PENGELOLAAN DAK: KONDISI DAN STRATEGI KE DEPAN

Transkripsi

1 KEMENTERIAN KEUANGAN REPUBLIK INDONESIA Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan PENGELOLAAN DAK: KONDISI DAN STRATEGI KE DEPAN PENULIS Dr. Riatu Mariatul Qibthiyyah (Universitas Indonesia) EDITOR Prof. Dr. Robert A. Simanjuntak (Universitas Indonesia) Dr. Machfud Sidik Dr. Hefrizal Handra (Pakar Desentralisasi Fiskal) (Universitas Andalas) Drs. Masrizal, M.Soc. Sc (Universitas Andalas) LAPORAN TIM ASISTENSI KEMENTERIAN KEUANGAN BIDANG DESENTRALISASI FISKAL 2013 Didukung oleh: AUSTRALIA INDONESIA PARTNERSHIP FOR DECENTRALISATION (AIPD) Australian Aid AUSTRALIA INDONESIA PARTNERSHIP FOR DECENTRALISATION (AIPD) Australian Aid

2 ii Mendekatkan Akses Keadilan Bagi Perempuan Korban

3 AUSTRALIA INDONESIA PARTNERSHIP FOR DECENTRALISATION (AIPD) Australian Aid AUSTRALIA INDONESIA PARTNERSHIP FOR DECENTRALISATION (AIPD) Australian Aid AUSTRALIA INDONESIA PARTNERSHIP FOR DECENTRALISATION (AIPD) Australian Aid AUSTRALIA INDONESIA PARTNERSHIP FOR DECENTRALISATION (AIPD) Australian Aid Acknowledgement Buku Pengelolaan DAK: Kondisi dan Strategi ke Depan ini disusun oleh Tim Asistensi Kementerian Keuangan Bidang Desentralisasi Fiskal (TADF) Republik Indonesia dan didukung oleh Program Australia Indonesia Partnership for Decentralisation (AIPD). Disclaimer Pandangan dan pendapat dalam buku Pengelolaan DAK: Kondisi dan Strategi ke Depan ini bersumber dari Tim Asistensi Kementerian Keuangan Bidang Desentralisasi Fiskal (TADF) Republik Indonesia dan tidak menggambarkan pandangan Pemerintah Australia.

4 iv Mendekatkan Akses Keadilan Bagi Perempuan Korban

5 Daftar Isi Kata Pengantar Direktur Program AIPD... vii Kata Pengantar Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan... Daftar Tabel dan Diagram... ix xi Ringkasan Eksekutif... xiii 1 Pendahuluan Latar Belakang Permasalahan Metode Penelitian Ruang Lingkup Penelitian Perkembangan Kebijakan dan Pengelolaan DAK Perkembangan Kebijakan Dana Alokasi Khusus Perkembangan Besaran Alokasi dan Daerah Penerima Dana Alokasi Khusus Hambatan dan Evaluasi Pengelolaan DAK Hambatan Pengelolaan DAK Evaluasi Pengelolaan dan Kinerja Penyerapan DAK v

6 4 Kebijakan DAK dan Pencapaian SPM Kebijakan DAK untuk Pendanaan SPM Pelayanan Dasar Kebijakan DAK untuk Pencapaian SPM: Pendekatan Top-down atau Bottom-up Arah Kebijakan Pengelolaan Dana Alokasi Khusus: Identifikasi. Diskresi Pemerintah Daerah Kebijakan Perencanaan DAK Kebijakan Formula Alokasi DAK Kebijakan Penggunaan: Petunjuk Teknis yang Bersifat Umum dan terkait SPM Kebijakan Monitoring dan Evaluasi DAK: Pelibatan Pemerintah Provinsi dan Performance-Based Criteria Kesimpulan dan Rekomendasi Kesimpulan Rekomendasi Umum Daftar Pustaka Lampiran Lampiran 1. Daftar Daerah Sampel dan Jumlah Responden Lampiran 2. Daftar Pertanyaan Kuesioner I dan Kuesioner II Lampiran 3. Arah Kegiatan DAK: Perkembangan Petunjuk Teknis di 19 Bidang DAK Lampiran 4. SPM Bidang Pendidikan, Kesehatan, dan Pekerjaan Umum Lampiran 5.1 Tabel Ulasan Singkat Petunjuk Teknis Bidang Kesehatan dan Infrastruktur Lampiran 5.2. Tabel Ulasan Singkat Petunjuk Teknis Bidang Pendidikan Lampiran 5.3. Tabel Ulasan Singkat Petunjuk Teknis Bidang Lingkungan Hidup Lampiran 5.4. Tabel Ulasan Singkat Petunjuk Teknis Bidang Kelautan. 98 Lampiran 5.5. Tabel Ulasan Singkat Petunjuk Teknis Bidang Pertanian vi Pengelolaan DAK: Kondisi dan Strategi ke Depan

7 Kata Pengantar Direktur Program AIPD Sejak tahun 2012, Program AIPD mendukung Kementerian Keuangan, Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan melalui Tim Asistensi Kementerian Keuangan Bidang Desentralisasi Fiskal (TADF), terutama untuk pengembangan kebijakan desentralisasi fiskal berbasis penelitian (research based policy). Pada tahun 2013 TADF mendapatkan mandat untuk melaksanakan empat kajian dan penyusunan sejumlah policy brief. Hasil kajian tersebut telah didokumentasikan dalam empat judul buku berikut ini: 1) Pengelolaan Dana Alokasi Khusus (DAK): Kondisi dan Strategi ke Depan; 2) Municipal Development Funds sebagai Alternatif Pembiayaan Infrastruktur Daerah; 3) Evaluasi Regulasi Pengelolaan Keuangan Daerah dan Pengaruhnya terhadap Upaya Peningkatan Kualitas Belanja Daerah; 4) Evaluasi Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi dan Pengaruhnya terhadap Pendapatan Daerah. Sedangkan hasil policy brief yang disusun oleh TADF didokumentasikan dalam buku Policy Brief Kami mengharapkan bahwa kelima buku tersebut dapat berkontribusi untuk dialog kebijakan yang dapat memperkuat implementasi desentralisasi fiskal di Indonesia, terutama untuk dampak peningkatan layanan publik bagi masyarakat. Jessica Ludwig-Maaroof Direktur Program vii

8 viii Mendekatkan Akses Keadilan Bagi Perempuan Korban

9 Kata Pengantar Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan Dinamika hubungan keuangan pusat dan daerah yang juga dipengaruhi oleh perubahan kondisi global maupun dinamika politik perlu mendapatkan perhatian serius dari Pemerintah Pusat karena sangat berkaitan dengan berbagai kebijakan yang langsung berdampak pada penyelenggaraan layanan publik oleh Daerah. Oleh karenanya, perbaikan kebijakan yang didasarkan pada hasil kajian yang sifatnya netral, jujur, dan ilmiah harus dilakukan secara terus menerus. Dalam rangka melakukan perbaikan kebijakan yang berbasis penelitian atau research based policy, maka Kementerian Keuangan telah menjalin kerjasama dengan Tim Asistensi Kementerian Keuangan Bidang Desentralisasi Fiskal (TADF). TADF beranggotakan para akademisi dari berbagai universitas terkemuka di Indonesia dan para pakar di bidang desentralisasi fiskal dan otonomi daerah. Pada tahun 2013, TADF telah melakukan empat buah penelitian dan menghasilkan 7 (tujuh) buah policy brief dan 1 (satu) buah policy note. Salah satu hasil penelitian tersebut adalah Pengelolaan DAK: Kondisi dan Strategi ke Depan. Penelitian mengenai DAK sudah banyak dilakukan, namun penelitian ini lebih fokus pada upaya mengidentifikasi diskresi pemerintah daerah dan menganalisis efisiensi pengelolaan DAK. Rekomendasi ix

10 hasil penelitian ini antara lain perlunya penekanan bahwa DAK diprioritaskan untuk pencapaian SPM sektor pelayanan dasar, simplifikasi informasi dan tahap penetapan petunjuk teknis, perlunya penerapan Medium Term Framework (MTF) untuk pagu dan penggunaan DAK, dan simplifikasi prosedur penyaluran dan monitoring evaluasi kegiatan DAK. Rekomendasi penelitian lainnya adalah pemerintah pusat sebaiknya memberikan diskresi yang lebih besar kepada pemerintah daerah dalam hal perencanaan DAK, pemerintah daerah juga diharapkan lebih besar perannya dalam penyediaan data yang akan dipakai dalam penghitungan formula alokasi, serta pemerintah daerah baik Provinsi, Kabupaten, dan Kota harus lebih mengoptimalkan mekanisme monitoring dan evaluasi DAK secara internal dan reguler. Kami menyampaikan ucapan terima kasih kepada semua pihak yang telah memberikan kontribusi dalam penelitian ini dan juga kepada Australia Indonesia Partnership for Decentralization yang telah mendukung terlaksananya rangkaian kegiatan TADF Kami berharap bahwa hasil penelitian ini bermanfaat bagi kita semua dan pihak-pihak terkait lainnya dalam mendukung pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal yang lebih baik di Indonesia. Direktur Jenderal, Boediarso Teguh Widodo

11 Daftar Tabel dan Diagram Tabel 2.1. Perkembangan Bidang DAK Tahun Tabel 2.2. Proporsi Alokasi DAK Terhadap PDB Tabel 2.3. Jumlah Pemerintah Kabupaten dan Kota Penerima DAK : Berdasarkan Bidang Tabel 3.1. Regulasi Diketahui oleh (Unit SKPD) Pemerintah Daerah Tabel 3.2. Perbandingan Tanggal Penetapan Petunjuk Teknis DAK dengan Tanggal Penetapan Alokasi DAK Tabel 3.3. Tahapan Pengelolaan DAK: Identifikasi Diskresi Pemerintah Pusat dan Daerah Tabel 3.4. Penyerapan Alokasi DAK Berdasarkan Bidang DAK Tabel 3.5. Rata-Rata Persentase Penyerapan DAK Per Wilayah (Konsolidasi Provinsi Dan Kabupaten/Kota) Tabel 4.1. Persepsi mengenai Tujuan DAK untuk Pencapaian Prioritas Nasional, Pencapaian SPM, dan Tujuan Lainnya Tabel 4.2. Indikator Teknis dalam Penentuan Alokasi DAK Tabel 4.4. Pencapaian SPM, Penyerapan Alokasi DAK & Persentase Realisasi Terhadap Pengeluaran Daerah (Konsolidasi Kabupaten/Kota Sampel) Tabel 5.1. Persepsi mengenai Penetapan DAK dalam Medium Term Framework (MTF) xi

12 Tabel 5.2. Tabel 5.3. Tabel 5.4. Dana Pendamping DAK dari Pemerintah Daerah disesuaikan dengan Kapasitas Fiskal Pemerintah Daerah Karakteristik Khusus Pemerintah Daerah Perlu Dibatasi untuk Beberapa Bidang DAK Kebijakan DAK Ke Depan: Pandangan Mengenai Juknis yang Bersifat Umum Diagram 3.1. Ada atau Tidaknya Regulasi yang Bermasalah dan Jenis. Regulasi yang Perlu Diperbaiki Diagram 3.2. Regulasi Petunjuk Teknis (Juknis) yang Perlu Diperbaiki Diagram 3.3. Jenis Kegiatan DAK dapat dimasukkan dalam APBD Diagram 3.4. Alokasi DAK Mencerminkan Biaya Kegiatan Diagram 4.1. Persepsi Pencapaian SPM Berdasarkan Bidang Diagram 4.2. Kesesuaian Kegiatan DAK sesuai dengan RPJMD Diagram 4.3. Unit SKPD Pemerintah Daerah mengetahui Indikator Teknis untuk Penetapan Alokasi DAK Diagram 4.4. Jenis Kegiatan DAK dapat diubah untuk Pencapaian SPM. 49 Diagram 5.1. Jumlah Pemerintah Daerah yangmendapatkan Alokasi DAK selama 1, 2, dan 3 Tahun Berturut-Turut ( ) Diagram 1. Jumlah Penerimaan Kuesioner II xii Pengelolaan DAK: Kondisi dan Strategi ke Depan

13 Ringkasan Eksekutif Dana Alokasi Khusus (DAK) merupakan bagian dari Dana Perimbangan yang erat kaitannya dengan strategi pembangunan nasional. Kegiatan DAK dalam bentuk program pelayanan kepada masyarakat, diha rapkan tidak saja menjadi prioritas pembangunan bagi pemerintah pusat te tapi juga mendapat dukungan dari pemerintah daerah. Hal ini mengingat ketentuan mengenai kegiatan yang dapat didanai dari DAK adalah bentuk kegiatan yang merupakan urusan pemerintah daerah. Berdasarkan hal tersebut, studi ini difokuskan pada pembahasan menge nai interaksi antara inisiatif pemerintah pusat dan inisiatif pemerintah daerah dalam pengelolaan DAK terkait dengan tahapan perencanaan, penetapan alokasi, penggunaan dan evaluasi. Melalui instrumen FGD (Focus Group Discussion), kuesioner, in-depth interview dengan beberapa Kementerian, dan juga ekplorasi data sekunder, studi ini mengidentifikasi diskresi pemerintah daerah dan menganalisis efisiensi pengelolaan DAK. Studi ini tidak menganalisis skema penetapan alokasi atau formula DAK, mengingat berbagai studi terdahulu telah membahas mengenai reform formula DAK (ADB 2011, Shah dkk 2012, DJPK dan GIZ 2013). Perkembangan Kebijakan dan Pengelolaan DAK Secara umum, DAK merupakan transformasi Dana Inpres (Instruksi Presiden) di masa Pemerintahan Orde Baru yang diimplementasikan terakhir pada xiii

14 tahun Berbeda halnya dengan Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Bagi Hasil (DBH), pemanfaatan DAK ditentukan oleh Pemerintah Pusat. Se suai dengan Pasal 1 angka 23 UU No. 33 Tahun 2004, pemerintah pusat me nyalurkan alokasi DAK untuk membantu daerah tertentu dalam pendanaan kebutuhan sarana prasarana pelayanan dasar masyarakat dan mendorong percepatan pembangunan daerah untuk pencapaian sasaran prioritas nasional. Pemerintah pusat melalui Bappenas menentukan target sektor pene rima DAK setiap tahun, sesuai dengan prioritas nasional. Bappenas menen tu kan sektor penerima DAK, dan didasarkan PP No. 55 Tahun 2005, Kemen terian Teknis terkait menetapkan program yang menjadi prioritas nasional di sektor tersebut. Selama tahun , total alokasi DAK mengalami pe ningkatan dan untuk tahun 2013 DAK dialokasikan pada sekitar 90% dae rah kabupaten dan kota yang meliputi 19 bidang. Terdapat peningkatan bidang dari 5 bidang prioritas di tahun 2003 menjadi 19 bidang sejak tahun Dan hampir di setiap bidang, terdapat peningkatan jumlah daerah penerima, walaupun pagu alokasi untuk setiap bidang relatif tidak banyak mengalami peningkatan. Dalam hal ini, penentuan prioritas nasional re latif belum terlihat jelas terkait dengan periode pencapaian dan eva lu asi bidang DAK. Hambatan dan Evaluasi Pengelolaan DAK Beberapa permasalahan dalam pengelolaan DAK yang kemungkinan berpengaruh pada efisiensi pengelolaan DAK diantaranya adalah: Alur penetapan DAK relatif bersifat supply driven dan cenderung tidak mengikuti prinsip money follow functions. Alur yang berlaku saat ini, penetapan petunjuk teknis terkait dengan penggunaan DAK dilakukan setelah adanya penetapan alokasi DAK. Apabila Kementerian Teknis terkait su dah menyusun Petunjuk Teknis, sebelum APBN ditetapkan, Petunjuk Teknis tersebut tidak dapat diterbitkan. Hal ini mengindikasikan bahwa penetapan DAK masih bersifat supply driven. Dalam hal ini, ketentuan di Petunjuk Teknis terkadang juga disesuaikan dengan besar alokasi DAK yang ditetapkan. xiv Pengelolaan DAK: Kondisi dan Strategi ke Depan

15 Terdapat pandangan bahwa permasalahan utama pengelolaan DAK adalah pada pelaksanaan kegiatan terutama karena Petunjuk Teknis yang diterbitkan oleh berbagai K/L umumnya: 1) sangat rinci untuk hal yang sebenarnya membutuhkan penyesuaian dengan karakteristik pelayanan daerah, 2) sering berubah-ubah dan penerbitannya terlambat sehingga terjadi penundaan pelaksanaan kegiatan, dan 3) berlaku hanya dalam satu tahun anggaran sehingga relatif terdapat ketidakpastian yang tinggi apabila pemerintah daerah berupaya menyesuaikannya dengan dokumen perencanaan di daerah. Permasalahan lainnya adalah bahwa kebijakan dana pendamping yang bersifat sama untuk semua pemerintah daerah sementara alokasi yang dimung kinkan lebih besar untuk pemerintah daerah dengan kapasitas fiskal rendah lebih memberatkan secara administratif untuk pemerintah daerah dengan kapasitas fiskal rendah. Penyaluran DAK yang bersifat umum untuk keseluruhan bidang dengan 3 tahap dan adanya persyaratan penyaluran di tiap tahap juga kurang memberikan fleksibilitas di setiap bidang untuk rekomendasi jad wal pelaksanaan kegiatan sesuai dengan karakteristik kegiatan terkait. Isu aspek administratif lainnya adalah mengenai prosedur dan kebijakan penggunaan sisa DAK. Dari aspek efisiensi, terdapat pola yang berbeda antar bidang dan juga antar wilayah. Termasuk dalam hal tingkat kepentingan alokasi DAK terhadap pengeluaran pemerintah daerah di bidang terkait. Penyerapan DAK relatif tidak jauh berbeda antara bidang yang terkait dengan pelayanan dasar dan bidang lainnya. Penyerapan DAK cenderung sangat rendah untuk bidang pendidikan yaitu kurang dari 50 persen untuk tahun Di bi dang pendidikan dan kesehatan, penyerapan DAK relatif tinggi hanya untuk wilayah dengan kapasitas fiskal (PDRB per kapita) sedang, sementara un tuk bidang infrastruktur, penyerapan relatif rendah untuk wilayah dengan kapasitas fiskal (PDRB per kapita) yang rendah. Diantara 3 bidang yaitu pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur, rata-rata alokasi DAK berkisar 9-10 persen dari pengeluaran pemerintah daerah untuk bidang kesehatan dan infrastruktur. Sementara untuk bidang pendidikan, rata-rata alokasi DAK hanya sekitar 3 persen dari pengeluaran pemerintah daerah di bidang pendidikan. Walaupun Ringkasan Eksekutif xv

16 berdasarkan pagu alokasi, DAK untuk bidang pendidikan mencapai 50 persen dari total alokasi untuk keseluruhan bidang DAK. Kebijakan DAK dan Pencapaian SPM Pemerintah pusat telah menetapkan SPM (Standar Pelayanan Minimal) yang menjadi acuan kualitas pelayanan dasar yang juga dilakukan oleh pemerintah daerah. Dan sesuai dengan GDFD - Grand Design Fiscal Decentralization (Kemen terian Keuangan, 2008) dan arah perubahan amandemen UU No. 33 Tahun 2004, alokasi DAK diharapkan terkait erat dengan penerapan dan dukungan pencapaian SPM yang dilakukan oleh pemerintah daerah. Berdasarkan hasil kuesioner dan data realisasi DAK di setiap bidang dan wilayah, pencapaian SPM relatif bervariasi untuk bidang dengan dukungan DAK dan apabila terkait dengan kinerja penyerapan DAK. Misalnya untuk bidang pendidikan, penyerapan DAK cenderung rendah di wilayah sampel dengan persepsi pencapaian SPM yang tinggi. Pencapaian SPM juga dipersepsi kan mendukung pencapaian prioritas nasional dan sesuai dengan hasil kuesioner relatif merupakan tujuan DAK yang lebih valid dibandingkan dengan tujuan untuk pendanaan kegiatan khusus. Identifikasi Diskresi Pemerintah Daerah Pengelolaan DAK mencakup perencanaan, penetapan alokasi, penggunaan dan penyaluran serta pengawasan (evaluasi). Berdasarkan tujuan DAK, penetapan perencanaan sampai dengan penetapan alokasi ditentukan sepenuhnya oleh pemerintah pusat. Sementera itu, peran pemerintah daerah dimung kinkan untuk aspek penggunaan dan pengawasan dana transfer tersebut. Misalnya, pemerintah provinsi dilibatkan dalam proses monitoring dan evaluasi DAK tingkat kabupaten dan kota di provinsi tersebut. Diskresi pemerintah daerah yang lebih besar terkait dengan pengelolaan DAK dapat dilakukan dari aspek kebijakan: 1) perencanaan yang mencakup penentuan prioritas nasional dan bentuk kegiatan atau target dari DAK, 2) formula alokasi DAK dari kebijakan yang terkait dengan penetapan dana pendamping, penggunaan indikator teknis dengan penyediaan data juga didukung pemerintah daerah, sampai pada 3) mekanisme monitoring dan evaluasi xvi Pengelolaan DAK: Kondisi dan Strategi ke Depan

17 yang melibatkan pemerintah provinsi ataupun pemerintah kabupaten dan kota untuk penekanan bahwa mekanisme evaluasi DAK dapat dilakukan secara internal dan reguler. Rekomendasi 1. Prioritas DAK untuk Pencapaian SPM Sektor Pelayanan Dasar Evaluasi prioritas nasional dilakukan terutama untuk bidang dengan SPM yang relatif terkait serta standar dalam penetapan SPM agar SPM lebih bersi fat output dibandingkan dengan input-based. Hal ini dapat dilakukan melalui review baik yang dilakukan berdasarkan feedback dari forum Musrenbang atau melalui koordinasi di tingkat pemerintah pusat. Kebijakan untuk pencapaian SPM sebaiknya diarahkan untuk bidang pelayanan dasar yang menjadi urusan wajib daerah saja, terutama bidang kesehatan, pendidikan dan infrastruktur. 2. Simplifikasi Informasi dan Tahap Penetapan Petunjuk Teknis Di bidang pelayanan dasar, terutama bidang pendidikan, petunjuk teknis perlu lebih fleksibel untuk memberikan diskresi bagi daerah dalam penggunaan DAK untuk percepatan pencapaian prioritas nasional dan SPM. Petunjuk teknis sudah diterbitkan sebelum penentuan alokasi DAK. Penerbitan petunjuk teknis dijadikan acuan untuk menentukan alokasi DAK yang juga disesuaikan dengan perencanaan kewilayahan. Petunjuk teknis juga perlu bersifat umum, hanya menetapkan kriterita penggunaan dana yang dapat mengacu pada output seperti SPM, dan tidak menetapkan aspek lainnya terutama yang terkait dengan pengelolaan anggaran. Tim koordinasi di tingkat pusat, misalnya melalui DPOD, sebaiknya dioptimalkan sebagai clearing-house untuk menyamakan hal-hal yang tidak perlu diatur dalam petunjuk teknis, dan juga simplifikasi detail teknis untuk bidang dan atau kegiatan tertentu. Ringkasan Eksekutif xvii

18 3. Penerapan Medium Term Framework (MTF) untuk Pagu dan Penggunaan DAK Estimasi alokasi DAK untuk jangka menengah (forward estimate) sebaiknya disusun oleh Kementerian Keuangan dan Bappenas untuk memudahkan perencanaan daerah dan antisipasi ketika pemerintah daerah tidak lagi mendapatkan DAK untuk bidang-bidang tertentu yang phase-out terutama yang sudah mencapai SPM. Dalam hal ini, petunjuk teknis juga perlu berlaku untuk periode lebih dari 1 tahun. Penerapan MTF ini tentunya dilakukan dengan kondisi terdapat perbaikan formula DAK, seperti juga rekomendasi dari studi-studi terdahulu (Shah dkk 2012, ADB 2011, DJPK & GIZ 2013). Salah satu rekomendasi dari studi-studi tersebut adalah aplikasi kriteria umum, teknis, dan khusus agar disederhanakan jika memang setiap bidang memiliki karakteristik untuk fokus di salah satu kri teria (misalnya antara kriteria teknis dan kriteria khusus). Dan untuk daerah-daerah penerima DAK yang memiliki kapasitas fiskal di bawah rata-rata untuk bidang-bidang pelayanan dasar tertentu, tidak dipersyaratkan adanya dana pendamping. 4. Simplifikasi Prosedur Penyaluran dan Monitoring Evaluasi Kegiatan DAK Tahap penyaluran dapat dilakukan dalam termin yang lebih fleksible, apakah bersifat lumpsum (satu kali penyaluran) atau bersifat rutin per bulan agar dapat menyesuaikan dengan variasi implementasi kegiatan di setiap bidang. Monitoring dan evaluasi cukup minimal untuk aspek keuangan (karena sudah tercakup dalam pertanggungjawaban APBD). Hal yang dapat diujicoba adalah evaluasi teknis untuk kesesuaian pencapaian target atau pelaksanaan kegiatan, dengan perencanaan, melalui pelibatan pemerintah provinsi. Penetapan pagu DAK di setiap bidang atau DAK yang diterima pemerintah daerah dimungkinkan juga untuk didasarkan pada evaluasi kinerja setiap bidang dan atau pemerintah daerah. xviii Pengelolaan DAK: Kondisi dan Strategi ke Depan

19 1 Pendahuluan 1.1. Latar Belakang Salah satu bentuk dan tujuan dari desentralisasi pengeluaran yang perlu dihindari, adalah ketika pengalihan fungsi bertujuan semata untuk meng alihkan beban pengeluaran pemerintah dari pemerintah pusat ke tingkat pemerintahan yang lebih rendah. Oleh karenanya, terdapat mekanis me transfer untuk setidaknya pemerintah pusat tetap dapat mendukung pengeluaran atau fungsi yang dilakukan oleh pemerintah daerah sepanjang hal tersebut adalah bagian dari strategi perencanaan atau menjadi prioritas pembangunan pemerintah pusat. DAK (Dana Alokasi Khusus) merupakan bagian dari Dana Perimbangan yang erat kaitannya dengan strategi pembangunan pemerintah yang terkait dengan pelayanan kepada masyarakat, diharapkan tidak saja menjadi prioritas pembangunan pemerintah pusat tetapi tetapi juga mendapat dukungan dari pemerintah daerah. Hal ini mengingat dari ketentuan mengenai kegiatan yang dapat didanai dari DAK adalah bentuk kegiatan yang merupakan urusan pemerintah daerah. Berdasarkan beberapa studi, konsep mengenai tujuan DAK untuk pemenuhan prioritas nasional juga diinterpretasikan pemerintah daerah untuk mengakomodasi tujuan pembangunan di daerah (TADF, 2009). Perbedaan 1

20 konsepsi di tingkat pemerintah daerah ini, ditengarai karena skema DAK saat ini yang relatif masih dianggap inefisien. Dalam hal ini, inefisiensi ditengarai muncul karena kurangnya diskresi yang dimiliki oleh pemerintah daerah dalam pengggunaan DAK dari ketentuan dan administrasi yang relatif rigid (Bappenas, 2009; Bappenas dan GIZ, 2011), serta dari penetapan alokasi DAK itu sendiri (Shah dkk, 2012). Inefisiensi yang terjadi dalam pengelolaan DAK kemungkinan bersumber dari kerangka kebijakan yang bersifat top-down. Sementara itu disisi lain, DAK dihadapkan pada berbagai hambatan dalam pelaksanaannya di lapangan. Salah satu pandangan munculnya berbagai permasalahan tersebut adalah karena kurang diperhatikannya aspirasi dan diskresi daerah (bottom-up) dari aspek pengelolaan DAK Permasalahan Studi ini menganalisa kemungkinan diberlakukannya pendekatan bottom-up dari mekanisme atau skema DAK untuk meminimalkan inefisiensi yang terjadi dari implementasi DAK saat ini. Namun demikian sejauh mana diskresi pemerin tah daerah dapat diprediksi untuk memperbaiki inefisiensi yang ada masih menjadi pertanyaan. 1 Dalam perkembangannya, pemerintah pusat terutama untuk pelayanan dasar telah menetapkan SPM (Standar Pelayanan Minimal) yang menjadi acuan kualitas pelayanan dasar yang juga dilakukan oleh pemerintah daerah. Dalam hal ini, sesuai dengan GDFD - Grand Design Fiscal Decentralization (Kementerian Keuangan, 2008), skema DAK terkait erat dengan penerapan dan dukungan pencapaian SPM yang dilakukan oleh pemerintah daerah. Bentuk DAK untuk bidang pelayanan dasar yang relatif memiliki standar SPM dan telah diacu oleh pemerintah daerah kemungkinan berpotensi mengakomodasi lebih besar diskresi pemerintah daerah dalam pengelolaannya untuk meningkatkan efektifitas alokasi DAK. 1 Konsep inisiatif daerah yang cukup tinggi, misalnya, dapat menciptakan moral hazard dari pe me rintah daerah dengan memindahkan urusan yang selama ini rutin dianggarkan sendiri oleh pemerintah daerah menjadi kegiatan yang didanai oleh transfer dari pemerintah pusat, melalui DAK. Hal ini lebih mudah terjadi apabila perencanaan daerah juga relatif tidak mencerminkan target pencapaian program pembangunan yang terukur. 2 Pengelolaan DAK: Kondisi dan Strategi ke Depan

21 Untuk itu, beberapa pertanyaan mendasar dari masalah dalam penelitian ini adalah: 1. Bagaimana interaksi antara inisiatif pemerintah pusat dan inisiatif pemerintah daerah dalam pengelolaan DAK (perencanaan, penetapan alokasi, penggunaan dan evaluasi)? 2. Apakah terdapat permasalahan inefisiensi dalam pengelolaan DAK yang ada saat ini untuk fungsi pelayanan dasar (pendidikan, kesehatan dan infrastruktur)? 3. Apakah terdapat kesesuaian persepsi pengelolaan dan arah kebijakan DAK untuk pencapaian prioritas nasional terutama yang terkait dengan pencapaian SPM? 1.3. Metode Penelitian Berdasarkan pada pertanyaan penelitian tersebut, metode penelitian yang digunakan adalah desk study, Focus Group Discussion (FGD), in-depth interview dan penyebaran kuesioner. Desk study dari studi dan kajian terdahulu mengenai DAK adalah untuk mengidentifikasi permasalahan utama dari skema DAK saat ini, serta pengumpulan dan identifikasi regulasi dan data sekunder untuk mendukung dan memberikan deskripsi mengenai setiap isu terkait. Metode Penelitian yang digunakan dapat dijelaskan sbb: 1. FGD (Focus Group Dicussion) dan kuesioner pada 10 pemerintah daerah dan 8 instansi pusat/kementerian teknis terkait. 2. Kuesioner terhadap 40 pemerintah daerah sampel lainnya untuk pen dalaman masing-masing bidang DAK. 3. In-depth interview terhadap instansi pusat (Bappenas, Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, Kementerian Kesehatan dan Kementerian Lingkungan Hidup). 4. Pengolahan data sekunder untuk deskripsi dan/atau estimasi model empirik yang relevan untuk mengkaji kesesuaian alokasi dengan kebutuhan daerah. FGD dan penyebaran kuesioner dilakukan melalui kunjungan ke lapangan untuk memperoleh persepsi pemerintah daerah dan kementerian teknis me- Pendahuluan 3

22 ngenai konsep dan kebijakan pelaksanaan DAK selama ini maupun untuk strategi ke depan. Lokasi kunjungan lapangan dan pemilihan daerah sampel didasarkan pada data tahun 2010 untuk menentukan: 1) wilayah dengan karakteristik per kapita alokasi DAK yang relatif besar atau yang relatif kecil, 2) wilayah de ngan porsi DAK untuk fungsi pelayanan dasar yang relatif besar atau yang relatif kecil. 2 Berdasarkan indikator pemilihan pemerintah daerah tersebut, berikut adalah daerah lokasi survai dan pemerintah kabupaten/kota yang berpartisipasi dalam FGD dan penyebaran kuesioner di lima wilayah provinsi, yaitu: 1. Nusa Tenggara Barat (Kota Mataram dan Kabupaten Lombok Barat). 2. Bangka Belitung (Kabupaten Belitung dan Kabupaten Belitung Timur). 3. Gorontalo (Kota Gorontalo dan Kabupaten Gorontalo). 4. Kalimantan Barat (Kabupaten Kubu Raya dan Kota Pontianak). 5. Jawa Timur (Kabupaten Malang dan Kota Batu). Selain kegiatan FGD, penyebaran kuesioner juga dilakukan untuk pemerintah daerah lainnya terutama untuk mendalami masing-masing bidang DAK yang ada sekarang. Pemilihan wilayah FGD dilakukan dengan pendekatan purposive sampling, maka untuk penyebaran kuesioner, pemilihan daerah ka bupaten dan kota dilakukan melalui random sampling, dengan daftar daerah dapat dilihat di Lampiran 1 dan kuesioner yang digunakan dapat dilihat di Lampiran 2. Sementara itu, institusi dan kementerian teknis di tingkat pemerintah pusat yang menjadi target FGD dan penyebaran kuesioner, adalah sebagai berikut: 1. Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. 2. Kementerian Kesehatan. 3. Kementerian PU. 4. Kementerian Lingkungan Hidup. 5. Kementerian Kelautan. 6. Bappenas. 2 Lihat Lampiran 1 4 Pengelolaan DAK: Kondisi dan Strategi ke Depan

23 7. Kementerian Keuangan. 8. Kementerian Dalam Negeri. Pemilihan kementerian teknis didasarkan pada jenis DAK dari kementerian teknis yang relatif besar ataupun yang cenderung rendah dibandingkan de ngan rata-rata alokasi untuk setiap bidang DAK secara umum. Selain FGD, in-depth interview dilakukan dengan kementerian yang terkait dengan pengelolaan DAK, dengan sampel kementerian-kementerian yang menentukan kebijakan umum alokasi DAK yaitu Kementerian Keuangan, Bappenas dan Kementerian Dalam Negeri dan kementerian yang menentukan penggunaan DAK sesuai dengan bidang yang mendapat alokasi DAK. Terdapat Kementerian yang mewa kili bidang yang mendapatkan alokasi DAK terbesar dan bidang yang memperoleh alokasi DAK terkecil yaitu Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, Kementerian Kesehatan dan Kementerian Lingkungan Hidup. Hal ini dilakukan untuk mengidentifikasi kebijakan dan perkembangan regulasi untuk perbaikan pengelolaan DAK ke depan Ruang Lingkup Penelitian Studi ini difokuskan pada masalah interaksi antara inisiatif pemerintah pusat dan inisiatif pemerintah daerah dalam pengelolaan DAK terutama dalam tahapan perencanaan, penetapan alokasi, penggunaan dan evaluasi. Dalam instrumen kuesioner yang disesuaikan dengan tujuan identifikasi diskresi pemerintah daerah dalam pengelolaan DAK, dieksplorasi mengenai konteks penggunaan dan administrasi penyaluran alokasi DAK. Dalam hal analisis mengenai efisiensi dari pengelolaan DAK, kajian ini tidak akan fokus pada skema penetapan alokasi atau formula DAK, mengingat berbagai studi terdahulu sudah banyak membahas mengenai reformulasi for mula DAK (ADB 2011, Shah dkk 2012, DJPK dan GIZ 2013). Dari berbagai studi tersebut, studi ini lebih pada identifikasi mengenai perspektif pemerintah daerah dan juga instansi di pemerintah pusat untuk arah kebijakan tujuan DAK yang dapat berimplikasi pada perbedaan atau perubahan formula alokasi DAK. Analisa efisiensi dalam studi dibatasi pada kajian mengenai sejauh mana alokasi DAK dapat digunakan untuk pendanaan kegiatan yang telah ditetap- Pendahuluan 5