TINJAUAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA TERHADAP TIGA UNDANG- UNDANG TERKAIT DENGAN KEUANGAN NEGARA

Transkripsi

1 TINJAUAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA TERHADAP TIGA UNDANG- UNDANG TERKAIT DENGAN KEUANGAN NEGARA (Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara) I. PENDAHULUAN Peran kekuasaan legislatif dalam keuangan negara bukan hal yang baru. Banyak literatur yang mengemukakan bahwa sejak masa pemerintahan Hindia Belanda sudah mulai ada pengaturan hukum keuangan negara melalui Indische Comptabiiteftswet (selanjutnya disebut ICW). 1 Berkaitan dengan pengaturan mengenai keuangan negara, saat ini di Indonesia berlaku Undang-Undang (UU) No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara dan UU No. 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan, Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Menurut Riawan Tjandra, ketiga Undang-Undang ini merupakan kelanjutan dari ICW yang pernah diamandemen dengan UU No. 9 Tahun 1968 Tentang Perbendaharaan Indonesia (UPI). 2 Riawan melihat bahwa secara garis besar, baik ICW maupun UPI mengatur 3 (tiga) hal pokok dalam pengelolaan keuangan negara, yaitu: aspek pengelolaan keuangan negara, aspek perbendaharaan negara dan pengawasan keuangan negara. Dalam tulisan ini hendak dikaji tiga Undang-Undang tersebut, yang mengatur mengenai keuangan negara, dari ruang lingkup dan beberapa hal dari aspek Hukum Administrasi Negara (selanjutnya disebut HAN). II. PERMASALAHAN Berdasarkan hal-hal tersebut, maka beberapa permasalahan yang akan dikaji dalam tulisan hukum ini adalah: a. Bagaimana pengertian dan ruang lingkup keuangan negara yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara? b. Bagaimana aspek Hukum Administrasi Negara dalam kewenangan kelembagaan yang melaksanakan pengelolaan dan pemeriksaan keuangan negara? 1 Riawan Tjandra, Hukum Administrasi Negara, Universitas Atma Jaya, Yogyakarta, 2008, hlm. 176., lihat pula Arifin P Soeria Atmadja, Ruang Lingkup Keuangan Negara Menurut Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945 dan A. Hamid Attamimi, Pengertian Keuangan Negara dalam Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945, dalam Arifin P Soeria Atmadja, Kapita Selekta Keuangan Negara, Untar, Jakarta, 1996, hlm. 4-22, dan hlm Riawan Tjandra, Hukum Administrasi Negara, Universitas Atma Jaya, Yogyakarta, 2008, ibid. 1

2 III. PEMBAHASAN A. Pengertian dan Ruang Lingkup Keuangan Negara a. Pengertian Keuangan Negara Berikut ini akan dikemukakan beberapa pengertian tentang Keuangan Negara dari tulisan Riawan Tjandra, 3 di antaranya yaitu: 1. Menurut M. khwan Rencana kegiatan secara kuantitatif (dengan angka-angka di antaranya diwujudkan dalam jumlah mata uang), yang akan dijalankan untuk masa mendatang, lazimnya 1 (satu) tahun mendatang. 2. Menurut John F Due Budget adalah suatu rencana keuangan untuk suatu periode waktu tertentu. Government budget (anggaran belanja pemerintah) adalah suatu pernyataan megenai pengeluaran atau belanja yang diusulkan dan penerimaan untuk masa mendatang bersama dengan data tentang pengeluaran dan penerimaan sebenarnya untuk periode mendatang dan periode yang telah lampau. 3. Menurut Van der Kemp Keuangan negara adalah semua hak yang dapat dinilai dengan uang, demikian pula segala sesuatu (baik berupa uang ataupun barang) yang dapat dijadikan milik negara berhubungan dengan hak-hak tersebut. 4. Menurut Geodhart Keseluruhan undang-undang yang ditetapkan secara periodik yang memberikan kekuasaan pemerintah untuk melaksanakan pengeluaran mengenai periode tertentu dan menunjukkan alat pembiayaan yang diperlukan untuk menutup pengeluaran tersebut. b. Ruang Lingkup Keuangan Negara Pembahasan mengenai ruang lingkup keuangan negara ini lebih mengacu kepada apa yang dikemukakan oleh Arifin Soeria Atmadja dan A. Hamid Attamimi. 4 Keduanya membagi ruang lingkup keuangan negara menjadi: 1. Dalam Arti Sempit; Arifin menyimpulkan bahwa apabila ditinjau dari sudut pandang pengurusan dan tanggungjawab pemerintah, maka pengertian keuangan negara tersebut lebih sempit kepada APBN di sisi pemerintah pusat, dan APBD dari sisi Pemerintah Daerah. Senada dengan itu, Attamimi menyebutkan bahwa yang dimaksud dengan keuangan negara adalah APBN, sehubungan dengan keharusan memperoleh persetujuan DPR. 2. Dalam Arti Luas; Jika dilihat dari ruang lingkup pemeriksaan, maka pengertian keuangan negara menurut Arifin menjadi luas. Hal ini termasuk di dalamnya adalah badan hukum publik dan privat yang di dalamnya terdapat saham pemerintah. Sementara itu pula, menurut Attamimi, yang dimaksud dengan keuangan negara ialah antara lain APBN, sehubungan bahwa setiap keuangan negara harus diatur dengan Undang-Undang. Dengan perkataan lain bahwa pengertian keuangan Negara meliputi APBN plus lainnya. 3 Riawan Tjandra, ibid., hlm Arifin P Soeria Atmadja, Ruang Lingkup Keuangan Negara Menurut Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945 dan A. Hamid Attamimi, Pengertian Keuangan Negara dalam Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945, dalam Arifin P Soeria Atmadja, Kapita Selekta Keuangan Negara, Untar, Jakarta, 1996, hlm. 4-22, dan hlm

3 B. Sumber Kewenangan Telah disebutkan pada awal tulisan ini bahwa pengaturan mengenai keuangan negara pada umumnya menyangkut tiga aspek, yaitu aspek pengelolaan keuangan negara, aspek perbendaharaan negara dan pengawasan keuangan negara. Dalam ketiga Undang-Undang ini akan dikaji juga mengenai aspek kelembagaan, yaitu berkaitan dengan kewenangan lembaga mana saja yang melaksanakan tiga aspek tersebut. Dalam HAN, dikenal konsep mengenai sumber-sumber kewenangan administrasi negara 5, yaitu: 1. Atribusi, yaitu kewenangan yang bersumber dari suatu peraturan perundangundangan formal; 2. Delegasi, yaitu pengalihan kewenangan yang ada, berdasarkan peraturan perundang-undangan; 3. Mandat, yaitu pemberian kewenangan karena administrasi yang berkompeten berhalangan. C. Koordinasi dan Pengawasan 1. Koordinasi Koordinasi dalam hal ini mengacu pada apa yang menjadi pegangan Lembaga Adiministrasi Negara. 6 Dikatakan bahwa koordinasi dalam pemerintahan pada hakikatnya merupakan upaya memadukan (mengintegrasikan), menyerasikan dan menyelaraskan berbagai kepentingan dan kegiatan yang saling berkaitan beserta segenap gerak, langkah dan waktunya dalam rangka pencapaian tujuan dan sasaran bersama. 7 Tidak kalah penting dari itu pula bahwa koordinasi dalam kegiatan pemerintahan dan pembangunan dapat dibedakan atas: 8 1) Koordinasi hierarkis (vertikal) yang dilakukan oleh seorang pejabat pimpinan dalam suatu instansi pemerintah terhadap pejabat (pegawai) atau instansi bawahannya. Misalnya Kepala Biro terhadap Kepala Bagian dalam lingkungannya, Direktur Jenderal terhadap Kepala Direktorat dan sebagainya. 2) Koordinasi fungsional, yang dilakukan oleh seorang pejabat atau suatu instansi terhadap pejabat atau instansi lainnya yang tugasnya saling berkaitan berdasarkan asas fungsionalisasi. a) Koordinasi fungsional horizontal, dilakukan oleh seorang pejabat atau suatu unit instansi terhadap pejabat atau unit instansi lain yang setingkat. b) Koordinasi fungsional diagonal, dilakukan oleh seorang pejabat atau suatu instansi terhadap pejabat atau instansi lain yang lebih rendah tingkatannya tetapi bukan bawahannya. c) Koordinasi fungsional teritorial, dilakukan oleh seorang pejabat pimpinan atau suatu instansi terhadap pejabat atau instansi lainnya yang berada dalam suatu wilayah (teritorial) tertentu di mana semua urusan yang ada dalam wilayah (teritorial) tersebut menjadi wewenang atau tanggung jawabnya selaku penguasa atau penanggung jawab tunggal. 5 Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Bogor, 2004, hlm Lembaga Administrasi Negara, Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia, Jilid II/Edisi Ketiga, PT Toko Gunung Agung, Jakarta, 1997, hlm Ibid. 8 Ibid., hlm

4 2. Pengawasan 9 Konsep pengawasan yang akan disinggung dalam tulisan ini mengacu pada tulisan Diana Halim. Yang pertama adalah ditinjau dari segi kedudukan badan/organ yang melaksanakan pengawasan, Diana Halim membedakan antara pengawasan intern, pengawasan ekstern, dan pengawasan hukum. 1) Pengawasan intern; Pengawasan intern adalah pengawasan yang dilakukan oleh satu badan yang secara organisatoris/struktural masih termasuk dalam lingkungan pemerintahan sendiri. Biasanya pengawasan ini dilakukan oleh pejabat atasan terhadap bawahannya secara hirarkis. Instruksi Presiden No. 15 Tahun 1983, Pasal 2 ayat (1) menyebutkan bahwa pengawasan terdiri dari (1) pengawasan yang dilakukan oleh pemimpin/atasan langsung baik di tingkat Pusat maupun di tingkat Daerah; dan (2) pengawasan yang dilakukan secara fungsional oleh aparat pengawasan. 2) Pengawasan ekstern; Pengawasan ekstern adalah pengawasan yang dilakukan oleh organ/lembaga secara organisatoris/struktural berada di luar Pemerintah (dalam arti eksekutif). Kedua adalah ditinjau dan segi saat/waktu dilaksanakannya, yaitu terdiri dari: 1) Pengawasan preventif/pengawasan a-priori; Pengawasan preventif yakni pengawasan yang dilakukan sebelum dikeluarkannya suatu keputusan/ketetapan pemerintah. 2) Pengawasan represif/pengawasan a posteriori. Pengawasan represif yakni pengawasan yang dilakukan sesudah dikeluarkannya keputusan/ketetapan Pemerintah, sehingga bersifat korektif dan memulihkan suatu tindakan yang keliru. 3)Pengawasan Umum, yaitu adalah suatu jenis pengawasan yang dilakukan oleh Pemerintah terhadap segala kegiatan Pemerintah Daerah untuk menjamin penyelenggaraan pemerintahan Daerah dengan baik. Ketiga adalah pengawasan dari segi hukum. Pengawasan dan segi hukum merupakan penilaian tentang sah/tidaknya suatu perbuatan pemerintah yang menimbulkan akibat hukum. Pengawasan demikian biasanya dilakukan oleh hukum peradilan. D. Tinjauan terhadap Tiga Undang-Undang Terkait Dengan Keuangan Negara 1. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara a. Pengertian dan Ruang Lingkup Penjelasan Umum Undang-Undang ini mengemukakan bahwa hal-hal baru dan/atau perubahan mendasar dalam ketentuan keuangan negara yang diatur dalam undang-undang ini di antaranya meliputi pengertian dan kedudukan ruang lingkup keuangan negara, juga mengenai Presiden sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara, dan pendelegasian kekuasaan Presiden kepada Menteri Keuangan dan Menteri/Pimpinan Lembaga. Dalam Pasal 1 angka 1, Undang-Undang ini mengartikan bahwa keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan 9 Marbun dkk., Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, 2001.hlm

5 kewajiban tersebut. Pasal 2 mengatur mengenai lingkup keuangan Negara meliputi: 1. hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman; 2. kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga; 3. Penerimaan Negara; 4. Pengeluaran Negara; 5. Penerimaan Daerah; 6. Pengeluaran Daerah; 7. kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/ perusahaan daerah; 8. kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum; 9. kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah. Dari pengertian yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, nampaknya pengertian yang dikemukakan oleh Van der Kemp memiliki kesamaan yaitu semua hak yang dapat dinilai dengan uang, termasuk berupa barang, yang dapat dijadikan miliki negara. Sementara itu, ruang lingkup yang diatur dalam Undang-Undang ini adalah secara luas, tidak terbatas pada APBN, sebagaimana yang dikemukakan baik oleh Arifin Soeria Atmadja maupun Attamimi, yaitu APBN plus. b. Sumber Kewenangan Administrasi Negara Berkaitan dengan kewenangan kelembagaan, Bab II mengatur tentang Kekuasaan Atas Pengelolaan Keuangan Negara, khususnya dalam Pasal 6. Di antaranya dikatakan dalam ayat (1) bahwa Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Kekuasaan tersebut dikuasakan kepada (a) Menteri Keuangan, selaku pengelola fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan; (b) Menteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya; dan (c) diserahkan kepada gubernur/bupati/walikota selaku kepala pemerintahan daerah untuk mengelola keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan. Dari pemberian kewenangan oleh Undang-Undang ini kepada beberapa jabatan administrasi negara, dapat terlihat pula konsep sumber kewenangan atribusi kepada Presiden. Kewenangan dari Presiden kemudian didelegasikan dengan penamaan dikuasakan kepada Menteri Keuangan, Menteri/pimpinan lembaga, dan gubernur/bupati/walikota selaku kepala pemerintahan daerah. c. Koordinasi Dilihat dari ketentuan Pasal 6 ayat (1) di atas, bahwa kekuasaan pengelolaan keuangan negara, oleh Presiden dikuasakan kepada Menteri Keuangan, dalam proses tersebut terkandung koordinasi hirarkis (vertikal), yaitu dilakukan terhadap pejabat/instansi bawahannya. Sementara itu, 5

6 dalam proses dikuasakan kepada Menteri/pimpinan lembaga kementerian dan gubernur/bupati/walikota terkandung koordinasi Koordinasi fungsional teritorial, karena dilakukan oleh seorang pejabat pimpinan atau suatu instansi terhadap pejabat atau instansi lainnya yang berada dalam suatu wilayah (teritorial) tertentu di mana semua urusan yang ada dalam wilayah (teritorial) tersebut menjadi wewenang atau tanggung jawabnya selaku penguasa atau penanggung jawab tunggal. 2. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara; a. Pengertian dan Ruang Lingkup Dalam konsideransnya Undang-Undang ini mengatakan bahwa dalam rangka pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara diperlukan kaidah-kaidah hukum administrasi keuangan negara yang mengatur perbendaharaan negara. Pengertian dari perbendaharaan Negara itu sendiri sebagaimana yang dicantumkan dalam Undang-Undang ini adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD. Lebih lengkapnya, Pasal 2 mengatur mengenai ruang lingkup Perbendaharaan Negara yaitu, meliputi: 1. pelaksanaan pendapatan dan belanja negara; 2. pelaksanaan pendapatan dan belanja daerah; 3. pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara; 4. pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran daerah; 5. pengelolaan kas; 6. pengelolaan piutang dan utang negara/daerah; 7. pengelolaan investasi dan barang milik negara/daerah; 8. penyelenggaraan akuntansi dan sistem informasi manajemen keuangan negara/daerah; 9. penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD; 10. penyelesaian kerugian negara/daerah; 11. pengelolaan Badan Layanan Umum; 12. perumusan standar, kebijakan, serta sistem dan prosedur yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD. Ruang lingkup pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara yang diatur dalam Undang-Undang ini nampaknya lebih jelas terperinci daripada yang dicantumkan dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara. Kelebihan yang disebutkan dalam UU Perbendaharaan Negara ini lebih tegas mencantumkan tentang APBN dan pos-pos keuangan negara lainnya. b. Sumber Kewenangan Administrasi Negara Dalam Undang-Undang ini diatur mengenai Administrasi Negara yang diberi kewenangan dalam hal pengguna anggaran, yaitu pada Bab II Pejabat Perbendaharaan Negara, Bagian Pertama. Pasal 4 mengatur bahwa Menteri/pimpinan lembaga adalah Pengguna Anggaran/ Pengguna Barang bagi kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya. Menteri tersebut berwenang untuk (1) menyusun dokumen pelaksanaan anggaran; (2) menunjuk Kuasa Pengguna Anggaran/Pengguna Barang; (3) menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan negara; (4) menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan utang dan piutang; (5) melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran anggaran 6

7 belanja; (6)menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengujian dan perintah pembayaran; (7)menggunakan barang milik negara; (8) menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan barang milik negara; (9) mengawasi pelaksanaan anggaran; dan (10) menyusun dan menyampaikan laporan keuangan, dari kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya. Dalam penyelenggaraan desentralisasi, Pasal 5 mengatur bahwa Gubernur/bupati/walikota selaku Kepala Pemerintahan Daerah berwenang untuk (1) menetapkan kebijakan tentang pelaksanaan APBD; (2) menetapkan Kuasa Pengguna Anggaran dan Bendahara Penerimaan dan/atau Bendahara Pengeluaran; (3) menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan daerah; (4) menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan utang dan piutang daerah; (5) menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan barang milik daerah; dan (6) menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengujian atas tagihan dan memerintahkan pembayaran. Sebagai bagain dari Pemerintah Daerah, atau administrasi negara di tingkat daerah, Pasal 6 mengatur bahwa Kepala satuan kerja perangkat daerah (SKPD) adalah Pengguna Anggaran/Pengguna Barang bagi satuan kerja perangkat daerah yang dipimpinnya. Kepala SKPD tersebut berwenang untuk (1) menyusun dokumen pelaksanaan anggaran; (2) melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran atas beban anggaran belanja; (3) melakukan pengujian atas tagihan dan memerintahkan pembayaran; (4) melaksanakan pemungutan penerimaan bukan pajak; (5) mengelola utang dan piutang; (6) menggunakan barang milik daerah; (7) mengawasi pelaksanaan anggaran; dan (8) menyusun dan menyampaikan laporan keuangan; dari satuan kerja perangkat daerah yang dipimpinnya. Selain jabatan dan kewenangan Administrasi Negara yang telah disebutkan di atas, diatur pula mengenai keberadaan dan kewenangan Bendahara Umum Negara/Daerah, pada Bagian Kedua Bab ini. Dengan demikian terlihat bahwa sumber kewenangan dalam hal penggunaan keuangan negara berada dalam kerangka perbendaharaan negara, yang diberikan secara atributif dalam Bab II ini. c. Koordinasi Dalam Pasal 4 dan Pasal 5 dari Undang-Undang ini terkandung suatu proses koordinasi hirarkis, yaitu berkaitan dengan kewenangan Menteri terhadap pejabat bawahannya dan kewenangan gubernur/walikota/bupati terhadap pejabat atau instansi bawahannya. Agak berbeda dengan Pasal 6, yang terkandung adalah proses koordinasi fungsional teritorial dari kepala daerah terhadap pimpinan SKPD dalam teritorinya. 3. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara a. Pengertian dan Ruang Lingkup Salah satu pertimbangan dibentuknya Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 ini adalah bahwa untuk mendukung keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan negara, keuangan negara wajib dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Maka dari itu diperlukan suatu pengaturan yang berkaitan dengan pemeriksaan terhadap pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Dalam Pasal 1 angka 1 pemeriksaan yang dimaksud diartikan sebagai proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara independen, 7

8 obyektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan, untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Tidak lepas dari itu pula UU ini mengartikan Pengelolaan Keuangan Negara sebagai keseluruhan kegiatan pejabat pengelola keuangan negara sesuai dengan kedudukan dan kewenangannya, yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, dan pertanggungjawaban. Angka 7 pun melengkapi dengan suatu pengertian tentang Tanggung Jawab Keuangan Negara adalah kewajiban Pemerintah untuk melaksanakan pengelolaan keuangan negara secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, dan transparan, dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Seperti yang diatur dalam dua Undang-Undang sebelumnya, Undang- Undang Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara mengatur ruang lingkup pemeriksaan pada Bab II. Pasal 2 ayat (1) Bab ini memberikan batas-batas pemeriksaan keuangan negara meliputi pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara dan pemeriksaan atas tanggung jawab keuangan negara. Untuk melaksanakan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara tersebut Pasal 2 ayat 2 menghendaki peran dari Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Lebih tegasnya mengenai lingkup pemeriksaan ini adalah terkait dengan pengaturan dalam Pasal 3 yang mengatakan bahwa pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh BPK meliputi seluruh unsur keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Undang- Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. b. Sumber Kewenangan Administrasi Negara Berkaitan dengan ruang lingkup pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara serta lembaga yang melaksanakannya, Penjelasan Umum Undang-Undang ini menambahkan suatu uraian tersendiri. Dikatakan bahwa sehubungan dengan itu, kepada BPK diberi kewenangan untuk melakukan 3 (tiga) jenis pemeriksaan, yakni: (1) Pemeriksaan keuangan, adalah pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pemeriksaan keuangan ini dilakukan oleh BPK dalam rangka memberikan pernyataan opini tentang tingkat kewajaran informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah. (2) Pemeriksaan kinerja, adalah pemeriksaan atas aspek ekonomi dan efisiensi, serta pemeriksaan atas aspek efektivitas yang lazim dilakukan bagi kepentingan manajemen oleh aparat pengawasan intern pemerintah. Pasal 23E Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengamanatkan BPK untuk melaksanakan pemeriksaan kinerja pengelolaan keuangan negara. Tujuan pemeriksaan ini adalah untuk mengidentifikasikan hal-hal yang perlu menjadi perhatian lembaga perwakilan. Adapun untuk pemerintah, pemeriksaan kinerja dimaksudkan agar kegiatan yang dibiayai dengan keuangan negara/daerah diselenggarakan secara ekonomis dan efisien, serta memenuhi sasarannya secara efektif. (3) Pemeriksaan dengan tujuan tertentu, adalah pemeriksaan yang dilakukan dengan tujuan khusus, di luar pemeriksaan keuangan dan pemeriksaan kinerja. Termasuk dalam pemeriksaan tujuan tertentu ini adalah pemeriksaan atas hal-hal lain yang berkaitan dengan keuangan dan pemeriksaan investigatif. 8

9 Sehubungan dengan ketiga jenis pemeriksaan oleh BPK tersebut, Penjelasan Umum UU ini memberikan tambahan sebagai berikut: Pelaksanaan pemeriksaan sebagaimana dimaksudkan di atas didasarkan pada suatu standar pemeriksaan. Standar dimaksud disusun oleh BPK dengan mempertimbangkan standar di lingkungan profesi audit secara internasional. Sebelum standar dimaksud ditetapkan, BPK perlu mengkonsultasikannya dengan pihak pemerintah serta dengan organisasi profesi di bidang pemeriksaan. Setiap laporan hasil pemeriksaan BPK disampaikan kepada DPR/DPD/DPRD sesuai dengan kewenangannya ditindaklanjuti, antara lain dengan membahasnya bersama pihak terkait. Selain disampaikan kepada lembaga perwakilan, laporan hasil pemeriksaan juga disampaikan oleh BPK kepada pemerintah. Sehubungan dengan jangkauan fungsi pemeriksaannya, Jimly Asshiddiqie yang dijadikan acuan oleh Riawan Tjandra 10 menyatakan pula bahwa tugas BPK sekarang menjadi makin luas. Ada tiga perluasan yang dapat dicatat oleh Riawan Tjandra. Pertama, perluasan dan pemeriksaan atas pelaksanaan APBN menjadi pemeriksaan atas pelaksanaan APBN dan APBD serta pengelolaan keuangan dan kekayaan negara dalam arti luas. Kedua, perluasan dalam arti hasil pemeriksaan yang dilakukan tidak saja dilaporkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) di tingkat pusat tetapi juga kepada Dewan Perwakilan daerah (DPD) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Provinsi serta DPRD kabupaten/kota sesuai dengan tingkat kewenangannya masing-masing. Ketiga, perluasan juga terjadi terhadap lembaga atau badan /badan hukum yang menjadi objek pemeriksaan oleh BPK, yaitu dan sebelumnya hanya terbatas pada lembaga negara dan/atau pemerintahan yang merupakan subjek hukum tata negara dan/atau subjek hukum administrasi negara, meluas mencakup pula organ- organ yang merupakan subjek hukum perdata seperti perusahaan daérah, BUMN, ataupun perusahaan swasta di mana di dalamnya terdapat kekayaan negara. Dari segi objek pemeriksaannya, yaitu terhadap keuangan negara, berkaitan dengan pendefinisian secara luas pengertian keuangan negara yang mencakup 9 (sembilan) kelompok pengertian, maka pengertian kekayaan negara yang menjadi ruang lingkup wewenang pemeriksaan BPK juga mengalami perluasan mencakup kesembilan kelompok pengertian kekayaan negara tersebut. Dengan pengaturan untuk melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan yang diperoleh BPK dari Undang- Undang ini, maka BPK memperoleh wewenang atribusi dari Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. c. Koordinasi Koordinasi yang terkandung dalam pelaksanaan wewenang BPK ini terlihat pada hubungannya dengan DPR di tingkat pusat dan kepada DPD, yaitu sebagai koordinasi fungsional horizontal, yaitu dilakukan oleh unit instansi terhadap pejabat atau unit instansi lain yang setingkat. Sementara itu dalam hubungan BPK menyampaikan laporan kepada DPRD merupakan 10 Riawan Tjandra, Op.cit., hlm

10 koordinasi fungsional diagonal, yaitu dilakukan instansi BPK terhadap instansi lain yang lebih rendah tingkatannya tetapi bukan bawahannya. d. Pengawasan Untuk mengetahui mengenai aspek HAN dalam masalah pengawasan, sangat jelas terlihat pada peran BPK untuk melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara terhadap pemerintah dari tingkat Pusat hingga ke tingkat daerah. Pengawasan yang seperti ini dalam konsep yang dikemukakan oleh Diana Halim ditinjau dari segi kedudukan badan/organ yang melaksanakan pengawasan adalah termasuk kategori Pengawasan ekstern, yaitu oleh lembaga lain di luar lembaga tersebut, yang pada ujungnya adalah pengawasan oleh DPR kepada Pemerintah, melalui hasil pemeriksaan BPK. IV. PENUTUP Berdasarkan uraian di atas beberapa hal dapat ditarik sebagai kesimpulan di antaranya adalah sebagai berikut: 1. Pengertian keuangan negara yang diatur dalam ketiga UU yang berkaitan dengan keuangan negara digolongkan menjadi pengertian dalam arti sempit yaitu APBD dan dalam arti luas yaitu APBD plus hingga ke tingkat daerah. Sementara itu ruang lingkup keuangan negara yang diatur dalam ketiga Undang-Undang yang dikaji tidak sebatas pada anggaran pendapatan dan belanja negara serta anggaran pendapatan dan belanja daerah, tetapi juga meliputi ruang lingkup lain yang diperinci dalam ketiga UU tersebut. 2. Sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan, Presiden melakukan berbagai koordinasi dengan instansi bawahannya. Dari hal inilah terlihat aspek Hukum Administrasi Negara. Dalam kewenangan kelembagaan yang melaksanakan pengelolaan dan pemeriksaan keuangan negara dengan kewenangan atribusi, BPK mengalami perluasan kewenangan, tidak sekadar melakukan pemeriksaan keuangan negara terhadap APBN. BPK kemudian menyerahkan hasil pemeriksaannya kepada DPR. Maka dari itu, pada hakikatnya DPR melakukan pemeriksaan terhadap keuangan negara yang dikelola oleh pemerintah melalui hasil pemeriksaan BPK, berwenang melaksanakan kewenangannya hingga terhadap pemerintah tingkat daerah. Dari hal ini dapat terlihat suatu proses pengawasan ekstern, yaitu dari DPR terhadap Pemerintah melalui laporan BPK. DAFTAR PUSTAKA 10

11 Buku Riawan Tjandra, Hukum Administrasi Negara, Universitas Atma Jaya, Yogyakarta, Arifin P Soeria Atmadja, Kapita Selekta Keuangan Negara, Untar, Jakarta, Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Bogor, Lembaga Administrasi Negara, Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia, Jilid II/Edisi Ketiga, PT Toko Gunung Agung, Jakarta, Marbun dkk., Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, Peraturan Perundang-Undangan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara 11