.1. Hubungan Pengelolaan Keuangan, Perencanaan Pembangunan, dan Penganggaran Daerah Implementansi otonomi daerah mengharuskan pemerintah daerah mengelola keuangannya secara mandiri. UU No.32/2004 tentang Pemerintah Daerah, UU No.33/2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, dan UU No.1/2004 tentang Perbendaharaan Negara, yang kemudian dijabarkan dalam PP No.58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, memberi penjelasan dan panduan bagaimana pemerintah daerah mengelola keuangannya secara terencana, partisipatif, terintegrasi, transparan, dan akuntabel. Khusus untuk pemerintahan Aceh, keberadaan UU No.11/2006 tentang Pemerintahan Aceh, memberikan keleluasaan sekaligus beban yang cukup berat untuk mengatur dan menyelenggarakan pengelolaan keuangan bukan hanya di tingkat provinsi, tetapi juga di kabupaten dan kota se Aceh. Tambahan penerimaan Aceh dari dana otonomi khusus dan tambahan bagi hasil minyak dan gas bumi memberi warna tersendiri mengingat Pemerintah Aceh diberikan kewenangan untuk mengaturnya dalam qanun dan peraturan gubernur. Di sisi lain, pelaksanaan otonomi khusus tidak berlaku tanpa batas waktu. Pasal 2 PP No.58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah menyatakan bahwa lingkup pengelolaan keuangan daerah meliputi: a. hak daerah untuk memungut pajak daerah dan retribusi daerah serta melakukan pinjaman; b. kewajiban daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah dan membayar tagihan pihak ketiga; c. penerimaan daerah; d. pengeluaran daerah; e. kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan daerah; dan Bab II - 1

13 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran f. kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah daerah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan daerah dan/atau kepentingan umum. Keuangan daerah dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan asas keadilan, kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat. 1 Pengelolaan keuangan daerah dilaksanakan dalam suatu sistem yang terintegrasi yang diwujudkan dalam anggaran daerah yang disebut APBD, yakni rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang dibahas dan disetujui bersama oleh pemerintah daerah dan DPRD, dan ditetapkan dengan peraturan daerah. APBD disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan dan kemampuan pendapatan daerah. Penyusunan APBD berpedoman kepada RKPD dalam rangka mewujudkan pelayanan kepada masyarakat untuk tercapainya tujuan bernegara. APBD mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. APBD, Perubahan APBD, dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD setiap tahun ditetapkan dengan peraturan daerah. 2 APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari pendapatan daerah, belanja daerah dan pembiayaan daerah. 3 Seluruh pendapatan daerah, belanja daerah, dan pembiayaan daerah dianggarkan secara bruto dalam APBD. 4 Dari struktur APBD ini, akan diperoleh surplus atau defisit, yakni selisih lebih atau kurang antara pendapatan daerah dan belanja daerah. Pada akhir tahun biasanya terjadi Sisa Lebih Perhitungan Anggaran (SiLPA), yakni selisih lebih realisasi penerimaan dan pengeluaran anggaran selama satu periode anggaran. 5 Dalam melaksanakan fungsi administrasi dan pelayanan publik dalam bentuk program dan kegiatan, pemerintah daerah menggunakan sumberdaya yang dimilikinya, baik sumberdaya fisik maupun keuangan. Pasal 17 ayat (1) PP No.58/2005 menyatakan bahwa semua penerimaan dan pengeluaran daerah baik dalam bentuk uang, barang dan/atau jasa dianggarkan dalam APBD. Belanja daerah dipergunakan dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi atau kabupaten/kota yang terdiri dari urusan wajib dan urusan 1 Pasal 4 PP No.58/ Pasal 16 PP No.58/ Pasal 20 ayat (1) PP No.58/ Pasal 17 ayat (3) PP No.58/ Pasal 1 anka 31 PP No.58/2005. Bab II - 2

14 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran pilihan. Belanja penyelenggaraan urusan wajib diprioritaskan untuk melindungi dan meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat dalam upaya memenuhi kewajiban daerah yang diwujudkan dalam bentuk peningkatan pelayanan dasar, pendidikan, kesehatan, fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak serta mengembangkan sistem jaminan sosial. Peningkatan kualitas kehidupan masyarakat diwujudkan melalui prestasi kerja dalam pencapaian standar pelayanan minimal berdasarkan urusan wajib pemerintahan daerah. 6 Dalam siklus pengelolaan keuangan daerah, proses penganggaran sangat penting karena adanya peran DPRA dan masyarakat yang lebih besar. Kualitas hasil (outcome) sangat tergantung dari bagusnya perencanaan dan penganggaran dalam memilih indikator input dan outputnya sebagaimana diatur dan UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Daerah dan diatur kembali dalam UU No.32/2004 tentang Pemerintah Daerah. Proses tersebut dilakukan dengan mengikuti alur perencanaan dan penganggaran seperti dalam gambar berikut: Gambar 2.1.: Alur Perencanaan dan Penggangaran Sumber: Indra Bastian (2006:5) 6 Pasal 26 PP No.58/2005. Bab II - 3

15 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran Secara lebih rinci proses perencanaan dan penganggaran pemerintah daerah dan kaitannya dengan anggaran pemerintah pusat dapat dijelaskan melalui Gambar 2.2 berikut: Gambar 2.2: Alur Perencanaan dan Pengangaran Daerah Sumber: Pusdiklat BPK RI (2008) Penerapan konsep prestasi kerja diukur dengan indikator-indikator keberhasilan (kinerja) yang dimulai dari ukuran input, output, outcome, benefit,, dan akhirnya impact. Indikator tersebut dapat berupa sumber dana, sumber daya manusia, waktu, teknologi, hasil fisik atau non fisik, dan nilai tambah setiap akhir pelaksanaan roda pemerintahan baik jangka pendek, jangka menengah, dan jangka panjang. Oleh karena itu, pemerintah daerah dituntut untuk mampu menyusun anggaran yang akurat, efektif, efisien dan proporsional. Realisasi anggaran diharapkan sesuai dalam alokasi dan jumlahnya sehingga kinerja pemerintah daerah dapat dirasakan manfaatnya oleh masyarakat 2.2. Anggaran Berbasis Kinerja Tujuan dari anggaran berbasis kinerja (performance budgeting) ) adalah untuk meningkatkan kualitas pelayan publik melalui pengalokasian sumberdaya (resources resources) yang konsisten dengan tujuan-tujuan sosial dan politik, meningkatkan efisiensi, ekonomi, dan efektifitas dalam penggunaannya, dan memeperbaiki akuntabilitas. Secara singkat dapat dinyatakan bahwa ABK adalah meningkatkan fokus pada what the public sector is 1q1accomplishing with the resources provided, lebih luas dari sekedar fokus pada how much money is being spent ini any area (Arizti, et al., 2010:15). Bab II - 4

16 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran Reformasi perencanaan dan penganggaran dimulai dengan lahirnya peraturan perundang undangan seperti UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara dan UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. UU tersebut kemudian dilengkapi dengan PP No.20/2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah (RKP), PP No.21/2004 tentang Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKA K/L), PP No.39/2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan, PP No.40/2006 tentang Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Nasional, dan PP No.58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan daerah yang menekankan pada perencanaan dan penganggaran yang berbasis kinerja (performance based budgeting), berjangka menengah (medium term expenditure framework/mtef) dan sistem penganggaran terpadu (unified budgeting). Perencanaan dan penganggaran berbasis kinerja merupakan suatu proses dalam meningkatkan manfaat sumber daya input untuk pencapaian hasil (outcome) dan keluaran (output) melalui key performance indicators (KPI) yang terkait dengan 3 (tiga) hal, yaitu pengukuran kinerja, pengukuran biaya untuk menghasilkan penggunaan informasi kinerja outcome dan output, serta penilaian keefektifan dan efisiensi belanja dengan berbagai alat analisis. Dalam konsep MTEF, jangka waktu penganggaran ditentukan lebih dari satu tahun anggaran, dengan mempertimbangkan implikasi biaya keputusan yang bersangkutan pada tahun berikutnya yang dituangkan dalam prakiraan maju serta dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kegiatan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip pencapaian efisiensi alokasi dana Value for Money: Ekonomi, Efisiensi, dan Efektivitas Setelah menentukan indikator-indikator keberhasilan (kinerja) yang dimulai dari ukuran input, output, outcome, benefit, dan akhirnya impact, maka langkah selanjutnya adalah merumuskan pengukuran ekonomi, efisiensi, dan efektifitas. Ekonomi adalah perbanding antara input sekunder (bahan baku, personil, dan infrastruktur) dengan input primer (jumlah rupiah), maksudnya jika penggunaan sumber daya melebihi dari anggaran yang tersedia maka terjadilah pemborosan. Efisiensi adalah perbandingan antara output dengan input, maksudnya pemanfaatan jumlah sumberdaya yang dimiliki untuk menghasilkan output tertentu yang diukur dalam Bab II - 5

17 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran harga satuan output tersebut, misalnya berapakah biaya pembangunan jalan per kilometer panjang. Efektifitas merupakan perbandingan antara outcome dengan output, maksudnya adalah mengukur tingkat hasil akhir (tujuan) yang dicapai suatu program dari sejumlah output tertentu, semakin besar kontribusi (sumbangan) output terhadap pencapaian tujuan, maka semakin efektif kinerja program atau kegiatan yang bersangkutan. Untuk mengukur efektivitas dapat menggunakan rumus dari Mahmudi (2007:102) sebagai berikut: Efektivita s = outcome output Efektivitas selalu terkait dengan hubungan antara hasil yang diharapkan dengan hasil yang sesungguhnya dicapai. Rumusan dan pandangan tentang efektivitas yang dikemukakan di atas menunjukkan bahwa untuk mengetahui mengukur apakah efektif atau tidak, harus dikaitkan antara rencana, kehendak, aturan, tujuan atau sasaran dari keluaran yang telah dicapai suatu kegiatan. Dengan kata lain, suatu hasil dikatakan efektif jika hasil tersebut benar-benar sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan sebelumnya, termasuk ketentuan yang berlaku. Dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja, mengukur efektivitas bermakna mengukur kesesuaian antara ketentuan perundang-undangan yang berlaku dengan kenyataan pelaksanaannya. Atau dengan kata lain, efektif adalah kesamaan antara rencana dan hasil yang dicapai. Oleh karena kesamaan atau kesesuaian dimaksud mencakup faktor waktu, prosedur dan sebagainya, maka untuk mengetahui sesuatu kegiatan efektif atau tidak, dalam proses perencanaanya perlu menetapkan secara jelas dan tegas tingkat keberhasilan yang diharapkan (target atau standar), terutama dalam perumusan indikator ketika dimasukan dalam dokumen anggaran. Penggunaan sumberdaya dikatakan efektif dan ekonmis apabila: They are clearly justified and aligned to achieve the desired development outcomes They are sufficient in quantity and quality to provide for all the inputs/outputs required for the desired outcomes They avoid waste, unnecessary inputs, or duplication both within the project and relative to other work Rates or prices paid are market based or otherwise assessed to be fair and reasonable. (IDG, 1999). Bab II - 6

18 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran 2.4. Proses Penyusunan APBD Proses penyusunan anggaran daerah atau APBD merujuk kepada tiga dokumen perencanaan, yaitu Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Dokumen perencanaan di SKPD yang digunakan adalah Rencana Strategis (Renstra) SKPD dan Rencana Kerja (Renja) SKPD. Dokumen yang dihasilkan dalam penganggaran adalah: Kebijakan Umum APBD (KUA); Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) SKPD; Rancangan peraturan daerah tentang RAPBD dan rancangan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD. Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJMD) dijabarkan setiap tahun sebagai Rencana Tahunan Daerah yang disebut Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). RKPD ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah (Gubernur/Bupati/Walikota). Sesuai Pasal 82 ayat (2) Peraturan Menteri Dalam Negeri No.13/2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, penyusunan RKPD diselesaikan paling lambat akhir bulan Mei sebelum tahun anggaran berkenaan. RPJMD yang sudah ditetapkan untuk jangka waktu 5 (lima) tahun, oleh setiap Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) selanjutnya dijabarkan ke dalam Rencana Strategis (Renstra SKPD). Renstra SKPD ini berisi rencana tugas masing-masing unit dalam SKPD, yang secara keseluruhan digabung menjadi Rencana Strategis (Renstra) Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Renstra SKPD tersebut selanjutnya dirinci untuk tiap tahun sebagai Rencana Tahunan yang dikenal dengan Rencana Kerja SKPD (Renja SKPD) dengan berpedoman pada Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang sudah ditetapkan. Dalam penyusunan APBD, dokumen-dokumen perencanaan berupa RPJPD, RPJMD dan RKPD memiliki posisi penting. Target kinerja yang ingin dicapai dalam pelaksanaan program dan kegiatan yang pendanaannya dianggarkan dalam APBD tidak boleh menyimpang dari target yang telah ditetapkan dalam RPJMD dan RKPD. Hal ini ditegaskan pada Pasal 25 ayat 2 UU No.25/2004 yang menyatakan bahwa RKPD mereupakan pedoman penyusunan rancangan APBD. Bab II - 7

19 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran Dalam Pasal 34 ayat (1) PP No.58/2005 disebutkan bahwa berdasarkan RKPD, Kepala Daerah menyusun Rancangan Kebijakan Umum APBD (KUA). Sedang dalam Pasal 34 ayat (2) disebutkan bahwa penyusunan Rancangan KUA berpedoman pada Pedoman Penyusunan APBD yang ditetapkan oleh Menteri Dalam Negeri setiap tahun. Ketentuan ini dipertegas lagi dalam Pasal 83 ayat (1) Peraturan Menteri Dalam Negeri No.59/2007 tentang Perubahan Peraturan Menteri Dalam Negeri No.13/2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, yang menyatakan bahwa Kepala Daerah menyusun Rancangan KUA dan Rancangan Prioritas dan Plafond Anggaran Sementara (PPAS) berdasarkan RKPD dan Pedoman Penyusunan APBD yang ditetapkan Menteri Dalam Negeri setiap tahun. KUA dan PPAS kemudian dibahas dan disepakati bersama-sama oleh kepala daerah dan DPRD dalam bentuk penandatanganan nota kesepakatan secara bersamaan. Penyusunan Rancangan KUA dan Rancangan PPAS sendiri dilakukan oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) yang dipimpin oleh Sekretaris Daerah. Sesuai ketentuan dalam Pasal 87 ayat (1), kedua dokumen perencanaan tersebut, yaitu Rancangan KUA dan Rancangan PPAS selanjutnya disampaikan oleh Kepala Daerah kepada DPRD untuk dibahas dalam forum pembicaraan pendahuluan mengenai Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) tahun anggaran berikutnya, paling lambat Pertengahan Bulan Juni. Pembahasan dilakukan oleh TAPD bersama Panitia Anggaran DPRD. Rancangan KUA dan rancangan PPAS yang telah dibahas selanjutnya disepakati menjadi KUA dan PPAS dan masing-masing dituangkan ke dalam Nota Kesepakatan yang ditandatangani bersama antara Kepala Daerah dengan pimpinan DPRD dalam waktu bersamaan. Dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri No.59/2007 (Pasal 87 ayat 3) dijelaskan bahwa rancangan KUA dan rancangan PPAS yang telah dibahas selanjutnya disepakati menjadi KUA dan PPAS paling lambat akhir bulan Juli tahun anggaran berjalan. Atas dasar Nota Kesepakatan yang telah ditandatangani bersama, TAPD kemudian menyiapkan Rancangan Surat Edaran Kepala Daerah tentang Pedoman Penyusunan RKA-SKPD sebagai acuan atau pedoman bagi setiap Kepala SKPD dalam menyusun RKA-SKPD. Berdasar Surat Edaran Kepala Daerah perihal Pedoman Penyusunan RKA-SKPD, para Kepala SKPD beserta staf melakukan penyusunan RKA-SKPD sesuai bidang tugas dan fungsinya serta menurut ketentuan lainnya yang berlaku. Pada PP Pasal 41 No.58/2005 Bab II - 8

20 Laporan Analisis Efektivitas Penganggaran dan Penggunaan Anggaran dinyatakan bahwa RKA-SKPD yang telah disusun oleh Kepala SKPD disampaikan kepada PPKD untuk selanjutnya dibahas oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD). Pembahasan RKA-SKPD dimaksudkan untuk menelaah kesesuaian RKA-SKPD dengan KUA, PPAS, dan dokumen lainnya. SKPD yang RKA-SKPDnya dibahas hadir dalam kegiatan ini. Apabila dalam pembahasan RKA-SKPD terdapat ketidaksesuaian, maka Kepala SKPD melakukan penyempurnaan sesuai petunjuk yang diberikan. Setelah disempurnakan oleh kepala SKPD, selanjutnya disampaikan kepada Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD), yaitu Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah (SKPKD) sebagai bahan penyusunan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD dan Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD. Rancangan peraturan daerah tentang APBD yang telah disusun oleh PPKD disampaikan kepada Kepala Daerah. Dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri No.13/2006, Pasal 103 ayat (1), (2), (3) dan (4) dinyatakan bahwa: Rancangan peraturan daerah tentang APBD yang telah disusun oleh PPKD disampaikan kepada kepala daerah. Rancangan peraturan daerah tentang APBD sebelum disampaikan kepada DPRD disosialisasikan kepada masyarakat. Sosialisasi rancangan peraturan daerah tentang APBD bersifat memberikan informasi mengenai hak dan kewajiban pemerintah daerah serta masyarakat dalam pelaksanaan APBD tahun anggaran 2.5. Para Fihak yang Terlibat dan Preferensinya dalam Perencanaan, Penganggaran, dan Pelaksanaan Anggaran Daerah Dalam proses penyusunan rencana dan anggaran, serta pelaksanaan anggaran daerah setiap tahun ada beberapa pihak yang terlibat, yaitu pemerintah daerah (eksekutif), Dewan Perwakilan Rakyat daerah (DPRD), inspektorat daerah, auditor eksternal, dan masyarakat. Berikut penjelasan tentang posisi, fungsi, dan kecenderungan yang terjadi selama ini dari aspek regulasi, konsep, dan praktik Pemerintah Daerah atau Eksekutif Pemerintah daerah membentuk sebuah tim penyusun dokumen-dokumen anggaran yang disebut Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) yang dipimpin oleh Sekretaris Daerah (Sekda). Anggota TAPD mencakup SKPD perencanaan (Bappeda), Bab II - 9