DEPARTEMEN PERTAHANAN - TNI - MASYARAKAT SIPIL: RELASI DALAM FORMULASI KEBIJAKAN DAN TRANSPARANSI IMPLEMENTASI 1

Transkripsi

1 DEPARTEMEN PERTAHANAN - TNI - MASYARAKAT SIPIL: RELASI DALAM FORMULASI KEBIJAKAN DAN TRANSPARANSI IMPLEMENTASI 1 T. Hari PRIHATONO 2 Pendahuluan Setelah 10 tahun reformasi berlalu, perdebatan tentang SSR dan CMR di Indonesia masih tetap tak berujung pangkal. Gagasan dan pemikiran yang digunakan sebagai landasan untuk membangun sebuah sistem pertahanan yang proper serta kekuatan militer yang handal kerap kali kandas dan tenggelam di tengah pergumulan berbagai isu seputar ekonomi, kesejahteraan, HAM, dan bencana alam selain, dan sudah barang tentu, faktor incompetency dan less capacity dari institusi dan aktor-aktor yang terkait langsung di bidang pertahanan. Tak jarang berbagai pertimbangan dan perhitungan politik selama 10 tahun belakangan ini justru membelenggu ruang gerak perubahan serta menyebabkan arah perubahan justru berada dalam ketidakpastian. Ketidakpastian itu menjadi semakin kuat, khususnya karena sebenarnya memang tidak banyak terjadi perubahan karakter rejim, baik dari cara memandang dan memahami persoalan, kekuatan-kekuatan dominan dalam sistem politik maupun perilaku birokrasi pemerintahan. Dalam konteks demikian, disadari bahwa kekayaan pemikiran dan kemauan untuk berubah saja belumlah cukup mejadi penggerak utama perubahan. Berbagai regulasi yang telah dihasilkan dan/atau demokratisasi hubungan sipil-militer yang berkembang baru sebatas di atas kertas dan belum terwujud secara nyata dalam kehidupan bernegara. Walau sebagian besar aktor-aktor di bidang pertahanan dan keamanan menyadari betul tentang perubahan lingkungan strategis, ancaman terorisme, globalisasi, dan berbagai hal yang seharusnya memerlukan penyesuaian konseptualisasi dan perwujudannya dalam sistem pertahanan dan keamanan, namun tuntutan demokrasi dan keniscayaan untuk mematuhi nilai-nilai kemanusiaan telah menjadikan negara seakan-akan berada dalam belenggu persoalan yang tidak mudah diurai. Bahkan, perumusan kebijakan pertahanan hingga 10 tahun reformasi ini tidak pernah dapat tuntas menjawab pertanyaan tentang kapan sesuatu menjadi ancaman, bagaimana menghadapinya, dan seberapa besar sumberdaya yang diperlukan untuk itu. Arus demokratisasi yang berkembang pada proses politik untuk menentukan tujuan dan menggunakan sumberdaya nasional tidak dengan sendirinya memberi warna pada perubahan paradigma tentang pertahanan dan keamanan, khususnya terkait dengan tugas-tugas militer. 1 Pengantar diskusi untuk simposium 10 Tahun Reformasi Sektor Keamanan di Indonesia dengan tema Reformasi TNI dan Departemen Pertahanan RI Pasca Orde Baru di Indonesia, yang diselenggarakan atas kerja sama Lesperssi-HRWG-IDSPS-DCAF, Hotel Sultan - Jakarta Mei Direktur Eksekutif ProPatria Institute. peran dephan dalam formulasi kebijakan (mekanisme transparansi) dan hubungannya dengan tni 1

2 Padahal, sebagaimana diketahui, kebijakan politik di bidang pertahanan dan militer merupakan masalah mendasar dalam pengelolaan negara. Selain karena terkait masalah survival of the state dan/atau survival of the nation, juga karena kebijakan itu harus diletakkan dalam koridor transisi demokrasi yang seringkali memberikan sorotan sangat tajam terhadap aspek perlindungan HAM. Sehingga tak bisa dihindari bahwa seluruh kebijakan poltik di bidang pertahanan dan militer tersebut harus menggarisbawahi aspek pertanggungjawaban politik maupun dalam pertautannya dengan lingkungan kehidupan sosial masyarakatnya. Dephan Dan Formulasi Kebijakan Pertahanan Kebijakan politik di bidang pertahanan dan militer merupakan suatu intrumen penting untuk menjamin kepastian hukum dan politik tentang pelaksanaan fungsi pertahanan dan penggunaan kekuatan militer dalam mekanisme penyelenggaraan negara demokratis. Oleh karenanya proses penyusunan kebijakan semacam ini hanya dibenarkan dilakukan oleh suatu institusi yang memiliki mandat politik demokratis, dalam hal ini Departemen Pertahanan. Kebijakan politik di bidang pertahanan dan militer, oleh karenanya, tidak hanya mengatur soal kedudukan, tugas dan kewenangan, tetapi juga bagaimana hubungan interaksi dan koordinasi di antara berbagai institusi politik terkait implementasi kebijakan pertahanan, dan juga bagaimana interaksi berbagai aktor pelaksananya, terutama singgungan aktor militer dengan aktor-aktor non-militer. Dalam konteks inilah seluruh kebijakan politik di bidang pertahanan dan militer tersebut harus ditempatkan dalam koridor demokrasi yang menegasikan akuntabilitas (batas kewewenangan dan tanggung jawab) secara tegas. Dan oleh karenanya dalam konteks akuntabilitas itu pula menjadi penting untuk mencermati seluruh substansi dari regulasi politik serta kebijakan operasional di bidang pertahanan dan militer. Secara normatif regulasi politik di bidang pertahanan pada umumnya memuat tiga hal, yaitu terkait kewenangan perumusan kebijakan politik, pembinaan kekuatan dan potensi, serta kewenangan penggunaan. Soal kebijakan politik dan aspek operasional ini masing-masing memiliki wilayah akuntabilitas yang berbeda, meskipun juga diakui terdapat prinsip-prinsip umum yang secara universal sama di mana pun. Berbagai kebijakan dengan stratanya masing-masing, dalam konteks Indonesia, dapat dilihat dalam, setidaknya, tiga dokumen utama, yaitu postur pertahanan, doktrin pertahanan, dan strategi pertahanan, yang merupakan penjabaran lebih lanjut dari kebijakan umum di bidang pertahanan negara (jakumhaneg). Selain berbagai kebijakan yang merupakan elaborasi dari jakumhaneg, Departemen Pertahanan juga berkewajiban dan memiliki kewenangan dalam hal penyusunan Buku Putih Pertahanan (Defense White Paper), yaitu suatu pernyataan tentang kebijakan pertahanan yang dimaksudkan untuk menciptakan saling percaya antara Indonesia dengan negara lain. Buku Putih Pertahanan pada intinya memberikan penjelasan secara garis besar tentang, misalnya, posisi Indonesia sebagai negara kepulauan dengan berbagai tantangan keamanan yang dihadapi, filosofi politik pertahanan Indonesia, kepentingan nasional yang hendak diperjuangkan, juga analisa masalah-masalah keamanan aktual yang dihadapi saat ini hingga beberapa tahun ke depan. Berdasarkan hal-hal itu pula, Buku Putih Pertahanan juga memuat peran dephan dalam formulasi kebijakan (mekanisme transparansi) dan hubungannya dengan tni 2

3 penjelasan tentang bagaimana rencana Indonesia untuk memperjuangkan kepentingan pertahanan dan keamanannya, yang sekaligus juga menunjukkan komitmen untuk menjaga keamanan regional dan internasional. Selain itu, Buku Putih Pertahanan juga dimaksudkan untuk memberikan penjelasan kepada masyarakat internasional tentang besaran anggaran pertahanan dan penggunaannya untuk membangun saling percaya bahwa pembangunan kekuatan pertahanan Indonesia tidak dimaksudkan sebagai upaya untuk mengancam pihakpihak lain, khususnya negara-negara tetangga. Terlepas dari kepentingan dan hubungannya dengan dunia internasional, kebijakan politik di bidang pertahanan dan militer sekaligus merupakan instrumen legal konstitusional yang akan memberikan kepastian hukum dan politik. Dalam konteks Indonesia, hal ini penting untuk menghindari terjadinya penyalahgunaan kekuatan militer bagi kepentingan politik kekuasaan. Dan oleh karenanya, kebijakan pertahanan terkait dengan tugas dan kewenangan TNI harus pula dielaborasikan dalam bentuk kebijakan militer nasional, yang mencakup pula kebijakan penggunaan TNI baik untuk operasi militer perang maupun untuk operasi militer selain perang, untuk memastikan dterapkannya prinsip-prinsi transparansi dan akuntabilitas secara berjenjang. Relevansi dan Efektivitas Kebijakan Dephan di Bidang Pertahanan dan Militer Di tengah proses transisi demokrasi yang berlangsung sekarang ini, kebijakan politik di bidang pertahanan dan militer masih menjadi hal yang sangat relevan untuk mendapatkan perhatian secara seksama dari berbagai stakeholders. Hal ini mengingat bahwa pengaturan legal konstitusional di bidang pertahanan dan militer selama 10 tahun belakangan ini dirasakan masih saling tumpang tindih dengan pengaturan di bidang lain, khususnya terkait dengan pengaturan di bidang keamanan. Kekaburan pengaturan ini yang kerap kali justru sekarang menciptakan kegamangan baik TNI maupun POLRI dalam bertindak menghadapi berbagai permasalah [keamanan] belakangan ini. Untuk memperjelas berbagai kekaburan itu, diperlukan beragam kebijakan dan instrumen untuk menghadapi ancaman yang beragam dan dalam eskalasi yang berbeda. Sumber-sumber ancaman yang diidentifikasi sangat beragam, baik oleh aktor-aktor di bidang pertahanan maupun keamanan, mulai dari kerusuhan massa, konflik komunal, separatisme, terorisme, radikalisme, illegal fishing, illegal logging, illegal minning dan human trafficking, serta trans-national crimes, perlu penegasan terhadap kewenangan berbagai aktor tersebut. Dan oleh karenanya, selain memerlukan respon kebijakan, juga pendekatan berbeda berdasarkan konteks permasalahannya masing-masing. Dalam lingkup kebijakan pertahanan dan pengembangan kekuatan militer, ketegasan ini pada akhirnya akan membawa implikasi pada strategi pertahanan dan pengembangan kekuatan pertahanan. Walau juga harus diakui bahwa ancaman bukanlah satu-satunya faktor dalam memperhitungkan pengembangan kekuatan pertahanan Indonesia. Posisi geostrategis Indonesia yang berada di antara dua benua dan dua lautan dan menjadi jalur utama lalu lintas internasional, adalah faktor lain yang jauh lebih strategis dalam merumuskan kebijakan dan strategi pertahanan Indonesia. peran dephan dalam formulasi kebijakan (mekanisme transparansi) dan hubungannya dengan tni 3

4 Namun masalahnya hingga kini belum ada cetak biru (blue print) bagi rencana perubahan strategi tersebut. Hingga kini Indonesia masih mengembangkan strategi pertahanannya dengan bertumpu pada kekuatan darat (land-based strategy). Bahkan dokumen kebijakan pertahanan yang baru keluar beberapa waktu belakangan ini sekalipun buku putih, doktrin, atrategi, dan postur nampaknya tidak dimaksudkan untuk perubahan itu, namun sebatas pada soal prioritas anggaran bagi upaya modernisasi alutsista AL dan AU yang memang sudah tidak layak pakai. Namun bersamaan dengan itu, ancaman terhadap negara masih tetap dipersepsikan bersumber dari dalam seperti separatisme, pemberontakan bersenjata, konflik komunal, maupun kerusuhan massal sehingga menjustifikasi tetap pentingnya kebijakan tentang pembinaan teritorial seperti di waktu-waktu sebelumnya. Oleh karena itu, ke depan kebijakan pertahanan dan militer akan jauh lebih efektif dan sekaligus menemukan relevansinya jika dilandaskan pada kaji ulang terhadap berbagai kebijakan sebelumnya. Kaji ulang semacam ini diperlukan untuk melihat apakah kebijakan pertahanan di waktu-waktu lalu hingga sekarang ini, yang tetap bertumpu pada kekuatan darat, masih cukup efisien dalam pengembangan kekuatan tempur dan pelaksanaan berbagai operasi TNI? Kaji ulang semacam ini sekaligus juga diharapkan dapat menjawab sejumlah pertanyaan tentang apakah strategi tersebut didasarkan atas kepentingan keamanan nasional, analisa lingkungan strategis dan analisa ancaman, serta apakah strategi tersebut kemudian dijabarkan pada pengembangan kekuatan dan strategi militer. Keterpaduan berbagai kebijakan itu yang nampaknya hingga kini masih menjadi persoalan utama dalam kebijakankebijakan di bidang pertahanan dan militer di Indonesia. Peran Masyarakat Sipil Dalam Formulasi Kebijakan Pertahanan Dalam masa transisi seperti sekarang, dan di tengah belum mapannya sub-sistem di bidang pertahanan dan keamanan, peran masyarakat sipil menjadi sangat penting dan relevan dalam memberikan kontribusi pemikiran, baik berupa hasil-hasil kajian, konsep alternatif, maupun berbagai rekomendasi kebijakan, sebagai upaya mengurai kerancuan kebijakan di bidang pertahanan dan keamanan. Kontribusi semacam ini sangat berarti bukan saja karena dibutuhkan untuk mampu mengurai ketidakjelasan penataan sistem politik (system building), melainkan juga karena terdapat beragam ketidakkonsistenan dan cara pandang yang tidak dapat seluruhnya diakomodasi oleh sistem politik dalam penyelesaian berbagai masalah (problem solving). Keterlibatan instrumen masyaraakat sipil dengan demikian diharapkan dapat lebih mengarahkan bagi pembentukan dan perumusan regulasi politik yang lebih tegas yang ditujukan untuk melindungi instrumen pertahanan dari anasir-anasir politik. Selain karena tumpang tindihnya kebijakan politik di bidang pertahanan dan keamanan seperti yang ada sekarang ini menimbulkan ketidakefektifan bagi upaya kontrol instrumen demokratik terhadap implementasi berbagai kebijakan tersebut. 3 3 Namun demikian, banyak faktor lain yang juga dapat menjelaskan kelemahan implementasi kebijakan pertahanan oleh TNI. Tetapi mungkin yang paling krusial adalah masih dominannya struktur komando TNI terhadap para perwira TNI yang berada di Departemen Pertahanan, ketidakmampuan sipil dalam mengelola peran dephan dalam formulasi kebijakan (mekanisme transparansi) dan hubungannya dengan tni 4

5 Keterlibatan instrumen masyarakat sipil yang selama 10 tahun belakangan ini lebih banyak diarahkan bagi sejumlah perubahan dari segi pengaturan legislasi, perubahan orientasi kebijakan, strategi operasional maupun struktur organisasi dari instansi-instansi yang bertugas sebagai pelaksana fungsi pemerintahan di bidang pertahanan dan keamanan, ke depan menjadi tidak cukup dan perlu diperluas dan diperkuat. Tuntutan demokratisasi, perubahan konstitusi maupun perumusan ulang sejumlah legislasi yang terjadi selama ini, ke depan mengharuskan kerja-kerja bagi reformasi itu dititikberatkan bagi perubahan paradigma pada instansi-instansi yang secara absah, atas nama negara, dapat menggunakan instrumen pemaksa (coercive), terutama senjata, hukum, dan kegiatan tersembunyi (covert action). Selain itu, keterlibatan instrumen masyarakat sipil ini ke depan menjadi sangat relevan, khususnya dalam konteks untuk mencermati kembali serta mempertegas relasi antara penggunaan kekuatan TNI dan tugas-tugas yang menurut ketentuan perundangan dibebankan kepada TNI. Karena berdasarkan UU No.34/2004, fungsi TNI dalam pelaksanaan tugas pokok, dengan operasi militer perang maupun operasi militer selain perang, dilaksanakan dalam kaitannya dengan tujuan pencegahan, penangkalan, penindakan dan pemulihan. Namun demikian parameter-parameter tersebut tugas pokok, modalitas, dan fungsi operasional hingga kini belum cukup dirinci untuk memperjelas struktur kendali operasi berikut konsekuensi yang menyertainya ketika TNI diikutsertakan dalam pelaksanaan tugastugas tertentu bersama dengan instansi penyelenggara keamanan lainnya. Penutup Hingga saat ini kebijakan politik dan kebijakan operasional di bidang pertahanan dan keamanan masih belum cukup padu baik secara substansi maupun dalam hal hubungan antar institusi dan aktor-aktornya baik di tingkat pusat sampai daerah. Masalah ini masih sangat memerlukan perhatian dan komitmen dari berbagai pihak dengan menempatkannya sebagai salah satu agenda strategis ke depan. Hal ini selain karena merupakan tuntutan politik demokratis, juga karena tujuan bagi kepentingan membangun kekuatan TNI yang profesional dan akuntabel. Dan dalam konteks itu pula maka kehendak untuk membangun kontrol sipil demokratik atas peran-peran militer juga harus dipandang sebagai dan ditempatkan dalam koridor mekanisme checks and balances secara positif. Atas dasar itu, dan berdasarkan berbagai persoalan yang hingga kini masih inhern dalam proses formulasi kebijakan di bidang pertahanan dan militer, beberapa rekomendasi berikut mungkin dapat menjadi suatu pertimbangan bersama bagi upaya penataan ulang terhadap kerangka kerja di bidang reformasi pertahanan dan militer untuk menjawab tantangantantangan mendesak (problem solving) serta bagi upaya pengembangan sistem (system building) ke depan. Dan mungkin dari beberapa rekomendasi ini pula dapat dicermati terkait peran-peran strategis apa ke depan yang bisa dimainkan oleh instrumen masyarakaat sipil, khususnya yang berada di luar jalur pemerintahan dan parlemen. kebijakan pertahanan negara, dan ketidakmampuan negara memberikan anggaran yang cukup kepada TNI yang pada akhirnya justru menyulitkan kontrol terhadap TNI. peran dephan dalam formulasi kebijakan (mekanisme transparansi) dan hubungannya dengan tni 5

6 Pertama, dari aspek kebijakan teknis; (i) perlu segera dipersiapkan berbagai aturan maupun ketentuan pelaksana, baik dalam bentuk PP, Perpres, dan Kepres, hingga Permen, Kepmen dan Skep Panglima TNI bagi upaya mendukung pelaksanaan tugas-tugas TNI, sebagaimana tercakup dalam peraturan perundangan yang ada untuk dapat menjamin bahwa seluruh proses perubahan tersebut tidak berlangsung di ruang hampa (in vacum); (ii) perlu segera disiapkan SOP (standard operating procedure) baik pada tingkatan strategis maupun taktis dan teknis untuk dapat menjamin adanya minimum respons berdasarkan apa yang bisa dilakukan secara bertingkat. Kedua, dari aspek kebijakan politik; dapat dilakukan beberapa hal sebagai berikut: (i) mendorong institusionalisasi perubahan budaya politik sebagai wujud konkrit terhadap perubahan paradigma (paradigm sift) seluruh aparat di bidang pertahanan dan militer; (ii) menegaskan pentingnya integralisasi mekanisme respon berbagai persoalan sebagai upaya membangun sistem pemerintahan yang efektif; (iii) menyiapkan berbagai indikator yang diperlukan bagi dilakukannya efisiensi dan transparansi dalam penggunaan national resources; (iv) menyiapkan berbagai konsep alternatif bagi upaya mengatasi kesenjangan kapabilitas TNI dengan mengembangkan postur TNI yang betul-betul sesuai dengan kebutuhan pertahanan dengan mendasarkan pada perkiraan ancaman yang ada. Ketiga, dari aspek regulasi dan kebutuhan pengembangan sistem (system building); untuk jangka panjang, nampaknya tidak satupun dari sejumlah persoalan itu dapat diselesaikan tanpa pembuatan perundang-undangan baru dan/atau penyesuaian (sinkronisasi) terhadap berbagai undang-undang yang sudah ada. Dalam konteks ini, elemen masyarakat sipil perlu membuka kembali wacana tentang keamanan nasional dengan sekaligus menyiapkan berbagai konsep alternatif untuk mengakhiri berbagai ketidakjelasan dan ketidakpastian hukum, sekaligus untuk kembali melakukan penataan ulang peran, fungsi, kewenangan, tugas dan tanggung jawab seluruh institusi di bidang keamanan nasional sebagai prasyarat mutlak bagi upaya membangun stabilitas nasional secara lebih terintegrasi. Jakarta / 28 Mei 2008 peran dephan dalam formulasi kebijakan (mekanisme transparansi) dan hubungannya dengan tni 6