OBLIGASI DAERAH SEBAGAI SALAH SATU SUMBER PEMBIAYAAN DAERAH

Transkripsi

1 OBLIGASI DAERAH.,... OBLIGASI DAERAH SEBAGAI SALAH SATU SUMBER PEMBIAYAAN DAERAH Eka Desy dan M.S Tumanggor' Ahstract: In the midst of the gtobal crisis this country experience, new phenomenons emerge such as regional's petition to have extended autonomy and a fair,rights on its sources of economy. Dealing with these issues, the government works hard and prepare atl the provision that it needs, such as, Law No.22 of 1999 concerning regional autonomy and Law No. 25 of 1999 concerning Central and Regional Financial Balancing. This paper is expected to unravel the potency of regional SourCeS, Iike, regional earnings or fund-lending institution either foreign or local institution used to develop regional itself. Another source of funding which proved to be very potential to absorb a large amount of capital is Capital Market. The Capital Market is expected to be the key of regional development. This paper will also try to describe how the regional could raise fund through Capitat Market instrument which is, Municiple Bond and its derivatives. Consequently, in the future the Regional could minimize its depended on the Central government furthermore could support the central to develop national economy. Pendahuluan Dengan diterbitkannya Undang-turdang Nomor 22 Tahwr 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangzur Keu,angan antara Pusat dan Daerah ; Penyelenggaraan Otonomi Daerah ; Pengafirar1 Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang berkeadilan, telah mengalami perubahan mendasar jika dibandingkan dengan aturan yang ada dalam Undang-undang Nomor 5 Tahtur 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah dan tlndarg-udang Nomor 32 Tahun 1956 tentang Pembagian Keuangan Ptrsat dan Daerah. Mengantisipasi perubahan tersebut Dosen Fakultas Ekononri ljkida Meditek Vol. 8, No.21, Januari - April

2 diperlukan persiapan yang sesuai dengan pelu,ang, kendala dan potensi yang ada dan berkembang di masyarakat. Salah satu strnber keuangan atau pendapatan daerah wrtuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan dan pemban$man daerah adalah berupa pr4iaman, di samping sumber dana prembagian alokasi dari pusat, pajak, retribtusi dan bagian BUMD. Mengenai ketentuan tentang hal ini ada pada Undang-undang Nomor 22 Tahtur 1999, yang menyebutkan bahwa : "Pinjaman dalam negeri bersumher dsri Pemerintah, Lemhaga Komersial dan atau penerhitan Obligasi Daerah dengan diberitahuknn kepadn pemerinlaft sebelum pemini aman tersebut dilaksanalwn". Dewasa ini pendapatan daerah merupakan salah satu kata kunci dalam pelaksanaan otonomi daerah. Sedangkan Obligasi Daerah sebagai altematif sumber pembiayaan pembangruran daerah merupakan suatu langkah inovatif. Di samping itu obligasi salah satu sumber pembiayaan yang relatif aman dan murah. Obligasi Daeratr (Municipal Bond) adalah instumen efek yang relatif baru dalam Pasar Modal Indonesi4 sehingga seluk beluknya belum banyak diketahui oleh masyarakat dan kalangan bisnis. Dalam kaitan ini meliputi aspek-aspek yuridis yang belum tertata dan belum jelas benar kualifikasinya. Karena alasan tersebul maka pelaksanaan mobilisasi dana pembangruran lewat Obligasi Daerah harus dipersiupkatt secara serius dan hati-hati, terutama dari asprekepastian 1996). Instrumen Efek Obligasi Daerah Terdapat pepatah yang menyebutkan " tak kenal maka tak syffib", unhrk lebih memahami keberadaan Obligasi Daerah tentunya diperlukan suatu tahap jadi pengenalan terlebih dahulu. Pengertian Obligasi Daerah terpilah atas dua suku kata yaitu Obligasi dan Daerah. Obligasi adalah pengakuan hutang atau kesanggupan resmi urtuk membayar sejumlah nilai nominal tertentu pada waktu tertentu biasanya sejumlah nilai nominul yung tercantum disertai dengan syarat-syarat Penilaian obligasi relatif mudah, karena pendapatan atas obligasi berupa bunga secara pasti setiap periode akan diterima. Pemegang obligasi biasanya akan meminta tingkat keurhmgan yang lebih besar daripada tingkat keunhurgan bebas risiko (riskfree rate).tins<at keuntmgan yang diminta tersebut sangat bervariasi unttrk setiap penxahaan, hal ini tergantung pada risiko yang dihadapi penr-sahaan (R. Agus Sarlono, 1996). Sebagai tanda dokumen kontak 24 Meditek, Vol. 8, No.2l,,Ianuari - April 2000

3 hutang maka diterbitkanlah surat tanda bukti yang disebut dengan sertifikat obligasi. Daerah yang dimakzud di sini adalah meliputi daerah tingkat I yaitu propinsi, dan daerah tingkat li yaitu kabupaten dan kotamadya. Obligasi Daerah adalah sertifikat obligasi yang diterbitkan oleh pemerintah daerah, turit pemerintah daerah, badan otorita daerah, badan usaha daerah dan kegiatan-kegiatan swastia masyarakat (private activity bond) yang didukung atau disponsori dan atau dijamin pemerintah daerah. (Gilbert E, 1991) Penerbitan obligasi oleh pemerintah daerah berupa emisi yang bertujuan untuk ditawarkan kepada masyarakat melalui penawaran urnum {public ffiring). Untuk dapat melakukan penawman utnurn, pemerintah daemh terlebih datrulu mengajukan pemyataan pendaftaran sesu,ai dengan peraturan yang berlaku di antaranya adalah dengan memperoleh pemyataan efektif dari Bapepam. Pemerintah daerah bertindak sebagai emiten dan berstatu sebagai peminjam dana. Sedangkan masyarakat berkedudukan sebagai pemodal (im'estor) dan bertindak sebagai pemberi pinjaman, yang meliputi pemodal peroftngan dan lembaga (individual and instihttional iwestor). Hasil emisi Obligasi Daerah digunakan untuk kebuhrhan keuangan urnurn daerah maupun membiayai pengadaan saftura urnurn, baik yang tidak menghasilkan maupun yang menghasilkan pendapatan. Untuk menerbitkan Obligasi Daerah diperlukan terlebih dahulu penehrjuan atau izin dari lembaga eksekutif dan legislatif daerah dan pemerintah, sebelum dapat menyampaikan pemyataan pendaftaran emisi obligasi dan dinyatakan efektif oleh otoritas Pasar Modal (Bapepam). Prakarsa penerbitan obligasi dapat diawali proposal bidang Perencanaan Pembangunan, Dinas Pekerjaan Umum Daerah atau urit lain, serta dari petisi kelompok masyarakat yang dilampiri dengan kaji kelayakan secara objektif dan independen. Mekanisme otorisasi penerbitan obligasi daerah meliputi tahapan sebagai l99s).. Obligasi Daerah Tk II Pengusulan obligasi dilakukan oleh Bupati atau Walikota, kemudian atas persetujuan DPRD Tk II mekanisme diteruskan ke Gubernur dan pada tingkat akhir mendapat persetujuan dari Departemen Dalam Negeri. Selanjutnya nilai dari obligasi daerah tersebut diserahkan melalui mekanisme yang berlaku di pasar modal. 'Obligasi Daerah Tk I Pengusulan obligasi dilakukan oleh Gubernur, kemudian atas persetujuan DPRD Tk I mekanisme diteruskan ke Departemen Dalam Negeri dan pada tingkat akhir mendapat persetujuan Presiden. Selanjutnya nilai dari Obligasi Daerah tersebut diserahkan melalui mekanisme yang berlaku di pasar modal. Meditek, Vol. 8, No.2l, Januari - April

4 Mekanisnre selengkapnyaterdapat pada aliran gambar di bawah ini : ( Daerah ' Tku / ror,,,r"\ r Bappeda Tk II rdpu Tk II Y"K'o% ' Disiapkan/ -\ diaiukan \ Bupati/Walikota Pertanyaan Efektif Bapepam /, Laporan Kepada omendagri omenkeu 1 e Mensesneg \ rbapepam / z/tumrusai-\ ohesiden rdprd Tk I VPRDrku \ gambar l. Mekanisme Alur Obligasi Daerah Tk II ke Pasar Modal Daerah TKI Disiapkan/ diajukan Gubemu Kepala Daerah Tingkat I Laporan Kepada r Presiden emendagri omenkeu omensesneg o Presiden odprd Tk I odprd Tk II gambar 2. Mekanisme Alur Obligasi Daerah Tk I ke Pasar Modal 26 Mediteb Vol. 8, No.2l, Januori - April 2000

5 Mekanisme otorisasi dan tata cara pendaftaran obligasi daerdh perludituangkan dalam perahran perundangan yang ditetapkan oleh otoritas Pasar Modal. Manfaat dan Daya Tarik Obligasi Daerah Penerapan Municiple Bond diyaktni mampu memberikan solusi multidimensi dengan membawa filosofi win+vin solution antara pemerintah, warga masyarakat, investor, dan para pelaku Pasar Modal, di mana banyak pihak akan memetik manfaat, peluang usaha dan keuntturgan, antara lain sebagai berikut: l. Emiten (Pemda) dapat menghimpun dana guna memberdayakan diri untuk memicu dan memacu pembangunan di daerahnya. 2. Perbaikan ekonomi untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat melalui penciptaan lapangan kerja dan kesempatan kerja yang timbul dari penggandaan jaringan ekonomi atau multiplier e.ffects. 3. Instrumen baru memberikan pilihan investasi bagi masyarakat investor, selain memperoleh manfaat langsung dari berbagai infrastruktur yang dibangun dengan dana obligasi, juga masih rnendapatkan imbal hasil (yield) dan mungkin juga insentif lain. 4. Bagi lembaga dan profesi penunjang dan pelaku Pasar Modal dapat melihat lahan baru yang memberikan kesempatan untuk menjual jasa profesinya. dan memperoleh.fee sesuai dengan kontribusi masing-masing profesi (Gary, I 995 ). Pemerintah Daerah dengan potensi yang dimiliki dapat memilih proyek atau infrasnuktur yang paling n-rendesak dan sangat dibutulrkan oleh masyarakal urtuk selanjutrya mengkaji dan mempertimbangkan jenis atau tipe obligasi mana yang paling sesuai unhrk diterbitkan dalam rangka penghimpunan dana pembiayaan sebagaimana diuraikan di bawah ini. Keunturgan lainnya adalah menciptakan efek pengganda (multiplier e.ffects) baupa timbulnya jatitrgm kegratan ekonomi yang menunjang proyek pokok, yang kesemuianya itu menciptakan banyak lapangan kerja bagi masyarakat. Dengan demikian dicapai kondisi win-win,;olution bagtr banyak pihak. Obligasi Daemh, Municipal Bond atau populer disebut Munies di negara maju dianggap sebagai sekuritas yang sangat arnan. sehingga disebut "the safest of all senior securities". Hal ini dapat dimengerti mengingat bahwa pemerintah daerah sebagai emiten maupun prenjamin, merupakan institrsi perrnanen yang tidak pernah mengalami kebangkrutan. Menurut informasi sngat jarang obligasi daerah Meditek, Vol. 8, No.2l, Januari - April

6 mengalami drfot lt dalam memenuhi kewajibannya (Joe, 1998 & Poterba dkh 1997). Daya tarik lain dari Obligasi Daerah adalah pemberian fasilitas bebas pajak (tac-exempted) yang sesuai dengan sifat penghimpunan dan4 yang menrpakan bentuk gotong royong masyarakat urtrk mengadakan infrastuktur dan utilitas publik yang mernbrikan manfaat ralcyat banyak sehingga dibebaskan dari pajak pendapatan atas bunga obligasi. Dalam rangka pemasaftm, daya tarik lain Obligasi Daerah dapat diboikan benrpa insentifl bonus, partisipasi laba atau pendapatan operasional utilitas dan boleh jadi hadiah-hadiah. Berbagai daya tarik tersebut merupakan aksesoris atau pemanis (sweetenner) agu menciptakan demand pasrrr obligasi yang lebih kuat, misalnya obligasi berhadiah rumah atau bebas jalan tol seurnur hidup atau selama masa obligasi berlaku. Di mata investor jenis efek ini merupakan instrumen investasi yang sangat disukai dan menjadi sekuritas favorit masyarakat, sehingga timbul ungkapan bahwa munies adalah "the richmen's dcnlingl'. Dalam portftlio reksadana dana pensiul yayasan-yayasan, serta orang-oftng kaya yang mendambakan keamanan dan ketenangan dalam hidupny4 maka si Munies biasanya tidak pemah absen dan selalu ada dalam basket investasi mer ka. Obligasi Daerah dengan tinglmt bunga lebih rendah dari tingkat bunga umum masih dapat lebih menarik apabila dilekati dengan pemanis (sweetener\, misalnya berupa : - lv'aran - Option - Right for subscribtion - Hadiah - Lain-lain Risiko Memilih lnvestasi Obligasi Daerah Sebagaimana ditxrgkapkan di atas bahwa obligasi daerah hampir tidak mengandurg risiko sehingga dikategorikan sebagai "The strfest of all senior securities". Namtrn perlu disadari bahwa hal tenebut tidak berarti sama sekali bebas risiko. Bagaimanapun Pemda tidak tertutrry kemurgkinan gagal memenuhi kewajibannya (default) dalam menjamin pembayaran pokok pinjaman dan bunga obligasi. Di Amerika Serikat pernah terjadi Pemda gagal dan dituntut para pemegang obligasi, narnun kasus ini sangat jarang terjadi. 28 Meditek, Vol. 8, No.2l,,laruari - April 2000

7 Unnrk mengantisipasi adanya risiko tersebut bagi para pemodal (investor) baik yang berpengalaman ataupur belum berpengalaman di Pasar Modal, perlu memperhatikan beberapa hal dalam berinvestasi di antaranyadalah : ' Jangan menggunakan dana yang disediakan bagi kebutuhan sehari-hari untuk beinvestasi di Pasar Modal.. Jangan mengandalkan informasi dari satu pialang saja, hubungi beberapa pialang untuk memperoleh informasi dan rekomendasi.. Kenali dan dapatkan informasi lengkap tentang kondisi perusahaan. ' Jangan mudah panik apabila terjadi rumor yang belum pasti kebenarannya walaupun perlu diwaspadai (Poterba, dkk, 1997 & Slemrod, dkk, 1998). I Jenis Obligasi Daerah Obligasi Daerah dapat dibedakan dalam beberapa jenis atau tipe, berdasarkan sifat dan ciri yang melekat pada masing-masing jenis serta tujuan penggunaan obligasi, sifat penjaminan serta manfaat yang ditimbulkan dari sarana yang dibangun. Pemerintah Daerah, dengan mempertimbangkan tujuan dan penggunaan dana obligasi, sifat jaminan, manfaat dan identifikasi pihak penerima manfaat proyek yang didanai, sifat operasional sarana yang dibangwr (tidak atau menghasilkan pendapatan) dan aspek lainnya. Berdasarkan sifat atau perilaku obligasi (Feenberg, dkk, 1991 & Gordon, dkk, l99l). l. General Obligation Bond Obligasi yang diterbitkan oleh Pemerintah Daerah dijamin dengan potensi keuangan umum daerah sebagaimana lazimnya tercakup dalam APBD. 2. Special Revenue Bond Jenis obligasi daerah yang dananya digunakan untuk membangun sarana umum yang sifatnya menghasilkan pendapatan, seperti misalnya jalan atau jembatan tol. 3. Limited Tax Bond Obligasi Daerah jenis ini dijamin dengan pendapatan pajak tertentu secara terbatas. Misalnya pembangunan pusat perbelanjaan atau daerah komersial. Dana dari hasil obligasi ini digunakan untuk membiayai pembangunan sarana pendidikan berupa gedung sekolah atau kampus, di mana penerbitan obligasi tersebut di-hack rrp dengan pajak pendidikan Meditelq VoL 8, No.2l, Janu(ri - April

8 yang ditarik dari masyarakat di wilayah yang tercakup sebagai "school district". 4. Double Baruel Bond Obligasi yang diterbitkan dalam jumlah besar untuk membiayai proyek pembangunan sarana besar perlu didukung dengan hack up yang cukup untuk meng-cover kewajiban hutang obligasi beserta bunganya. 5. Incremental Tax Bond Obligasi daerah yang dananya berguna bagi peningkatan kondisi dan kualitas kawasan dalam suatu cakupan daerah di mana sarana tersebut berlokasi. Peningkatan kondisi atau kelas kawasan tersebut mengakibatkan kenaikan kelas dan nilai jual atau harga pasar tanah dan property di daerah yang bersangkutan, dalam hal ini dapat ditandai dengan peningkatan kelas tanah sehingga berpengaruh pada naiknya Nilai Jual Obyek Pajak (NJOP) untuk setiap bidang tanah, real estate, atau unitproperty. 6. Special Assessment Bond Obligasi ini dananya berguna untuk membangun sarana umum yang memberikan jasa dan manfaat yang dinikmati oleh seluruh anggota masyarakat. Jenis obligasi ini dapat dibedakan dalam dua tipe yaitu: a. General Special Assessment Bond b. Special Special Assessment Bond Dalam hal sarana yang dibiayai dengan dana obligasi, sifatnya memberikan manfaat kepada masyarakat umum dan kelompok tertentu (misalnya, pasar, shopping mall, dll) maka obligasi yang diterbitkan dijamin dari pendapatan yang ditarik dari kelompok tertentu dan pendapatan operasional umum, obligasi tersebut dinamakan General Special Assessment Bond. Apabila sarana yang dibangun dengan dana obligasi semata-mata hanya memberikan manfaat bagi kelompok tertentu yang ditunjuk, sehingga pendapatan penarikan kontribusi dari penerima manfaat yang ditunjuk selama periode mendatang digunakan sebagai back up utama pemenuhan kewajiban obligasi, maka obligasi tersebut dinamakan Special Special Assessment Bond. 7. Private Activity Bond Obligasi ini diterbitkan untuk membiayai kegiatan swasta yang bergerak dalam bidang sosial kemanusiaan dan bersifat nirlaba. 30 Meditek. Vol. 8, No.2l,.krrunri - April 2000

9 Sistem Penjaminan Emisi Obligasi Daerah a. Penjaminan Emisi (Underwriter) Underwriter adalah lembaga penunjang emisi efek yang berfungsi membantu emiten menyiapkan dokumen emisi, memberi jasa konsultasi kepada emiten, melaksanakan penawaran umum, serta meyakinkan emiten bahwa seluruh obligasi yang ditawarkan dapat terjual dan jika tersisa (tak terjual) wajib memborongnya. Bentuk penjaminan penuh (full commitment) adalah tipe yang paling tepat untuk terjualnya Obligasi Daerah, sedangkan tipe lainnya adalah upaya terbaik (hest effort) yaitu jika tidak habis terjual, sisanya dikembalikan kepada emiten. Dalam hal dana yang dibutuhkan cukup besar, maka diperlukan keterlibatan banyak Peniamin emisi atau dikenal sebagai Cyndicate. b. Mekanisme dan Sistem Penjaminan Mekanisme penjaminan dan penawaran umum Obligasi Daerah tidak banyak berbeda dengan emisi efek lainnya. Perbedaan yang penting terletak dalam hal dokumen yang dipersiapkan dalam pernyataan pendaftaran, Captive Market dalam pemasaran Obligasi Daerah yang dapat diharapkan keikutsertaan warga daerah secara massal. Dalam hal proyek besar dan emisi obligasi yang besar diperlukan sindikasi penjamin emisi yang dapat terdiri berpuluh-pttluh underwriter untuk memastikan pemasaran dan penjaminan penuh obligasi yang ditar.varkan. Dalam kasus pembangunan proyek sarana bernuansa lintas daerah atau lintas sektoral dan lintas regional di mana benefit dari infrastruktur memiliki cakupan yang luas, maka diperlukan koordinasi yang seksama menyangkut multidana untuk single pro.ject, dan kemungkinan adanya dana pendamping baik dari pemerintah pusat maupun dana luar negeri sehingga melibatkan berbagai daerah dan institusi (Gary, 1995 & Joe. l ee8). Kesimpulan Rencana pemerintah daerah menerbitkan obligasi turtr:k kepentingan pemberdayaan daerah disadari belum mampu menarik investor, hal ini disebabkan peringkat (rating) obligasi dan sejenisnya yang dikeluarkan Indonesia saat ini sangat rendah meskipur penerbit dari obligasi itu adalah pemerir-rtah daerah. tjnflrk mengantisipasi keadaan ini perlu diambil beberapa langkah, di antaranya adalah memperbanyak jaminan tambahan (dana) dari lembaga intemasional seperti IMF, Meditek, Vol. 8, No.2l, Januari - April l

10 mengembangkan pasar sekunder dengan harapan para investor yang aktif akan n-rendapat capital gain dan mendapatkan bunga dari investasi obligasi yang maeka tanam. Dibanding dengan obligasi non pemerintah, obligasi Pemerintah Daerah memiliki beberapa nilai lebilr, di antarany adalah: L Obligasi Pemerintah Daerah dapat berfungsi sebagai hedge sekuritas/surat berharga lain, terutama yang tidak memiliki pasar yang likuid. Instrumen hedging suku bunga seperti futures dan options bisa dikembangkan, dan itu akan memperkaya pilihan para investor. 2. Obligasi Pemerintah Daerah di satu sisi jika diperhitungkan dalam komposisi portfolio dapat menjadi saingan obligasi swasta, natnun di sisi lain berpotensi menaikkan posisi obligasi swasta yang pada akhimya dapat menyelesaikan permasalahan sektor swasta. 3. Obligasi Pemerintah Daerah memungkinkan adanya transparansi dari kebijakan-kebijakan Pemerintah Daerah. Dengan demikian tidak ada lagi keputusan-keputusan Pemerintah Daerah yang bersifat mendadak akibat berbagai tekanan. Pada akhirnya kebijakan-kebijakan pemerintah daerah dapat menjadi barometer kepercayaan rakyat terhadap pemerintahnya. Namun perlu disadari bahwa pengawasan pasar obligasi masih kurang keta! sehingga pemerintalr, dalam hal ini Bapepam, wajib membenahi kinerja dari pasar obligasi yaitu dengan memantau pasar. Sehingga baik harga maupun volume perrdagangan dapat terpantau dengan baik. Karena bagaimanapwr dengan adanya obligasi Pernerintah Daerah diharapkan dapat memperbesar pasar obligasi yang selama ini relatif kecil, hal ini terlihat dari kumulatif emisi obligasi sampai Desember 1999 yaitu sekitar Rp23,l7 Triliun, dibanding instrumen lainnya seperti emisi sah,am, yaitu sekitar Rp 206,4 Triliun. Kepustakaan 1. Bapepam (1995), a. Peraturan Pasar Modal, Jakarta, DEPKEU RI. (1996), b. Cetak Biru Pasar Modal Indonesia, DEPKEU RI (1998), c. Informasi Pasar Modal Indonesia, DEPKEU RI 2. Feenberg, Daniel R.: Poterba, James M, Which Households Own Municipal Bonds?: Evidence from Tax Returns, NBER Working Paper 3900, National Bureau of Economic Research, l99l. 3. Gordon, Roger H.: Metcalf, Gilbert E, Do Tax-Exempt Bonds Really Subsidize Municipal Capital?, NBER Working Paper 3835, National Bureau of Economic Research. I 991. JZ Meditek, Vol. 8, No.2l, Januari - April 2000

11 4. Gray, Gury, Municipal derivative securities : uses and valuation, Bun Ridge, Ill, Irwin, Mankiw. N. Gregory: Poterba, James M, Stock Market Yields and the Pricing of Municipal Bonds, NBER Working Paper 5607, National Bureau of Economic Research, Metcalf, Glbert E, The Role of Federal Taxation in the Supply of Municipal Bonds: Evidence from Muricipal Govemments, NBER Working Paper 3891, National Bureau of Economic Research, Mysah Joe,I{andbook for muni-bond issuers, Princeton, NJ, Bloomberg Prrss, Poterba, James M.: Rueben, Kim S, State Fiscal lnstitutions and the U. S. Mtnricipal Bond Market, NBER Working Paper 6237, National Bureau of Economic Research Slemrod, Joel: Greimel, Timothy, Did Steve Forbes Scare the Municipal Bond Market, NBER Working Paper 6583, National Bureau of Economic Research. I 998. I 0. UU No. 22 & No.25 Th UU No. 5 Th I 9l4. UU No. 32 Th I 956. Meditek, Vol. 8, No.2l, Januari - April 2000 aa JJ