Penulis Buku: Pungkas Bahjuri Ali, Dadang Rizki Ratman, Sularsono. Tim Pendukung: Nurlaily Aprilianti; Erna Rosita

Transkripsi

1 L APORAN KAJIAN KEBIJAKAN PERENCANAAN TENAGA KESEHATAN DIREKTORAT KESEHATAN DAN GIZI MASYARAKAT DEPUTI BIDANG SUMBER DAYA MANUSIA DAN KEBUDAYAAN BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL 2005

2 Tim Peneliti dan Penyusun Rekomendasi: Dedi M. Masykur Riyadi, Arum Atmawikarta; Dadang Rizki Ratman, Taufik Hanafi, Yosi Diani Tresna, Sularsono, Destri Handayani, Pungkas Bahjuri Ali, Khabib Mualim, Penulis Buku: Pungkas Bahjuri Ali, Dadang Rizki Ratman, Sularsono Tim Pendukung: Nurlaily Aprilianti; Erna Rosita Dikeluarkan oleh: Direktorat Kesehatan dan Gizi Masyarakat Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas); Tahun

3 PENGANTAR Dokumen ini merupakan laporan kajian tentang Kebijakan Perencanaan Tenaga Kesehatan, yang dilakukan pada tahun 2005 di 7 propinsi dan meliputi 32 kabupaten/kota. Kajian ini dilakukan oleh Direktorat Kesehatan dan Gizi Masyarakat Bappenas. Kajian ini dilakukan karena Bappenas memerlukan masukan tentang kebijakan tenaga kesehatan. Dengan mengetahui proses perencaaan kebutuhan, pendidikan dan pelatihan serta pendayagunaan tenaga kesehatan, diharapkan dapat memberikan masukan bagi Bappenas dan atau instansi pemerintah lainnya dalam mempertajam penyusunan kebijakan pembangunan kesehatan khususnya di bidang ketenagaan kesehatan di masa mendatang. Kami mengucapkan terimakasih kepada para nara sumber yaitu Bapak Abdurachman (Kepala Pusbangkes Depkes), Dedi Ruswendi (Kepala Biro Kepegawaian Depkes), Setiawan Soeparan (Kepala Pusdikanakes Depkes), dan Bapak Untung Suseno (Kepala Purat Perencanaan Tenaga Kesehatan Depkes) beserta staf, serta seluruh pihak yang telah membantu pengumpulan data. Ucapan terimakasih juga kami sampaikan kepada responden dan pihak-pihak yang membantu kami dalam memperoleh data, yaitu Depkes Pusat, Dinas Kesehatan di 7 propinsi, Dinas Kesehatan di 32 kabupaten/kota, Bappeda, Kepala Puskesmas dan seluruh tenaga kesehatan di Puskesmas dan jaringannya. Laporan kajian ini masih jauh dari sempurna. Namun dari analisis yang dilakukan, sudah dirumuskan beberapa kesimpulan dan rekomendasi yang dapat digunakan untuk perbaikan kebijakan perencanaan tenaga kesehatan di masa yang akan datang. Kritik dan saran sangat diharapkan untuk lebih menyempurnakan laporan kajian ini. Terima kasih. Jakarta, Desember 2005 Tim Peneliti 3

4 PENGANTAR Kualitas pelayanan publik sangat ditentukan oleh sistem dan tenaga pelayanan. Ketenagaan pelayanan seringkali menghadapi kendala dalam hal jumlah, sebaran, mutu dan kualifikasi, sistem pengembangan karir, dan kesejahteraan tenaga pelaksana pelayanan. Permasalahan yang muncul dalam tataran mikro operasional memunculkan persepsi rendahnya kualitas pelayanan, yang berawal dari kesenjangan antara aturan dan standar yang ada dengan pelaksanaan pelayanan yang tidak dapat menerapkannya. Pemahaman terhadap kedaaan nyata yang dihadapi di lapangan sangat penting untuk menelaah kembali landasan kebijakan, aturan, dan standar untuk meningkatkjan kualitas pelayanan. Laporan ini menyampaikan hasil kajian mirko ketenagaan dalam pelayanan kesehatan publik di tingkat kabupaten/kota, kecamatan dan di unit pelayanan kesehatan masyarakat terdepan, puskesmas. Hasil kajian ini dipandang penting sebagai sumber informasi bagi pengambil keputusan untuk memahami permasalahan, mengatasinya dan sebagai sumber pembelajaran bagi pengambil keuputusan lainnya. Kajian menunjukkan antara lain terdapatnya kesenjangan (gap) antara kebijakan ketenagaan pemerintah pusat dengan implementasinya di daerah dan telaahan terhadap ragam upaya pemerintah kabupaten/kota mengatasi persoalan ketenagaan pelayanan publik yang mereka hadapi. Dalam konteks pembangunan sumber daya manusia, sudah pada tempatnya bila melihat ketenagaan pelayanan dalam kerangka keterkaitan sistem kesehatan nasional, sistem pendidikan nasional dan sistem lainnya. Pengelolaan ketenagaan kesehatan harus dilakukan dengan mempertimbangkan kaitannya dengan sistem pendidikan dan ketenagakerjaan secara menyeluruh. Sangat mungkin bahwa ketenagaan kesehatan yang dilaporkan pada buku ini merupakan gambaran persoalan serupa dalam ketenagaan di bidang lain sehingga jawaban pemecahan persoalan harus diupayakan secara menyeluruh terutama melalui telaahan di bidang ketenagakerjaan dan pendidikan. Semoga diagnosis yang dilakukan melalui kajian ini tepat dan dapat ditindaklanjuti dengan resep dan rekomendasi yang tepat pula. Diharapkan laporan kajian ini dapat menjadi masukan dan bahan berguna untuk pengembangan kebijakan implementatif dalam penagagan ketenagaan untuk meningkatkan pelayanan publik. Masukan dan saran perbaikan perbaikan kami nantikan. Terimakasih. Jakarta, Desember 2005 Deputi Men PPN Bidang Sumber Daya Manusia dan Kebudayaan Dedi M. Masykur Riyadi 4

5 ABSTRAK Kajian ini dilakukan untuk mengetahui jumlah, mutu dan penyebaran tenaga kesehatan terutama di Puskesmas dan jaringannya, kebijakan perencanaan, pengadaan, penempatan dan pelatihan tenaga kesehatan beserta faktor-faktor yang mempengaruhinya. Kajian menggunakan desain cross sectional dan dilakukan di 7 propinsi, mencakup 32 kabupaten/kota dengan responden dinas kesehatan, kepala puskesmas dan tenaga kesehatan puskesmas. Pengumpulan data dilakukan melalui studi literatur, diskusi, FGD dan survei. Analisa univariate dilakukan untuk mengetahui kecenderungan sebaran dan statistik deskriptif. Secara umum perencanaan dilakukan untuk hampir semua jenis tenaga, walaupun lebih dari separuh kab/kota tidak menerapkan pedoman perencanaan yang ditetapkan, dengan alasan utama kurangnya sosialisasi. Kekurangan tenaga terjadi pada semua jenis tenaga kesehatan, dengan persentase tertinggi pada epidemiolog, teknis medis, rontgen, penyuluh kesehatan masyarakat dan dokter spesialis. Masalah utama ketenagaan adalah terbatasnya formasi dan kemampuan pendanaan, serta proses pengadaan dan penempatan yang kurang memuaskan. Ketenagaan di daerah tertinggal dan terpencil ditandai dengan rasio tenaga kesehatan per puskesmas yang lebih kecil, jangkauan desa terpencil yang lebih luas, dan proporsi pegawai PNS yang lebih sedikit, dukungan pustu dan polindes yang lebih sedikit, harapan terhadap insentif yang sangat tinggi, serta rencana kepindahan yang lebih tinggi. Jenis insentif yang paling diharapkan oleh petugas Puskesmas adalah gaji/tunjangan yang lebih baik, peningkatan karir, dan penyediaan fasilitas. Dalam hal perencanaan, kajian merekomendasikan sosialisasi yang lebih intensif tentang metode perencanaan. Dalam hal pengadaan, kebijakan nasional pengadaan dokter di Puskesmas yang masih banyak yang kosong perlu mendapat prioritas. Untuk meningkatkan tenaga kesehatan di kecamatan terpencil, perlu diperhatikan masalah insentif, fasilitas serta kemudahan karir. Peran serta pemda dalam ketenagaan kesehatan di Puskesmas lebih ditingkatkan lagi terutama pemberian insentif yang lebih baik, sehingga tenaga kesehatan di Puskesmas dapat bekerja lebih baik dan merasa betah bekerja di daerah. 5

6 DAFTAR ISI PENGANTAR...3 ABSTRAK...5 DAFTAR ISI...6 DAFTAR TABEL...7 DAFTAR SINGKATAN...9 BAB I. PENDAHULUAN...10 A. Latar Belakang...10 B. Tujuan dan Output...11 C. Kerangka Konsep...11 D. Perumusan Masalah dan Pertanyaan Kajian...13 BAB II. RUANG LINGKUP DAN METODOLOGI...15 A. Tempat dan Waktu Kajian...15 B. Desain Kajian...15 C. Ruang Lingkup Kegiatan...15 D. Sampel dan Variabel Kajian...15 E. Pengumpulan dan Analisa Data...16 BAB III. KEBIJAKAN UMUM KETENAGAAN KESEHATAN DI INONESIA...18 A. Definisi Tenaga Kesehatan...18 B. Perencanaan Kebutuhan Tenaga Kesehatan...18 C. Pendidikan dan Pelatihan Tenaga Kesehatan...19 D. PendayagunaanTenaga Kesehatan...20 BAB IV. HASIL DAN PEMBAHASAN...23 A. Kondisi Umum Tenaga Kesehatan Di Tingkat Nasional...23 B. Kebijakan Tenaga Kesehatan...30 C. Distribusi Tenaga Kesehatan Di Puskesmas Di Wilayah Tertinggal...40 D. Distribusi Tenaga Kesehatan di Puskesmas di Kapasitas Fiskal Daerah...45 E. Pembinaan Karir Tenaga Kesehatan...47 F. Tanggapan Masyarakat...49 G. Peran Puskesmas Bagi Penduduk Miskin...50 BAB V. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI...52 A. Kesimpulan...52 B. Rekomendasi...53 DAFTAR PUSTAKA

7 DAFTAR TABEL Tabel 2.1 Daftar Lokasi (Sampel) Kajian Kebijakan Perencanaan...16 Tenaga Kesehatan Tabel 3.1 Institusi Pendidikan Tenaga Kesehatan Berdasarkan Kelompok...19 Jenis Tenaga Kesehatan di Indonesia Tahun 2005 Tabel 4.1 Jenis tenaga kesehatan dan rasio terhadap penduduk...23 dibandingkan dengan sasaran Indonesia Sehat 2010 Tabel 4.2 Rasio Tenaga Kesehatan Di Berbagai Negara...24 Tabel 4.3 Jenis, Jumlah dan Rasio Ketenagaan Puskesmas Tahun 2004 (Nasional...28 Tabel 4.4 Jumlah Staf Puskesmas Menurut Beban Kerja...31 Tabel 4.5 Persentase Kabupaten Kota yang merasakan Kesenjangan...34 Antara usulan dengan ketersediaan Tenaga Kesehatan Tabel 4.6 Kebutuhan dan Ketersediaan Tenaga Kesehatan di Kabupaten...34 Lokasi kajian Tabel 4.7 Masalah Utama Dalam Pengadaan Nakes di Kabupaten Tertinggal...35 dan Tak Tertinggal Tabel 4.8 Kriteria Penempatan tenaga kesehatan di lokasi kajian...36 Tabel 4.9 Jenis kemampuan dan kompetensi profesi tenaga kesehatan...39 Tabel 4.10 Perbandingan rasio tenaga kesehatan per puskesmas menurut kategori...41 kab/kota tertinggal dan tidak tertinggal Tabel 4.11 Perbandingan rasio tenaga kesehatan puskesmas menurut kategori...42 kecamatan terpencil dan tidak terpencil Tabel 4.12 Perbandingan rata-rata distribusi tenaga dan fasilitas kesehatan...43 di Kecamatan Terpencil dan Tidak terpencil Tabel 4.13 Persentase tenaga kesehatan Puskesmas yang mempunyai rencana...45 pindah dan alasan kepindahannya Tabel 4.14 Ketersediaan tenaga Puskesmas di daerah menurut kapasitas...46 Tabel 4.15 Insentif yang diterima tenaga kesehatan dari Pemda menurut kapasitas...46 fiskal daerah Tabel 4.16 Persentase tenaga kesehatan yang mengharapkan insentif...46 dan jenis insentif yang diharapkan Tabel 4.17 Alasan Rencana Kepindahan Tenaga Kesehatan di Puskesmas...47 Tabel 4.18 Frekwensi Pelatihan Yang Pernah Diikuti Responden...47 Tabel 4.19 Persepsi Responden Tentang Latar Belakang Pendidikan...48 Jabatan Kepala Puskesmas Tabel 4.20 Alasan Pindah Tenaga Kesehatan Puskesmas...41 Tabel 4.21 Insentif Yang Paling Banyak Diharapkan oleh Responden dari Pemda

8 DAFTAR GAMBAR Gambar 1.1 Kerangka Sistem Kesehatan Nasional...12 Gambar 1.2 Kerangka konsep kajian...12 Gambar 4.1 Penyebaran Dokter Spesialis per propinsi Tahun Gambar 4.2 Penyebaran Dokter Umum per propinsi Tahun Gambar 4.3 Penyebaran Perawat per propinsi Tahun Gambar 4.4 Penyebaran Bidan per propinsi Tahun Gambar 4.5 Rasio Dokter Umum Puskesmas dan RS per penduduk...26 Gambar 4.6 Rasio Dokter Umum terhadap Puskesmas menurut propinsi...29 Gambar 4.7 Alasan tidak dilaksanakannya SK Menkes No. 81 Tahun 2004 pada...32 daerah kajian Gambar 4.8 Hambatan Utama Dalam Perencanaan Kebutuhan...33 Tenaga Kesehatan di Daerah Penelitian yang telah menggunakan pedoman Gambar 4.9 Persepsi Responden tentang ketersediaan tenaga kesehatan di Puskesmas..36 Gambar 4.10.Persentase tenaga kesehatan yang mengharapkan peningkatan insentif...44 dan jenis insentif yang diharapkan menurut keterpencilan kecamatan 8

9 AKABA AKB AKI ASKES BKD BPS CPNS DRG DSP GAKY INPRES IDI IBI ISFI JPSBK KESLING KIA KS MDGs PDGI PERSAGI PERMENKES PKPS-BBM PNS PPNI POLTEKES POLINDES POSYANDU PTT PUSKESMAS PUSTU RPJM RS SDKI SKM SKN SKRT SMAK SMF SPK SPRG SPSS SUSENAS WHO WISN DAFTAR SINGKATAN = Angka Kematian Balita = Angka Kematian Bayi = Angka Kematian Ibu = Asuransi Kesehatan = Badan Kepegawaian Daerah = Badan Pusat Statistik = Calon Pegawai Negeri Sipil = Dokter Gigi = Daftar Susunan Pegawai = Gangguan Akibat Kurang Yodium = Instruksi Presiden = Ikatan Dokter Indonesia = Ikatan Bidan Indonesia = Ikatan Sarjana Farmasi Indonesia = Jaring Pengaman Sosial Bidang Kesehatan = Kesehatan Lingkungan = Kesehatan Ibu dan Anak = Kartu Sehat = Millenium Development Goals = Persatuan Dokter Gigi Indonesia = Persatuan Ahli Gizi Indonesia = Peraturan Menteri Kesehatan = Program Kompensasi Pengurangan Subsidi Bahan Bakar Minyak = Pegawai Negeri Sipil = Persatuan Perawat Nasional Indonesia = Politeknik Kesehatan = Pondok Bersalin Desa = Pos Pelayanan Terpadu = Pegawai Tidak Tetap = Pusat Kesehatan Msyarakat = Puskesmas Pembantu = Rencana Pembangunan Jangka Menengah = Rumah Sakit = Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia = Sarjana Kesehatan Masyarakat = Sistem Kesehatan Nasional = Survei Kesehatan Rumah Tangga = Sekolah Menengah Analis Kimia = Sekolah Menengah Farmasi = Sekolah Perawat Kesehatan = Sekolah Pengatur Rawat Gigi = Statistic Programme for the Social Science = Survai Sosial Ekonomi Nasional = World Health Organization = Work Load Indicator Staff Need 9

10 BAB I. PENDAHULUAN A. Latar Belakang Tujuan pembangunan kesehatan adalah meningkatkan kesadaran, kemauan, dan kemampuan hidup sehat bagi setiap orang agar terwujud derajat kesehatan masyarakat yang optimal yang ditandai oleh penduduknya berperilaku sehat dan dalam lingkungan sehat, memiliki kemampuan untuk menjangkau pelayanan kesehatan yang bermutu secara adil dan merata, serta memiliki derajat kesehatan yang optimal di seluruh wilayah Republik Indonesia (Indonesia Sehat 2010). Derajat kesehatan masyarakat Indonesia dari waktu ke waktu menunjukkan perbaikan. Hal ini dapat dilihat dari berbagai indikator kesehatan masyarakat antara lain meningkatnya umur harapan hidup, menurunnya angka kematian bayi dan anak balita, menurunnya angka kematian ibu melahirkan, dan menurunnya prevalesi gizi kurang pada anak balita. Usia harapan hidup meningkat dari 45 (1967b) menjadi 66,2 tahun (2001); angka kematian bayi (AKB) menurun dari 128 per kelahiran hidup (1960) menjadi 35 per kelahiran hidup ( ), angka kematian balita (AKABA) menurun dari 216 per kelahiran hidup (1960) menjadi 46 per kelahiran hidup ( ), dan angka kematian ibu (AKI) melahirkan menurun dari 450 per kelahiran hidup (1986) menjadi 307 per kelahiran hidup ( ). Prevalensi gizi kurang (underweight) pada balita, telah menurun dari 37,5 persen tahun 1989 menjadi 25,8 persen tahun Survey Kesehatan Rumah Tangga (SKRT) tahun 2001 menunjukkan anak balita yang pendek (stunting) sekitar 34,3 persen dan balita yang kurus (wasting) sebesar 16,6 persen. Prevalensi anemia gizi besi pada ibu hamil masih tinggi yaitu sekitar 45 persen (2003), dan prevalensi GAKY pada anak sekolah sebesar 11,1 persen (2003). Walaupun telah menunjukan berbagai perbaikan, jika dibandingkan dengan negaranegara tetangga, status kesehatan dan gizi masyarakat Indonesia masih tertinggal. Selain itu, terjadi disparitas yang cukup mencolok antar wilayah, kota-desa, dan tingkat sosial ekonomi. Indikator kesehatan dan gizi yang telah dicapai selama ini masih jauh dari sasaran yang telah ditargetkan dalam Millennium Development Goals (MDGs). MDG merupakan suatu kesepakatan global, sebagai benchmarks untuk mengukur perkembangan dalam pencapaian Deklarasi Millenium Beberapa target MDG yang ingin dicapai pada akhir tahun 2015, yang mempunyai pengaruh langsung pada derajat kesehatan di Indonesia antara lain adalah: (1) mengurangi prevalensi gizi kurang dan meningkatkan konsumsi kalori, (2) mengurangi dua per tiga angka kematian bayi dan angka kematian balita, (3) mengurangi tiga per empat angka kematian ibu, (4) menghentikan penyebaran penyakit HIV/AIDS, malaria dan penyakit menular lainnya, (5) mengurangi separuh proporsi penduduk yang tidak memiliki akses terhadap air bersih yang aman dan sanitasi dasar, dan (6) meningkatkan akses terhadap obat esensial (Bappenas, 2002). Berbagai faktor atau determinan yang mempengaruhi derajat kesehatan antara lain adalah lingkungan (fisik, biologik, dan sosial), perilaku dan gaya hidup, faktor genetis, dan pelayanan kesehatan. Dalam system kesehatan itu sendiri, menurut Sistem Kesehatan Nasional (Depkes, 2004), paling tidak terdapat enam subsistem yang turut menentukan 10

11 kinerja sistem kesehatan nasional yaitu subsistem upaya kesehatan, pembiayaan kesehatan, sumber daya manusia (SDM) kesehatan, obat dan perbekalan kesehatan, pemberdayaan masyarakat, dan manajemen kesehatan. Dalam subsistem SDM kesehatan, tenaga kesehatan merupakan unsure utama yang mendukung subsistem kesehatan lainnya. Yang dimaksud dengan tenaga kesehatan adalah semua orang yang bekerja secara aktif dan profesional di bidang kesehatan, yang untuk jenis tertentu memerlukan kewenangan dalam melakukan upaya kesehatan. Subsistem SDM kesehatan bertujuan pada tersedianya tenaga kesehatan yang bermutu secara mencukupi, terdistribusi secara adil, serta termanfaatkan secara berhasil-guna dan berdayaguna, untuk menjamin terselenggaranya pembangunan kesehatan guna meningkatkan derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya (Depkes, 2004). B. Tujuan dan Output Tujuan utama kajian ini adalah untuk mengetahui jumlah, mutu dan penyebaran tenaga kesehatan terutama di Puskesmas dan jaringannya serta faktor-faktor yang mempengaruhinya dalam pelayanan kesehatan bagi masyarakat termasuk penduduk miskin. Keluaran (output) kajian kebijakan perencanaan bidang kesehatan antara lain meliputi: (1) Tersedianya profil tenaga kesehatan terutama di Puskesmas berdasarkan wilayah geografis dan sosial ekonomi; dan (2) Tersusunnya rekomendasi kebijakan jumlah, mutu dan penyebaran ketenagaan kesehatan di Puskemas dan jaringannya sesuai dengan kebutuhan pelayanan kesehatan. C. Kerangka Konsep Untuk memberi gambaran secara ringkas tentang peran subsistem tenaga kesehatan dalam sistem kesehatan nasional (SKN), dibawah ini digambarkan kerangka keterkaitan berbagai subsitem dalam SKN. Derajat kesehatan masyarakat ditentukan sistem kesehatan yang dilaksanakan. Sistem kesehatan dipengaruhi oleh berbagai sistem lain di luar sistem kesehatan seperti sistem pendidikan, sistem ekonomi, sistem lingkungan dan sebagainya. Sistem kesehatan terdiri dari 6 subsistem yang satu sama lain saling berkaitan yaitu subsistem upaya kesehatan, pembiayaan kesehatan, sumberdaya manusia (SDM) kesehatan, obat dan perbekalan kesehatan, pemberdayaan masyarakat, dan manajemen kesehatan. 11

12 Gambar 1.1 KerangkaOutcome Sistem Kesehatan Nasional Status Kesehatan Responsiveness Subsistem Upaya Kesehatan Pembiayaan Kesehatan Output Tingkat Kesehatan Responsiveness Distribusi Biaya Subsistem SDM Kesehatan Pemberdayaan Masyarakat Sumberdaya Obat dan Perbekalan Kesehatan Manajemen Kesehatan Adaptasi dari SKN 2004 Dalam kajian fokus pembahasan akan diarahkan terhadap subsistem SDM kesehatan.terdapat tiga unsur pokok dalam subsistem SDM kesehatan yaitu perencanaan, pendidikan dan pelatihan, serta pendayagunaan kesehatan. Karena luasnya ruang lingkup ketenagaan, bahasan akan lebih diarahkan pada ketenagaan di Puskesmas sebagai ujung tombak pelayanan kesehatan dasar pada strata pertama. Pada Gambar 1.2 dibawah ini dijelaskan kerangka konsep kajian. Gambar 1.2 Kerangka Konsep Kajian Kebijakan Depkes: - Perencanaan - Diklat - Pendayagunaan Kondisi saat ini - Jumlah belum memadai - Distribusi tidak merata - Kompetensi kurang - Pengembangan profesi belum baik Kebijakan Kab/Kota: - Proses Perencanaan - Pelatihan - Rekrutmen & Penempatan - Sistem Insentif Kondisi yang diharapkan - Jumlah & Jenis tenaga terpenuhi - Distribusi merata - Berkualitas/Kompeten - Pengembangan profesi berjalan dengan baik Pelayanan Kesehatan Lebih Baik Faktor Lingkungan Strategis Status Kesehatan Meningkat - Desentralisasi - Geografis - Kemampuan Fiskal 12

13 Ketenagaan kesehatan nasional saat ini menghadapi berbagai masalah kecukupan, distibusi, mutu dan pengembangan profesi. Jumlah tenaga kesehatan belum mencapai jumlah yang diinginkan, distribusinya kurang merata, kompetensi tenaga yang kurang memadai dan pengembangan profesi yang masih belum sesuai harapan. Keadaan ini perlu diperbaiki antara lain melalui perumusan kebijakan ketenagaan kesehatan yang meliputi perencanaan kebutuhan tenaga, pendidikan dan pelatihan serta pendayagunaan tenaga. Dalam implementasinya kebijakan tersebut dipengaruhi baik secara positif maupun negatif oleh lingkungan strategis antara lain pelaksanaan desentralisasi, kemampuan fiskal daerah dan keaadaan geografis suatu wialayh cakupan. Jika kebijakan dan implementasi berjalan dengan baik maka diharapkan berbagai permasalah kesehatan, teutama berkaitan dengan jumlah dan jenisnya yan mencukupi, distribusi semakin baik, dan kualitasnya meningkat serta pengembangan profesi yang tertata. Dampak dari kebijakan yang diharapkan adalah pelayanan kesehatan yang lebih baik, yang pada akhirnya akan memperbaiki status kesehatan masyarakat. D. Perumusan Masalah dan Pertanyaan Kajian Jumlah tenaga kesehatan di Indonesia masih belum mencukupi. Berdasarkan Health System Performance Assessment 2004, rata-rata jumlah dokter per penduduk di Indonesia adalah 15,5 dan sekitar 60-70% dokter tersebut bertugas di Pulau Jawa. Sekitar dua per tiga dari jumlah provinsi mempunyai rasio dokter dibawah rata-rata nasional, terendah di Maluku (7,0), sedangkan tertinggi di DKI (70,8). Rata-rata bidan per penduduk di Indonesia sebesar 32,3, terendah di Provinsi Maluku (17,5). Sedangkan rasio perawat dengan penduduk adalah 108 per penduduk. Sebagian besar tenaga dokter (69%) bekerja disektor pemerintah. (Depkes, 2005) Kebijakan penempatan tenaga kesehatan dengan sistem pegawai tidak tetap (PTT) yang dilaksanakan pada tahun 90-an belum mampu menempatkan tenaga kesehatan (dokter umum, dokter gizi, dan bidan) secara merata terutama di daerah terpencil. Pada tahun 2003 sekitar 10,6 % Puskesmas tidak memiliki tenaga dokter. Begitu pula halnya dengan tenaga perawat dan bidan. Kompetensi tenaga kesehatan belum sesuai dengan kompetensi yang diharapakan apalagi jika dibandingkan dengan standar internasional. Susenas 2001, misalnya, menemukan sekitar 23,2% masyarakat yang bertempat tinggal di Pulau Jawa dan Bali menyatakan tidak/kurang puas terhadap pelayanan rawat jalan yang diselenggarakan oleh rumah sakit pemerintah. Sistem penghargaan dan sanksi, peningkatan karier, pendidikan dan pelatihan, sistem sertifikasi, registrasi dan lisensi belum berjalan dengan baik. Pengembangan organisasi profesi di bidang kesehatan sebagai mitra pemerintah dalam meningkatkan profesionalisme tenaga kesehatan belum berjalan dengan baik. Dalam sistem pelayanan kesehatan di Indonesia, puskesmas merupakan ujung tombak penyelenggara pelayanan kesehatan strata pertama. Puskesmas bertanggung jawab atas masalah kesehatan di wilayah kerjanya. Terdapat tiga fungsi utama puskesmas yaitu sebagai: (1) pusat penggerak pembangunan berwawasan kesehatan, (2) pusat pemberdayaan masyarakat di bidang kesehatan, dan (3) pusat pelayanan tingkat dasar. Susenas 2004, menunjukkan fasilitas kesehatan yang relatif banyak dimanfaatkan penduduk untuk berobat jalan adalah Puskesmas/Pustu (37,26 %), praktek dokter (24,39%) dan praktek petugas kesehatan(18,51%). Penduduk perdesaan lebih banyak memanfaatkan 13

14 Puskesmas/Pustu (42,40%), dan praktek petugas kesehatan (23,42%) (BPS, 2004). Pada umumnya, sebagian besar pengguna Puskesmas adalah penduduk miskin, sedangkan pengguna Rumah Sakit adalah penduduk mampu. Puskesmas yang berada di daerah tertinggal sering mengalami kekurangan berbagai jenis tenaga. Sebagai implikasinya, selain kemampuan masyarakat yang kurang karena kemiskinan, pelayanan yang diperoleh juga krang optimal karena banyaknya Puskesmas yang kekurangan tenaga kesehatan. Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) tahun (RI, 2004) kebijakan pembangunan kesehatan diarahkan untuk mendukung peningkatan kesejahteraan rakyat melalui peningkatan akses masyarakat terhadap pelayanan kesehatan yang berkualitas. Paling tidak terdapat tiga kebijakan RPJM yang fokusnya berkaitan dengan peningkatan pelayanan di Puskesmas dan ketenagaan kesehatan upaya yaitu: 1) peningkatan jumlah jaringan dan kualitas Puskesmas; 2) peningkatan kualitas dan kuantitas tenaga medis; dan 3) pengembangan jaminan kesehatan bagi penduduk miskin. Dengan melihat berbagai permasalahan ketenagaan kesehatan tersebut, maka perlu dikaji, bagamiana kebijakan perencanaan tenaga kesehatan dalam upaya untuk menjawab pemasalahan di atas. Khusunya, kajian diharapkan dapat menjawab beberapa pertanyaan berikut: 1. Bagaimana kebijakan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dalam hal ketenagaan kesehatan di Puskesmas? 2. Bagaimana ketersediaan tenaga kesehatan di Puskesmas dan jaringannya? 3. Bagaimana mutu tenaga kesehatan yang tersedia? 4. Bagaimana distribusi tenaga kesehatan di Puskesmas di wilayah tertinggal dan terpencil? 5. Bagaimana pembinaan karir tenaga kesehatan yang bekerja di Puskesmas? 6. Bagaimana tanggapan masyarakat terhadap pelayanan oleh tenaga kesehatan di Puskesmas? 7. Bagaimana peran Puskesmas dalam pelayanan kesehatan bagi penduduk miskin? 8. Faktor-faktor apa yang menjadi penghambat dan pendukung dalam pelaksanaan tugas tenaga kesehatan di Puskesmas? 14

15 A. Tempat dan Waktu Kajian BAB II. RUANG LINGKUP DAN METODOLOGI Kajian dilaksanakan di 7 provinsi, mencakup 32 kabupaten/kota, dan 88 puskesmas. Kajian dilaksanakan selama 8 bulan pada tahun 2005, dengan persiapan salama 2 bulan, pelaksanaan pengumpulan dan analisis data 5 bulan, dan penyusunan laporan 1 bulan. B. Desain Kajian Disain kajian adalah cross sectional, yaitu dengan memotret keadaan ketenagaan kesehatan dari segi perencanaan kebutuhan, pendidikan dan pelatihan dan pendayagunaan tenaga kesehatan dengan sampel kajian di beberapa provinsi, kabupaten, puskesmas, dan tenaga kesehatan. C. Ruang Lingkup Kegiatan Kajian ini difokuskan untuk ketenagaan kesehatan di Puskesmas dan jaringannya. Kajian dilakukan di 7 propinsi terpilih yang ditentukan berdasarkan katagorisasi rasio tenaga kesehatan dan penduduk di Puskesmas serta mewakili karakteristik wilayah Indonesia bagian Barat, dan Wilayah Timur. Pada setiap propinsi di ambil beberapa Kabupaten/Kota berdasarkan tingkat kemajuannya. Selanjutnya di setiap Kabupaten/Kota terpilih secara proporsional dipilih sejumlah Puskesmas yang menggambarkan daerah perkotaan dan daerah perdesaan Untuk melakukan kajian ini dilaksanakan beberapa kegiatan sebagai berikut: 1. Diskusi dan seminar tentang kebijakan ketenagaan kesehatan; 2. Focus Group Discussion (FGD); 3. Pengumpulan data ketenagaan kesehatan di Puskesmas meliputi jumlah, distribusi dan kualitas; 4. Pengumpulan data tentang faktor-faktor yang mempengaruhi ketenagaan kesehatan di Puskesmas; 5. Pengumpulan data tentang peran Puskesmas dalam pelayanan kesehatan bagi penduduk miskin; 6. Pengumpulan data tentang persepsi masyarakat terhadap pelayanan kesehatan yang diberikan oleh tenaga kesehatan di Puskesmas; 7. Mempelajari pembinaan karir bagi tenaga kesehatan di Puskesmas yang dilaksanakan saat ini; 8. Melakukan analisis data dan menyusun laporan penelitian; dan 9. Diseminasi hasil penelitian melalui seminar dan workshop. D. Sampel dan Variabel Kajian Pemilihan sampel provinsi kajian dipilih secara purposif dengan memperhatikan karakterisik wilayah yaitu yang sering dibagi ke dalam wilayah barat dan wilayah timur. Kawasan barat diwakili oleh Provinsi Jawa Barat, Sumatera Barat, Jawa Tengah, dan DI Yogyakarta, sedangkan kawasan timur diwakili oleh Provinsi Sulawesi Selatan, Nusa Tenggara Barat dan Papua. 15

16 Pemilihan Kabupaten/Kota juga dilaksanakan secara purposif dengan memperhatikan kapasitas fiskal dan dan ketertinggalan wilayah. Didasarkan atas kemampuan fiskal, yaitu kapasitas fiskal tinggi 2 Kab/kota, kapasitas fiskal sedang 9 kab/kota dan kapasitas fiskal rendah 21 kab/kota. Menurut katagori daerah, yaitu 8 kabupaten tertinggal dan 24 kab/kota tidak tertinggal. Sedangkan yang menjadi responden terdiri dari staf Dinas Kesehatan Popinsi dan Kabupaten/Kota sebanyak 42 orang, Kepala Puskesmas sebanyak 84 orang, dan tenaga kesehatan di puskesmas sebanyak 193 orang. Keseluruhan jumlah responden kajian ini adalah sebanyak 319 responden. Tabel 2.1 Daftar Lokasi (Sampel) Kajian Kebijakan Perencanaan Tenaga Kesehatan No. Propinsi Jml. Kab/Kota Kriteria Wilayah Kapasitas Fiskal Jumlah Responden tertinggal Tak tertinggal tinggi sedang rendah Dinkes Kapala Puskesmas Tenaga Kesehatan a. Kawasan Barat 1. Sumatera Barat Jawa Barat Jawa Tengah DIY b. Kawasan Timur 1. Sulawesi Selatan NTB Papua JUMLAH Dalam kajian ini dikumpulkan dan dianalisis berbagai variabel penting dari ketiga unsur pokok subsistem SDM kesehatan yaitu perencanaan kebutuhan, pendidikan dan pelatihan, dan pendayagunaan tenaga kesehatan, antara lain: unit kerja penyusun rencana, jenis tenaga, periode penyusunan rencana, dasar penyusunan rencana, metoda penyusunan rencana, hambatan yang ditemui, koordinasi penyusunan rencana, sistem informasi untuk penyususan rencana. Selain itu dikumpulkan pula kebutuhan dan ketersediaan tenaga, proses pengajuan kebutuhan, rekrutmen tenaga di daerah, masalah yang dihadapi dalam pengadaan tenaga, kriteria penentuan lokasi penempatan tenaga, kewenangan penempatan tenaga, pelatihan tenaga, jenis pelatihan yang dilaksanakan, sumber pembiayaan untuk pelatihan tenaga, dan sistem insentif yang digunakan serta minat untuk bertugas di daerah. E. Pengumpulan dan Analisa Data Data yang dikumpulkan meliputi data sekunder dan data primer. Data sekunder berupa data dan informasi dari berbagai lietartur yang berasal dari Buku Profil Kesehatan (Indonesia, Provinsi, Kabupaten), BPS (Kabupaten Dalam Angka, Susenas), serta bukubuku lain yang relevan. Selain itu dilakukan nara sumber yang kompeten dalam kebijakan SDM Kesehatan antara lain Kepala Pusat Pendidikan Tenaga Kesehatan, Kepala Biro 16

17 Kepegawaian, Kepala Pusat Pengembangan Kebijakan Kesehatan, dan Kepala Pusat Perencanaan Tenaga Kesehatan. Data primer dikumpulkan dengan menggunakan kuesioner dan diskusi dengan responden Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota, Kepala Puskesmas, dan tenaga kesehatan yang bertugas di puskesmas. Data primer yang dikumpulkan meliputi data dan infomasi yang berkaitan dengan perencanaan kebutuhan tenaga kesehatan, pendidikan dan pelatihan tenaga kesehatan dan pendayagunaan tenaga kesehatan. Pengelolaan data dilakukan di Direktorat Kesehatan dan Gizi Masyarakat, Bappenas. Data yang masuk dari lapangan diverifikasi kelengkapan dan konsistensinya. Selanjutnya data di entri kedalam komputer dengan menggunakan program SPSS. Analisis univariate dilakukan terhadap setiap variabel yang dikumpulkan untuk mengetahui kecenderungan sebarannya dan untuk memperoleh statistik deskriptif. Analisis hubungan antar variabel digunakan analisis deskriptif yaitu dengan membandingkan kebijakan yang ada dengan kenyataan yang terjadi pada saat kebijakan tersebut diimplementasikan. Hasil analisis data selanjutnya disajikan dalam bentuk tabel dan gambar. 17